Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Adinolfi Adelina, libro consigliato Introduzione al diritto dell'Unione Europea, Gaja, Adinolfi

La prima linea di evoluzione del processo di integrazione europea

Perché è importante studiare le origini?

Studiare le origini è fondamentale perché la storia dell’Unione Europea ha ancora oggi un impatto molto forte. Il processo di integrazione europea prende avvio nel secondo dopoguerra, in un contesto caratterizzato da infrastrutture distrutte, grandi difficoltà economiche e popoli che fino a poco prima erano nemici. In questo scenario, venne alla luce un primo “esperimento” nel 1951 con il Trattato di Parigi, che prevedeva l’istituzione della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio).

I Paesi fondatori erano solamente sei:

• Italia
• Francia
• Lussemburgo
• Germania
• Belgio
• Olanda

Questi Stati erano interessati a migliorare le proprie condizioni integrando l'acciaio e il carbone in un mercato comune. All'epoca, queste due risorse erano fondamentali per ragioni strategiche ben precise: da una parte, la conquista dei bacini carboniferi era stata una delle tante cause che avevano portato allo scoppio dei due conflitti mondiali; dall'altra, l’acciaio era l'elemento indispensabile per fabbricare le armi. Di conseguenza, l’unione di carbone e acciaio era importantissima sotto due diversi aspetti:

• Integrava due aspetti dell’economia importantissimi.
• Mirava a evitare lo scoppio di un nuovo conflitto mondiale.

Il successo ottenuto con il trattato CECA spinse a portare avanti il processo di integrazione attraverso la stipulazione di un nuovo accordo. Fu così che, con la firma dei Trattati di Roma nel 1957, vennero istituite la CEE (Comunità Economica Europea) e l'EURATOM (Comunità Europea dell'Energia Atomica), quest'ultima specificamente dedicata all'uso pacifico del nucleare.

Alla fine degli anni ‘50 ci si trovò quindi davanti a tre differenti Comunità che, nel loro insieme, presero il nome di Comunità Europee. Queste realtà erano accomunate da due elementi principali:

• Gli Stati che ne facevano parte: inizialmente erano solo i sei Stati fondatori. Ad oggi gli Stati membri sono ventisette, ma i sei Paesi fondatori mantengono tutt’ora un’importanza particolare dal punto di vista politico.
• L’istituzione di alcuni organi che danno vita a una struttura con determinati scopi e obiettivi:
  • L’Assemblea Parlamentare (è considerata la nonna del Parlamento) e la Corte di Giustizia (composta da un giudice per ogni Stato) sono presenti fin dall’inizio per tutte e tre le comunità.
  • La Commissione e il Consiglio, invece, si unificarono successivamente attraverso il Trattato di fusione degli esecutivi delle tre comunità, firmato nel 1965 a Bruxelles.

Inizialmente questo intero sistema era frammentario. Le istituzioni, infatti, si trovavano costrette a sfogliare trattati diversi in base alla specifica materia di cui si parlava, disponendo inoltre di poteri differenti a seconda dei casi.

Struttura del Trattato CEE

L’obiettivo principale della CEE era quello di realizzare un mercato comune (MEC). Oggi questo potrebbe sembrarci scontato, ma al tempo non lo era affatto; prima di allora, infatti, gli Stati proteggevano il proprio mercato nazionale e cercavano di avvantaggiare le proprie imprese imponendo forti dazi doganali sulle merci estere. Con l’introduzione del mercato comune, invece, vennero aboliti i dazi sulle merci dei 6 Stati che partecipavano al trattato. Questo rappresenta un elemento di forte integrazione dal punto di vista politico: lo Stato accetta di non proteggere più il proprio mercato, permettendo ai prodotti di circolare liberamente.

Oltre a stabilire l’abolizione dei dazi, la CEE diede vita a un'“area di libero scambio” tra gli Stati membri, creando una tariffa doganale comune verso l’esterno. Ciò significa che, sebbene tra i 6 Paesi i dazi non esistano più, essi rimangono verso gli Stati terzi; a differenza di prima, però, questi dazi vengono stabiliti da tutti i 6 Paesi in accordo, creando così una politica comune.

