Riassunto esame Diritto degli enti locali, Prof. Coinu Giovanni, libro consigliato Diritto delle Autonomie Locali, Pertici, Napoli, Di Maria, ultima edizione 2022

Università degli Studi di Cagliari

Facoltà di Scienze Economiche, Giuridiche e Politiche

Corso di Laurea Magistrale in Scienze delle Pubbliche Amministrazioni

Esame a scelta – 6 C.F.U. – Diritto degli Enti Locali

Capitolo I – Gli enti locali nell'ordinamento italiano

Gli enti locali nell'ordinamento italiano sono inquadrati come ordinamenti giuridici particolari per via delle caratteristiche tipiche di:

• Autonomia (rispetto alla comunità di riferimento);
• Privi di sovranità (poiché è solo lo Stato a detenerla).

Interessante è analizzare da un punto di vista storico l'evoluzione dell'ente locale dalla Rivoluzione Francese sino ad arrivare ai giorni nostri:

I) Epoca Prerepubblicana

Bisogna attribuire i tratti fondamentali dell'ordinamento italiano al sistema francese derivante dalla Rivoluzione del 1789 e dall'epoca Napoleonica: l'Italia di fatti fu influenzata notevolmente. Gli elementi tipici del sistema francese sono:

• Nascita del municipio su tutto il territorio nazionale;
• Suffragio diretto per gli organi del municipio;
• Funzioni autonome;
• Funzioni delegate dallo Stato Centrale;
• Nascita dei livelli sovracomunali: i dipartimenti ed i prefetti;

Diversi Stati preunitari adottarono questo sistema. Un esempio è il Regno di Sardegna che con l'adozione dello Statuto Albertino del 1848 ristruttura ed adatta al sistema francese tutta l'amministrazione locale. Descriveremo in ordine cronologico le leggi più importanti di riassetto degli enti locali sino all'epoca fascista:

• 1859: Legge Rattazzi

  Istituzione delle Province, elezione a suffragio diretto del Consiglio Comunale, istituzione della Giunta Comunale, nomina diretta da parte del Re del Sindaco. Sindaco: è sia ufficiale di governo che rappresentante dell'ente locale (rimasto attualmente art. 50 e 54 del T.U.E.L.)

• 1865: Legge che riprende il modello Rattazzi
• 1915: T.U. per la legislazione comunale e provinciale

II) Il periodo fascista

Vide affermarsi un modello centralistico del potere tipico della dittatura.

• 1926: Podestà

  Assume tutte le funzioni della Giunta Comunale e del Consiglio Comunale. Egli è controllato strettamente dal Prefetto.

• 1928: Preside

  Assume tutte le funzioni della Giunta Provinciale e del Consiglio Provinciale. Egli è controllato strettamente dal Prefetto.

• 1934: T.U. 383/1934

  Conferma tutte le funzioni e la pervasività del regime all'interno degli enti locali.

III) Il periodo costituzionale sino agli anni '90

Prima che venisse approvata la L.142/1990 concernente il riassetto degli enti locali, il T.U. 1915 T.U. 1934 (depurato dalle parti pregnanti del regime, quali ad esempio la ricostituzione dei Consigli Comunali, Giunta e Sindaco) hanno costituito sino agli anni '90 la disciplina fondamentale degli enti locali. Questo per via di una vera e propria mancata attuazione della Costituzione entrata in vigore il 1° gennaio 1948.

La Costituzione dettava le linee di principio sull'ordinamento degli enti locali:

• Art. 5 Autonomie locali

  La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; decentramento attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; autonomia adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

• Art. 114

  La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni

• Art. 128

  Viene sancita l'autonomia di province e comuni in maniera più dettagliata dell'art. 5 cost.

• Art. 130

  Vengono delineati i controlli delle Regioni sugli atti degli enti locali.

• Artt. 117 e 118

  Stabilivano le funzioni amministrative tra Stato e Regioni. In particolare, per gli enti locali le funzioni amministrative:

  • Legge. Istituite con legge per quelle F.A. esclusive per gli enti locali;
  • Delegate. Tramite Legge Regionale per quelle F.A. regionali da delegare agli enti locali.
• Artt. 132 e 133

  Stabilivano il mutamento dei confini territoriali di Comuni e/o Province.

