Legislazione - diritto universitario

L’assetto costituzionale dell’università – evoluzione del quadro normativo

L’università, quale centro di formazione culturale e ricerca scientifica, trova un fondamento costituzionale:

• Art. 9: la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica;
• Art. 33: sancisce la libertà dell’arte, della scienza e del loro insegnamento. I docenti sono liberi d’esercitare le funzioni didattiche senza vincoli politici, religiosi o ideologici, nel rispetto della libertà d’opinione dei discenti. Lo Stato detta le norme generali sull’istruzione: entro tali vincoli, le istituzioni di alta cultura possono dotarsi di ordinamenti autonomi;
• Art. 34: sancisce il principio per il quale la scuola è aperta a tutti, obbligatoria e gratuita per almeno 8 anni. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi: lo Stato si adopera per rendere effettivo tale diritto tramite borse di studio, assegni e altre provvidenze, attribuite per concorso.

Le forme di autonomia

Solo a partire dagli anni ’90 il Paese avvia un progetto di riforma che, attraverso il conferimento di una maggiore autonomia alle università, mirava al loro ammodernamento.

Fondamentale è la L. 168/89, istitutiva del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (MURST).

Mentre la precedente normativa tendeva a negare la natura di “enti” delle Università, attribuendo ad esse una natura strumentale finalizzata all’esercizio di funzioni statali, la creazione di uno specifico ministero, la definizione della sua sfera di competenza e il riconoscimento della personalità giuridica di università ed enti di ricerca hanno contribuito ad affermare la loro natura indipendente.

Centrale è il secondo titolo della legge, che elenca le forme di autonomia:

Autonomia normativa

1) Autonomia normativa: è rappresentata dalla possibilità per gli atenei di emanare Statuti e Regolamenti finalizzati all’istituzione, organizzazione e funzionamento delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio e degli aspetti amministrativi, finanziari e di gestione.

Nel sistema universitario gli Statuti e i Regolamenti, in quanto manifestazioni primarie e secondarie di autonomia, hanno la stessa efficacia delle norme emanate dallo Stato.

Autonomia organizzativa

2) Autonomia organizzativa: è il potere di ogni ateneo di creare e gestire le strutture organizzative interne necessarie al suo funzionamento.

In base alla L. 240/2010 il limite a cui si deve attenere l’autonomia organizzativa è il controllo di legittimità e di merito del MUR.

L’autonomia normativa e organizzativa sono strettamente collegate: attraverso l’autonomo esercizio della potestà normativa, statuti e regolamenti, in attuazione dell’articolo 33 della Costituzione, gli atenei disciplinano l’organizzazione delle attività didattiche e di ricerca, nonché quelle attinenti alla gestione amministrativa, finanziaria e contabile.

Lo statuto

Lo Statuto è l’atto normativo fondamentale che disciplina l’organizzazione e il funzionamento dell’ateneo.

È deliberato a maggioranza assoluta dal Senato Accademico, previo parere favorevole del Consiglio di Amministrazione, e inviato al MUR, che può esercitare per 1 sola volta ed entro 60 giorni, il controllo di legittimità e di merito tramite richiesta motivata di riesame.

Gli organi competenti dell’università possono non conformarsi ai rilievi ministeriali, a seconda dei casi di:

• Rilievi di legittimità: dopo il rinvio, lo Statuto è nuovamente approvato dalla maggioranza dei 3/5;
• Rilievi di merito: dopo il rinvio, lo Statuto è nuovamente approvato dalla maggioranza assoluta.

In ultima istanza, il MUR può ricorrere alla giurisdizione amministrativa, ma per i soli vizi di legittimità. Dopo il controllo ministeriale, lo Statuto è emanato dal Rettore e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Lo Statuto include:

• Articolazione interna delle strutture didattiche e amministrative;
• Compiti, durata dei mandati, composizione e modalità di elezione degli organi di ateneo;
• Funzionamento degli organi, ineleggibilità o incompatibilità, quorum strutturali e funzionali;
• Principi organizzativi generali dell’attività didattica, di ricerca e dei servizi;
• Principi e procedure di emanazione dei Regolamenti di Ateneo e di quelli interni a ciascuna struttura.

