Lezioni Diritto dell'economia

Diritto dell'economia

Lezione 1 - Generalità sul corso

Lezione 2 - Introduzione

Il diritto dell'economia è una disciplina che supera la dicotomia diritto pubblico - diritto privato e analizza le variabili giuridico-istituzionali in rapporto alle regole degli operatori economici e degli organismi pubblici internazionali e alle tecniche di regolazione.

Essa studia il funzionamento del sistema economico attraverso l’analisi economica e giuridica di un determinato periodo storico, effettuata con criteri di indagine interdisciplinari (F. Capriglione).

Poiché le istituzioni legali sono considerate variabili interne al funzionamento del sistema economico, occorre esaminare gli effetti che il cambiamento di una o più di esse produce sugli altri elementi del sistema stesso.

La disciplina sino agli anni sessanta si fondava sulla proprietà e sulla giustificazione economica dei diritti di proprietà nelle società. Tradizionalmente gli istituti giuridici erano valutati e spiegati in termini di efficienza e di utilità.

La nuova visione della materia approfondisce le regole, assunte come beni pubblici, ovvero beni in senso economico, il cui funzionamento è essenziale per la collettività, al di là dell’utilità. In particolare, essa rileva le interazioni tra i modelli giuridici e lo sviluppo dei sistemi economici.

Occorre osservare che tale rapporto muta con il variare delle condizioni economico-sociali. Il modello relazionale tra mercati e istituzioni del secolo scorso era caratterizzato dalla centralità dell’impresa pubblica e dal ricorso agli investimenti pubblici considerati sostitutivi di risorse private. Esso aveva la finalità di risolvere il divario tra il nord e il sud del Paese.

Il secolo attuale è contrassegnato da un equilibrio instabile tra mercato e istituzioni, che è sfociato nelle crisi finanziarie del primo decennio degli Stati Uniti e dell’Europa, la cui non staticità risente dell’influenza delle norme comunitarie.

Al fondamentalismo del mercato proprio del XX secolo si è sostituito il bilanciamento tra intervento pubblico e mercato, i cui punti principali possono così sintetizzarsi:

• Il comportamento economico è condizionato dall’ambiente istituzionale in cui si svolge l’attività economica e viceversa;
• Nel contempo il comportamento economico incide sull’ambiente istituzionale;
• L’interazione tra istituzioni e comportamenti degli attori economici è un processo evolutivo;
• Il mercato per funzionare ha bisogno di condizioni giuridiche, politiche e istituzionali;
• Il governo dell’economia e le istituzioni della regolazione hanno bisogno di ricondurre i conflitti, che si determinano dentro la sfera economica della società, nell’ambito di uno schema di composizione per introdurre un meccanismo di controllo sul mercato;
• Tale meccanismo assume varie denominazioni – regolazione, vigilanza, disciplina ecc. – secondo il punto di equilibrio in cui nei vari mercati – mercato delle imprese, dei beni pubblici, della finanza ecc. – si attesta l’ingerenza dei poteri pubblici per lo sviluppo e la crescita dell’economia in un determinato momento.

Leggere la prima parte dell’Introduzione del Manuale dedicato ai Mercati e alle Istituzioni in Italia.

Parole chiave

Fondamentalismo di mercato: dottrina secondo la quale il mercato è dotato di poteri di autoregolazione, a patto che l'economia sia affidata ai privati, il commercio non trovi ostacoli protezionistici e i capitali siano lasciati liberi di operare scelte d'investimento sulla base della logica loro propria, ovvero il profitto. Lo Stato si deve limitare a garantire il corretto funzionamento del libero mercato. Secondo J. E. Stiglitz tale modello non è applicabile ai paesi in via di sviluppo in cui mancano concorrenza perfetta, informazione, diritti di proprietà chiaramente stabiliti e tribunali che li facciano rispettare, cioè alcune delle condizioni fondamentali della teoria liberistica.