Oggi i dazi verso gli Stati terzi sono una competenza esclusiva dell’UE, un fattore molto importante sul piano politico poiché gli Stati terzi, dal punto di vista commerciale, vedono l’Unione come un unico blocco. L’Europa può anche decidere di non imporre dazi verso Paesi terzi, nello specifico i "paesi in via di sviluppo", chiedendo in cambio il rispetto di certi vincoli come il divieto del lavoro minorile e il rispetto di vincoli ambientali.

Oltre a stabilire un mercato comune, la CEE stabilisce quattro libertà:

• Libertà di circolazione delle merci: avviene senza dazi e senza restrizioni.
• Libertà di circolazione delle persone: fin da subito si utilizza il termine "persone", a indicare che siamo tutti persone indipendentemente dalla nostra cittadinanza. Tuttavia, il termine è stato inteso in modo restrittivo: negli anni ‘50 con "persone" ci si riferiva solo ai cittadini degli stati membri che erano lavoratori, per garantire la crescita economica laddove vi era bisogno. Questa libertà si accompagna a un divieto di discriminazione: il cittadino che andava a lavorare in un altro Stato aveva diritto allo stesso stipendio, stesse garanzie e stesso trattamento, per evitare uno squilibrio del mercato del lavoro.
• Libertà di circolazione dei capitali: consiste nella libertà di trasferire denaro da uno Stato membro a un altro. Questa libertà ci ha messo un po’ a svilupparsi, poiché è stata necessaria una forte regolamentazione limitativa e di controllo per poterla effettivamente garantire.
• Libertà di circolazione dei servizi: i lavoratori autonomi, i professionisti o le persone giuridiche che operano legalmente in uno Stato membro hanno la facoltà di esercitare un'attività economica in un altro Stato membro su due basi: o su base stabile e continuativa (libertà di stabilimento), oppure offrendo e fornendo i propri servizi in altri Stati membri su base temporanea pur restando nel loro paese d'origine (libera prestazione dei servizi), mantenendo la propria sede ma prestando un servizio in un altro Stato. Questa libertà si collega anche agli appalti (come i trasporti pubblici), ai quali potranno partecipare tutti i cittadini degli Stati membri, e include la possibilità per un cittadino europeo di stabilire la propria azienda in qualsiasi Stato membro dell’Unione Europea.

A queste libertà sono state inoltre accompagnate delle politiche comuni:

• Politica della concorrenza: l'idea dei padri costituenti si basava sui principi del liberismo (nessun vincolo da parte degli Stati, chi ha il prodotto o il prezzo migliore ha la meglio, e le imprese devono combattere ad armi pari). Questa politica ha portato a due conseguenze esistenti fin dall'inizio e valide tutt'oggi:
  • Le imprese non si possono accordare tra loro limitando, pregiudicando o annullando la concorrenza.
  • Il divieto di aiuti statali, per cui gli Stati non possono aiutare le proprie imprese.
• Politica commerciale comune.
• Politica dei trasporti: per far sì che si realizzasse la libertà di circolazione, era necessario garantire anche la libertà dei trasporti, in particolare una rete di trasporti che attraversasse tutti e sei gli Stati. All'epoca si sviluppò principalmente il trasporto su strada piuttosto che quello su rotaie, una scelta che oggi è stata molto rivalutata.
• Politica agricola: questa politica ha avuto fin dall’inizio una fisionomia molto diversa da tutte le altre, poiché mossa da una preoccupazione di fondo: durante la Seconda Guerra Mondiale c’era stato un abbandono dell’agricoltura e, di fronte alla libertà di circolazione dei lavoratori, si temeva che gli agricoltori abbandonassero la terra per altri lavori. Viene dunque instaurata una politica dei prezzi fissati dalla comunità per mantenere una remunerazione elevata degli agricoltori (attuando un sistema di sostegno al reddito anziché il liberismo e la concorrenza). Proprio perché ancora oggi i prezzi di questi prodotti sono mantenuti alti, viene considerata una politica controversa, rimasta vittima di gravi proteste, l'ultima delle quali è stata la protesta dei trattori.

