Giustizia costituzionale

Diritto costituzionale speciale

Nozioni introduttive

Nozione di giustizia costituzionale

Si tratta di quel complesso di attività giuridiche spesso attribuite a una competenza di un apposito organo dello Stato denominato ‘corte costituzionale’, le quali presentano la comune caratteristica di realizzare forme di garanzia dell’attuazione della costituzione vigente e di costituire lo sviluppo e il completamento della garanzia che nei confronti della PA furono introdotte in attuazione del principio dello stato di diritto.

La giustizia costituzionale è una parte fondamentale degli stati costituzionali dell’Europa continentale, essa è necessaria anche alla luce della complessità e continuità della società contemporanea. Scopo ultimo della giustizia costituzionale è quello di garantire, attraverso la stabilità costituzionale, la pace sociale. Il perseguimento di questo ne richiede la presenza di un giudice delle leggi in grado di controllare la sfera della politica alla luce di un parametro costituzionale e di imporre ai poteri pubblici il rispetto delle norme, dei principi e dei valori posti, attraverso la costituzione, a fondamento della società e dello stato.

La presenza di un modello effettivo di giustizia costituzionale costituisce un elemento per misurare la qualità di un ordinamento democratico. (Morlino)

Dichiarazione internazionale sulla giustizia costituzionale (Antigua, 1992)

La afferma in primis che la garanzia e la protezione effettiva dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione si presenta come un elemento indispensabile per l’affermazione di un ordine democratico stabile. L’esistenza di una giustizia costituzionale è divenuta dunque un elemento essenziale della garanzia della libertà e degli altri diritti fondamentali.

La giustizia costituzionale postula in primo luogo l’esistenza di procedure specifiche ed efficaci tali da assicurare la protezione immediata di tali diritti nei confronti delle norme legislative, sia nei confronti degli atti incostituzionali provenienti dai poteri pubblici sia dai soggetti privati. Questa necessità di tutela e protezione implica l’esistenza di un organo specializzato di giustizia costituzionale.

Nell’ambito del consiglio d’Europa esiste la commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia), composta da esperti il cui compito è quello di incrementare lo sviluppo del diritto e della scienza politica e che hanno lo scopo di fornire assistenza e monitoraggio agli stati membri per predisporre al meglio strumenti innovativi. La commissione di Venezia ha svolto un ruolo chiave nell’adozione o nella revisione di costituzioni conformi agli standard del patrimonio costituzionale europeo. La commissione ha sviluppato un’attività di assistenza agli stati membri e di monitoraggio in quattro settori chiave:

• Assistenza costituzionale
• Elezioni e referendum
• Cooperazione con le corti costituzionali
• Studi, rapporti e seminari transnazionali

Oggi le corti costituzionali citano anche pronunce di altre corti nella propria giurisprudenza, a dimostrazione dell’esistenza di un dialogo tra questi organi. Le Corti costituzionali hanno sviluppato nel corso degli anni una crescente attività internazionale che testimonia, da una parte, l’acquisita rilevanza mondiale della giustizia costituzionale e, dall’altra, il fondamentale apporto delle esperienze di altri Paesi nello sviluppo delle giurisprudenze costituzionali nazionali.

La Corte costituzionale italiana ha da tempo avviato relazioni di scambio e di collaborazione con altri organi di giustizia costituzionale, soprattutto europei, ma anche di altre parti del mondo tra cui in particolare quelli dell'area ispanico-americana, in cui la cultura giuridica italiana esercita un’influenza significativa. Fondamentali sono le relazioni con le Corti costituzionali europee simili a quella italiana per storia ed esperienza fra cui si annoverano la Corte costituzionale federale tedesca, il Tribunale costituzionale austriaco, il Consiglio costituzionale francese, il Tribunale costituzionale spagnolo e quello portoghese.

Con gli ultimi tre la Corte ha formalizzato i rapporti con uno specifico accordo quadrilaterale che prevede incontri annuali tra Giudici e scambi di documentazione.

