Finanziamento dell'istruzione e la sfida della qualità

Il finanziamento dell’istruzione e la sfida della qualità

L’istruzione è un bene articolato/complesso, recente.

Fino alla Rivoluzione Industriale, solo i figli delle famiglie benestanti venivano istruiti nei collegi vescovili.

Nel 1858, in Italia, fu emanata la prima legge sull’istruzione obbligatoria. Nel corso di decenni, da 4 anni si è passati prima a 14, riforma Gentile del 1923, un obbligo ampiamente evaso, poi a 16 anni, oggi in molti paesi, come Germania e Francia, 18.

Dal punto di vista economico l’istruzione è bene di consumo e bene d’investimento, in base al fatto che produca diletto/piacere/soddisfazione e che aumenti la produttività dell’individuo. Oggi si parla appunto di capitale umano, perché l’istruzione viene considerata soprattutto dal punto di vista della produttività.

L’istruzione è offerta sia dallo Stato sia dal mercato, da aziende pubbliche e private. In Italia prevale il modello pubblico, accessibile a tutti, indipendentemente dalle condizioni economiche, negli Stati Uniti quello privatistico, accessibile solamente a chi ha disponibilità economiche.

L’istruzione ha un forte effetto d’esternalità. Non è solo un bene privato, in quanto garantisce una possibilità di carriera, una buona/ottima posizione lavorativa, un reddito maggiore, ma anche un bene pubblico/sociale, in quanto aumenta la qualità della vita.

Esistono due modelli estremi: quello capitalistico, tipico delle università americane, accessibili solo a particolari soggetti in base al reddito; e quello tedesco/austriaco, in cui l’istruzione universitaria è quasi gratuita, le tasse universitarie sono minime, eque, adatte a ciascun soggetto.

Buoni scuola

Buoni scuola: tentativo d’introdurre un meccanismo di mercato in una dimensione pubblica. L’istruzione, servizio pubblico, è finanziata dallo Stato, ma è gestita da privati. Questo tentativo, pensato per ripristinare i meccanismi di mercato, non ha però funzionato. È stato preso in considerazione in Italia: alcune regioni hanno emanato una legislazione sui buoni scuola.

• Modello lombardo-veneto: i buoni scuola/denaro per l’istruzione era dato alle famiglie più ricche, che mandavano i propri figli alle scuole private. Era prevista una franchigia, il finanziamento era assegnato oltre ad una certa soglia. I buoni venivano utilizzati solo per la retta scolastica.
• Modello emiliano: finanziamento dato a famiglie con basso reddito, utilizzabile per tutti i tipi di attività scolastiche. Non era prevista una franchigia. Tale finanziamento era perciò rivolto alle scuole pubbliche.

In entrambi i casi il finanziamento non incide sulle condizioni scolastiche/insegnamento.

Spesa per l’istruzione

Capitolo 1

Nel secondo dopoguerra si è assistito ad una forte crescita della spesa per l’istruzione in tutti i paesi industrializzati, influenzata da fattori economici e sociali come l’aumento della popolazione scolastica e l’ampliamento della scolarità obbligatoria. Questi due fattori sono il risultato dell’aumento del benessere economico, crescita del reddito pro capite. Esiste una correlazione positiva tra reddito pro capite e spesa per l’istruzione: un aumento del reddito corrisponde ad un aumento delle risorse destinate all’istruzione.

La OCSE da parecchi anni pubblica delle statistiche molto dettagliate sui sistemi scolastici dei paesi in via di sviluppo ed è quindi possibile confrontare facilmente i dati sulla spesa dell’istruzione a livello internazionale.

I principali indicatori statistici riguardano tutti gli aspetti della situazione scolastica: quelli tipicamente educativi, ore di insegnamento, risultati scolastici degli studenti, organizzativi, distribuzione del carico d’orario, e di carattere economico.

In generale, l’istruzione è un settore economico fortemente regolato dallo Stato e la politica scolastica è una delle funzioni pubbliche essenziali. Lo Stato provvede quasi completamente al finanziamento dell’istruzione e alla gestione diretta del servizio attraverso le strutture pubbliche. Il ruolo del mercato, anche in paesi di forte tradizione liberista, Stati Uniti, è molto contenuto e limitato all’istruzione universitaria.

Spesa per l’istruzione in rapporto alla ricchezza totale prodotta/PIL. I dati ci dicono che ogni paese spende una quota rilevante della ricchezza nazionale per finanziare il sistema scolastico, con una media per l’OCSE che è pari al 3,5% del PIL. I paesi che dedicano una maggior quota del reddito all’istruzione sono Corea del Sud, Danimarca, Svezia, USA; le posizioni più basse in graduatoria sono occupate da Italia, Giappone e Germania. L’Italia spende per la formazione scolastica molto meno di quanto spendono le nazioni che hanno uno sviluppo economico comparabile al nostro.