Politica agricola: questa politica ha avuto fin dall’inizio una fisionomia molto diversa da tutte le altre, poiché mossa da una preoccupazione di fondo: durante la Seconda Guerra Mondiale c’era stato un abbandono dell’agricoltura e, di fronte alla libertà di circolazione dei lavoratori, si temeva che gli agricoltori abbandonassero la terra per altri lavori. Viene dunque instaurata una politica dei prezzi fissati dalla comunità per mantenere una remunerazione elevata degli agricoltori (attuando un sistema di sostegno al reddito anziché il liberismo e la concorrenza). Proprio perché ancora oggi i prezzi di questi prodotti sono mantenuti alti, viene considerata una politica controversa, rimasta vittima di gravi proteste, l'ultima delle quali è stata la protesta dei trattori.

Dichiarazione di Robert Schuman

Il 9 maggio 1950, il Ministro degli Esteri francese Robert Schuman elaborò una proposta storica che cambiò il destino dell'Europa. In quel momento storico, Schuman ammise apertamente che non era realistico puntare in modo diretto alla creazione degli Stati Uniti d'Europa. Proprio per questa ragione, il Ministro invitò a iniziare il processo di integrazione compiendo un primo passo a partire dall'economia. Si trattava di un approccio pratico ideato per permettere ai governi di rendersi conto, concretamente, dei vantaggi derivanti dalla cooperazione, offrendo così la possibilità di estenderla in modo graduale ad altri settori in un secondo momento.

Da questa celebre dichiarazione scaturì la nascita della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), alla quale fecero poi seguito la CEE (Comunità Economica Europea) e l’EURATOM (Comunità Europea dell’Energia Atomica).

Questo specifico metodo di costruzione europea prende il nome di concetto dell’Europa funzionale. Tale approccio si sviluppa attraverso passaggi ben precisi:

• Si basa sull'idea di partire da ambiti specifici in cui vi è consenso tra gli Stati membri.
• Prevede poi di procedere per tappe successive verso un'integrazione sempre più profonda.

Questo concetto ha rappresentato, e continua a rappresentare ancora oggi, il vero motore dell'integrazione europea. Infine, proprio per celebrare il momento fortemente simbolico della dichiarazione di Schuman, ogni anno la data del 9 maggio viene festeggiata ufficialmente come la Giornata dell’Europa.

La dichiarazione Schuman del 1950 si caratterizza per alcuni punti fondamentali:

• Avvalora il concetto di Europa funzionale → dice espressamente che l'Europa non si farà in una sola volta, ma sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto.
• Questo percorso a tappe implica l'assenza di un punto d'arrivo o di un obiettivo preciso: al contrario, comporta che ogni volta vengano aggiunte alle competenze dell'Unione solo quelle materie che gli Stati sono effettivamente disposti ad aggiungere. Il fatto che non esista un progetto predefinito per i governi significa che, anche quando questi ultimi riescono a mettersi d'accordo, alla base ci possono comunque essere interessi diversi dei vari paesi. In sostanza, ci si accorda su politiche concrete, ma alla base permangono idee e visioni differenti.
• Schuman espone come la CECA cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici, di cui più costantemente sono state le vittime.

Come va avanti il processo di integrazione europeo?

Nel 1952 venne teorizzato il progetto della Comunità Europea di Difesa (CED), un'iniziativa che mirava a creare un esercito europeo comune. Tuttavia, il progetto non ebbe successo e non venne realizzato. A opporsi maggiormente fu proprio la Francia: nonostante fosse stata tra i promotori iniziali dell'idea, il governo francese cambiò orientamento, ritenendo più opportuno rafforzare l'impegno nell'Alleanza Atlantica e nella NATO piuttosto che dare vita a una struttura militare europea autonoma.

In seguito al fallimento della CED, i Paesi europei decisero di cambiare strategia e di concentrare i loro sforzi sull'integrazione economica. Fu così che, nel 1957, vennero firmati i Trattati di Roma che diedero nascita alla Comunità Economica Europea (CEE), ponendo di fatto le basi per quella che è l'attuale Unione Europea.

Il dibattito su un progetto simile a quello della CED è tornato d'attualità oggi, in stretta relazione al progressivo disimpegno degli Stati Uniti dalle questioni legate alla difesa europea.

I trattati modificativi

Per modificare un trattato, gli Stati membri ne fanno un altro, il quale prende il nome di Trattato modificativo, ed è proprio quello che è successo al Trattato istitutivo della CEE. Nel corso del tempo, il Trattato istitutivo della CEE è stato cambiato ripetutamente proprio attraverso questi strumenti, che hanno segnato un progresso del processo di integrazione attribuendo all'Unione poteri e competenze sempre maggiori in nuovi ambiti seguendo il concetto di Europa funzionale.