IV) L.142/1990: Il T.U Autonomie Locali

Arrivati negli anni '90 si assiste ad un riordino ed attuazione delle norme costituzionali vero e proprio. La disciplina frammentaria degli anni passati aveva creato un forte vulnus all'interno del sistema degli ordinamenti locali. Inoltre, oltre riordinare le vecchie norme in un unico testo, si introdussero aspetti nuovi negli ordinamenti locali:

• Autonomia statutaria

  Per la prima volta, Comuni e Province, si possono dotare di un proprio statuto. Con questo viene attuato meglio quel principio di autonomia presente in costituzione.

• Riduzione dei controlli
• Stabilità degli esecutivi

  Viene introdotto in maniera formale (poiché già esistenti):

  • Organo Monocratico di Rappresentanza: Sindaco (Presidente di Provincia)
  • Organo Collegiale Legislativo: Consiglio (Comunale e Provinciale)
  • Organo Collegiale Esecutivo: Giunta (Comunale e Provinciale)

  Viene introdotto l'istituto giuridico della sfiducia costruttiva, che non vedrà riconfermarsi con la legge 81/1993. (Ricordiamo che non esiste ancora l'elezione diretta dei sindaci)

• Competenze

  Le competenze generali e residuali vengono trasferite dal Consiglio alla Giunta

• Distinzione tra politica e amministrazione

  Maggiore rispetto al passato. Ricordiamo che siamo nel periodo delle riforme quali quella sul procedimento amministrativo (L.241/1990)

• Unione dei Comuni e Città Metropolitane
  • Nascita delle Unioni dei Comuni per realizzare la fusione di Comuni minori (in funzione del contenimento della spesa e della razionalizzazione)
  • Nascita delle Città Metropolitane per sostituire le Province successivamente (in funzione del contenimento della spesa e della razionalizzazione)
• Autonomia finanziaria

  In realtà molto laconica. Vengono espressi solo dei Principi Generali. (Autonomia finanziaria che verrà ampiamente disciplinata con la riforma del Titolo V del 2001 e la sua legge delega 42/2009)

V) L.81/1993: Nuova forma di governo per gli enti locali

A tre anni dall'approvazione del T.U. 142/1990, venne apportata una sostanziale modifica che riguardò:

• Elezione diretta dei Sindaci e dei Presidenti di Provincia (ci si avvicina al sistema semipresidenziale francese)
• Stabilizzazione esecutivi con lo scioglimento del Consiglio quando il Sindaco cessa dalla sua carica (per vari motivi). Reciprocamente il Sindaco presenta le dimissioni quando il Consiglio cessa dalla sua carica (per vari motivi).

VI) Dalla Legge Bassanini (L.59/1997) al T.U.E.L.

La Legge Bassanini promosse determinate fattispecie in seno agli enti locali:

• Rafforza ruolo degli E.L.;
• Rafforza le funzioni degli E.L.;
• Diminuzione controlli sugli E.L.;
• Introduzione della collaborazione con le Conferenze Unificate;
• Introduzione del principio di sussidiarietà.

Ma è con la legge delega del 1999 che si giunge a delegare al governo di adottare un Testo Unico in materia di coordinamento degli enti locali.

D.LGS. 267/2000

Il 18 agosto del 2000 viene emanato il T.U.E.L. o meglio noto come Testo Unico sull'Ordinamento degli Enti Locali.

