Istituzioni di diritto dell'Unione Europea

Istituzioni di diritto dell’Unione europea – Ugo Villani

Capitolo 1: Origini, evoluzione e caratteri dell’integrazione

1. I primi movimenti europeisti

Uno dei primi promotori del progetto di unire gli Stati europei fu il conte Richard Coundenhove-Kalergi, il quale fondò nel 1924 un’associazione denominata Unione paneuropea, avente lo scopo di preservare l’Europa, da una parte, dalla minaccia sovietica e dall’altra dalla dominazione economica degli Stati Uniti.

Fondamentalmente furono tre le concezioni che ispirarono tale progetto:

• Visione di tipo confederale, avanzata da Aristide Briand, il cui progetto prevedeva la creazione di una organizzazione politica tra gli Stati partecipanti, che avesse obiettivi comuni a tutti ma che non mettesse in discussione la sovranità di ognuno (permanenza dei nazionalismi).
• Visione di tipo federalista, visione che accomunava tre autori: Spinelli, Rossi e Colorni. Secondo tale impostazione, espressa nel Manifesto di Ventotene, l’obiettivo immediato era un’unione politica europea secondo cui i Paesi europei, al fine di assicurare la pace, avrebbero dovuto rinunciare alla propria sovranità, e secondo cui si sarebbe dovuti giungere ad una nuova entità, la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di proprie istituzioni e di una propria politica estera (no nazionalismi).
• Visione funzionalista e graduale, che nonostante il comune obiettivo con la seconda concezione, si proponeva di costruire progressivamente una situazione di integrazione tra i Paesi europei attraverso forme di coesione e solidarietà tra gli stessi (Jean Monnet).

2. Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

Una delle prime organizzazioni europee fu l’OECE, Organizzazione europea di cooperazione economica, creata nel 1948 sotto la spinta di George Marshall, il quale nell’enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa sconvolta dalla guerra, chiedeva di creare un’istituzione che si assumesse il compito di amministrare tali aiuti. La richiesta fu accolta dai Paesi dell’Europa occidentale e si concretizzò appunto nell’OECE.

Quest’ultima è un’organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, cioè destinata a operare mediante organi; così come lo è anche l’altra organizzazione europea creata in quegli anni e cioè il Consiglio d’Europa del 1949.

3. La nascita della Comunità europea del carbone e dell'acciaio

La CECA nasce come una comunità sopranazionale e non più quindi come un’organizzazione internazionale. La novità è principalmente il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti, appunto le comunità sopranazionali.

All’origine della CECA vi è la celebre dichiarazione di Robert Schuman, che contiene la proposta, rivolta anzitutto alla Germania, in relazione allo storico contrasto Francia-Germania, ma anche agli altri Stati europei che intendevano aderirvi, di metterne in comune, sotto un’Alta Autorità, l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo stesso tempo la loro libera circolazione, al fine di favorire una solidarietà tra i due Stati principalmente coinvolti.

L’apparato organizzativo sarebbe stato formato da un’Alta Autorità, composta da personalità indipendenti che avrebbero avuto poteri sia esecutivi che normativi nei confronti dei Paesi aderenti ma soggetta a un controllo giurisdizionale a livello europeo, da un’Assemblea comune, composta dai rappresentati dei popoli degli Stati membri, dal Consiglio speciale dei ministri e dalla Corte di Giustizia.

Questa proposta fu accettata da sei Stati e nell’Aprile del 1951 essi firmarono il trattato istitutivo della CECA, che prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, delle condizioni di concorrenza da rispettare come l’eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti tra gli Stati membri, degli aiuti e sovvenzioni statali.

4. Il fallimento della Comunità europea di difesa (CED) e il rilancio del processo di integrazione europea: la CEE e la CEEA (Euratom)

Gli stessi Stati che sottoscrissero il Trattato CECA ne firmarono, nel 1952, un altro a Parigi, istitutivo della CED, ossia la Comunità Europea di Difesa, che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale, di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Tale trattato non entrò però mai in vigore poiché non fu ratificato dalla Francia.