La L. 240/2010 individua alcuni requisiti fondamentali ai quali gli Statuti universitari devono necessariamente uniformarsi:

• Definizione dei compiti, numero massimo di membri e durata massima del mandato dei 6 organi di governo;
• Elettività del Rettore, nell’ambito dei professori ordinari in servizio presso le università italiane;
• Costituzione del Senato Accademico su base elettiva;
• Composizione paritetica del Consiglio di Amministrazione;
• Incompatibilità dei membri del Senato e del Consiglio di Amm. con altre cariche accademiche;
• Garanzia di una rappresentanza elettiva degli studenti negli organi di governo.

I regolamenti universitari

I Regolamenti universitari sono atti amministrativi di carattere generale.

Sono norme attuative-integrative dello statuto: il loro scopo è disciplinare nel dettaglio le disposizioni statutarie, dandone concreta attuazione ed esecuzione.

I regolamenti di ateneo relativi alla ricerca e alla didattica sono deliberati dal Senato Accademico, previo parere del CdA per gli aspetti di sua competenza.

Al Consiglio di Amministrazione sentito il Senato Accademico, spetta la delibera di tutti gli altri regolamenti. Sono sottoposti alla verifica ministeriale di legittimità e merito, nel medesimo termine di 60 giorni previsto per gli Statuti.

Sono emanati dal Rettore e pubblicati nel Bollettino Ufficiale del MUR: di norma, entrano in vigore il 15° giorno successivo alla pubblicazione.

Ai sensi di legge, l’iniziativa per l’elaborazione e la modifica dei regolamenti compete al Rettore o ad almeno 1/3 dei componenti dell’organo cui spetta la proposta, il parere o l’approvazione degli stessi.

Le strutture interne agli atenei che sono dotate di autonomia gestionale e amministrativa, Facoltà, Dipartimenti, Centri, si dotano di propri Regolamenti inerenti l’organizzazione interna, sulla base di un Regolamento-tipo redatto dal Senato Accademico e dal CdA.

Suddetti regolamenti devono essere approvati dagli organi centrali di governo.

Autonomia finanziaria

3) Autonomia finanziaria: la L. 168/89 concede agli atenei la facoltà di adottare un Regolamento per l'amministrazione, la finanza e la contabilità, anche in deroga alle norme della contabilità pubblica, che disciplini i termini e le modalità per la predisposizione dei bilanci, le procedure amministrative e le forme di controllo interno sui risultati di gestione.

La L. 537/1993 ha ampliato l’autonomia finanziaria, raggruppando gli esistenti finanziamenti statali con destinazione vincolata in 3 capitoli, tra cui il principale è il FFO, e concedendo agli atenei di fissare in modo autonomo i livelli di contribuzione degli studenti, nel rispetto dei limiti massimi nazionali.

• Il Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO);
• Il Fondo per l'edilizia universitaria e le grandi attrezzature scientifiche (FEU);
• Il Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario (FPS).

Con l’aumento della spesa pubblica, il Governo ha attuato riforme di armonizzazione dei sistemi contabili delle PA, ponendo limiti alla loro autonomia: a tal fine, gli atenei non possono più derogare alle norme della contabilità pubblica, ma applicare schemi di bilancio definiti con decreto ministeriale.

Le riforme sono avviate con la L. 240/2010 e proseguite con il D.Lgs. 91/2011 e il D.Lgs. 18/2012.

Autonomia scientifica

4) Autonomia scientifica: riconosciuta già con il DPR 382/1980, università come “sedi primarie della ricerca scientifica”, che introduce i Dipartimenti, come strutture deputate al coordinamento dell’attività di ricerca, istituisce il dottorato di ricerca e il ruolo dei ricercatori.

La L. 168/89 ribadirà espressamente la libertà di ricerca di strutture scientifiche, docenti e ricercatori, istituendo, come detto, il MURST come autorità nazionale di coordinamento delle attività di ricerca.

Con la L. 240/2010, il Dipartimento diverrà struttura primaria di riferimento anche per le attività didattiche.

Autonomia didattica

5) Autonomia didattica: si riconosce a ciascun Ateneo la potestà di emanare un proprio Regolamento didattico che detta la disciplina per il rilascio dei vari titoli di studio.

L’autonomia didattica dopo la riforma del DM 509/99

Alla vera autonomia didattica si è arrivati soltanto con il DM 509/99. Tale decreto infatti determina la nuova tipologia dei titoli di studio che le Università possono rilasciare ma, per la prima volta, gli Atenei sono liberi di definire la propria offerta formativa decidendo le denominazioni e i curricula dei corsi di studio se pur nel rispetto di standard definiti a livello nazionale e costituzionali.

