Diritto Unione Europea

G. TESAURO – DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

VOLUME II

IL MERCATO INTERNO

CAPITOLO 1: LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI

1. Caratteri generali

Indiscussa è la centralità del mercato comune delle merci e dei fattori della produzione (lavoro, servizi e capitali).

La Corte ha più volte ribadito che gli articoli del Trattato relativi alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei

servizi e dei capitali sono norme fondamentali per la Comunità ed è vietato qualsiasi ostacolo, anche di minore

importanza, a detta libertà.

Eppure l’espressione non ha mai ricevuto una specifica definizione nel Trattato.

Ne troviamo una in una sentenza della Corte di Giustizia, dove si rileva che la nozione di mercato comune…mira ad

eliminare ogni intralcio per gli scambi intercomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più

possibile simile ad un vero e proprio mercato interno.

Definizione simile si ritrova all’art. 26 TFUE.

Bisogna precisare che le espressioni mercato comune, mercato interno e mercato unico si equivalgono.

La realizzazione del mercato unico era prefigurata all’art. 2 del Trattato di Roma come lo strumento atto

a:

1. promuovere lo sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità e

2. perseguire, più in generale, i compiti della Comunità enunciati dallo stesso articolo.

Quindi gli Stati membri devono svilupparsi armoniosamente, ma anche ravvicinarsi gradualmente.

Integrazione negativa.

La gradualità del processo di integrazione ha fatto sì che in un primo momento si sia dato spazio soprattutto alla

dimensione negativa dell’integrazione fra i mercati e fra le attività economiche.

Infatti si è posto l’accento sull’eliminazione delle barriere e sulle regole di concorrenza, poste dagli Stati membri.

Appare chiara, in proposito, l’inversione del criterio che tradizionalmente informa le norma internazionali

convenzionali, non più il favor per la libertà degli Stati contraenti, ma al contrario un favor per le limitazioni a tali

libertà.

Integrazione positiva.

Nei secondi anni Ottanta, con la pubblicazione del libro bianco sul mercato interno e poi la stipulazione dell’Atto

Unico, si è aperta la strada alla seconda fase del processo di integrazione, ossia la sua dimensione positiva.

Le modifiche apportate dall’Atto Unico sono:

sul piano delle modalità decisionali, sostituisce, in ipotesi significative, il criterio di maggioranza a

- quello dell’unanimità;

prefigura in taluni temi lo strumento del regolamento in luogo della direttiva;

- prevede che il Consiglio, quando non vi sia armonizzazione, possa far applicare il criterio del

- mutuo riconoscimento delle normative nazionali in determinati settori;

infine, importanti sono le iniziative dell’Atto Unico circa le c.d. politiche di accompagnamento

- che incrementano le competenze comunitarie.

Il Trattato di Maastricht ha poi introdotto, come strumenti per raggiungere l’obiettivo dello sviluppo armonioso della

Comunità, un’unione economica e monetaria, e diverse politiche comuni orizzontali.

2. LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI

Il processo di liberalizzazione, che era previsto si concludesse il 31/12/1969, fu già compiutamente realizzato a partire

dal giugno 1968 dai sei Stati allora membri.

La disciplina si articola in tre distinti momenti, che investono:

1. l’unione doganale, cioè l’abolizione di dazi e tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all’interno del

mercato comune, e la fissazione di una tariffa doganale comune per gli scambi coi Paesi terzi(artt. Da 28 a

32 TFUE);

2. divieto d’imposizioni fiscali interne agli Stati membri che siano discriminatorie per i prodotti importati

(art.110);

3. abolizione delle restrizioni quantitative agli scambi intracomunitari e delle misure di effetto

equivalente, nonché l’abolizione dei monopoli commerciali (artt. da 34 a 37).

Nozione di merce.

La nozione di merce comprende tutti i prodotti valutabili in danaro e quindi idonei ad essere oggetto di transazioni

commerciali (tale definizione è stata data dalla Corte chiamata a rispondere se rientrassero in tale nozione gli

oggetti d’interesse artistico, storico, etc.: la risposta fu positiva).

Sono compresi nella nozione anche le monete non aventi più corso legale ed addirittura i rifiuti.

I prodotti che riguardano la sicurezza in senso stretto (armi, munizioni e materiale bellico), inseriti in uno specifico

elenco predisposto dal Consiglio, soggiacciono alla previsione dell’art.346 del Trattato e sono quindi, fuori dalla

sfera di applicazione materiale delle norme disciplinanti la libera circolazione delle merci.