Impresa pubblica: per impresa pubblica si intende un’entità che svolge un’attività economica ed è soggetta al controllo da parte dei pubblici poteri. I modelli, che si sono succeduti nel tempo, sono:

• L’impresa-organo o azienda pubblica, che costituisce un’articolazione dello Stato o di altro ente pubblico. Essa esercita, in via secondaria e accessoria rispetto ai fini istituzionali, attività imprenditoriale;
• L’ente impresa o ente pubblico economico, che esercita, in via esclusiva o principale, un’attività d’impresa;
• L’organismo di diritto pubblico: secondo la Corte di Giustizia Europea possono essere così definiti quegli organismi, che soddisfano esigenze di interesse generale, privi di carattere commerciale o industriale e che sono sottoposti a un’influenza pubblica.

Operatore economico: secondo la Corte di Giustizia europea la definizione di operatore economico comprende qualsiasi soggetto che offre sul mercato lavori, prodotti o servizi. Tale nozione prescinde da presupposti di tipo soggettivo/formale (per es. personalità giuridica, assenza dello scopo di lucro, ecc.) e si basa su elementi di tipo oggettivo/sostanziale (per es. l’offerta di beni e servizi sul mercato).

Beni pubblici (beni in senso economico): tale categoria comprende i beni, che appartengono allo Stato e agli enti pubblici e sono destinati alla soddisfazione di interessi pubblici. Secondo la teoria economica il bene in senso economico deve rivestire le seguenti tre caratteristiche: la scarsità, l'utilità e l'accessibilità. Si definiscono beni in senso economico tutti quelli dotati di utilità che soddisfano per via diretta o indiretta, ma sempre in modo parziale, i bisogni dell'uomo e che sono dotati di un prezzo positivo, elemento questo che consente di considerarli oggetto di operazioni di scambio nei corrispondenti mercati.

Lezione 3 - La dimensione economica europea I parte

Il Trattato dell’Unione europea, firmato a Maastricht ed entrato in vigore l’1 novembre 1993, introduce regole e criteri per la creazione dell’Unione economica e monetaria (UEM), ossia fissa le basi del processo diretto ad armonizzare le politiche economiche e monetarie degli Stati membri dell’Unione europea (UE).

In particolare, essi devono garantire il coordinamento delle loro politiche economiche, istituire una sorveglianza multilaterale di tale coordinamento e sono soggetti a norme di disciplina finanziaria e di bilancio.

Il processo consta di tre fasi:

• La fase n. 1, che ha interessato il periodo 1 luglio 1990 - 31 dicembre 1993, relativa alla libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri;
• La fase n. 2, che ha interessato il periodo 1 gennaio 1994 - 31 dicembre 1998, relativa al coordinamento delle politiche monetarie degli Stati membri ed al rafforzamento della cooperazione tra le banche centrali nazionali degli Stati membri;
• La fase n. 3, avviata l’1 gennaio 1999, relativa all’introduzione progressiva dell’euro e all’attuazione di una politica monetaria unica sotto la responsabilità della Banca centrale europea (BCE).

Il passaggio da parte degli Stati membri avviene gradualmente, poiché ciascuno di essi deve essere in possesso di requisiti economici e giuridici (criteri di convergenza). In atto 17 Stati membri hanno adottato l’euro come moneta unica e formano la «zona euro».

Con la Risoluzione adottata dal Consiglio europeo il 7 giugno 1997 è stato costituito il Patto di stabilità e di crescita, con il quale gli Stati membri si impegnano a conseguire un saldo di bilancio a medio termine in pareggio o positivo.

Esso mira al raggiungimento di tre obiettivi:

• Dotare i Paesi dell’UE, soprattutto quelli che hanno adottato la moneta unica, di un codice di condotta finalizzato a promuovere una gestione disciplinata delle finanze pubbliche;
• Limitare gli interventi discrezionali di politica fiscale alla riduzione dell’indebitamento, evitando l’adozione di manovre anticicliche;
• Consentire il corretto funzionamento degli stabilizzatori fiscali

Il patto si compone di due elementi:

• Un elemento preventivo che impone agli Stati membri dell’area euro di presentare ogni anno un programma di stabilità ed agli altri Paesi dell’UE un programma di convergenza insieme al programma nazionale di riforma.
• Un elemento correttivo costituito dalla procedura per i disavanzi eccessivi, secondo la quale se il deficit di uno Stato membro oltrepassa il limite del 3% fissato nel trattato, il Consiglio elabora raccomandazioni su come affrontare il problema. La mancata osservanza di tali raccomandazioni può comportare sanzioni per i paesi che fanno parte dell'area dell’euro.