I trattati più importanti sono:

• CECA → 1951
• CEE e EURATOM → 1957
• Atto Unico Europeo (AUE) → 1986
• Trattato sull’Unione Europea (TUE) → 1992
• Trattato di Amsterdam → 1999
• Trattato di Nizza → 2003
• Trattato sulla Costituzione (non entrato in vigore)
• Trattato di Lisbona → 2009

È importante sottolineare che quando si decide di modificare un trattato nel nostro ordinamento, dopo la firma degli Stati membri è necessaria l’autorizzazione da parte del Parlamento in seduta comune e la ratifica del Presidente della Repubblica. Ogni Stato ha le sue regole, ad esempio in Germania deve essere approvato dalla Corte Costituzionale. Pertanto, spesso passa molto tempo da quando viene firmato a quando entra in vigore poiché è necessario aspettare la ratifica da parte di tutti gli Stati membri (non avviene nello stesso modo in tutti gli Stati. In genere, per i trattati dell’Unione è un periodo di circa due anni.

Atto unico europeo (AUE), 1986

L’Atto Unico Europeo viene chiamato così poiché l’idea iniziale era quella di realizzare due trattati diversi che, alla fine, sono stati uniti insieme. Con questo atto, si decide di realizzare in modo completo il mercato comune, che in seguito assunse il nome di mercato interno.

Si constatò che, pur avendo eliminato i dazi doganali, la libera circolazione delle merci non era stata pienamente raggiunta: esistevano ancora numerose differenze tra le normative nazionali, soprattutto nella composizione e nella produzione dei beni.

Esempio: un tipo di formaggio poteva essere venduto in Italia, ma non in Germania, proprio perché le norme sulla composizione o sulla produzione erano diverse.

Per superare questi ostacoli inizialmente si decise di armonizzare le normative, stabilendo requisiti comuni prodotto per prodotto. Tuttavia, presto ci si rese conto che questo approccio era troppo complesso e impraticabile, causa della grande varietà e del livello di dettaglio delle regole nazionali.

Si optò quindi per un nuovo sistema: invece di uniformare ogni singola norma, si fissarono delle regole generali relative alla sicurezza e alla qualità dei prodotti, lasciando agli Stati membri la libertà di disciplinare i dettagli a patto che ogni prodotto sia conforme ai requisiti generali di ogni Stato membro e potesse essere liberamente commercializzato in tutta l’Unione.

Nacque così il principio del mutuo riconoscimento, in base al quale ogni Stato membro deve accettare i prodotti che rispettano le normative di sicurezza e qualità stabilite in un altro Stato membro, senza imporre ulteriori restrizioni.

L'altro importante cambiamento attuato con quest'atto riguardava l'inserimento di due nuove competenze, le quali si affiancano a quelle originarie:

• Competenza di occuparsi della tutela dei consumatori (esempio: marchio CE, che ci dice che il prodotto che lo possiede rispetta certe regole di sicurezza).
• Competenza di occuparsi della protezione dell’ambiente. Nel 1957 c’era pochissima sensibilità per la tutela ambientale, che viene acquisita più avanti. A questa sensibilità si unisce anche un interesse economico: un’impresa che si trova in uno Stato senza regole per la tutela avrà costi più bassi, mentre una che si trova in uno Stato con regole per la tutela avrà costi più alti, e dunque questo andava a creare uno squilibrio competitivo.

L’ultima novità dell’Atto Unico Europeo riguardava la politica di coesione. Quando venne creata la CEE si aveva una fiducia un po’ troppo alta nei confronti della concorrenza. Nel frattempo, però, ci si era resi conto di due criticità: da un lato c’erano delle zone che non riuscivano a svilupparsi sufficientemente e di conseguenza non riuscivano a competere con le altre; dall'altro c’erano dei settori che subivano una pressione concorrenziale dall’esterno troppo forte, come ad esempio il settore tessile, e rischiavano di crollare.

Si decise allora che gli aiuti che i singoli Stati membri non potevano concedere direttamente (per rispettare le regole della concorrenza) sarebbero stati forniti dalla Comunità Europea. Fu quindi istituita una politica di coesione, fondata sul principio di solidarietà tra gli Stati: ogni Stato membro contribuisce