Tale fallimento portò al rilancio del processo di integrazione che condusse alla firma, a Roma, nel marzo del 1957, del Trattato istitutivo della Comunità economica europea, la CEE, e della Comunità europea dell’energia atomica, la CEEA (Euratom).

La CEE ha natura prevalentemente economica e commerciale, come la CECA, ma a differenza di quest’ultima non ha un intervento settoriale ma generale. Stabilisce quindi un’unione doganale, l’eliminazione dei dazi, delle restrizioni quantitative e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati membri, nonché degli ostacoli alla libera circolazione di persone, servizi e capitali tra gli stessi.

La CEE quindi si propone di intervenire soprattutto in quei segmenti dell’economia più deboli, in quelle fasce sociali fragili e in zone geografiche in ritardo di sviluppo. Quanto alla CEEA, essa nasce con lo scopo di contribuire ad elevare il tenore di vita degli Stati membri e far sviluppare gli scambi con gli altri Paesi.

5. Il carattere sopranazionale delle comunità europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi

La differenza principale tra le comunità di cui si è appena parlato (CECA, CED, CEEA) e le comuni organizzazioni internazionali è proprio il loro carattere sopranazionale.

Entrambe nascono dalla conclusione di un accordo tra gli Stati membri con il quale si stabiliscono degli scopi comuni ma:

Organizzazioni internazionali classiche:

• Gli Stati membri sono rappresentati dai propri governi nei vari organi dell’organizzazione.
• Assenza della partecipazione dei popoli di tali Stati.
• Gli atti di queste organizzazioni hanno come destinatari gli Stati membri, i quali daranno poi esecuzione agli obblighi che nascono da tali atti.

Comunità sopranazionali:

• Partecipazione dei cittadini alla vita della Comunità mediante il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale.
• Trasferimento parziale di sovranità dagli Stati membri alle Comunità, i cui organi hanno il potere di adottare atti obbligatori e applicarli all’interno della comunità, senza alcuna mediazione da parte degli Stati membri (carattere di diretta e immediata applicabilità).
• I destinatari dei diritti e degli obblighi che derivano dagli atti comunitari non sono solo gli Stati membri ma anche i loro cittadini.

Sentenza VAN GEND and LOOS:

• Lo scopo del trattato CEE è quello di creare organi investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti degli Stati membri e dei loro cittadini.
• La Corte di Giustizia deve garantire l’uniformità nell’interpretazione dei trattati da parte dei giudici nazionali.
• Il diritto comunitario può essere fatto valere dai cittadini davanti ai giudici nazionali.

Sentenza COSTA/ENEL:

• Sancisce il primato del diritto comunitario su quello interno incompatibile anche se successivo.
• I giudici nazionali e la P.A. devono dare applicazione al diritto dell’Unione in luogo delle norme interne in contrasto con esso.
• Tale impostazione è stata accolta anche dalla Corte Costituzionale italiana.

6. Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria

Tale trasferimento dagli Stati membri alle Comunità europee non riguarda solo la potestà legislativa ma anche quella giudiziaria.

Nelle comunità sono presenti una pluralità di competenze, tra le quali quella attribuita alla Corte di giustizia, detta “pregiudiziale” o di “rinvio”. Essa è regolata nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), dall’art. 267 secondo il quale, nel caso si presentasse un dubbio circa l’interpretazione o la validità del diritto comunitario, la Corte di giustizia non può decidere circa il caso concreto o risolvere la questione presa in considerazione, ma deve limitarsi solo a pronunciare la corretta interpretazione della norma comunitaria e decidere se l’atto sia valido o meno.

Al giudice nazionale spetterà poi decidere dell’applicabilità della norma al caso in questione uniformandosi alla pronuncia della Corte.

Le sentenze della Corte di Giustizia sono obbligatorie solo per il giudice a quo, ma hanno comunque valenza generale e fanno quindi giurisprudenza, perciò nel caso si ripresenti la medesima questione non c’è bisogno di un ulteriore rinvio.

