Diritto processuale amministrativo (riti speciali e procedimento cautelare)

Corso di

DIRITTO PROCESSUALE

AMMINISTRATIVO

Appunti delle lezioni

Capitolo 8

I RITI SPECIALI

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8. I RITI SPECIALI

IL RITO CAMERALE

I riti speciali

Quello descritto finora è il rito ordinario, classico e normale. Per alcune specifiche materie o azioni il

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codice prevedi dei riti speciali, che si trovano nel Libro IV.

Il rito camerale

Il rito camerale esiste nel rito nei confronti del silenzio, nel giudizio di ottemperanza, nei giudizi di

opposizione nei confronti del decreto che abbia dichiarato l’estinzione o l’improcedibilità del processo, e

in una serie di altre ipotesi. Il rito camerale È connotato da uno svolgimento più celere e veloce del giudizio.

Si tratta infatti di controversie che richiedono una decisione che intervenga in tempi veloci: si cerca di

velocizzare il rito per esigenze di celerità. Ai sensi dell’art. 87 commi 2 e 3, tutti i termini processuali sono

ridotti alla metà. Fanno eccezione quelli per la notifica del ricorso principale, del ricorso incidentale e dei

motivi aggiunti. Perché? Perché si tratta di quegli atti fondamentali che vanno a definire l’oggetto del

giudizio (la garanzia del contraddittorio non tollera compressioni). Altra caratteristica del rito camerale è

che per le controversie ad esso soggette non è richiesta una istanza di fissazione dell’udienza: la trattazione

è fissata d’ufficio e di regola sono trattati nella 1° camera di consiglio utile, decorsi 30 giorni dalla scadenza

del termine per la costituzione delle parti. Il giudice decide non in una udienza pubblica, ma in camera di

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consiglio. I legali delle parti hanno diritto di essere sentiti in camera di consiglio se ne fanno richiesta.

1 Vanno saputi, ma difficilmente verranno chiesti all’esame rispetto a tutto quello che va chiesto. Vanno letti e studiati.

2 Oltre a questo argomento si segnalano le impugnazioni, da studiare da soli sul libro. L’appello al Consiglio di Stato va saputo

bene, ma non è diversissimo dall’appello nel processo civile. 135

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Appunti delle lezioni

Capitolo 9

LA TUTELA

CAUTELARE

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9. LA TUTELA CAUTELARE

LA TUTELA CAUTELARE

La tutela cautelare

Lo scopo della tutela cautelare è assicurare l’efficacia pratica del provvedimento definitivo, ossia evitare

che la durata del processo vada a danno di chi ha ragione, rendendo inutile o meno utile la decisione finale.

È un problema che si pone con forza e frequenza nel processo amministrativo, soprattutto in presenza di

provvedimenti amministrativi. Il provvedimento, normalmente, è esecutivo (produce effetti e può essere

portato ad esecuzione): dunque, l’esecuzione del provvedimento può compromettere in modo grave o in

alcuni casi anche irreversibile la situazione giuridica del destinatario del provvedimento stesso. Es: un

decreto di espropriazione dal quale può derivare una trasformazione irreversibile dell’area può precludere

la stessa possibilità della restituzione stessa dell’area. La tutela cautelare serve ad evitare che la sentenza

di annullamento non consenta di soddisfare l’interesse del ricorrente e ad evitare l’esecuzione del

provvedimento. Il processo amministrativo nasce intorno all’azione di adempimento. La misura cautelare

corrispondente all’azione esperita era la sospensione dell’efficacia dell’atto. La legge Crispi del 1889

espressamente aveva affermato che l’impugnazione del provvedimento non aveva effetto sospensivo.

Questo si collegava un po’ anche alla gerarchia di valori dell’epoca (l’interesse pubblico doveva comunque

prevalere sull’interesse del privato). Col tempo, si ammette la possibilità di chiedere la sospensione del

provvedimento / la sospensiva in via cautelare. Il CPA contiene una disciplina generale della tutela

cautelare. Siamo sempre nel Libro II, ma nel Titolo II (“Procedimento cautelare”). Le norme di riferimento

sono gli artt. 55-62 del CPA. Il CPA, diversamente da altre parti, non contempla alcun rinvio al c.p.c. (né per

i procedimenti cautelari né per le misure cautelari). Del resto, nel processo amministrativo la tutela

cautelare costituisce uno snodo centrale del processo (normalmente, le misure cautelari vengono

richieste). Oggi, le misure cautelari sono improntate a un principio di atipicità; la tutela cautelare

rappresenta poi l’unica possibilità di interloquire col giudice in modo più immediato, senza aspettare

l’udienza di discussione.

I PRESUPPOSTI

I presupposti

I presupposti della tutela cautelare sono 2:

➢ Il fumus boni iuris (art. 55 comma 9) -> l’ordinanza cautelare indica i profili che a un sommario esame

inducono a una ragionevole previsione sull’esito del ricorso. Il fumus è una valutazione sommaria sul

merito della pretesa fatta valere in giudizio. In passato, si scontravano 2 interpretazioni su come

dovesse intendersi questo fumus / “sentore di fondatezza”:

• Per alcuni bastava la non manifesta infondatezza del ricorso -> solo se il ricorso fosse apparso

evidentemente infondato il giudice avrebbe negato la misura cautelare.