Importanza che ciascun paese attribuisce all’istruzione rispetto ad altri settori d’intervento dello Stato. In generale i paesi industrializzati considerano l’istruzione come un servizio importante da un punto di vista sociale. In Italia le risorse destinate alla formazione sono scarse rispetto alla ricchezza nazionale e rispetto alla varietà dei bisogni sociali da soddisfare.

Finanziamento dei sistemi scolastici attraverso spesa pubblica e privata. La spesa pubblica comprende la spesa pubblica diretta per gli istituti scolastici e i trasferimenti al settore privato, ogni sussidio, quella privata include le tasse d’iscrizione e altri pagamenti da parte delle famiglie alle istituzioni scolastiche. Possiamo classificare i paesi in 3 grandi gruppi:

• Stati Uniti, Canada, Australia, con un’elevata incidenza del contributo del settore privato.
• Paesi Europei, inclusa Gran Bretagna ed escluse Spagna e Germania, con scarsa presenza del settore privato. In Germania una quota rilevante della spesa per la formazione è sostenuta direttamente dalle imprese.
• Paesi asiatici, Giappone, Corea, dove il settore privato occupa una posizione di grande rilevanza.

Il contributo del settore privato non è uniformemente distribuito tra i vari gradi d’istruzione, ma è prevalentemente concentrato nel settore universitario, soprattutto USA, dove il 70% della spesa privata per l’istruzione proviene da questo settore. In tutti i paesi lo Stato ha una posizione centrale nel finanziamento della scolarità obbligatoria. La presenza del settore privato può dipendere sia da origini di carattere ideologico, famiglie chiedono un preciso orientamento culturale: scuole cattoliche, sia per servizi aggiuntivi che la scuola non statale può offrire a fronte del pagamento delle tasse scolastiche.

Classificazione delle spese: spesa corrente e in conto capitale. Le spese in conto capitale si riferiscono a beni con durata superiore ad un anno e comprendono i costi per la costruzione, il restauro e le riparazioni straordinarie di edifici e le spese per l’acquisto e sostituzione delle attrezzature. Le spese correnti sono riferite a beni e servizi consumati entro l’anno in corso e possono essere suddivise in 3 ampie categorie:

• Retribuzione degli insegnanti, voce di spesa maggiore.
• Retribuzione del personale non docente.
• Spese correnti diverse da quelle per il personale, per acquisto di materiale didattico, manutenzione ordinaria degli edifici.

Spesa per studente e salario degli insegnanti. Il paese che spende di più sono per ogni singolo studente è gli Stati Uniti, molto sensibile a variabile demografica. In Italia, la quota di risorse destinata all’istruzione è bassa e il numero di studenti serviti è elevato. Il Paese più generoso con gli insegnanti è la Germania; i salari più bassi si registrano in Messico, Italia, Regno Unito. Più elevato è il PIL pro capite, maggiore è la condizione economica degli insegnanti. Tra i paesi industrializzati, la figura d’insegnante è molto valutata in Corea del Sud, Germania e Austria. L’insegnamento come professione non risulta molto appetibile sul piano economico.

Il dibattito sul finanziamento dell’istruzione: dalla scuola classica inglese alla rivoluzione marginalista

Capitolo secondo

Una delle caratteristiche fondamentali dell’ultimo secolo è stata la continua espansione dell’istruzione obbligatoria garantita dall’intervento dello Stato. In Italia la prima legge sull’istruzione obbligatoria è stata quella piemontese, la Legge Casati del 1859, che prevedeva un’istruzione elementare obbligatoria di 4 anni. Nei decenni successivi la scolarità obbligatoria è stata progressivamente aumentata, fino ad arrivare all’obbligo scolastico dei 14 anni con la riforma Gentile del 1923, obbligo ampiamente evaso.

La situazione dell’istruzione obbligatoria in Inghilterra nella prima metà dell’Ottocento. L’Ottocento è stato un secolo chiave dal punto di vista delle politiche scolastiche; nella seconda metà di questo secolo tutti i paesi europei introdussero una riforma molto limitata di scolarità obbligatoria. La Prussia per prima emanò nel 1783 una legge che istituiva la scuola elementare obbligatoria. In Inghilterra, l’istruzione elementare obbligatoria ma non gratuita si raggiunse un secolo dopo, con l’Education Act del 1870. Nel periodo della rivoluzione industriale alcune famiglie operaie erano in grado di sostenere la spesa per la retta scolastica dei bambini, bene alla portata dei ceti benestanti. Esistevano diversi tipi di scuole: alcune totalmente private, altre collegate alle parrocchie, le scuole pubbliche erano aperte a tutti ma a pagamento. L’alfabetizzazione dei ceti popolari avveniva fuori dal sistema scolastico, attraverso iniziative di carattere religioso, Charity schools, per i bambini dai 7 anni in su, Sunday schools, per bambini e adulti, col fine di moralizzare la nascente classe operaia. In sostanza, vi è stato un costante aumento della scolarità in questo periodo, influenzato da crescita demografica, inurbamento e processo di trasformazione industriale, soprattutto nelle aree industriali dove l’aumento dei salari alimentava una crescente domanda d’istruzione.

