Ordinamento degli Enti Locali

Capitolo III

Ordinamento degli enti locali

Parte 1: Cenni e fonti normative

Un ente locale è un ente pubblico con competenza territoriale limitata, ma con la stessa forma strutturale dello Stato. Gli enti locali sono dotati di:

• Autonomia politica, poiché possono dotarsi autonomamente del proprio indirizzo politico attraverso i loro elettori
• Autonomia normativa, attraverso Statuto e regolamenti. Per le Regioni è prevista autonomia legislativa esclusiva in ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale
• Autonomia amministrativa, per cui organizzano il funzionamento di organi, uffici e personale in piena autonomia
• Autonomia finanziaria e impositiva, nel rispetto delle linee guida nazionali

L'attribuzione di tale autonomia e funzioni realizza il decentramento autarchico e dà attuazione al principio di sussidiarietà sancito dalla Costituzione.

I richiami agli enti locali in Costituzione

• Art. 114: è affermata pari dignità istituzionale agli enti che costituiscono la repubblica
• Art. 119: gli enti locali sono dotati di autonomia costituzionalmente riconosciuta
• Art. 118: le funzioni amministrative sono distribuite ai diversi livelli di governo secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione
• Art. 123: è istituito il CAL, consiglio delle autonomie locali, come organo regionale necessario
• Sono aboliti i controlli sugli atti degli enti locali

I richiami alla legislazione statale

• TUEL, Testo Unico sull'ordinamento degli Enti Locali, D.Lgs 267/2000, principale riferimento normativo in materia
• D.Lgs 165/2001, Testo unico sul pubblico impiego, riferimento per la disciplina del rapporto di lavoro del personale negli enti locali
• L. 56/2014, Disposizioni sulle Città Metropolitane, Province, unioni e fusioni di Comuni

Parte 2: Statuto e regolamenti

Come da Costituzione e TUEL, ogni ente locale è dotato di autonomia statutaria, con la quale, nel rispetto dei principi dell'ordinamento, fissa e disciplina l'organizzazione dello stesso.

Ogni Statuto deve prevedere un contenuto obbligatorio:

• Affari istituzionali, stemma e gonfalone
• Competenze e funzionamento degli organi e degli uffici di dirigenza
• Forme di decentramento
• Forme di partecipazione popolare
• Forme di collaborazione con province ed altri enti
• Controlli interni
• Tributi
• Servizi pubblici locali

E può prevedere anche un contenuto facoltativo, in cui inserire:

• Competenze ulteriori degli organi dell'ente
• Finanza e contabilità
• Istituti di partecipazione popolare

L'approvazione dello Statuto varia da ente ad ente, analizzeremo la materia in seguito.

Come disciplinato dall'art.117 Cost. ogni ente locale gode di autonomia regolamentare, la quale deve sempre operare in armonia con la Costituzione, con l'ordinamento europeo e nazionale e mai può regolare materie coperte da riserva di legge.

Nella gerarchia delle fonti, i regolamenti sono considerati fonti secondarie. Nei casi di contrasto tra norma statale e regolamento locale, fatto salvo che la materia sia di competenza dell'ente, prevale quest'ultimo. Diversamente, quindi nell'ipotesi di invadenza dell'ente locale, il regolamento verrà dichiarato illegittimo.

È possibile classificare i regolamenti in:

• Obbligatori, quelli di cui l'ente deve necessariamente dotarsi (ad esempio il regolamento sul diritto d'accesso)
• Obbligatori speciali, in quanto devono essere adottati solo da determinate categorie di enti
• Facoltativi, quelli di cui l'ente può dotarsi ma non necessariamente
• Facoltativi speciali, solo per talune categorie di enti
• Ulteriori, non specificatamente di competenza dell'ente ma comunque adottabili dallo stesso

L'organo competente all'adozione dei regolamenti è il Consiglio, a eccezione di quello sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, di competenza della Giunta. L'adozione segue lo stesso procedimento di qualsiasi deliberazione consiliare (la maggioranza richiesta è specificata nello Statuto), così come la sua pubblicazione. L'inosservanza dei regolamenti configura ipotesi di illecito amministrativo, a cui si applica relativa sanzione pecuniaria.