Quando non sono oggetto di specifica disciplina sulla politica agricola comunitaria, anche i prodotti agricoli e della

pesca rientrano nella disciplina del mercato comune.

Le sostanze radioattive, i medicinali ad uso umano e veterinario sono soggetti a particolari discipline.

Sfera territoriale.

La sfera d’applicazione territoriale della disciplina coincide con quella di applicazione del Trattato, dunque col

territorio degli Stati membri; le eccezioni e specificità riguardano alcune zone insulari che interessano la Francia (i

dipartimenti d’oltremare), la Spagna (le Canarie) ed il Portogallo (Madeira e Azzorre): rispetto a tali territori, il

Consiglio può adottare misure specifiche dirette a stabilire le condizioni di applicazione del Trattato.

I paesi d’oltremare soggiacciono a un regime particolare disciplinato da una decisione del Consiglio.

Il campo di applicazione territoriale, relativo alla circolazione delle merci, va distinto dal territorio doganale della

Comunità(che è il territorio entro il quale trova applicazione la normativa doganale comunitaria).

Destinatari.

Le norme che disciplinano il mercato comune sono rivolte in generale agli Stati membri, nel senso che impongono a

questi degli obblighi che ruotano attorno alla liberalizzazione degli scambi in merci, persone, servizi e capitali.

I singoli beneficiano dell’effetto diretto che accompagna gran parte delle norme relative alla liberalizzazione degli

scambi(quindi sono titolari di diritti che possono far valere direttamente dinanzi ai giudici).

Quanto ai divieti, la Corte ha precisato che il comportamento del singoli (es. un accordo tra imprese) deve essere

valutato alla luce delle regole di concorrenza, mentre le norme sulla libera circolazione delle merci si riferiscono

solo alle normative ed alle pratiche amministrative adottate dagli Stati membri e dalle istituzioni comunitarie.

3. L’UNIONE DOGANALE

Ai sensi dell’art.28 del Trattato l’Unione Doganale comporta l’abolizione, nell’ambito degli scambi intracomunitari,

dei dazi doganali e delle tasse di effetto equivalente, nonché l’adozione di una tariffa doganale comune per gli

scambi con i Paesi terzi.

Già nel GATT si possono rinvenire le nozioni di: 2

1. zona di libero scambio: insieme dei territori doganali nel quali si aboliscono i dazi e altre

misure limitatamente ai prodotti originari del Paesi aderenti;

2. unione doganale :all’abolizione dei dazi e delle altre restrizioni commerciali si aggiunge

l’uniformità sostanziale dei dazi applicati agli scambi con i Paesi terzi.

Tuttavia, rispetto a questa concezione, l’idea di unione doganale realizzata nell’Unione è ancora più avanzata (non

a caso è definita perfetta), in quanto rilevano altresì:

1. il beneficio della libera circolazione, salvo eccezioni, anche per i prodotti originari di Paesi terzi una

volta importati nell’area comunitaria;

2. regime di preferenza per i prodotti comunitari;

3. disciplina doganale complessiva uniforme, che si avvale anche di un meccanismo di

interpretazione giudiziaria centralizzata;

4. destinazione al bilancio comunitario delle entrate della tariffa doganale comune.

Un confronto significativo da fare è con lo Spazio Economico Europeo realizzato a partire dal 1994 con i Paesi

dell’EFTA.

Tale Spazio, rientra a tutti gli effetti nell’ipotesi e nella nozione di zona di libero scambio e non in quella di Unione

Doganale, nella misura in cui gli scambi riguardano i soli prodotti originari dei Paesi membri.

Origine delle merci.

Approfondiamo, allora, cosa si intende per “Paese d’origine”.

Ovviamente è il posto in cui il prodotto è fabbricato.

Se si tratta di produzione complessa, ai fini dell’individuazione dell’origine, Paese d’origine del prodotto è quello in

cui si è avuta l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, è il criterio dello stadio produttivo determinante.

Il criterio è dunque lo stadio produttivo determinante, cioè della trasformazione economicamente e

merceologicamente rilevante[in materia di prodotti ittici, poi, è stato stabilito il criterio della bandiera della nave; in

caso di bottino realizzato da più navi di diversa nazionalità, il criterio è quello della nave cui si possa imputare il

momento essenziale della battuta o della campagna di pesca].

