Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Gola Marcella, libro consigliato Manuale diritto amministrativo , Casetta

Indice sommario

Prefazione alla prima edizione............................... VII

Prefazione............................................ IX

Avvertenza........................................... XI

Parte I

Diritto amministrativo sostanziale

Capitolo I

L’amministrazione e il suo diritto

La nozione di pubblica amministrazione..................... 3

1. La pubblica amministrazione dopo l’entrata in vigore della Costituzione, i suoi mali recenti e i rimedi posti in atto. In particolare: il problema della riforma della pubblica amministrazione ..................... 7

2. La nozione di diritto amministrativo ....................... 11

3. La scienza del diritto amministrativo....................... 18

4. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea.......................................... 23

Bibliografia........................................... 31

Capitolo II

Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale

Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico . . . . . . . . . 33

1. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare, il « modello » di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98............. 35

2. Ancora sui modelli di amministrazione nella Costituzione. La distinzione tra indirizzo politico e attività di gestione.................... 37

3. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilità. 41

4.1. Segue: il principio di legalità........................ 42

4.2. Il principio di imparzialità......................... 49

4.3. Il principio di buon andamento ..................... 52

• 4.4. I criteri di efficacia, economicità, efficienza, imparzialità, pubblicità e trasparenza. La lotta alla corruzione e all’illegalità. . . . . . 53
• 4.5. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione................................ 74
• 4.6. Il principio dell’equilibrio di bilancio.................. 77

5. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici ...................................... 80

6. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza . . . . . . . . . . 81

7. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza, la solidarietà, la democrazia........................ 83

8. L’amministrazione nella Costituzione come « potere dello Stato ». . . . . 83

Bibliografia........................................... 85

Capitolo III

L’organizzazione amministrativa: profili generali

Introduzione....................................... 87

1. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici . . . . . . 88

2. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico................... 89

3. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità . . . . 91

4. Il problema della classificazione degli enti pubblici.............. 99

5. Relazioni e rapporti intersoggettivi; forme associative. . . . . . . . . . . . . 104

6. La disciplina dell’Unione europea: in particolare, gli organismi di diritto pubblico......................................... 110

7. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le società per azioni a partecipazione pubblica; le fondazioni. Cenni al rapporto tra potere pubblico e mercato .................................. 113

8. Vicende degli enti pubblici ............................. 134

9. La privatizzazione degli enti pubblici....................... 135

10. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici . . . . . . . . . . . 138

11. L’organo......................................... 142

12. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione................................ 144

13. Classificazione degli organi.............................. 145

14. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione e il coordinamento ..................................... 147

15. Segue: il controllo .............................. 151

15.1. In particolare: il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e il controllo della Corte dei conti............... 153

15.2. L’evoluzione normativa in tema di controlli. Dai controlli interni alla valutazione del personale e delle strutture............ 163

16. I rapporti tra gli organi e l’utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un altro ente......................................... 165

17. Gli uffici e il rapporto di servizio ......................... 167

18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche................................... 171

19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici ............. 190

20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi................................. 201

21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica ........................................ 204

22. Il regime giuridico dei beni demaniali ...................... 207

23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile. Il federalismo demaniale. L’amministrazione dei beni pubblici................ 212

24. Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici . . . . . 221

25. L’uso dei beni pubblici................................ 223

26. I beni privati di interesse pubblico: in particolare, i beni culturali appartenenti ai privati. Le reti. I commons e i domini collettivi. . . . . . . . . . 225

Bibliografia........................................... 229

Capitolo IV

L’organizzazione degli enti pubblici

Cenni all’organizzazione statale: quadro generale . . . . . . . . . . . . . . . 233

1. In particolare: il governo e i ministeri....................... 234

2. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri................... 236

3. Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel ............... 239

4. Le aziende autonome................................. 243

5. Le amministrazioni indipendenti.......................... 244

6. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici................ 256

7. L’amministrazione statale periferica........................ 259

8. L’organizzazione amministrativa territoriale non statale: la disciplina costituzionale e le recenti riforme........................... 261

9. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione. . . . . . . . 265

10. L’organizzazione regionale.............................. 267

11. La posizione e l’organizzazione degli enti locali ................ 268

12. Le funzioni e l’organizzazione del comune ................... 269

13. Le funzioni e l’organizzazione della provincia . . . . . . . . . . . . 273

13.1. I controlli sugli atti e sugli organi di comuni e province........... 274

14. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province . . . . . 277

15. Gli istituti di partecipazione negli enti locali.................. 278

16. Territorio e forme associative............................ 279

17. Città metropolitane e comunità montane..................... 281

18. Bibliografia........................................... 282

Capitolo V

Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende

1. Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche . . . 285

2. Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo................... 289

3. L’interesse legittimo.................................. 293

4. Interessi diffusi e interessi collettivi........................ 298

5. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive . . . . . 301

5.1. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento dell’Unione europea.....................................303

6. Le modalità di produzione degli effetti giuridici................ 305

7. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori, in particolare: potere pubblico, accesso al mercato e liberalizzazione ................ 308

8. I poteri concessori................................... 319

9. I poteri ablatori..................................... 325

10. I poteri sanzionatori.................................. 330

11. I poteri di ordinanza, i poteri di programmazione e di pianificazione, i poteri di imposizione dei vincoli, i poteri di controllo............ 339

12. I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive . . 343

13. I poteri relativi ad atti amministrativi generali ................. 350

14. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia. . . 352

15. Segue: fatti, atti e negozi costitutivi di obblighi. Rinvio. . . . . . . . . . . . 354

16. L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito. . . . . . 354

17. Le fonti del diritto, in particolare quelle legislative, attinenti alle situazioni giuridiche..................................... 358

18. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione..............................360

19. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie ................... 363

20. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. Soft law e linee guida....................................... 366

21. I regolamenti amministrativi............................. 370

22. Le altre fonti secondarie; in particolare: statuti e regolamenti degli enti locali. I testi unici ................................... 373

Bibliografia........................................... 376

Capitolo VI

Il procedimento amministrativo

Introduzione....................................... 381

Capitolo I

L’amministrazione e il suo diritto

Sommario: 1. La nozione di pubblica amministrazione. — 2. La pubblica amministrazione dopo l’entrata in vigore della Costituzione, i suoi mali recenti e i rimedi posti in atto. In particolare: il problema della riforma della pubblica amministrazione. — 3. La nozione di diritto amministrativo. — 4. La scienza del diritto amministrativo. — 5. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea.

La nozione di pubblica amministrazione

1. La nozione di pubblica amministrazione.

« Amministrazione » non è di per sé un concetto giuridico. Il termine, lessicalmente inteso, indica la cura in concreto di interessi. Esso è riferibile, dunque, a un qualsiasi soggetto, persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo, che svolge un’attività rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto stesso si propone di perseguire. Peraltro qui interessa soprattutto analizzare l’amministrazione regolata da norme giuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici.

Quello testé riportato è il concetto di amministrazione-attività, ossia il concetto di amministrazione in senso oggettivo. Esso è intimamente collegato alla nozione di amministrazione in senso soggettivo, in quanto è amministrativa l’attività posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici. L’uno e l’altro concetto si completano a vicenda e nessuno dei due può esistere a prescindere dall’altro.

Si osservi che, nel quadro tracciato dalla Costituzione, ove, accanto agli organi tipicamente amministrativi, sono presenti altri organi facenti parte del potere legislativo e del potere giudiziario, l’attività amministrativa viene esercitata anche da organi cui istituzionalmente essa non competerebbe; l’amministrazione in senso soggettivo, a sua volta, esercita anche funzioni diverse da quelle istituzionalmente proprie. Di qui l’ovvia constatazione che la nozione di amministrazione in senso oggettivo non coincide, e da essa tende vieppiù a divergere, con quella di amministrazione in senso soggettivo; non soltanto perché, come già osservato, l’amministrazione in senso oggettivo si riscontra anche al di fuori delle persone giuridiche pubbliche, ma perché, all’interno di queste, non tutta l’attività posta in essere è attività amministrativa. Inoltre, atteso che quest’ultima si estrinseca con atti che, oltre che per il loro contenuto, si distinguono per la « forma » con la quale vengono emanati, è possibile individuare una nozione di amministrazione che può denominarsi formale. Il che suscita ulteriori problemi, posto che, ad esempio, esistono categorie di atti i quali dal punto di vista formale pertengono all’amministrazione, ma dal punto di vista oggettivo o sostanziale sono atti normativi, si pensi ai regolamenti: per cui gli stessi organi, con le medesime forme, svolgono attività di diversa natura.

Sviluppo storico dell’organizzazione amministrativa

Lo studio dello sviluppo dell’organizzazione e dell’attività amministrativa è compito in particolare delle discipline storiche.

