Riassunto esame Diritto comune, Prof. Biondi Francesca, libro consigliato Diritto regionale, Bin, Falcon

1 di 31 - Diritto regionale appunti

Conflitto di attribuzione fra enti

La disciplina si rinviene all’art. 134 Cost:

La Corte costituzionale giudica:

• Sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni;
• Sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni;
• Sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione.

Conflitti tra poteri e i conflitti tra Stato e Regioni sono 2 istituti completamente diversi, sia concettualmente che processualmente.

• Conflitti tra poteri -> servono a garantire il rispetto dei principi relativi alla ripartizione dei poteri.
• Conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni -> completano i meccanismi di garanzia del riparto delle competenze. Quindi vanno a completare le garanzie offerte dall’art. 127 Cost.

La differenza tra l’art. 127 e l’art. 134 Cost. sta nel fatto che con i conflitti di attribuzione tra enti (art. 134) si fa riferimento a tutti gli atti che non hanno natura legislativa, quindi diversi dagli atti di legge o atti aventi forza di legge, es. atti amministrativi come un regolamento, un DPCM o un’ordinanza.

Perciò, quando si tratta di atti non legislativi, lo Stato e le Regioni possono far ricorso alla Corte costituzionale utilizzando il conflitto di attribuzione fra enti.

Caratteristiche

1. Completa la tutela già prevista dall’art. 127 Cost.
2. I soggetti legittimati a ricorrere sono:
   • Lo Stato -> presidente del Consiglio dei ministri;
   • Le Regioni -> presidente della giunta comunale;
   • Non gli enti locali -> non hanno alcun potere nell’emanare leggi.
3. Possono essere impugnati tutti gli atti, ovviamente quelli non legislativi.

Termine -> entro 60 gg dalla notificazione/pubblicazione oppure dall’avvenuta conoscenza dell’atto impugnato.

Parametri

I parametri del conflitto sono le norme costituzionali che attribuiscono competenze, quindi ci deve essere un tono di costituzionalizzazione.

In caso di accoglimento del ricorso, la Corte costituzionale annulla l’atto.

!!! È anche possibile una previa sospensione dell’atto qualora risulti necessario.

I giudizi della Corte sono diversi, in quanto tale forma di ricorso consente di impugnare diverse tipologie di atti:

• Il primo elemento interessante è quello di una possibile emanazione di un atto amministrativo che va a rispettare ed applicare ciò che viene previsto all’interno della norma statale. In tal caso le Regioni impugnano entrambi gli atti, nonostante uno dei due risulti essere di natura legislativa.

Su discrezione della Corte, il giudizio può essere unico, che vale per entrambi gli atti, o può anche adottare due giudizi distinti, ciascuno per ogni atto.

• Il secondo elemento è che sorgono molto spesso delle sovrapposizioni dei rimedi giudiziari, ovvero capita che lo stesso atto/provvedimento sia stato impugnato sia davanti al giudice amministrativo, lamentando il contrasto con la legge, e dinanzi alla Corte costituzionale, lamentando la violazione della legge in quanto attuativa di un principio costituzionale che separa le competenze.

Casi interessanti

1. La Corte costituzionale accoglie un ricorso dello Stato contro la Regione Lazio, lamentando che la Regione avesse approvato il piano paesaggistico senza coinvolgere, come invece previsto, il Ministero per i beni e per le attività culturali e per il turismo.
2. L’Emilia-Romagna, all’interno della giunta, c’è un medico, il quale partecipa all’approvazione di un regolamento in materia sanitaria che prevedeva:
3. L’Emilia-Romagna presenta un conflitto di attribuzione nei confronti del presidente del Consiglio dei ministri perché l’ordine dei medici di una commissione disciplinare locale, di Bologna, aveva irrogato una sanzione disciplinare nei confronti del dottore Sergio Venturi, che tutt’oggi viene ad essere l’assessore delle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna.

L’ordine professionale aveva irrogato questa sanzione nei confronti dell’assessore perché aveva partecipato e contribuito nell’approvare una delibera di giunta con cui è stato autorizzato l’impiego di personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria d’emergenza, anziché lasciare soli i medici.

Quindi l’ordine dei medici lo accusa di aver approvato una disciplina lesiva sulla posizione dei medici.

La Regione Emilia-Romagna ricorre contro tale decisione sostenendo che avrebbe esercitato il potere disciplinare in assenza dei presupposti necessari, censurando non comportamenti del medico, rilevanti sul piano disciplinare, ma bensì la condotta politico-amministrativa dell’assessore. In tal modo avrebbe leso le prerogative dell’assessore.

Le ragioni di perplessità sono:

• L’ordine professionale locale non è un organo dello Stato, assenza di requisiti soggettivi;
• Mancanza del carattere lesivo del provvedimento, è difficile trovare la lesione effettuata nei confronti della Regione.

Resta un conflitto tra enti abbastanza anomalo.

Autonomia finanziaria art. 119 Costituzione

Senza autonomia finanziaria l’autonomia legislativa e amministrativa delle Regioni è solo apparente perché la mancanza di risorse può neutralizzare l’esercizio dei poteri legislativi e amministrativi che, per Costituzione, spettano alle Regioni. Senza risorse la Regione non può perseguire proprie politiche pubbliche.

Non è però facile coniugare il decentramento fiscale con le esigenze di eguaglianza e solidarietà sottese ad uno Stato sociale, soprattutto quando le risorse sono scarse…

Un’autonomia politica, quindi, richiede anche un’autonomia finanziaria. Alle Regioni bisogna dare delle risorse, le quali:

• Da un lato devono avere un’autonomia di spesa come autonomia di scegliere dove allocare le risorse;
• Dall’altro devono avere delle risorse.

Con il rafforzamento del principio di decentramento fiscale, si scontra la necessità di garantire il rispetto, anche a livello fiscale, dei principi di eguaglianza e di solidarietà, quindi garantendo un livello minimo essenziale di risorse in tutto il territorio.

Prima della riforma

Testo

«Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni.

Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.

Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali.

La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica».

!!! -> Era il legislatore che decideva, creando una sorta di de-costituzionalizzazione dell’autonomia finanziaria.

!!! -> Avevano tributi propri, che concretamente non hanno mai avuto, e quote di tributi dello Stato, erariali.

!!! -> Fondi con un vincolo di destinazione, destinati per migliorare il trasporto, per migliorare l’edilizia scolastica, ecc. Ovviamente il vincolo di destinazione va a comprimere l’autonomia di spesa, o meglio, un’autonomia politica di scegliere se utilizzare i fondi per determinati obiettivi.

Forma di deresponsabilizzazione delle Regioni: con il vincolo si impartisce cosa deve fare la Regione con i fondi, invece con la piena autonomia è la Regione stessa a decidere come gestirli.

!!! -> Significava che il legislatore avrebbe potuto dare più autonomia finanziaria, su sua discrezione, decidendo anche sui vincoli di destinazione.

L’attuazione dell’art. 119 Cost. in origine fu, però, sotto il profilo dell’autonomia finanziaria, estremamente ridotta. Il legislatore infatti costruì un sistema integralmente fondato sulla finanza derivata, cioè su trasferimenti erariali.

Prima ancora della riforma del Titolo V, ce ne furono altre antecedenti.

Riforma con legge n. 133 del 1999 e la riforma con decreto legislativo n. 56 del 2000.

• La necessità era quella di aumentare l’autonomia finanziaria delle Regioni.

Da questo momento, alle Regioni viene attribuita:

• Compartecipazione al gettito di alcuni tributi, per es., IVA;
• Attribuzione di tributi propri, quali IRAP, addizionale IRPEF, altri tributi minori, tassa automobilistica, ecc.;
• Una erogazione annuale da parte dello Stato, la cui entità era calcolata in base alla popolazione residente, alla capacità fiscale per abitante, ai fabbisogni del comparto sanità, alla dimensione geografica, trasferimento da parte dello Stato.

Dopo la riforma

Testo

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione [53 c.2] e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato.

Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

!!! -> Queste parti di testo sono state aggiunte con la riforma del 2012. Con l’introduzione del principio del vincolo di bilancio, si fa ricadere l’idea della finanza pubblica allargata, ovvero si fa ricadere non solo allo Stato ma anche a tutto ciò che fa parte dell’amministrazione statale.

!!! -> Per la prima volta si parla di autonomia finanziaria, mentre prima no. Quindi hanno l’autonomia di decidere come spendere il denaro.

!!! -> Punto critico perché non è mai stata attuata questa parte dell’articolo.

!!! -> Il coordinamento della finanza pubblica è materia che la Costituzione attribuisce alla competenza legislativa statale, c’è un rinvio tra l’art. 117 e l’art. 119 Cost.

!!! -> Fondo perequativo -> fondo basato sul principio di eguaglianza.

Principio di corrispondenza tra funzioni e risorse:

!!! -> Comma importantissimo perché è lo Stato che deve assicurare alle Regioni le risorse necessarie a finanziare le funzioni.

!!! -> Sono fondi con vincoli di destinazione, ma deve trattarsi però di scopi diversi dal loro normale esercizio delle loro funzioni. Quindi:

• Per progetti speciali;
• Per interventi speciali a favore di determinati Comuni.

I fondi con vincoli di destinazione che vengono utilizzati per scopi che rientrano nelle competenze ordinarie delle Regioni, sono in linea di principio incostituzionali. Si sottolinea “in linea di principio” perché poi ogni tanto la Corte, con qualche motivazione poco convincente, l’ha salvato.

Commi 2 e 3 = viene delineato il modello di autonomia di entrata. L’idea innovativa è quella di rinunciare totalmente ai trasferimenti come forma ordinaria di finanziamento dei governi sub-centrali.

Secondo la Costituzione questi ultimi dovrebbero poter stabilire ed applicare tributi ed entrate propri (1*), anche se in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Inoltre, essi dovrebbero disporre di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio (2*).

Al comma 3 = è prevista l’istituzione di un fondo perequativo (3*) per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

(1,2,3*) = sono le 3 forme di finanziamento.

Ad oggi l’art. 119 Cost. non è pienamente attuato perché le Regioni non si reggono solo su tributi ed entrate proprie e su compartecipazioni al gettito, ma si reggono anche e prevalentemente sul trasferimento di risorse da parte dello Stato, come avveniva ordinariamente in passato. La vera rivoluzione non si è ancora compiuta.

Sul lato della spesa c’è abbastanza autonomia da parte delle Regioni, ma sul lato dell’entrata le Regioni si reggono ancora prevalentemente su una finanza esclusivamente derivata, fondi che ogni anno vengono trasferiti dallo Stato alle Regioni.

Va ricordato che spetta allo Stato:

• Stabilire i LEP (art. 117, comma 2, lett. m);
• Armonizzare i bilanci pubblici (art. 117, comma 2, lett. e);
• Dettare i «princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, comma 3).

Lo Stato ha il compito di stabilire diversi livelli essenziali delle prestazioni, determinando degli standard sotto i quali non si deve andare. Lo Stato ha soprattutto la funzione legislativa primaria, intesa come armonizzazione dei bilanci pubblici, fissando i principi di coordinamento della finanza pubblica del sistema tributario.

Nel corso degli anni l’autonomia finanziaria degli enti sub-statali è stata pesantemente “condizionata” dal modo in cui lo Stato ha esercitato la funzione di coordinamento della finanza pubblica. Principi che sono stati motivi/giustificazioni presentate dalla Corte che hanno consentito di limitare la funzione regionale, soprattutto negli anni di crisi, dal 2011.

Attuazione art. 119 Cost.

n. 42 del 2009,

C’è una legge, che aveva dato avvio ad una riforma del sistema dell’autonomia finanziaria delle Regioni che poi è stata bloccata sia per ragioni politiche che per ragioni legate all’emergenza economica, riforma rimasta a metà strada.

L’idea di questa riforma era quella di ridisegnare il sistema della finanza regionale, sopprimendo i trasferimenti statali come forma ordinaria di finanziamento e sostituendoli con quelle altre risorse previste dalla Costituzione.

La legislazione sul cd. federalismo fiscale prevede infatti che le entrate delle Regioni siano così costituite:

1. I «tributi» regionali, che sono:
   • Tributi propri «derivati», istituiti e regolati da leggi dello Stato, ma il cui gettito è attribuito, in tutto o in parte, alle Regioni – Le Regioni possono variare le aliquote, disporre esenzioni, detrazioni, ma sempre nei limiti di ciò che è consentito dalla legislazione statale.

Esempio: l’IRAP e la tassa automobilistica sono tributi propri derivati, nel senso che sono tributi istituiti dalla legge statale, ma il cui gettito va in tutto o in parte alle Regioni.

• «Addizionali» sulle basi imponibili di tributi erariali: la Regione può variare le aliquote entro minimi e massimi stabiliti dalla legislazione statale, addizionale regionale IRPEF, per esempio.
• Tributi propri istituiti dalle Regioni con proprie leggi su presupposti non assoggettati ad imposizione erariale; potremmo definirli «tributi propri in senso stretto» o tributi “propri propri”.

Queste tipologie di tributi sono veramente pochi perché, come sancito il principio di divieto di doppia tassazione, individuare delle basi imponibili libere oggigiorno risulta molto difficile e per questo risultano davvero rari i tributi propri delle Regioni.

Quei pochi tributi che oggi troviamo, sono:

• Tassa per l’abilitazione all’esercizio professionale;
• Imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo;
• Imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del patrimonio indisponibile;
• Tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche regionali;
• Tasse sulle concessioni regionali;
• Imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili.

2. «Compartecipazioni» al gettito di tributi erariali, cioè istituiti e interamente disciplinati dallo Stato, soprattutto IVA e quota accise benzina, in relazione al reddito prodotto sul territorio.

Perciò, la Regione non può modificare tali tributi, non è una competenza che le è stata riconosciuta.

3. «Fondo perequativo» per le Regioni che non riescono a far fronte ai costi di esercizio delle funzioni con il gettito delle entrate tributarie – Il fondo perequativo deve essere senza vincoli di destinazione. Deve essere privo del vincolo di destinazione.

Nel complesso è stato costruito un sistema misto nel quale ai tributi autonomi è concesso spazio residuale. Peraltro, anche a causa della crisi economica