Diritto e istituzioni dell’Unione Europea

Lezione 14 novembre 2022

Si inizia a pensare alla necessità di adottare uno strumento sui diritti fondamentali. Questo pensiero inizia a instaurarsi negli anni '70 e si sviluppa in modo concreto 30 anni dopo con la Carta dei Diritti Fondamentali.

Origine e sviluppo della Carta dei Diritti Fondamentali

La Carta dei Diritti Fondamentali ha lo stesso rango dei trattati ed è in più fonte di diritto dell'Unione Europea. Questa carta è frutto di un lungo percorso; alcuni si erano opposti, ma la prima istituzione che ha spinto per questa carta è stato il Parlamento Europeo. Su sua iniziativa, infatti, nel 1977 il Parlamento, la Commissione e il Consiglio adottarono una dichiarazione comune dove esprimevano la loro posizione, sottolineando l’importanza dei diritti fondamentali nel diritto comunitario (i diritti fondamentali erano i diritti delle costituzioni degli stati membri e la CEDU).

Le tre istituzioni quindi sposano la linea della Corte di Giustizia in materia di diritti fondamentali, però in questa fase non ritengono necessario dovergli affidare uno strumento giuridico proprio. In precedenza i diritti fondamentali erano estrapolati dai vari trattati comunitari. Ad esempio, nel progetto Spinelli del 1984, un trattato di riforma dei trattati, venivano anticipate molte questioni e prevedeva la possibilità per l’Unione di adottare una propria dichiarazione sui diritti fondamentali. Tutte le proposte però erano vaghe, a dimostrazione che era necessario affermare il valore dei diritti fondamentali.

Processo di adozione della Carta dei Diritti Fondamentali

A partire dalla fine degli anni '90 inizia il processo di adozione della Carta dei Diritti Fondamentali. Nel 1999, in vista del Consiglio Europeo di Colonia, si parlò della possibilità di adottare uno strumento proprio in materia di diritti fondamentali; questo Consiglio Europeo è importante perché conferisce ad un organo ad hoc il mandato di redigere il progetto della Carta dei Diritti Fondamentali, da far poi approvare al consiglio.

La Carta dei Diritti Fondamentali parte dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e dai trattati: questo mandato viene affidato alla Convenzione.

Composizione della Convenzione

• Rappresentanti dei capi di stato e di governo (allora erano 15)
• Il Presidente della Commissione Europea
• I membri del Parlamento Europeo (15)
• I membri dei parlamenti nazionali
• I membri osservatori e i rappresentanti degli stati candidati all’adesione all’unione

L’obiettivo di questa convenzione era quello di elaborare l’elenco dei diritti fondamentali che andavano a riassumere: diritti della CEDU (convenzione europea dei diritti dell’uomo), diritti delle costituzioni degli stati membri, diritti derivanti dalla giurisprudenza e dalla Corte di giustizia.

Il 2 ottobre 2000 viene elaborato il testo della carta, viene approvata dal consiglio il 14 ottobre del 2000 e viene approvata da commissione e parlamento tra novembre e dicembre. Viene ufficialmente proclamata nel Consiglio Europeo di Nizza nel dicembre del 2000. Il fatto che venga ufficializzata dal consiglio però, non le dà il potere di produrre effetti giuridici vincolanti.

Nel momento in cui viene adottata la carta, si inizia a pensare ai passaggi successivi: il valore giuridico della carta, se i diritti fondamentali sono parte integrante dell’ordinamento dell’unione, giuridico della carta se i diritti fondamentali non sono solo quelli contenuti negli altri strumenti giuridici ma sono quelli presenti nella carta, bisogna dare alla carta un valore giuridico vincolante. Inizia così il processo per attribuire alla Carta dei Diritti Fondamentali un valore giuridico vincolante.

Come si fa ad attribuire alla carta rango di fonte primaria e allo stesso tempo un valore giuridico vincolante? Con la revisione dei trattati (in quanto ci dicono come e quello che l’Unione può fare). Qual è la prima occasione buona per inserire la carta nei trattati? Il trattato "Costituzionale" che non è mai entrato in vigore. Il progetto di questo trattato è del 2004 e serviva anche a dare ampia visibilità alla carta. Il trattato costituzionale non entrerà mai in vigore e probabilmente uno dei fattori che ha portato al fallimento di questo trattato fu l’inserimento della carta dei diritti all’interno del progetto.

Tuttavia, sulla Carta dei Diritti Fondamentali si disse che non doveva essere incorporata nel trattato ma deve acquisire il suo valore giuridico vincolante. Nel trattato di Lisbona non troviamo una sezione in cui viene incorporata la carta, però abbiamo l’art 6 del TUE che ci dice che la Carta dei Diritti Fondamentali non solo assume valore giuridico vincolante, ma ha lo stesso rango dei trattati, mettendo in allegato al trattato la Carta dei Diritti Fondamentali.

Nel momento in cui la carta assume valore giudico vincolante, un problema diventa l’adesione dell’Unione Europea alla CEDU. Visto che la CEDU ha una posizione importante e tutti gli stati europei vi hanno aderito, perché non facciamo il passo finale e aderiamo come unione alla CEDU?

