Governo

Capitolo 5 - Il Governo

1. Ruolo e natura costituzionale

Il Governo, o Esecutivo, rappresenta, insieme al Legislativo, l'istituzione più importante nei regimi parlamentari. La sua funzione principale consiste nel proporre e attuare l'indirizzo politico, esercitando parte della funzione normativa e la funzione amministrativa, pur nel rispetto del principio di separazione tra sfera politica e sfera amministrativa.

Il Governo, per poter esercitare questa funzione, deve godere della fiducia del Parlamento.

Strutturalmente, esso è configurato come un organo complesso poiché composto da organi diversi, e ineguale in quanto la struttura, i rapporti reciproci e le funzioni dei suoi componenti si differenziano.

È concepito come un soggetto politicamente unitario, la cui azione deve tendere ad un unico indirizzo per evitare tendenze centrifughe.

2. La debole configurazione italiana

La Costituzione italiana presenta una disciplina costituzionale del Governo piuttosto scarna, limitandosi a pochi principi negli articoli da 92 a 95 e rimandando per il resto alla legge ordinaria e alla prassi. Questa configurazione più debole fu storicamente influenzata dalla diffidenza verso un "Governo forte", dettata dall'esperienza fascista. Per questo motivo, l'Assemblea Costituente non accolse soluzioni chiare che avrebbero potuto rafforzare l'Esecutivo, come un ruolo unificante prevalente del Consiglio dei ministri o la preminenza del Primo ministro. Tale contesto ha contribuito, a partire dalla seconda legislatura, all'instaurarsi di un parlamentarismo non maggioritario e di una "democrazia mediata" in un sistema multipolare, dove il Gabinetto non sempre era espressione di una coalizione coesa.

Articolo 92

Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri.

Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri.

Articolo 93

Il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica.

Articolo 94

Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.

Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale.

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia.

Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.

Articolo 95

Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri.

I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri.

3. Disciplina costituzionale e funzioni (Artt. 92-95 Cost.)

L'Art. 92, comma 1, della Costituzione individua i tre organi necessari: il Presidente del Consiglio e i ministri, che insieme costituiscono il Consiglio dei ministri. Gli artt. 92, comma 2, 93 e 94 disciplinano la sua formazione.

L'Art. 95 regola i rapporti interni, stabilendo che:

1. Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo attraverso il coordinamento dell'attività dei ministri.
2. I ministri sono responsabili sia collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri, sia individualmente per gli atti dei loro dicasteri.

I principi organizzativi dell'Esecutivo

L'articolo 95 della Costituzione italiana disciplina formalmente l'organizzazione del Governo, basandosi storicamente su tre diversi principi organizzativi che coesistono:

1. Principio della responsabilità politica di ciascun Ministro:
   • Implica l'autonomia del singolo Ministro nella direzione del ramo dell'amministrazione statale (il Ministero) a lui preposto.
   • È legato al nesso tra responsabilità e potere.
2. Principio della responsabilità politica collegiale:
   • È incentrato sul Consiglio dei Ministri, che opera come organo collegiale.
3. Principio della direzione politica monocratica:
   • È attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri (Premier), cui spetta dirigere la politica generale del Governo e mantenerne l'unità d'indirizzo politico.

I poteri riconosciuti al Presidente del Consiglio

Nonostante l'articolo 95 attribuisca al Premier il compito di dirigere la politica generale e mantenere l'unità, l'attuazione di tale articolo è stata storicamente limitata dalle prassi e dagli equilibri politici.

I poteri riconosciuti al Presidente del Consiglio sono:

• Proporre al Capo dello Stato (Presidente della Repubblica) i nominativi dei ministri da nominare.
• Esercitare compiti di direzione della politica generale, indirizzando direttive politiche e amministrative ai ministri. Tali direttive servono a individuare fini politici o principi d'azione, ma lasciano ampia autonomia ministeriale nelle modalità di attuazione.

Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale, sinonimo di indirizzo politico e amministrativo, ma è il Consiglio dei ministri che decide la politica generale.

• Convocare e presiedere il Consiglio dei Ministri, di cui mantiene l'unità e coordina l'attività.

La debolezza storica del Premier e del Consiglio

In assenza di una legge attuativa dell'art. 95, fino al 1988, si è assistito a una debolezza del Presidente del Consiglio, come notato da Enzo Cheli e Vincenzo Spaziante:

• La sua funzione è stata ridotta a una mera funzione mediatrice.
• Il Consiglio dei Ministri si è trasformato da sede di determinazione della politica a sede di registrazione delle scelte operate altrove, da ministri, apparati burocratici, comitati interministeriali, partiti politici.
• La prassi ha favorito l'autonomia dei singoli ministri, a discapito dei poteri del Premier e del Consiglio dei Ministri. Questo è dovuto anche a un multipartitismo poco coeso.