Le tendenze in parte contraddittorie della giustizia costituzionale globale

Nell’ultimo periodo si sta assistendo ad una serie di fenomeni particolarmente rilevanti:

• Nelle democrazie consolidate si assiste ad un rafforzamento degli strumenti di giustizia costituzionale, con alcuni aspetti problematici, quali l’attribuzione alle corti di altre funzioni oltre a quella di giudici delle leggi.
• Si sta sviluppando sul terreno delle libertà fondamentali un sistema plurilivello che, nel caso italiano, vede la giustizia costituzionale interna interagire con almeno altri due organi a livello internazionale e sovranazionale.
• In paesi che si sono dati costituzioni democratiche le corti costituzionali hanno contribuito ad un radicamento della tutela dei diritti e dei valori politici fondamentali.
• Non mancano però preoccupanti fenomeni di controtendenza in paesi che sono qualificati come ‘democrazie ibride’, come ad esempio Polonia e Ungheria.

In reazione a questi punti si rinvengono delle linee di tendenza contraddittorie. La prima tendenza è incentrata sull’espansione della giustizia costituzionale: da un lato questo fenomeno indica che le corti siano viste come organi fondamentali, ma dall’altro questi organi vengono esposti sul piano politico. Inoltre è bene rilevare che questo arricchimento di competenze rischia di dilatare il tempo della giustizia costituzionale, in contrasto con il principio di ragionevole durata del processo.

La tendenza di segno contrario si verifica invece in alcuni paesi che cominciano ad adottare prerogative che limitano le competenze delle corti e ad una crescente conflittualità con il potere politico. L’altra grande sfida è quella di un dialogo non solo tra le corti ma anche tra altre istanze (es. corte europea dei diritti dell’uomo).

La giustizia costituzionale nei regimi socialisti e autoritari

Nei regimi socialisti e autoritari non si può parlare di giustizia costituzionale, l’unica eccezione, nei paesi socialisti, è stata la Iugoslavia. Nei paesi socialisti, privi di pluralismo politico, la vigilanza sulla costituzionalità delle leggi era data o a delle assemblee parlamentari od ad articolazioni interne ad esse (ad esempio nell’URSS c’era il c.d. Praesidium). Emblematico è il caso cinese, che attribuisce all’assemblea popolare nazionale il compito di sorvegliare l’applicazione della costituzione mentre al suo comitato permanente quella di interpretarla e controllarne l’applicazione.

L’eccezione della Iugoslavia la possiamo spiegare nell’ottica della tutela del principio federale e quello d’autogestione. Non mancano tuttavia paesi in cui un sistema di giustizia costituzionale è tutt’ora assente, e ciò per diverse ragioni:

• In alcuni casi si tratta di Stati che non si sono ancora avviati sulla strada dello Stato costituzionale di diritto
• In altri Stati si tratta di Paesi il cui assetto costituzionale non prevede la rigidità costituzionale, tra questi troviamo il Regno Unito.

L’ordinamento britannico non ammette forme di controllo sulle leggi (in nome della supremazia del parlamento), tuttavia garantisce l’affermazione dei diritti tramite canali diversi la cui competenza è affidata alla corte di common law. La superiorità di una costituzione, intesa come insieme di atti normativi, regole convenzionali e principi del common law è assicurata dall’auto controllo del parlamento, ritenuto il garante politico delle libertà dei cittadini in quanto legittimato a limitarle. La Rule of Law assicura, per tramite giudiziario, la protezione dei diritti nei confronti della corona.

Non costituisce un’eccezione lo Human Rights Act, che ha lo scopo di recepire all’interno dell’ordinamento nazionale le norme contenute nella CEDU. Altri paesi che non seguono il modello della giustizia costituzionale sono, ad esempio, la Nuova Zelanda nella quale è fatto obbligo ai giudici di esperire un’interpretazione adeguatrice delle leggi al New Zeland Bill of Rights 1990, essendo però esclusi poteri di annullamento o disapplicazione delle stesse. Particolare è il caso dei Paesi Bassi, dove all’Art.120 Cost. si vieta ai giudici il controllo costituzionale delle leggi e dei trattati.

• In altri ancora, il controllo di costituzionalità, seppur previsto, non risulta per varie ragioni effettivamente esercitato.