1) I titoli che gli Atenei possono rilasciare secondo il DM 509/99 sono:

• Laurea;
• Laurea specialistica;
• Corso di specializzazione;
• Dottorato di ricerca.

2) Introduzione dei CFU, crediti formativi universitari: 1 CFU = 25 ore di lavoro;

3) Introduzione delle classi di laurea;

4) Definizione degli obiettivi formativi qualificanti;

5) Disciplina dell’accesso ai corsi di studio: oltre al diploma è richiesto anche il possesso o l’acquisizione di una adeguata preparazione iniziale;

6) Possibilità di attivare/disattivare corsi di studio tramite autonome deliberazioni, previa redazione di una relazione tecnica del NVA.

Dopo alcuni anni di sperimentazione della riforma si sono rivelati necessari alcuni correttivi per garantire una programmazione più efficace e un utilizzo più razionale delle risorse.

Riforma dell’ordinamento didattico del DM 270/2004

Il DM 270/2004 ha imposto dei cambiamenti e negli anni si sono susseguiti una serie di provvedimenti governativi che impongono standard sempre più rigorosi da rispettare anche nella definizione dell’offerta formativa.

L’innovazione primaria del DM 270/04 consiste nella sostituzione del “modello 3+2” con un “modello a Y”, basato su un primo anno comune con almeno 60 CFU di attività formative di base e caratterizzanti.

Il decreto prescrive infatti che i Regolamenti didattici di Ateneo debbano stabilire che tutti gli iscritti ai Corsi di Laurea, afferenti alla medesima classe o gruppi affini di essi, condividano le stesse attività formative di base e caratterizzanti comuni per un minimo di 60 CFU prima della differenziazione dei percorsi formativi.

In tal modo lo studente ha possibilità di scegliere, al termine del primo anno, tra 2 percorsi: uno più professionalizzante e l’altro rivolto a creare le basi per la specializzazione degli ultimi due anni.

In aggiunta, il numero dei CFU delle attività formative qualificanti delle classi di laurea, vincolati per legge a livello nazionale, è stato ridotto allo scopo di assicurare alle università uno spazio più ampio di autonomia:

• Non superiore al 50% del totale dei CFU necessari per conseguire la Laurea;
• Non superiore al 40% del totale dei CFU necessari per conseguire la Laurea magistrale.

In base al DM 270/04, i titoli rilasciati dalle università possono essere distinti in:

a) Laurea (L): il corso ha l’obiettivo di assicurare un’adeguata padronanza di metodi e contenuti scientifici generali, nonché l’acquisizione di specifiche competenze professionali. È un corso finalizzato ad un più immediato accesso al mercato del lavoro, anche tramite la fruizione di stages e tirocini.

Per essere ammessi occorre essere in possesso di un diploma di scuola secondaria superiore o di titolo equivalente conseguito all’estero.

Per conseguire la Laurea lo studente deve acquisire 180 CFU, comprensivi di quelli relativi alla conoscenza obbligatoria di una lingua dell’UE: la durata dei corsi è triennale con un massimo di 20 esami;

b) Laurea magistrale (LM): il corso ha l’obiettivo di fornire allo studente una formazione avanzata per l’esercizio di attività di elevata qualificazione in ambiti specifici.

Per essere ammessi occorre essere in possesso della Laurea o di titolo equivalente conseguito all’estero.

Per conseguire la Laurea Magistrale sono necessari 120 CFU: la durata del corso è di ulteriori 2 anni dopo la laurea con un massimo di 12 esami;

c) Diploma di specializzazione (DS): il corso è finalizzato a fornire conoscenze e abilità per funzioni richieste nell’esercizio di particolari attività professionali. Per l’accesso occorre possedere almeno la Laurea e superare un concorso per titoli ed esami. Può essere istituito esclusivamente in applicazione di specifiche norme di legge o di direttive dell’UE. La durata è compresa tra 2-5 anni: i decreti ministeriali determinano il numero di CFU necessari per conseguire il DS;

d) Dottorato di ricerca (DR): i corsi, della durata di 3 o 4 anni, forniscono le competenze necessarie per esercitare attività di ricerca. Per accedervi occorre possedere la Laurea Magistrale o titolo equivalente, specializzazione medica;

e) Master di I e II livello: corsi di perfezionamento scientifico e di alta formazione permanente e ricorrente, istituiti dai singoli atenei, successivi al conseguimento della Laurea o Laurea Magistrale.