• Composto da 275 articoli
• Suddiviso in 4 parti:
• Parte I: Ordinamento Istituzionale
  • Titolo I – Disposizioni Generali
  • Titolo II – Soggetti
  • Titolo III – Organi
  • Titolo IV – Organizzazione e personale
  • Titolo V – Servizi e interventi pubblici locali
  • Titolo VI – Controlli
• Parte II: Ordinamento Finanziario-Contabile
  • Titolo I – Disposizioni Generali
  • Titolo II – Programmazione e Bilanci
  • Titolo III – Gestione del Bilancio
  • Titolo IV – Investimenti
  • Titolo V – Tesoreria
  • Titolo VI – Rilevazione e dimostrazione dei risultati di gestione
  • Titolo VII – Revisione economico-finanziaria
  • Titolo VIII – Enti Locali deficitari o dissestati
• Parte III: Associazioni degli Enti Locali
• Parte IV: Disposizioni transitorie ed abrogazioni

VII) La revisione del Titolo V del 2001

Dopo la Bicamerale di D'Alema ed il Referendum svoltosi ad Ottobre del 2001, il Titolo V della Costituzione venne ampiamente riformato in un'ottica del tutto regionalista-federalista, concedendo ampi poteri alle autonomie locali. Oltre l'abrogazione di diversi articoli (115, 124, 128, 129, 130) vennero profondamente cambiati i restanti:

• Art. 114 costituita

  La Repubblica non è più ripartita in Regioni, Province e Comuni ma "è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato". Leggendo in combinazione con l'art.5 cost. possiamo affermare il fatto che la Repubblica è costituta in maniera paritaria da diversi enti locali autonomi riconosciuti dalla stessa.

• Costituzionalizzazione dell'autonomia statutaria
• Potestà legislativa
  • Esclusiva
  • Concorrente
  • Residuale
• Funzioni amministrative

  Si passa dal principio del "Parallelismo" (per cui le Regioni erano destinatarie delle stesse materie di competenza legislativa, fatta salva la possibilità di delega ai Comuni e alle Province) all'art.118 che esprime il fatto per cui "le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni" seguendo i principi di:

  • Sussidiarietà
  • Differenziazione
  • Adeguatezza
• Superamento dei controlli
  • Eliminazione completa dei controlli preventivi sulle leggi regionali da parte del governo
  • Eliminazione dell'art.130 che elimina il controlli sugli atti amministrativi degli enti locali da parte degli organi regionali (CO.RE.CO.).
• Autonomia finanziaria

  Viene potenziata all'art.119. Riconosce agli enti locali e alle regioni autonome voci di spesa ed entrata, sia attraverso tributi che entrate propri. Tutto ovviamente rispettando i vincoli comunitari ed i principi nazionali della legge di bilancio.

• Rappresentanza parlamentare

  Gli enti locali sono rappresentati in Parlamento tramite apposite Commissioni.

VIII) Dal Titolo V ad oggi

Il Titolo V, che tutt'ora permane, è stato cercato di cambiare più volte in questi ultimi vent'anni. Inoltre, alcune disposizioni legislative hanno modificato ulteriormente il T.U.E.L. che ad oggi appare una disciplina più frammentaria che unitaria. Ripercorriamo brevemente i fatti dal 2001 ad oggi:

• Legge "La Loggia" 131/2003, che cerca di assegnare diverse funzioni agli enti locali. Non vedrà mai luce su certi punti;
• Riforma Costituzionale 2006 del Governo Berlusconi II. Bocciata con il 60% dei voti contrari.
• "Federalismo Fiscale" 42/2009

  Legge in attuazione dell'art.119 cost, lacunosa sugli aspetti che concernono la ridefinizione delle funzioni amministrative degli enti locali concernenti la finanza pubblica. Pone in sostanza solo "principi";

• Crisi 2011, lettera Draghi-Trichet ed abolizione delle Province (Questo è un problema perché costituzionalizzate);
• Legge Delrio 56/2014

  La Legge Delrio prevede le seguenti principali riforme:

  • Conferma dell'eliminazione suffragio diretto dei presidenti della Provincia con elezioni di II livello;
  • Istituzione delle Città Metropolitane visti come enti intermedi assimilabili alle province;
  • Modifica ai disposti normativi del T.U.E.L. per una maggiore razionalizzazione e contenimento della spesa degli enti locali;
  • Maxiemendamento: creato caos per la riforma degli enti locali
• Referendum 4 dicembre 2016, del governo Renzi, bocciato dal 60% dei votanti, concernente la modifica del Titolo V e del sistema parlamentare italiano (Ricordiamo, a titolo d'esempio, il Senato non più elettivo presieduto da 100 rappresentanti degli enti locali che avrebbero avuto funzioni differenti dal Senato attuale).