La crisi finanziaria del 2008 ha comportato l’avvio della riforma della governance economica europea, che ha introdotto nuovi sistemi di sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio e un nuovo calendario di bilancio per la zona euro.

Le nuove misure si articolano in sette interventi:

• Il coordinamento ex ante delle politiche economiche nazionali, concentrato nel primo semestre di ogni anno (semestre europeo);
• Il patto euro plus, che impegna gli Stati dell’area euro e gli altri Stati dell’UE a porre in essere ulteriori misure di politica economica;
• Il trattato per il coordinamento delle politiche di bilancio (fiscal compact);
• Il six pack e il two pack, che hanno modificato il patto di stabilità;
• La sorveglianza sugli squilibri macroeconomici, disciplinata da due regolamenti del six pack;
• I meccanismi di stabilizzazione dell’eurozona;
• Il Patto per la crescita e l’occupazione (growth pact).

Con la direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio nazionali sono state fissate regole minime, perché sia garantita l'osservanza da parte degli Stati membri dell'obbligo, derivante dal Trattato, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.

Il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (fiscal compact), sottoscritto il 2.3.2012 dagli Stati dell’UE con esclusione della Gran Bretagna e della Repubblica Ceca ed entrato in vigore nel 2013, è un accordo che vincola le parti contraenti a un patto di bilancio, ossia ad introdurre e applicare il principio secondo cui il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo.

Soltanto in casi eccezionali sarà possibile deviare dall’obiettivo a medio termine, ove il disavanzo non infici la sostenibilità di bilancio a medio termine.

La presenza di deviazioni significative dal predetto obiettivo o dal percorso di avvicinamento determina l’automatica attivazione di un meccanismo di correzione, che comporta l’obbligo di realizzare misure correttive per un periodo di tempo definito.

In Italia la L. n. 114/2012 ha ratificato il trattato. La Legge costituzionale n. 1/2012 ha introdotto nella Carta Costituzionale il principio dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, ossia del pareggio del bilancio, e della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni, con la novella degli articoli 81, 97, 117 e 119 Cost. Tali disposizioni sono entrate in vigore dall’1.1.2014.

Con il meccanismo europeo di stabilità, European Stability Mechanism (ESM), Trattato intergovernativo entrato in vigore il 27.9.2012, viene istituita in modo complementare al fiscal compact una nuova governance europea di gestione della crisi, parallela a quella costituita dai Trattati istitutivi dell’Unione Europea.

Il Meccanismo europeo di stabilità è un ente finanziario, che ha come obiettivo quello di correggere gli squilibri finanziari maturati nell’ambito della zona euro, ovvero creare una governance politica intergovernativa attraverso la quale potere intervenire tutte le volte che l’instabilità, generata da una crisi della bilancia dei pagamenti mette in discussione la sopravvivenza della moneta unica.

Per aver accesso all’assistenza gli Stati dovranno rispettare le regole relative al Patto di stabilità e di crescita, i criteri di convergenza e i Memorandum d’intesa. Ogni erogazione di aiuti viene preceduta dalla sottoscrizione di un Memorandum.

L’organizzazione opera concretamente come un ente finanziario, erogando prestiti e rivolgendosi al mercato con l’obiettivo ultimo di un profitto.

Ciascuno Stato dell’area euro può chiedere sostegno finanziario. L’accoglimento dell’istanza avviene a seguito, tra l’altro, di una rigorosa analisi della sostenibilità del debito pubblico da parte dello Stato interessato.

Il Trattato è stato ratificato in Italia con la L. n. 116/2012.

Strumenti temporanei di stabilità finanziaria sono:

• Il Fondo europeo per la stabilità finanziaria (EFSF), sostituito gradualmente dall’ESM, che è una società di capitali;
• Il Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM).