La riforma Gelmini – L. 240/2010

L’iter riformatore inaugurato con la L. 168/1989 è culminato con l'adozione della L. 240/2010.

La Riforma Gelmini introduce norme in materia di organizzazione delle università, personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario:

• Riorganizza la governance con 6 organi fondamentali, definendone funzioni, numero massimo dei membri e durata massima dei mandati, con netta distinzione di funzioni tra Senato Accademico e Consiglio di Amministrazione;
• Impedisce ai membri del Senato Accademico e del Consiglio di Amministrazione di rivestire incarichi politici, ricoprire altre cariche accademiche o essere componenti di altri organi dell’università, salvo il Consiglio di Dipartimento;
• Introduce il Codice etico e il Collegio di disciplina, che deve essere composto esclusivamente da professori universitari e da ricercatori a tempo indeterminato in regime di tempo pieno, descrivendo altresì il procedimento disciplinare;
• Attribuisce ai Dipartimenti un ruolo centrale nell’organizzazione interna degli atenei. Da centri esclusivamente deputati alla ricerca scientifica e all’organizzazione dei corsi per i dottorati di ricerca, i Dipartimenti assumono funzioni precedentemente attribuite alle Facoltà, ossia i poteri collegati alle attività didattica e formative e al servizio agli studenti. Ad essi deve afferire un numero minimo di professori e ricercatori, appartenenti a settori scientifico-disciplinari omogenei, di almeno 35 unità, 40 nelle università con più di 1.000 unità tra docenti e ricercatori;
• Concede agli Atenei la facoltà di istituire strutture di raccordo fra più Dipartimenti, Facoltà o Scuole, raggruppati secondo criteri di affinità disciplinare, in un numero proporzionale alle dimensioni dell’Ateneo e non superiore a 12. Tali strutture hanno funzioni di coordinamento e razionalizzazione delle attività didattiche, compresa la proposta di attivazione/soppressione di Corsi di Studio, e di gestione dei servizi comuni. Possiedono un proprio organo deliberante, in carica per 3 anni, composto dai Direttori dei Dipartimenti. Gli atenei con organico inferiore a 500 unità hanno facoltà di darsi un’articolazione organizzativa interna semplificata, in cui le funzioni attribuite alle “strutture di raccordo” sono assegnate ai Dipartimenti stessi;
• Istituisce in ciascuna struttura di raccordo una Commissione paritetica docenti-studenti (CPDS) competente a svolgere attività di monitoraggio dell’offerta formativa, della qualità della didattica e dell’attività di servizio agli studenti e a formulare pareri sull’attivazione e sulla soppressione di Corsi di Studio;
• Assicura una rappresentanza elettiva degli studenti nel Senato Accademico, nel CdA, nel NVA, nell’organo deliberante delle strutture di raccordo, nella commissione paritetica docenti-studenti, in misura non inferiore al 15%. Ogni mandato dei rappresentanti degli studenti è di durata biennale ed è rinnovabile una sola volta;
• Concede agli Atenei la facoltà di fondersi o costituire federazioni, sulla base di un progetto, per ottimizzare le risorse;
• Delega al Governo per l’emanazione di decreti finalizzati alla valorizzazione dell’efficienza delle università, mediante:
  • Introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione di risorse basati sulla qualità della ricerca e della didattica e di un sistema di Accreditamento, Valutazione periodica e Autovalutazione di Sedi e Corsi, D.Lgs. 19/2012;
  • Attuazione del diritto allo studio e definizione dei LEP, D.Lgs. 68/2012;
  • Introduzione del sistema di contabilità economico-patrimoniale e analitica, del bilancio unico e del bilancio consolidato di Ateneo, D.Lgs. 18/2012;
  • Previsione di meccanismi di commissariamento degli atenei in dissesto finanziario, D.Lgs. 199/2011;
  • Adozione di piani triennali economico-finanziari e di reclutamento del personale, D.Lgs. 49/2012;
• Istituisce l’abilitazione scientifica nazionale (ASN);
• Disciplina lo status giuridico, scatti triennali di stipendio, e le procedure di chiamata di professori e ricercatori;
• Istituisce il Fondo per il merito, presso il MUR, al fine di promuovere l’eccellenza e il merito degli studenti;
• Abolisce il periodo di straordinariato e il giudizio di conferma, rispettivamente, per professori ordinari e associati;
• Istituisce il