Ai nostri fini è sufficiente ricordare che già agli albori della civiltà umana era esistente una sorta di attività amministrativa nel senso più sopra precisato, anche se occorre aggiungere che non vi era un’organizzazione amministrativa specifica e che gli interessi curati da essa, spesso assai limitati, ad esempio esazione di tributi e difesa militare, coincidevano con quelli di colui che era riuscito ad imporsi al governo della comunità.

Nell’era feudale le funzioni amministrative venivano espletate soprattutto sulla base di un diritto ereditario e gli interessi privati si intrecciavano strettamente con quelli pubblici: non può dunque ritenersi che sussistesse un’attività posta al servizio dell’utilità degli amministrati, anche se interessanti forme di gestione amministrativa si riscontrano nell’esperienze comunali. Quanto al periodo successivo, limitando il discorso alla formazione degli Stati modernamente intesi e in particolare alla fase storica che ha preceduto la rivoluzione francese, il principio della separazione dei poteri risultava ancora inattuato, seppure talora percepibile in nuce. Conseguentemente, da un lato le funzioni che oggi chiameremmo amministrative erano strettamente connesse a quelle giustiziali, dall’altro l’« amministrare » si confondeva con il « governare »; inoltre, il potere di emanare decisioni particolari spettante al sovrano non si traduceva nell’attuazione del diritto, bensì spesso nella deroga allo stesso (Mannori); infine, a fronte del potere dell’apparato amministrativo, braccio esecutivo del sovrano, non si riconoscevano posizioni giuridiche dei cittadini, a garanzia delle quali non era quindi ammessa tutela giurisdizionale. Invero, la struttura ed i poteri dell’amministrazione riflettevano i caratteri degli Stati, sicché, ad esempio, negli Stati dell’assolutismo illuminato si introdussero forme di tutela anche nei confronti degli atti sovrani. Su questi aspetti si tornerà anche infra, nel corso del par. 3.

Successivamente alla rivoluzione francese si assiste all’aumento delle dimensioni dell’amministrazione, non solo a livello nazionale: si tratta di un fenomeno strettamente legato al moltiplicarsi delle esigenze che lo Stato doveva soddisfare, le quali, a loro volta, dipendevano dalle nuove richieste avanzate da classi sociali prima relegate ai margini della società, a cui si riconobbe finalmente un ruolo. Ciò chiarito dal punto di vista storico, va aggiunto che amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione amministrativa.

Pubblica amministrazione nella Costituzione

E in materia di pubblica amministrazione, è proprio all’organizzazione che, sul fronte del diritto positivo, la nostra Costituzione, pur senza darne alcuna definizione, dedica la sua lacunosa disciplina.

Infatti, nonostante che la sezione II del titolo III, dedicato al Governo, della parte II della Costituzione sia intitolata « La pubblica amministrazione », l’art. 97 fa riferimento all’organizzazione dei « pubblici uffici ».

In tal senso, sembrerebbe quasi che sia stata in qualche modo accolta la concezione cavouriana dell’amministrazione facente capo al governo, responsabile di fronte al Parlamento. Concezione corrispondente a una visione accentratrice, in cui l’amministrazione è soprattutto amministrazione dello Stato.

Si tratterebbe, però, di una interpretazione del tutto fallace, perché la concezione cavouriana, già in precedenza parzialmente superata, è contraddetta dall’affermazione costituzionale — collocata tra i principi fondamentali (art. 5) — del principio di autonomia e della sua realizzazione attraverso la possibilità per gli enti territoriali, regioni, città metropolitane, province e comuni: art. 114 ss. Cost., di darsi un indirizzo politico-amministrativo non in sintonia con quello del governo dello Stato. Ove a ciò si aggiunga la moltiplicazione di soggetti pubblici associativi dovuta a una pluralità di fattori connessi con lo sviluppo della nostra società e alla correlativa espansione dell’attività amministrativa, con la « pubblicizzazione » di interessi propri di gruppi di cittadini, c.d. « amministrazione per enti », si comprende come la crescita in certi momenti tumultuosa di centri di imputazione di interessi più o meno autonomamente gestiti contribuisse alla formazione di un’amministrazione pubblica che, globalmente considerata, tendeva progressivamente ad aumentare di dimensioni.

Come si dirà, il legislatore tenta oggi in parte di ridimensionare questa situazione, sia trasformando molti soggetti pubblici in soggetti privati, sia istituendo soggetti privati con il compito di perseguire finalità pubblicistiche.