Regime di libera pratica

I prodotti originari di Paesi terzi, che siano stati regolarmente importati in un qualsiasi Paese comunitario, sono in

regime di libera pratica, godendo, salvo eccezioni, della stessa libertà di circolazione delle merci originarie degli Stati

membri. Ogni prodotto, poi, viene provvisto di un documento doganale unico.

4. ABOLIZIONE DEI DAZI DOGANALI E DELLE TASSE DI EFFETTO EQUIVALENTE

L’abolizione dei dazi doganali e delle tasse di effetto equivalente è alla base del regime di libera circolazione delle

merci, ed è sancita dall’art. 30 del TFUE.

E’ una norma fondamentale del sistema comunitario ed è provvista di effetto diretto.

I dazi doganali all’esportazione sono stati aboliti il 31 dicembre 1961, mentre quelli all’importazione dovevano essere

aboliti nel 1969(alla fine della disciplina transitoria), ma lo sono stati di fatto già nel luglio dell’anno precedente, con

una decisione c.d. di accelerazione.

Nozione di tassa di effetto equivalente.

La nozione di tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale è stata oggetto di una vasta giurisprudenza che ne ha

definito gli elementi essenziali: essa si configura come un onere pecuniario direttamente o indirettamente collegato

all’importazione o all’esportazione di un prodotto; pur non essendo un dazio, comporta gli stessi effetti restrittivi

sugli scambi intracomunitari

In ogni caso deve trattarsi di:

1. un onere pecuniario (altrimenti sarebbe una misura rientrante nel divieto ex art. 34- restrizioni quantitative

all’importazioni);

2. deve colpire il prodotto in ragione dell’importazione o esportazione, rendendola più onerosa

ovvero aggravandone gli adempimenti amministrativi-burocratici.

Viceversa, non ha importanza il momento in cui viene imposto tale onere,

che può essere anche successivo a quello del passaggio della frontiera, così come il suo ammontare, che può essere

anche minimo.

Al riguardo, inoltre, non rileva neanche il soggetto beneficiario, che può anche non essere lo Stato, così come anche

al finalità che si vuole perseguire.

Le disposizioni di cui agli artt. 28[Unione doganale] e 30 [divieto di dazi e tasse effetto equivalente] TFUE possono

essere invocate dal singolo in ragione dell’importazione di un prodotto proveniente da un altro Stato membro.

Non rileva che l’introduzione del prodotto sia in una parte del territorio (es. Regioni), piuttosto che nell’insieme del

territorio statale, né che l’onere colpisca anche i prodotti provenienti da altre regioni dello stesso Stato membro(ad

esempio è stata vietato il dazio di mare che riguardava i prodotti introdotti nei territori francesi d’oltremare, perché i

prodotti erano provenienti da altre parti del territorio dello Stato membro).

Va escluso che tale divieto possa essere attuato anche nei confronti dei paesi terzi, ma gli Stati membri non

hanno comunque completa autonomia, perché tale onore tributario rientra nella politica commerciale comune e

al sistema della Tariffa Doganale Comune(che ha disposto il divieto agli stati membri di elevare o introdurre

unilateralmente le tasse esistenti dalla sua entrata in vigore-1968-, salvo talune eccezioni e deroghe introdotte

dalla Comunità e comunque uniformi).

Le deroghe al divieto sono molto limitate:

• un’ipotesi è quella di un onere pecuniario richiesto dall’amministrazione per un servizio prestato in

favore e/o nell’interesse dell’importatore o esportatore; ma si deve trattare di un servizio reso

individualmente, effettivamente prestato dall’amministrazione, in tal caso esso ha carattere di vero e

proprio corrispettivo(e dunque deve essere proporzionato alla qualità e al costo del servizio);

• altra ipotesi è quella di oneri pecuniari, imposti da convenzioni internazionali, per favorire la libera

circolazione delle merci. Nella stessa logica rientra anche le ipotesi dei montanti compensativi

monetari istituiti nell’ambito della politica agricola comune, in quanto oggetto di misure comunitarie

destinate a compensare l’instabilità monetaria.

• Altra ipotesi è quella in cui l’onere è parte di un sistema generale di tributi interni, che colpisca con

uguali criteri e sistematicamente sia il prodotto importato che quello nazionale.