• Per altri, si faceva riferimento alla probabilità di accoglimento del ricorso -> diventano più

importanti i motivi allegati dal ricorrente. L’accoglimento dell’istanza cautelare si fonda su una

prima valutazione sommaria e parziale del giudice circa la fondatezza del ricorso. Il codice opta per

questa seconda interpretazione: fa riferimento ad una ragionevole previsione sull’esito del ricorso.

Dunque, a un giudizio sommario sulla fondatezza del ricorso. Fumus, anche letteralmente, è questa

sensazione che il ricorrente allo stato degli atti possa avere ragione.

I profili che inducono ad una ragionevole previsione sull’esito del ricorso devono emergere dalla

motivazione del provvedimento cautelare. Tutti i provvedimenti del giudice devono essere motivati.

Per le parti è fondamentale capire quali siano le ragioni che abbiano determinato l’accoglimento o il

rigetto della misura cautelare. Anche le misure cautelari sono passibili di impugnazione.

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➢ Il periculum in mora (art. 55 comma 1) -> è la possibilità di subire un pregiudizio grave e irreparabile

durante il tempo necessario per giungere alla decisione del ricorso. Il ricorrente che presenta una

istanza cautelare dovrà allegare nell’istanza cautelare qual è il pregiudizio che rischia di patire durante

il tempo necessario al giudizio. Questo pregiudizio non si identifica con la lesione dell’interesse

legittimo (questo in qualche modo rileva rispetto alle condizioni dell’azione), ma deve essere qualcosa

di più: deve essere un pregiudizio specifico e determinato che si produce rispetto ad un interesse

materiale del ricorrente. Se bastasse il pregiudizio all’interesse legittimo i ricorsi amministrativi

finirebbero per avere una efficacia automaticamente sospensiva. Ecco perché il ricorrente deve

indicare perché, in assenza di una misura cautelare, il provvedimento impugnato o la condotta

dell’amministrazione rischia di produrre un pregiudizio. Questo carattere dipende agli interessi in gioco

e dalla vicenda amministrativa. Possiamo intendere il pregiudizio:

• in senso assoluto, in relazione al tipo di interesse pregiudicato dal provvedimento in sé (es:

cessazione dell’attività o perdita del posto di lavoro)

• in termini relativi, avendo riferimento alle condizioni soggettive del ricorrente (es: una sanzione

pecuniaria il cui ammontare è esorbitante rispetto al reddito percepito dal ricorrente).

Questo pregiudizio non necessariamente deve tradursi in un vero e proprio danno (questo richiede

una quantificazione economica). Allo stesso tempo, è svincolato dal carattere della imminenza e

dell’attualità. L’art. 700 c.p.c. fa riferimento all’imminenza e attualità del pregiudizio. Questo però non

è richiesto dal CPA. È richiesta invece la correlazione fra pregiudizio e tempo necessario a definire il

giudizio (il tempo necessario per arrivare alla sentenza). In questa prospettiva, un ruolo fondamentale

può avere il TAR investito del singolo ricorso. Non tutti i TAR hanno il medesimo tasso di contenzioso.

Ecco che alcuni arrivano più speditamente alla sentenza rispetto ad altri. La consapevolezza del giudice

circa il tempo del processo può inoltre incidere sull’accoglimento della misura cautelare. La grande

specificità del giudizio cautelare è che quando il giudice va a valutare il periculum in mora deve

considerare non soltanto il pregiudizio grave e irreparabile che può essere subito dal ricorrente, ma

anche i riflessi che la misura cautelare potrebbe produrre rispetto all’amministrazione e agli eventuali

contro-interessati. Può accadere infatti che la sospensione crei un danno ancora più grande

all’amministrazione o ai controinteressati. Es: occupazione d’urgenza di un’area per realizzare un’opera

pubblica. La sospensione del provvedimento impugnato potrebbe comportare la perdita del

finanziamento dato per realizzare quell’opera entro un certo termine. Dunque, un profilo specifico del

processo amministrativo è che in sede cautelare, quando si tratta di sospendere l’efficacia del

provvedimento, il giudice si pone il problema del bilanciamento tra l’interesse dell’amministrazione e

della parte resistente e del ricorrente. Si possono dunque avere soluzioni diverse. Il ricorrente, qualora

venga sacrificato, o l’amministrazione qualora la misura cautelare venga accolta, è assistito da uno

strumento apposito: la cauzione. Il periculum in mora non fa riferimento alla irreversibilità, ossia alla

circostanza che si determini una situazione dalla quale non è possibile tornare indietro. In questi casi,

il CPA all’art. 55 consente al giudice di disporre la prestazione di una cauzione cui subordinare la

concessione o il diniego della misura cautelare. C’è una operazione di bilanciame