Capitolo II – I soggetti

I soggetti descritti all'interno del T.U.E.L. sono essenzialmente compresi all'interno della Parte I – Ordinamento Istituzionale.

Titolo II – Soggetti

• Capo I – Comune
• Capo II – Provincia
• Capo III – Aree Metropolitane
• Capo IV – Comunità Montane
• Capo V – Forme associative

A) Comune

Gli elementi tipici del Comune sono diversi. Essi sono espressi sia con la combinata lettura:

• Costituzionale Art.114,
• sia con il T.U.E.L. Artt. 3/13/14

Gli elementi tipici sono:

• Autonomia (espressamente prevista dalla Costituzione, esplicata tramite l'emanazione di propri statuti)
• Territorialità

  In sostanza il soggetto "Comune" possiede un elemento soggettivo e uno oggettivo:

  • Popolazione: ossia quella comunità residente e dimorante nei confini del territorio comunale
  • Territorio: quella porzione di terra delimitata dove il Comune esplica le proprie funzioni

Inoltre, esso presenta compiti e funzioni tipici dei comuni.

• Art. 13 Funzioni

  "Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la:

  • Popolazione ed il
  • Territorio comunale, precipuamente nei:
  • Settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, nonché
  • dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico"
• Art.14 Compiti del comune per servizi di competenza statale

  "1. Il comune gestisce i:

  • Servizi elettorali,
  • Stato civile,
  • Anagrafe,
  • Leva militare,
  • Statistica.

  2. Le relative funzioni sono esercitate dal Sindaco quale ufficiale del governo, ai sensi dell'articolo 54 [...]"

• Art. 15 Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di comuni

  La componente oggettiva del territorio può variare. Ecco che secondo l'articolo poc'anzi citato vi sono diverse fattispecie:

  • Istituzione
  • Modifica
  • Fusione
  • Incorporazione
  • Distacco

  Tutte queste fattispecie seguono un procedimento analogo per la realizzazione. Viene fatto un:

  • 1° fase: referendum popolare
  • 2° fase: legge regionale → "L.R. ‛‛Provvedimento’’"

  Inoltre, vi è un LIMITE:

  • L'istituzione dev'essere sopra i 10.000 abitanti;
  • Modifica non può far scendere le comunità modificate sotto i 10.000 abitanti;
  • Fusione: non vi è nessun limite, inoltre vi sia avvia una terza fase "transitoria" sostituta da un commissario prefettizio;
  • Incorporazione: non vi è nessun limite;
  • Distacco: distacco da una regione su un'altra, anziché la legge regionale vi dev'essere una legge statale, sentiti i Consigli Regionali e le popolazioni interessate (art. 132 co.2 cost.)
• Art. 16 Municipi

  Nei comuni istituiti mediante fusione di due o più comuni contigui lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse.[...] Il municipio inoltre ha la caratteristica principale di:

  • Decentramento amministrativo
  • Privo di personalità giuridica, poiché non assimilato ad un ente locale
• Art. 17 Circoscrizioni comunali

  Sono organismi di:

  • Partecipazione
  • Consultazione
  • Servizio

  volti ad un maggior decentramento amministrativo cui possono essere attribuite funzioni ben specifiche determinate dallo statuto e dai regolamenti comunali. Esse possono essere presenti in territorio con popolazione > 250.000 ab. Le circoscrizioni comunali devono essere > 30.000 ab.

• Art. 18 Titolo di città

  Il titolo di città può essere concesso con d.P.R. su proposta del Ministro dell'interno ai comuni insigni per ricordi, monumenti storici e per l'attuale importanza.

B) Provincia

Anche la Provincia ha come elementi caratteristici un combinato tra:

• Art. 114 Costituzione;
• T.U.E.L.

Esso è un ente:

• Autonomo da un punto di vista:
• Statutario
• Organizzativo
• Amministrativo
• Impositivo
• Finanziario
• Possiede proprie funzioni elencate all'art. 20 del T.U.E.L.