Gli economisti della scuola classica inglese, da Adam Smith fino alla svolta marginalista, scritti di Marshall, si occuparono dell’istruzione per le ripercussioni sulle relazioni sociali e sul progresso tecnico. L’analisi dell’istruzione e delle varie problematiche economiche ad essa collegate da parte della scuola classica si è svolta a partire dall’impostazione generale data da Smith nella Ricchezza delle nazioni, 1776:

• L’istruzione è compito del sovrano e perciò è importante il ruolo dello Stato in questo campo di vita sociale. È un bene economico che non viene considerata come una forma d’investimento individuale che incrementa la produttività del singolo lavoratore, non può essere affidato al mercato in ragione della superiorità del vantaggio collettivo su quello individuale. L’istruzione ha effetti positivi e benefici sulla società intera, non solo sulla produttività del lavoro. Lo Stato deve impedire la perdita delle qualità intellettuali, sociali, militari a seguito della degradazione del lavoro artigianale nella fabbrica moderna.
• La proposta di Smith è quella di rendere obbligatoria l’istruzione di base attraverso la creazione in ogni parrocchia di una scuola elementare obbligatoria per insegnare a leggere, scrivere e fare il conto. Lo Stato non dovrebbe pagare interamente i maestri perché trascurerebbero il mestiere, ma attraverso incentivi individuali. Inoltre, per Smith, un’istruzione diffusa garantisce maggior coesione e stabilità sociale, controllo sociale.

McCulloch

McCulloch: giunse per primo, tra ‘700 e ‘800, a formulare la proposta di rendere obbligatoria l’istruzione elementare e costituire un sistema di istruzione nazionale sostenuto e gestito dallo Stato per combattere principalmente la povertà. Infatti, sotto il sistema della domanda e dell’offerta i poveri si istruirebbero poco e le istituzioni di carità non sarebbero in grado di fornire il livello d’istruzione mancante.

• Ha dato dei contributi sia alla teoria economica sia in campo pedagogico, criticando la severità dei metodi didattici dei suoi tempi.
• L’istruzione è un importante strumento di promozione morale e di progresso economico, in particolare per migliorare condizioni di vita delle classi lavoratrici. Può contribuire alla formazione civica degli individui, ha un’azione benefica sulle persone.
• Come altri economisti del suo tempo, non era fiducioso nei confronti delle scuole private: riteneva che fossero dirette da persone irresponsabili, con maestri poco preparati.

Mill e i costi di transazione

Mill e i costi di transazione. Come Smith, ritiene che l’istruzione debba essere gestita dallo Stato, poiché produce esternalità positive e non può essere sostenuta dai privati. La scelta della qualità ottimale dell’istruzione comporta dei costi aggiuntivi, i costi di transazione, che derivano dal fatto che il consumatore non conosce con esattezza le caratteristiche del bene in questione. Tali costi non dipendono dalla produzione del bene, ma sono legati alla fase di contrattazione. Come ha dimostrato Coase, quando tali costi sono elevati, gli scambi sono regolati dall’autorità amministrativa. In campo educativo vi è la necessità di un intervento pubblico: i genitori non sono in grado di valutare l’importanza dell’istruzione elementare dei figli e, qualora lo fossero, non avrebbero i mezzi. È desiderabile un intervento legislativo che obblighi i genitori a provvedere per l’istruzione dei figli ed è necessario che lo Stato provveda i mezzi finanziari necessari per consentire a tutti di adempiere all’obbligo normativo. Anche Mill riteneva che l’istruzione basata sul principio del volontariato/carità privata non fosse in grado di offrire una quantità e qualità sufficiente.

Senior e il rapporto sull’istruzione popolare del 1861

Senior e il rapporto sull’istruzione popolare del 1861. Il saggio, Suggestions on popular education, costituisce una fotografia accurata dell’istruzione dei ceti popolari e offre alcune indicazioni di politica scolastica.

• Prospettiva paternalistica: il compito dello Stato è quello di proteggere gli individui da scelte sbagliate.
• L’istruzione è un bene fondamentale dei bambini a cui devono provvedere in primo luogo i genitori, in secondo luogo lo Stato, nel caso in cui le famiglie fossero inadempienti.
• L’esperienza porta alla necessità di un intervento statale nell’istruzione elementare obbligatoria sia per offrirla ai più pov