Differenza terminologica tra giustizia costituzionale e diritto processuale costituzionale

Per alcuni autori si tratta di espressioni simili in quanto riguardano il c.d. standing (o standing right) di fronte alla Corte costituzionale nell’esercizio delle sue funzioni. In relazione alle funzioni della corte si fa riferimento, in particolare, all’instaurazione dei giudizi, alla rappresentazione delle posizioni soggettive, alla tutela dell’interesse generale, alla modalità di azione della Corte costituzionale e alla tipologia ed effetti delle decisioni. Secondo altri, l’espressione giustizia costituzionale è più ampia rispetto a quella di diritto processuale costituzionale, comprendendo forme di controllo non giudiziario affidato ad organi diversi dalle Corti costituzionali (o dalle Corti supreme).

Le forme di controllo politico chiamano in causa soggetti diversi da ordinamento a ordinamento, in particolare ai presidenti della repubblica viene riconosciuta una qualche forma di controllo sulle leggi approvate dal parlamento (ma non in tutti gli ordinamenti).

Costituzione

L’Art.74 prevede una forma di controllo preventivo del Presidente della Repubblica su un atto che non è ancora in vigore e non è stato ancora promulgato. Il presidente, prima di promulgare una legge può, con messaggio motivato alle camere, chiedere una nuova deliberazione e se le camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata. Il controllo che il presidente fa non è la promulgazione, ma si tratta di un controllo che avviene in sede di promulgazione. Il rinvio non esprime dunque la promulgazione.

I problemi che l’Art.74 Cost. pone all’interprete sono i seguenti:

• La possibilità per le camere di riapprovare il testo, anche eventualmente dopo lo scioglimento.

Il presidente, in base all’Art.74 Cost, prima di promulgare una legge, può con messaggio motivato alle camere, chiedere una nuova deliberazione. La prassi che vede un’interpretazione restrittiva della prerogativa presidenziale, anche nella prospettiva dell’esistenza del giudizio di legittimità costituzionale. La necessità (o l’opportunità) di valorizzare il rinvio nei casi di zone franche nel giudizio di costituzionalità. L’espansione di «succedanei» al diniego di promulgazione e di poteri informali soprattutto nel caso delle leggi di conversione dei decreti legge.

Gli ultimi presidenti hanno fatto scarso uso del rinvio utilizzando invece strumenti informali e, questa prassi, risponde alla ratio della leale collaborazione tra i poteri. In termini di responsabilità del presidente promulgare con riserva è una prassi molto dubbia.

Costituzione

Ai sensi dell’Art.87.5 il Presidente emana atti aventi valore di legge e i decreti. L’emanazione non è un atto dovuto, il Presidente può infatti eccepire rilievi di costituzionalità. Sent.406/1989 Sulla base della la corte sostiene che tale controllo sia almeno pari a quello previsto nell’Art.74 Cost.

L'esercizio della funzione legislativa da parte del Governo vede, in primo luogo, nel Parlamento il titolare dei controlli costituzionalmente necessari. Fra tali controlli va tuttavia annoverato anche quello spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione degli atti del Governo aventi valore di legge ai sensi dell'Art.87.5 che è ritenuto di intensità almeno pari a quello spettante allo stesso Presidente sulle leggi ai sensi dell'Art.87.3

Anche in sede di emanazione il Capo dello Stato può avanzare rilievi ostativi, quali:

• La presenza di gravi vizi che rendano incerta la natura dell’atto
• L’assoluta inesistenza di presupposti legittimanti l’adozione dell’atto (es. decreto legge assolutamente privo dei requisiti di necessità e urgenza)
• La presenza di vizi che possano esporre il Capo dello Stato a responsabilità penale ai sensi dell'Art.90
• A prescindere dall’ipotesi del n.3, qualora l’atto presenti vizi di costituzionalità.

Sussistono però differenze tra il controllo ex Art.74 Cost. sulle leggi e quello di cui all’Art.87.5 Cost:

• L’eventuale diniego di emanazione non è soggetto a pubblicità, si ha una riservatezza tra presidente e governo
• Il diniego di emanazione può determinare la definitiva impossibilità di adottare l’atto e non si sostanzia quindi sempre in un rinvio al Governo per una nuova deliberazione (si pensi al caso di un decreto legislativo non emanato perché adottato fuori termine, o a un decreto legge privo dei presupposti costituzionali di necessità e urgenza).