7. L'allargamento delle comunità e dell’Unione europea

Attualmente il quadro dell’integrazione europea si è arricchito e ampliato.

Per quanto riguarda gli Stati membri, da 6 il numero degli Stati appartenenti alle Comunità e all’Unione europea si è ampliato agli attuali 27 Stati. Le differenze che sussistono tra gli Stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario introdurre negli atti di adesione delle clausole di salvaguardia che possono essere usate per evitare di applicare delle disposizioni a nuovi Stati membri.

Possono essere infatti previste delle deroghe all’applicazione del diritto dell’Unione per i nuovi Stati entranti tenendo conto delle loro difficoltà ad adeguarsi ai preesistenti standard europei ma anche per tutelare gli interessi degli Stati già membri.

8. Gli sviluppo dell'integrazione europea: in particolare l’atto unico europeo del 1986

Essenzialmente, è dagli anni 80 che si è messo in moto il processo che ha condotto poi all’attuale Unione europea. Uno dei passaggi più significativi fu la sottoscrizione dell’atto unico europeo, entrato in vigore il 1° luglio del 1987 e che fa seguito ad un Trattato, approvato dal Parlamento europeo nel 1984, e noto come Trattato Spinelli.

Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell’Unione esercitino congiuntamente il potere legislativo e che una legge potesse essere adottata solo se approvata da entrambi.

Nonostante tale trattato fu un insuccesso, esso fece comunque da base all’Atto unico europeo, il quale instaurò una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli Stati; diede la possibilità al Consiglio di adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento; fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno attraverso la realizzazione di quattro fondamentali libertà di circolazione: merci, persone, servizi, capitali; ha creato un’unione doganale mediante l’abolizione di dazi doganali e fissando una tariffa comune nei riguardi degli scambi con Paesi terzi.

La fissazione di tale termine fu prevista per il 31 dicembre del 1992.

9. Il trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dell’Unione europea

La struttura portante dell’odierna Unione europea è rappresentata dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio del 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. Esso riunisce tutte le tre originarie Comunità europee (CECA, CEE e CEEA) e si fonda su tre pilastri: il primo, rappresentato dalle Comunità europee, il secondo consiste nella politica estera e di sicurezza comune (PESC), il terzo è relativo alla giustizia e affari interni (GAI).

Con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht convivono ben 4 trattati: il TUE contenente la disciplina della PESC e della GAI; il Trattato della Comunità Economica Europea poi ridenominata Comunità Europea; il Trattato dell’Euratom; il Trattato CECA.

Nel primo pilastro operano pienamente le istituzioni, i procedimenti, il sistema delle fonti e il carattere sopranazionale proprio della Comunità. Negli altri due pilastri prevale invece il carattere intergovernativo, nel quale operano soprattutto gli Stati membri, rappresentati dai rispettivi governi.

Sviluppo fondamentale, con tale Trattato, è il passaggio a una moneta unica europea, l’Euro.

Tale trattato inoltre mostra una spiccata sensibilità per i diritti della persona istituendo una cittadinanza europea, consistente in uno status giuridico spettante ad ogni cittadino di uno Stato membro dell’Unione.

Altre due innovazioni del Trattato sono: una nuova procedura di adozione degli atti comunitari denominata “codecisione”, la quale comporta che l’atto sia adottato solo se sul suo testo si registra la comune volontà sia del Parlamento europeo che del Consiglio; l’accettazione di un modello di integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri denominato a “integrazione differenziata” o flessibile (per esempio il Regno Unito ha scelto di rimanere fuori dall’accordo sulla politica sociale).

Gli sviluppi successivi

Innovazioni significative sono state apportate dal Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore nel 1999, in cui si proclamano i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto, inserendo come obiettivo la promozione di un elevato livello di occupazione.