Lezione 15 novembre 2022

Lezione diritto unione europea 17 novembre 2022

L'adesione dell'Unione Europea alla CEDU

L'adesione dell'Unione Europea alla CEDU avviene con la conclusione di un trattato internazionale. L’art 219 TFUE conferisce all’unione la competenza a stipulare trattati internazionali. I trattati internazionali conclusi dall’Unione Europea si collocano in una posizione intermedia tra le fonti primarie e le fonti di diritto derivato. Da un lato, i trattati internazionali che conclude l'UE sono subordinati ai trattati istitutivi (TFUE, TUE), ovvero l’esercizio delle competenze internazionali dell’unione deve avvenire nel rispetto dei trattati istitutivi, sia per materia che per procedura (in questo caso la Corte ha un parere vincolante, se viene richiesto alla Corte di giustizia, il parere circa la compatibilità di un trattato), però i trattati internazionali sono al di sopra delle fonti di diritto derivato. L’art 216 par. 2 del TFUE stabilisce che "gli accordi conclusi dall’unione vincolano le istituzioni e gli stati membri".

Questo cosa vuol dire? Che gli accordi internazionali costituiscono un cosiddetto "Limite di legittimità degli atti di diritto derivato", ciò comporta che un atto di diritto derivato in contrasto con un trattato internazionale può essere annullato.

Come si concludono i trattati internazionali? Secondo l’art 218 TFUE, trattandosi di un accordo internazionale, la conclusione dell’accordo ha natura intergovernativa. L’attività negoziale non è portata avanti per forza dal consiglio. Nell’ambito della natura negoziale si tenta di arrivare ad un compromesso tra le parti per arrivare ad un testo di accordo. Fin tanto che la negoziazione non viene conclusa, il testo può sempre essere modificato, solo la firma porta alla fine della parte negoziale, il testo poi non può più essere modificato. Secondo l’art 218 per i trattati internazionali, il consiglio autorizza i negoziati e definisce le direttive di negoziato (le direttive di negoziato cosa sono? La posizione che deve portare avanti chi materialmente partecipa alla negoziazione). E’ il consiglio stesso che su proposta del negoziatore può autorizzare la firma del trattato, una volta firmato può notificare la conclusione dell’accordo: come viene notificata la conclusione dell’accordo? Previa approvazione del Parlamento. Di base, nella conclusione di accordi internazionali, il consiglio delibera a maggioranza qualificata, delibera all’unanimità solo se l’accordo lo prevede in modo specifico per alcuni accordi specifici: di associazione, di adesione, l’accordo sulla adesione dell’UE alla CEDU.

Non è detto che l'accordo internazionale concluso dall’unione produca effetti diretti (il poter invocare le disposizioni davanti ad un giudice). I destinatari di questi diritti per far valere i diritti che deriva da quella norma cosa fanno? Si ricorre ad un giudice per far valere i diritti. Se il trattato entra in vigore, le persone possono impugnare le disposizioni davanti al giudice? Dipende; il fatto che produca effetti vincolanti, ovvero che sia stato adottato del diritto internazionale e che faccia parte dell’ordinamento giuridico dell’unione, non vuol dire che debba automaticamente produrre effetti diretti.

Il fatto che l’accordo sia stato concluso, sia entrato in vigore, è sia entrato a far parte dell’ordinamento giuridico dell’unione, non vuol dire che i singoli possano immediatamente e direttamente invocare quelle norme in giudizio. Perché? E’ possibile invocare direttamente quelle norme in giudizio a alcune condizioni:

• Che quelle norme che il singolo intende invocare in giudizio, contengano un obbligo chiaro e preciso.

Fonti di diritto derivato

Andando avanti nelle fonti, vediamo che per semplificare, lo suddividiamo in due categorie di atti: atti tipici e atti atipici.

Partiamo da un concetto basilare: le fonti di diritto derivato vengono chiamate così perché sono fonti che derivano dall’attività normativa delle istituzioni e trovano la propria legittimazione nei trattati stessi. Perché distinguiamo le fonti tipiche da quelle atipiche? Perché definiamo quelle tipiche, una serie di fonti espressamente indicate nei trattati e nell’art 288 del TFUE "per esercitare le proprie competenze, le istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni o pareri".

Prendiamo in considerazione la natura degli atti in questione: natura legislativa, natura di atto delegato, natura di atto di esecuzione. Perché la natura di un determinato atto dell’unione non dipende dalla denominazione assunta dall’atto stesso ma dalla procedura con cui vengono adottati alcuni atti.

Quando parliamo di regolamenti o direttive, solitamente lo associamo ad un atto legislativo dell’unione europea, ciò però non è sempre vero, pensiamo ai regolamenti interni delle istituzioni. La natura degli atti tipici dipende dalla natura con cui avviene il processo decisionale:

• Gli atti legislativi sono quelli che vengono adottati secondo una procedura legislativa.
• Gli atti delegati sono quelli disciplinati dall’art 290 Dell TFUE, e sono atti emanati su delega di un atto legislativo, "per atti non legislativi di portata generale, che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo" può quindi questo atto, completare o modificare gli aspetti marginali di un atto legislativo.
• Gli atti di esecuzione sono sempre competenze riservate alla commissione, attraverso questa da esecuzione a talune norme previste nell’atto adottato.