5. IL DIVIETO DI IMPOSIZIONI FISCALI DISCRIMINATORIE

Il divieto di imporre dazi doganali deve essere integrato con l’art. 110 del TFUE, il quale vieta di applicare tributi

interni che siano discriminatori per i prodotti importati.

Ovviamente l’imposizione tributaria, pur restando nella sfera di libertà degli Stati membri, deve conservare un

carattere di assoluta neutralità tra prodotti nazionali e prodotti importati, cosicché l’attraversamento del confine non

costituisca l’occasione per oneri tributari più gravosi: tale divieto appare complementare ai divieti ex artt. 28-30 del

TFUE, poiché mira ad evitare

che questi siano aggirati attraverso lo strumento tributario.

I definitiva l’art. 110 mira a garantire la libera circolazione delle merci in condizione di neutralità fiscale rispetto alla

concorrenza tra prodotti nazionali e prodotti di altri paesi comunitari.

Il divieto comprende qualsiasi onere pecuniario di natura tributaria imposto dallo Stato o da un ente pubblico o

territoriale, indipendentemente dal beneficiario che può anche non essere lo Stato.

Il divieto va inteso operante anche se il prodotto si trovi in regime di libera pratica provenendo da un Paese terzo.

L’art. 110 è applicabile sia alle imposte indirette che alle imposte dirette.

Una tassa incompatibile a tale disposizione è vietata solo per la misura in cui colpisce le merci importate più di

quelle nazionali. 4

Non deve però farsi confusione col divieto di tasse di effetto equivalente: i due divieti non possono applicarsi

cumulativamente, poiché danno luogo a regimi sostanzialmente diversi.

Ad esempio, le tasse d’effetto equivalente, le quali colpiscono il prodotto in ragione della sua importazione o

esportazione, vanno semplicemente abolite, mentre le imposte interne ex art. 110 vanno applicate in modo da

escludere qualsiasi discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati.

Quindi l’ipotesi del tributo interno ha come condizione fondamentale la generalità e l’astrattezza dell’onere.

Deve trattarsi di onere tributario.

L’elemento della discriminazione rileva in quei tributi che abbiano l’effetto di scoraggiare l’importazione di merci

originarie di altri Stati membri a vantaggio dei prodotti nazionali come ad es.:

• tassazione molto elevata per le vetture che superano un certo livello di potenza fiscale, cosicché

all’onere soggiacciono solo le vetture importate;

• tributo che colpisce solo l’uso del prodotto, quando questo sia importato solo per quell’uso.

• Un’ imposta dovuta dal trasportatore del prodotto, applicate a secondo se si tratti di trasporto

nazionale ovvero internazionale, in modo che il primo sia esente da imposta

• Un regime di agevolazioni o esenzioni fiscali che favorisca i prodotti nazionali

• Un sistema di dilazioni di pagamento dell’imposta di cui possano beneficiare i soli produttori nazionali

• Un sistema di tassazione differenziato di un determinato prodotto

Insomma il criterio decisivo è costituito dall’incidenza effettiva del tributo sul prodotto nazionale e sul prodotto

importato.

Inoltre, al fine di qualificare esattamente l’onere si dovrà osservare se:

il gettito è destinato a finanziare attività che giovano specificamente ed esclusivamente al prodotto

- nazionale tassato, e la compensazione è totale - è tassa di effetto equivalente in violazione del divieto

ex art. 28 TFUE-

o se i benefici compensano solo parzialmente l’onere che grava sui prodot t i nazionali e quindi l’imposta

- va a discriminare i prodotti importati, al pari di quando la compensazione è totale; la tassa rientra nel

divieto di discriminazione fiscale dell’art.110

Prodotti similari e concorrenti.

La similarità.

Recita l’art. 110, c. 1:. “uno Stato membro non può applicare ai prodotti degli altri Stati membri tributi interni

superiori a quelli applicati ai prodotti nazionali similari”.

Da tale comma appare chiaro il primo termine di paragone, ossia i prodotti devono essere similari, cioè devono avere

proprietà analoghe e rispondono alle stesse esigenze, in base a un criterio non di identità ma di analogia.

Bisogna far riferimento a una serie di altri fattori, quali la fabbricazione, il gusto, il tenore alcolico per le bevande,

nonché l’idoneità a rispondere agli stessi bisogni del consumatore.

Tra i prodotti nazionali, poi, vanno intesi anche quelli per cui non esiste una produzione nazionale, ma un mercato

dell’usato.