Rispetto ai rilievi presidenziali se il Governo non intende conformarsi potrebbe: sollevare un conflitto di attribuzioni tra i poteri dello Stato oppure ripresentare gli stessi contenuti in un disegno di legge nuovo. Entrambe le strade sono però problematiche: entrambe sembrano incompatibili con l’adozione di una disciplina che dovrebbe entrare in vigore subito. La prima inoltre finisce per dare luogo ad uno scontro istituzionale gravissimo sul piano politico-istituzionale.

Il caso Englaro

L’emanazione del decreto legge (Art 87.5 Cost): Lettera del Capo dello Stato al Presidente del Consiglio dei Ministri (6 febbraio 2009)

“Signor Presidente, lei certamente comprenderà come io condivida le ansietà sue e del Governo rispetto ad una vicenda dolorosissima sul piano umano e quanto mai delicata sul piano istituzionale. Io non posso peraltro, nell’esercizio delle mie funzioni, farmi guidare da altro che un esame obiettivo della rispondenza o meno di un provvedimento legislativo di urgenza alle condizioni specifiche prescritte dalla Costituzione e ai principi da essa sanciti. I temi della disciplina della fine della vita, del testamento biologico e dei trattamenti di alimentazione e di idratazione meccanica sono da tempo all'attenzione dell'opinione pubblica, delle forze politiche e del Parlamento, specialmente da quando sono stati resi particolarmente acuti dal progresso delle tecniche mediche. Non è un caso se in ragione della loro complessità, dell’incidenza su diritti fondamentali della persona costituzionalmente garantiti e della diversità di disposizioni che si sono manifestate, trasversalmente rispetto agli schieramenti politici, non si sia ancora pervenuti a decisioni legislative integrative dell'ordinamento giuridico vigente. Già sotto questo profilo il ricorso al decreto legge - piuttosto che un rinnovato impegno del Parlamento ad adottare con legge ordinaria una disciplina organica - appare soluzione inappropriata. Devo inoltre rilevare che rispetto allo sviluppo della discussione parlamentare non è intervenuto nessun fatto nuovo che possa configurarsi come caso straordinario di necessità ed urgenza ai sensi dell'art. 77 della Costituzione se non l'impulso pur comprensibilmente suscitato dalla pubblicità e drammaticità di un singolo caso. Ma il fondamentale principio della distinzione e del reciproco rispetto tra poteri e organi dello Stato non consente di disattendere la soluzione che per esso è stata individuata da una decisione giudiziaria definitiva sulla base dei principi, anche costituzionali, desumibili dall'ordinamento giuridico vigente. Decisione definitiva, sotto il profilo dei presupposti di diritto, deve infatti considerarsi, anche un decreto emesso nel corso di un procedimento di volontaria giurisdizione, non ulteriormente impugnabile, che ha avuto ad oggetto contrapposte posizioni di diritto soggettivo e in relazione al quale la Corte di cassazione ha ritenuto ammissibile pronunciarsi a norma dell'articolo 111 della Costituzione: decreto che ha dato applicazione al principio di diritto fissato da una sentenza della Corte di cassazione e che, al pari di questa, non è stato ritenuto invasivo da parte della Corte costituzionale della sfera di competenza del potere legislativo. Desta inoltre gravi perplessità l'adozione di una disciplina dichiaratamente provvisoria e a tempo indeterminato, delle modalità di tutela di diritti della persona costituzionalmente garantiti dal combinato disposto degli articoli 3, 13 e 32 della Costituzione: disciplina altresì circoscritta alle persone che non siano più in grado di manifestare la propria volontà in ordine ad atti costrittivi di disposizione del loro corpo. Ricordo infine che il potere del Presidente della Repubblica di rifiutare la sottoscrizione di provvedimenti di urgenza manifestamente privi dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza previsti dall'art. 77 della Costituzione o per altro verso manifestamente lesivi di norme e principi costituzionali discende dalla natura della funzione di garanzia istituzionale che la Costituzione assegna al Capo dello Stato ed è confermata da più precedenti consistenti sia in formali dinieghi di emanazione di decreti legge sia in espresse dichiarazioni di principio di miei predecessori (si indicano nel poscritto i più significativi esempi in tal senso). Con do che una pacata considerazione...”