Segno emblematico della debolezza: fino al 1961, il Presidente del Consiglio non aveva una propria sede, condivideva quella del Ministero dell'Interno, e non utilizzava risorse e personale propri, poiché si appoggiava ad altri ministeri.

Le tesi sul ruolo del Premier: Primus inter pares vs. Super pares

La dottrina giuridica ha dibattuto su quale dei tre principi organizzativi debba essere considerato preminente, portando a diverse tesi sul ruolo del Premier:

1. Orientamento minoritario: ritiene che il Presidente del Consiglio sia titolare di poteri di autonoma determinazione delle linee generali dell'Esecutivo, Premier come Super Pares.
2. Tesi opposta: ritiene che il Premier debba svolgere principalmente attività di coordinamento e mediazione attraverso la presidenza dell'organo collegiale, Premier come Primus Inter Pares, primo tra pari.
3. Tesi prevalente intermedia: pur ritenendo prioritario il principio collegiale, configura i rapporti tra Premier e ministri in un modello intermedio in cui il Presidente del Consiglio è una sorta di primus inter pares o, meglio, super pares.

La Corte Costituzionale e la disciplina sui reati ministeriali hanno tradizionalmente sostenuto una visione in cui non è configurabile una preminenza del Premier sui ministri, primus inter pares, in quanto egli non è il solo titolare della funzione di indirizzo del Governo.

Il sito ufficiale di Palazzo Chigi, Sede della Presidenza del Consiglio, invece, sostiene che al Premier, in quanto capo dell'Esecutivo, la Costituzione conferisce un'autonoma rilevanza e un potere di direzione che lo abilita a mantenere l'omogeneità della coalizione; tuttavia, precisa che tali funzioni non si spingono a determinare unilateralmente la politica generale del Governo, compito che resta assolto collegialmente dal Consiglio dei Ministri tramite le sue deliberazioni.

Corte Costituzionale (visione restrittiva/formale)

• Definisce il Premier come Primus Inter Pares, primo tra i pari.
• Motivo: l'indirizzo politico del Governo spetta collegialmente al Consiglio dei Ministri, non al Premier da solo. Non esiste una gerarchia che lo ponga al di sopra dei singoli ministri.

Palazzo Chigi (visione funzionale/politica)

• Definisce il Premier come titolare di un'autonoma rilevanza e potere di direzione, assimilabile a Super Pares.
• Motivo: i poteri del Premier sono necessari per garantire l'unità e la coesione della coalizione.
• Limite riconosciuto: precisa che il Premier non può determinare la politica generale in modo unilaterale; questa rimane una decisione del Consiglio dei Ministri.

Legge n. 400

1. Aim - obiettivo: disciplinare l'attività del governo e a dettare l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
2. Ruolo e funzioni del Consiglio dei ministri: decisioni relative alla politica generale del Governo; determinazione della politica generale del Governo e di ogni questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere; articolo 2 della legge, elenco lungo pagina 160.
3. Ruolo e funzione del Presidente del Consiglio: in conformità con l'articolo 95, compito di "promuovere l'attuazione della politica generale del Governo e di coordinare l'attività dei singoli ministri".

Il Presidente del Consiglio è supportato da un apparato amministrativo, struttura amministrativa, "Segretariato generale della Presidenza del Consiglio", ovvero il Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri è l'apparato amministrativo centrale che fornisce supporto organizzativo, logistico e gestionale al Presidente del Consiglio.

Al Premier si sono riconosciuti poteri di:

• Impulso = convocare il Consiglio dei ministri, fissare l'ordine del giorno, promuovere l'attività ministeriale in ordine alla politica generale del Governo.
• Indirizzo = emanare direttive politiche ed amministrative nei confronti dei singoli ministri.
• Freno = sospendere l'adozione di atti da parte degli stessi.
• Coordinamento = istituire comitati con funzioni istruttorie e concordare con i singoli ministri le pubbliche dichiarazioni che essi intendono rendere quando impiegano la politica generale del governo.

Il regolamento interno del Consiglio dei ministri

Pagina 161, 4 bullet points.

Conclusioni/conseguenze:

• Circolazione all'interno del Governo delle informazioni sulle questioni su cui dovrà deliberare il Consiglio dei ministri.
• Si concentra nel Presidente del Consiglio e nelle sue strutture serventi, uffici della Presidenza, il coordinamento preventivo delle istanze dei ministri.

Coordinamento delle attività dei ministri

Coordinamento delle attività dei ministri - poteri strumentali attribuiti al Presidente del Consiglio dei ministri: pagina 162, 5 bullet points.

Assenza di strumenti adeguati per il Presidente del Consiglio.