Leggere gli articoli 121, 122, 123, 124, e 136 TFUE.

Parole chiave

Criteri di convergenza: il Protocollo sui criteri di convergenza, di cui all'articolo 121 del TFUE specifica i criteri che riflettono il grado di convergenza economica che gli Stati membri devono raggiungere per poter introdurre l'euro.

Si tratta di quattro punti, detti anche Parametri di Maastricht:

• Stabilità del cambio nei 2 anni precedenti;
• Controllo dell’inflazione;
• Contenimento del tasso d’interesse;
• Limiti per il deficit e il debito pubblici.

Con le relazioni sulla convergenza, la Commissione e la Banca centrale europea, periodicamente (almeno una volta ogni due anni o a richiesta di uno Stato membro con deroga) riferiscono al Consiglio in ordine al grado di adempimento degli obblighi per la realizzazione dell'Unione economica e monetaria da parte degli Stati.

Programma di stabilità/convergenza: è un documento pubblico, presentato ogni anno alla Commissione e al Consiglio europeo. Il programma di stabilità deve indicare le seguenti informazioni, formulate su base annua e riguardanti l’anno precedente, quello in corso e il triennio successivo:

• L’obiettivo a medio termine del bilancio della Pubblica Amministrazione;
• Le principali ipotesi sul previsto andamento dell'economia;
• La descrizione dei provvedimenti di bilancio e delle altre misure di politica economica adottati o proposti per conseguire gli obiettivi del programma;
• L'analisi delle ripercussioni di eventuali modifiche delle principali ipotesi economiche sulla posizione di bilancio e sul debito.

Il Programma di convergenza deve, altresì, indicare:

• Gli obiettivi di medio termine della politica monetaria e la relazione tra questi e la stabilità dei prezzi e del cambio.

La Commissione può formulare raccomandazioni nell'ambito del semestre europeo, o eventualmente invitare il Consiglio a emettere un avvertimento per deficit eccessivo.

Semestre europeo: è un ciclo durante il quale gli Stati membri coordinano le politiche economiche e di bilancio e nell'ambito dell'UE, che interessa un periodo di sei mesi dall'inizio di ogni anno.

Il fondamento di tale processo si rinviene nel six-pack, ovvero nei sei atti legislativi di riforma del patto di stabilità e crescita. Il primo ciclo del semestre europeo si è svolto nel 2011.

Patto europlus: è un programma complementare, sottoscritto nel 2011, cui hanno aderito i paesi dell'area dell'euro e sei paesi esterni alla stessa, ossia Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia e Romania, che interessa quattro settori:

• Competitività;
• Occupazione;
• Sostenibilità delle finanze pubbliche;
• Maggiore stabilità finanziaria.

I programmi nazionali di riforma degli Stati membri interessati richiamano gli impegni assunti con il predetto.

Lezione 4 - La dimensione economica europea II parte

Il modello di governance economica europea comprende, come indicato nella lezione precedente, il six pack e il two pack. Il primo riguarda i seguenti atti, che riformano la sorveglianza macroeconomica:

• Il Regolamento (UE) n. 1173/2011 relativo all’applicazione della sorveglianza nell’area euro; sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici;
• Il Regolamento (UE) n. 1174/2011 sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro;
• Il Regolamento (UE) n. 1175/2011, che modifica il Reg. n. 1466/1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio e del coordinamento delle politiche economiche;
• Il Regolamento (UE) n. 1176/2011 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici;
• Il Regolamento (UE) n. 1177/2011, che modifica il Reg. n. 1466/1997, per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi;
• La Direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.

Il secondo riguarda due Regolamenti sulla sorveglianza di bilancio, diretti a rafforzare ulteriormente i meccanismi di sorveglianza nella zona euro:

• Il Regolamento (UE) n. 472/2013 del 21 maggio 2013 sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro, che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà in ordine alla loro stabilità finanziaria;
• Il Regolamento (UE) n. 473/2013 del 21 maggio 2013 sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro.