Doveri di solidarietà politica, economica e sociale

Capitolo 14: “I doveri di solidarietà politica, economica e sociale”

14.1 Il diritto al lavoro

Il primo dei doveri imposti dalla Costituzione è il dovere al lavoro sancito dall’art. 4 comma 2 Cost., espressione del principio lavorista che prevede che “ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”.

Si è discusso sulla natura morale o giuridica di tale obbligo, in cui la dottrina si è trovata divisa: alla difficoltà di individuare le sanzioni per le ipotesi di violazione del dovere in esame (es. esclusione dall’assistenza pubblica, limitazione dall’esercizio dei diritti politici) si è registrata la difficoltà di carattere generale legata agli inadempimenti gravi registrabili nell’azione dello Stato sulla realizzazione del diritto al lavoro, sottolineando che tale articolo unitamente all’art. 23 Cost. legittima le norme che impongono il servizio del lavoro in caso di guerra e le prestazioni da effettuarsi in caso di pericolo o di epidemia.

Questo è anche uno strumento di partecipazione, ove tale strumento trova conferma nell’art. 3 comma 2 secondo cui si afferma che “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese”; tuttavia, tale dovere incontra alcune deroghe nella parte ove si riferisce alle proprie possibilità e dalla propria scelta, in cui con riferimento alle prime ritrova un corollario nell’art. 38 comma 1 Cost. che garantisce ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere il diritto al mantenimento ed all’assistenza sociale.

Il dovere al lavoro non limita in alcun modo il diritto di sciopero che, secondo l’art. 40 Cost., si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano.

14.2 L’obbligo di prestazioni personali e patrimoniali

L’art. 23 Cost. afferma che “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”; per prestazioni personali si intendono le attività che comportano l’esplicazione di energie fisiche o intellettuali, con conseguente limitazione di determinare la destinazione delle energie stesse, mentre per prestazioni patrimoniali si intendono decurtazioni del patrimonio dei privati.

La giurisprudenza afferma che la ratio dell’art. 23 Cost. è la garanzia della libertà personali e patrimoniali dei privati che possono essere limitate solo da una legge che preveda o autorizzi limitazioni a carico dei privati; è quindi possibile operare una definizione unitaria delle prestazioni che possono essere intese come quei comportamenti “positivi intersoggettivi, traslativi, aventi per oggetto servizi o beni”.

Per aversi prestazione imposta è necessario che trovi fonte di legittimazione nella legge; non è necessario che il destinatario della prestazione sia lo Stato o un altro ente pubblico, ove la ratio prevede che il destinatario possa essere anche un privato, purché l’imposizione avvenga tramite l’esercizio di poteri di supremazia.

Ci si è chiesti se le prestazioni debbano avere ad oggetto un’attività o se possano consistere anche in divieti o comportamenti negativi: la Corte, diversamente dalla dottrina maggioritaria, propende per la seconda impostazione, affermando che, mentre le prestazioni personali “si traducono sempre in prestazioni positive, che implicano l’esplicazione di energie fisiche o intellettuali”, per quelle patrimoniali “è irrilevante la natura del comportamento imposto al privato”.

Per coloro che ritengono che la tutela della libertà personale (art.13) si limiti alla tutela della libertà fisica contro misure coercitive arbitrarie, l’art. 23 potrebbe estendersi ricomprendendo una tutela generale della libertà individuale, intesa come libertà di autodeterminazione “nei limiti degli obblighi e dei divieti di carattere personale o patrimoniale imposti dalle pubbliche autorità in base alla legge” tutelabile anche nei confronti dei poteri privati; il divieto di imporre obblighi o divieti ai terzi se non in base alla legge eleverebbe a rango costituzionale un principio di garanzia presente nel codice civile e penale, secondo cui è necessaria una previsione legislativa per delimitare il potere impositivo del privato o del pubblico potere.

Tale tesi ha subito una critica perché da un lato si estende la portata dell’art. 23 anche a divieti privi di rilevanza personale o patrimoniale, dall’altro si riduce l’efficacia dell’art. 13 che, secondo la dottrina maggioritaria, comprende la libertà morale e la libera autodeterminazione dell’uomo; si prevede quindi una riserva di legge relativa che non opera laddove la prestazione si fondi su un’altra disposizione che ponga una riserva assoluta.

La posizione della Corte si trova riassunta in una pronuncia che prevede una declaratoria di illegittimità costituzionale che attribuiva un ampio potere di ordinanza ai Sindaci in tema di sicurezza urbana e nella sentenza 83/2015 ove la Corte ricorda che “se è indubbio che la riserva di cui all’art. 23 abbia carattere relativo, quindi lasciando all’autorità legislativa margini di regolazione della fattispecie, non può costituire un mezzo di giustificazione sufficiente per un rapporto che si riduce al richiamo di una normativa in bianco, orientata ad un principio-valore, senza precisazioni dettagliate, di contenuti e modi d’azione limitativi della sfera di libertà dei cittadini”.

Questo principio implica che la legge che attribuisce ad un ente il potere di imporre una prestazione non lasci all’arbitrio dell’ente impositore la determinazione della prestazione, in quanto al fine di rispettare la riserva dell’art. 23 è necessaria la preventiva determinazione di sufficienti criteri direttivi di base.

In merito al contenuto delle prestazioni personali, queste si estrinsecano in prestazioni di servizi non suscettibili di valutazione economica, osservando che ciò che risulta fondamentale sia il comportamento positivo imposto che esige un impiego di energie, incidendo sulla libera disponibilità della persona e delle sue attività, senza che esso abbia rilevanza patrimoniale e sia indennizzabile.

Tra le specificazioni dell’art. 23 abbiamo individuato il servizio militare obbligatorio, secondo cui è possibile raggruppare le prestazioni personali in:

• Prestazioni in caso di guerra o in altri casi di emergenza, in cui sia a rischio l’incolumità pubblica, tra cui è possibile ricordare la “mobilitazione civile” che prevedeva ipotesi di prestazioni di lavoro coatto o di “requisizione di servizi”; l’obbligo di prestare aiuto con la propria opera, dare informazioni o indicazioni che siano richieste da un pubblico ufficiale.
• Prestazioni professionali, richieste a singole categorie di cittadini in casi particolari, tra cui simen