Sono state apportate modifiche al secondo pilastro, ma soprattutto viene realizzata una parziale “comunitarizzazione” del terzo pilastro nel senso che materie appartenenti ad esso vengono sottratte al TUE e passano nell’ambito del Trattato CE. Il terzo pilastro riduce quindi il suo ambito di applicazione alla sola cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Con il Trattato di Roma del 2004 si voleva creare una Costituzione Europea: il testo venne elaborato da una Convenzione composta dai rappresentanti dei governi, della Commissione, del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, determinando un processo partecipativo trasparente e aperto come mai era accaduto in passato. L’ultima parola, però, rimaneva comunque nelle mani dei governi e per questo la Costituzione non entrò in vigore dato che era necessaria la ratifica di tutti gli Stati membri. Ratifica che non è avvenuta.

10. Il Trattato di Lisbona del 2007 sull’Unione europea

A differenza della Costituzione Europea che aveva come obiettivo quello di unificare in un unico trattato quello sull’Unione Europea e quello sulla Comunità Europea, il Trattato di Lisbona conserva la separazione in due distinti Trattati ma interviene per modificarli.

Il Trattato sulla Comunità Europea viene ridenominato “Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea” (TFUE), in conformità all’unificazione della Comunità Europea e dell’Unione Europea nella sola Unione europea (TUE). Va notato che la suddivisione in due Trattati ha prodotto un quadro normativo spesso confuso e disordinato, in quanto la disciplina di talune materie è contenuta in parte nel TUE, in parte nel TFUE.

Al Trattato di Lisbona sopravvive comunque quello della CEEA (Euratom) anche se con delle modifiche per raccordarlo a quelle introdotte dal TUE e dal TFUE.

Contenuti del Trattato:

• Abolizione della struttura in 3 pilastri.
• Il settore della PESC rimane soggetto a regole specifiche che ne sottolineano il carattere prettamente intergovernativo.

Struttura del Trattato:

• Istituzione di un Presidente dell’Unione eletto per un mandato di 2 anni e mezzo dal Consiglio Europeo.
• Istituzione di un Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, avente l’incarico di Presidente del consiglio degli “Affari esteri” e di Vicepresidente della Commissione.
• Vengono aumentati i poteri del Parlamento europeo in materia di bilancio e di adozione degli atti dell’Unione, diventando la codecisione la procedura legislativa ordinaria (accrescimento della legittimità democratica).
• Viene garantito il valore giuridico della Carta di Nizza dei diritti fondamentali.
• Definitivo abbandono di un’ottica meramente economica e mercantile dell’Unione.

Capitolo II: Obiettivi, principi e caratteri dell’Unione europea e dei trattati

1. Gli obiettivi dell’Unione europea

Gli obiettivi dell’Unione europea sono indicati nell’art. 3 TUE. Tale norma offre un quadro ampio nel quale confluiscono gli obiettivi che, in passato caratterizzavano i tre “pilastri” (consistenti della comunità europea, PESC, cooperazione di polizia e giudiziaria penale). Tale articolo, inoltre, mostra un ampliamento del progetto europeo, comprensivo di una gamma di valori ed interessi da tutelare e realizzare a favore dei cittadini europei.

L’art. 3 TUE, al par. 1 dichiara che: “l’Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli”. Il riferimento ai “valori” non si riduce ad un vago richiamo a generici principi, ma l’art. 2 TUE enuncia tali valori, il cui rispetto è condizione imprescindibile per l’ingresso di nuovi Stati membri, ed è garantito con un procedimento sanzionatorio nei confronti di Stati che siano già membri dell’Unione.

Il par. 2 dello stesso art. 3 prevede inoltre che “l’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima”.

Questo obiettivo richiama il settore che, secondo la terminologia del Trattato di Maastricht del 1992, era denominato “giustizia e affari interni”, costituente il terzo pilastro dell’Unione europea.

L’espressione “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” usata dall’art. 3, mette in luce il necessario contemperamento tra le esigenze di libertà di circolazione e quelle di sicurezza, sia ai confini esterni dell’Unione, che all’interno, mediante la cooperazione giud