Parte 3: Il comune

Come noto, il Comune rappresenta il livello di governo più vicino ai cittadini, dei quali ne cura gli interessi e promuove lo sviluppo in quanto comunità. Ad esso sono attribuite funzioni proprie e funzioni conferite da Stato e Regioni. Elenchiamo quelle fondamentali:

• L'organizzazione dell'amministrazione, la gestione finanziaria, patrimoniale e contabile dell'ente
• L'organizzazione dei servizi pubblici di competenza comunale
• La pianificazione urbanistica ed edilizia di competenza comunale
• L'edilizia scolastica, per quelle che sono le competenze comunali e non provinciali
• La tenuta dei registri di stato civile e di popolazione
• La polizia municipale
• La progettazione e la gestione dei servizi sociali
• L'organizzazione e la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti urbani
• Servizi in materia statistica

Vediamo quali sono invece i suoi organi:

Consiglio comunale

Il Consiglio comunale è l'organo di indirizzo e controllo politico amministrativo e rappresenta espressione della volontà popolare, in quanto eletto direttamente dai cittadini in occasione dell'elezione del Sindaco. Esso dura in carica cinque anni, durante i quali ha l'obbligo di tenere sedute aperte ai cittadini ed esporre all'esterno bandiera italiana ed europea. Il numero dei consiglieri è stabilito dal TUEL, che riporta la seguente tabella:

N.B: il Sindaco non rientra fra i numeri dei consiglieri.

Può essere eletto consigliere qualsiasi cittadino italiano o dell'UE maggiorenne; essi hanno diritto di iniziativa su qualsiasi questione sottoposta al consiglio e possono presentare mozioni ed interrogazioni. Per essi è prevista una privilegiata forma di diritto di accesso, priva di limiti, se non quello di mantenere il segreto d'ufficio. Per cui hanno accesso a qualsiasi atto la cui conoscenza sia necessaria per l'espletamento del loro mandato, senza necessità di motivarne la richiesta.

I consiglieri cessano dalla carica nel caso di:

• Dimissioni, le quali devono essere presentate personalmente e registrate immediatamente dal protocollo
• Decadenza, vedi i casi di ineleggibilità e incompatibilità

In tal caso entra in gioco l'istituto della surrogazione, per cui il consigliere viene sostituito con il candidato della medesima lista che lo segue. Si parla invece di supplenza nei casi di sospensione del consigliere, per cui il suo posto è coperto temporaneamente dal candidato della medesima lista che ha riportato il maggior numero di voti dopo il titolare della carica.

Competenze del consiglio comunale secondo il TUEL

• Deliberare statuto, regolamenti ed eventuali variazioni dello statuto
• Deliberare convenzioni con altri enti locali
• Deliberare documenti finanziari e adottare piani e programmi annuali o pluriennali
• Istituzione e compiti degli organi di decentramento e di partecipazione
• Istituzione e ordinamento dei tributi
• Concessioni di pubblici servizi ed eventuali concessioni
• Accensioni di mutui o aperture di credito
• Alienazioni immobiliari
• Deliberazione debiti fuori bilancio
• Verifica l'attuazione delle linee programmatiche del Sindaco

Il funzionamento del Consiglio è disciplinato dal suo regolamento, per la cui deliberazione è richiesta maggioranza assoluta. Esso definisce le modalità di convocazione, il numero di consiglieri necessario per le deliberazioni, la modalità di gestione delle risorse attribuitegli ed i poteri delle commissioni istituite nel proprio seno. Il TUEL prevede che in consiglio operi la figura di un presidente, così definito:

• Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti il presidente, se previsto, coincide con la figura del Sindaco
• Nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, il presidente, figura obbligatoria, è eletto fra i consiglieri in carica in occasione della prima seduta

Il Presidente è tenuto a convocare il consiglio, entro 20 giorni dalla richiesta, qualora ne facciano domanda dei ⅓ consiglieri; laddove non adempia i suoi obblighi, opera il potere sostitutivo del Prefetto.

Il consiglio si può sciogliere per cause naturali, e quindi a fine mandato quinquennale, o per cause straordinarie, quali:

• Qualora compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge
• Qualora non possa essere garantito il regolare funzionamento dell'organo (ad esempio le dimissioni del sindaco)
• Nel caso in cui venga approvata mozione di sfiducia
• Nel caso in cui non venga approvato il bilancio entro i termini di legge
• Per omessa deliberazione di dissesto finanziario
• Per inosservanza dei termini di presentazione del bilancio riequilibrato (che vedremo in seguito)
• Per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso

Lo scioglimento avviene su proposta del Ministro dell'Interno, con decreto del Capo dello Stato, pubblicato in Gazzetta ufficiale e prontamente comunicato al parlamento.

Lo scioglimento per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso

Il TUEL detta una disciplina specifica per l'ipotesi di scioglimento del consiglio per i casi di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di stampo mafioso o nei casi di condizionamento degli amministratori locali tali da compromettere l'imparzialità ed il buon andamento dell'ente. Gli accertamenti sulla sussistenza di tali ipotesi vengono effettuati dal Prefetto, coadiuvato dai dirigenti dell'ente.

La relazione del Prefetto contiene gli interventi prioritari per sanare le situazioni illecite riscontrate, indicando agli uffici gli atti da assumere entro un termine prefissato. Trascorso inutilmente tale termine, il Prefetto assegna un ulteriore termine ultimo, non s...