Il Premier non ha alcun strumento giuridico attraverso cui possa obbligare un ministro ad adottare un determinato provvedimento o per sostituirsi alla sua inazione, nemmeno dopo che il Consiglio dei ministri si sia eventualmente pronunciato a favore di iniziative del genere.

Il Presidente del Consiglio non può la revoca di un ministro.

• Dimissioni del ministro a seguito di un preciso invito del Premier.
• Si può rimuovere un singolo ministro senza far cadere l'intero governo grazie all'intervento del Parlamento tramite l'approvazione di una mozione di sfiducia individuale.

4. Gli organi non necessari del Governo

Definizione e ruolo

Gli organi non necessari del Governo non sono esplicitamente previsti dall'articolo 92 della Costituzione, che indica solo il Presidente del Consiglio e i Ministri, ma sono stati mantenuti in vita o creati successivamente al 1948. La Costituzione, nell'indicare gli organi necessari, non ha voluto escludere la possibilità di ulteriori articolazioni interne all'Esecutivo, a patto che queste non invadano gli spazi riservati agli organi necessari.

Questi organi non fanno parte del Governo in senso stretto, ma dell'Esecutivo in senso più ampio. Essi svolgono prevalentemente compiti ausiliari e sussidiari rispetto a quelli espressamente riservati agli organi necessari, Presidente e Ministri. Gli organi non necessari non intrattengono alcun rapporto fiduciario con le Camere.

Esempi di organi non necessari includono:

• I Viceministri, i Sottosegretari, i Ministri senza portafoglio, i Comitati interministeriali.

Il limite ai componenti e la natura non costituzionale

La legge fissa un numero massimo di 65 componenti per il Governo, a qualsiasi titolo, inclusi Premier, Ministri, Sottosegretari e Viceministri. Tuttavia, questa limitazione numerica non deve essere intesa come il riconoscimento della natura di organi costituzionali per le categorie non previste dall'Art. 92, come i Sottosegretari e i Viceministri, che restano organi ausiliari.

Nonostante il limite di 65 componenti comprenda anche gli organi non necessari, essi rimangono ausiliari, non necessari e non previsti dalla Costituzione.

Il dibattito sulla costituzionalità

L'esistenza di alcuni organi non necessari ha sollevato dubbi di costituzionalità, in particolare per i Ministri senza portafoglio, il Ministro senza Portafoglio, detto anche Ministro senza dicastero, è un membro del Consiglio dei Ministri che possiede la pienezza delle funzioni ministeriali, ma al quale non è preposto un Ministero, cioè un dicastero, e i Comitati interministeriali dotati di poteri decisionali.

Secondo alcuni, l'articolo 95, comma 2, Cost., che sancisce la responsabilità individuale dei ministri per gli atti dei loro dicasteri, oltre a quella collettiva, sembrerebbe richiedere che ogni ministro sia preposto a un dicastero, Ministero. Questo escluderebbe, quindi, i ministri senza portafoglio.

Tesi prevalente: in realtà, la presenza di questi organi è considerata legittima, poiché:

• La loro responsabilità può essere agevolmente ricondotta agli incarichi loro affidati, anche se non sono preposti a un dicastero specifico.
• La loro presenza nel Gabinetto, in particolare i Ministri senza portafoglio e i Vicepresidenti del Consiglio, può contribuire a una valorizzazione politica del Consiglio dei Ministri come organo di governo.

L'eccezione si pone per i Comitati interministeriali deliberativi, con poteri decisionali, la cui funzione rischia di svuotare il potere decisionale del Consiglio dei Ministri, se non sono strettamente limitati.

Vicepresidenti del Consiglio

Ruolo giuridico = supplenza del Presidente nel caso in cui sia assente o temporaneamente impedito.

Come vengono scelti?

• Il Consiglio dei ministri, su proposta del Premier, può attribuire a uno o più ministri, con portafoglio o nominati ad hoc, le funzioni del vicepresidente.
• Se non è nominato nessun Vicepresidente allora questo compito spetta al ministro più anziano d’età.

Ruolo politico.

In concreto, si ricorre alla nomina del o dei Vicepresidenti per dare risalto alla presenza, nella coalizione che sostiene il Governo, di un partito diverso da quello che esprime il Presidente del Consiglio oppure per dare visibilità ai leader politici.

Es. vicepremier del I Governo Conte - Salvini e Di Maio.

E del Governo Meloni - Tajani e Salvini.

Il motivo principale è l'esigenza di garantire l'unità e l'equilibrio della coalizione che sostiene il Governo.

• Il Capo del Partito Maggiore: il Presidente del Consiglio, il "Premier", è quasi sempre espressione del partito più forte della coalizione.
• La Visibilità agli Alleati: per dimostrare che anche gli altri partiti di maggioranza