Gli atti tipici quindi, sono quelli espressamente indicati nell’art 288 del TFUE, tali atti assumono una diversa natura, a seconda della procedura con cui sono adottati: legislativi, delegati e di esecuzione. L’atto legislativo è quell’atto attraverso cui si regolamenta un determinato settore di competenza dell’unione europea, ha quindi una portata generale rispetto agli altri due.

Regolamenti e direttive

Gli atti tipici si differenziano tra loro in base agli effetti che producono: che effetti produce questo atto nei confronti dei soggetti destinatari o degli stati membri? In base a questo si valutano le caratteristiche dell’atto (destinatari e gli effetti che produce nei loro confronti).

Regolamento

Atto attraverso il quale la normativa europea si sostituisce integralmente alle norme nazionali nel settore da essa regolato. Il regolamento ha portata generale, ovvero non identifica dei destinatari precisi, non si rivolge ad un numero di destinatari limitato ma si rivolge a un numero indeterminato e astratto di destinatari. Altro elemento tipico del regolamento è quello che è obbligatorio in tutti i suoi elementi, ovvero, non può essere espletato solo in parte. Ultima caratteristica del regolamento è che il regolamento sia direttamente applicabile, ovvero, nel momento in cui viene adottato dalle istituzioni dell’unione, gli stati non devono adottare nessun atto di recepimento, entra direttamente a far parte dell’ordinamento degli stati membri, producendo effetti diretti, ovvero può essere invocato in giudizio dai privati (crea diritti e obblighi anche per privati).

Direttiva

Lascia più ampia discrezionalità agli stati. Si differenzia dai regolamenti perché esprime un sistema di funzionamento dell’unione articolato sulla ripartizione del potere tra gli stati membri e l’Unione europea. A differenza del regolamento, la direttiva non è direttamente applicabile, la direttiva necessita di un atto di recepimento, da un atto armonizza le legislazioni nazionali (fare un’attività che tende a rendere le legislazioni differenti, più uniformi) da un altro lato, lascia agli stati un certo margine di discrezionalità rispetto alla disciplina specifica che avevano adottato. Con l’atto di recepimento, lo stato stabilisce i mezzi con cui raggiungere i risultati previsti dalla direttiva. La direttiva deve essere recepita entro un termine espressamente indicato dalla direttiva stessa. Se lo stato non la adotta? Compie una violazione del diritto dell’unione (ad esempio, l’Italia spesso non le adotta a causa delle tempistiche troppo brevi per adottarle).

Lezione 21 novembre 2022

Regolamenti e direttive: differenze e applicazioni

Il regolamento è la massima espressione della cessione di sovranità degli stati verso l’Unione europea, là dove l’Unione agisce tramite regolamento, si sostituisce allo stato membro, che si può solo limitare ad attuarlo. Nella direttiva, la distinzione tra diretta applicabilità ed efficacia indiretta è più importante rispetto ai regolamenti.

Direttive

A differenza del regolamento, la direttiva è espressione della condivisione di responsabilità tra l’Unione e gli stati membri, perché sotto un profilo nozionistico, la direttiva vincola lo stato membro a cui è rivolta, per quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando però agli organi nazionali, la discrezionalità in merito ai mezzi e alla forma da adottare, per raggiungere quel risultato (indica gli obiettivi, ma lascia libertà per gli strumenti da usare per raggiungerli).

La direttiva vincola lo stato membro a cui è rivolta, perché può essere indirizzata sia a tutti gli stati membri che solo ad alcuni, nella prassi, è sempre rivolta a tutti gli stati membri, tranne alcune particolarità. Sempre nella prassi, questa discrezionalità lasciata agli stati nella forma e i mezzi per raggiungere gli obiettivi, è più ridotta di quanto si pensi, hanno infatti un impianto abbastanza dettagliato: una buona parte delle norme presenti nelle direttive hanno contenuto preciso, e si restano ad essere applicate anche senza che il loro contenuto venga completato.

Ci dobbiamo porre due problemi: come viene recepita la direttiva? Esiste uno strumento tipico di recepimento della direttiva? Il diritto dell’unione non prevede nulla di specifico, è la stessa Corte di giustizia a chiarire più volte come non sussista l’obbligo di adottare uno specifico atto legislativo per recepire la direttiva. La corte di giustizia ha chiarito due punti:

• Che nel recepire la direttiva è nell’attuarla nell’ordinamento nazionale, ciascuno stato deve garantire la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche volute dal legislatore dell’unione: in fase di trasposizione nell’ordinamento interno della direttiva, il legislatore nazionale deve garantire che gli obiettivi che il legislatore dell’unione si era prefissato di raggiungere attraverso l’adozione della direttiva, vengano raggiunti.
• Quanto al tipo di atto che deve essere adottato per recepire la direttiva, la corte di giustizia si è limitata a dire che la direttiva... (testo incompleto)