Diritto, ambiente e energia

Capitolo 1: L'interesse ambientale nell'evoluzione giuridica

La vicenda dell’emersione dell’interesse ambientale e della sua acquisizione nella sfera giuridica è analoga a quella di tutti gli interessi che sono entrati nel mondo del diritto. L’evoluzione dell’economia e dei costumi determina la nascita di nuovi bisogni divenuti rilevanti per il diritto, fino ad essere qualificati "a protezione necessaria".

Non si devono confondere i "bisogni" e i "valori" con gli interessi giuridicamente rilevanti. Si ha un interesse giuridicamente rilevante quando se ne può dare una tutela giuridica. Questo interesse diventa una situazione giuridica soggettiva a protezione necessaria, quando la tutela diventa doverosa, cioè quando esiste qualche soggetto singolo e collettivo che è tenuto a fare o non fare qualcosa per soddisfarlo, ed esiste un’organizzazione che ne assicura la soddisfazione.

Quindi la rilevanza giuridica del valore ambientale è un tema nuovo. I nuovi interessi, essendo assenti nell’assetto precedente, si affermano sovrapponendosi a quelli preesistenti, con i quali creano rapporti di tipo convergente.

Specificità dell'interesse ambientale

L’interesse ambientale presenta connotati specifici, alcune delle quali sono evidenti:

• Nella generalità dei casi, l’interesse divenuto rilevante si affianca ad altri interessi che già lo erano. Nel caso dell’ambiente, incide sulle competenze delle organizzazioni che li curano dando luogo a competenze trasversali rispetto a quelle di settore.
• Una seconda specificità è connessa al grado di corrispondenza fra il territorio in cui si manifestano i fenomeni che determinano la nascita dell’interesse e l’organizzazione territoriale che vi provvede. I livelli territoriali nei quali si producono le cause o non hanno la forza di controllare i fenomeni o hanno interesse che siano altri a sopportare gli effetti negativi delle attività nocive.
• Gli aspetti patologici del fenomeno risiedono nel rifiuto acritico da parte di una comunità locale, di un’opera o di un’attività, di cui al contempo si riconosca l’utilità ma si chiede di localizzare altrove.
• Altra specificità deriva dalla circostanza che è difficile individuare i soggetti portatori dell’interesse che necessita di protezione. Va poi aggiunto che il notevole lasso di tempo che si interpone fra condotta e danno complica l’individuazione del nesso di causalità.
• Infine, l’accentuata dinamicità e imprevedibilità dei fenomeni aggiunge ulteriori problemi ai sistemi giuridici in termini di stabilità e prevedibilità degli eventi.

Capitolo 2: La materializzazione dell'interesse ambientale

Massimo Severo Giannini ha sostenuto che quella di "ambiente" non è una nozione giuridica, ma soltanto la somma di una pluralità di profili giuridicamente rilevanti. Giannini ha sottolineato che l’ambiente può essere inteso in senso naturalistico o come l’insieme di aspetti inerenti all’inquinamento o anche in senso urbanistico come "assetto del territorio".

La tesi di Giannini deve in effetti essere considerata corretta dal punto di vista del metodo dell’analisi giuridica nel tempo in cui fu formulata. La nozione di ambiente aveva allora un valore meramente descrittivo, e non esisteva alcuna amministrazione specifica che tutelasse l’interesse ambientale. In seguito, l’aumento dell’inquinamento ha finito per determinare un problema nuovo che, in quanto tale, non trovava risposte adeguate nelle normative e negli organismi preesistenti.

La diffusa sensibilità al problema ambientale ha favorito la nascita di associazioni ambientaliste e di forze politiche (i c.d. verdi) aventi questo come obiettivo primario, che sono riuscite a incidere sulle politiche e sull’organizzazione dei pubblici poteri. In Italia la legge istitutiva del Ministero dell’ambiente è del 1986. Al Ministero non sono state attribuite le competenze per i beni culturali e l’ambiente ma in prevalenza quelle attinenti al contrasto all’inquinamento idrico e atmosferico, ai rifiuti solidi e ai parchi nazionali.

La legge istitutiva del Ministero enunciava gli ambiziosi obiettivi di "assicurare in un quadro organico, la conservazione ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento". Tuttavia, gran parte delle funzioni spettanti al Ministero presentavano ancora carattere settoriale o venivano comunque condivise con altri ministeri.

L’istituzione del Ministero ha determinato un’interazione fra i singoli componenti dell’ambiente consentendo di sviluppare i nessi organizzativi necessari per il passaggio da una nozione di "insieme" ad una di "sistema", cominciando a considerare l’ambiente come una materia a sé. Organizzazioni, funzioni e situazioni giuridiche soggettive interagiscono l’una con l’altra e determinano il formarsi di nozioni giuridiche unitarie, come il "diritto all’ambiente".

Consolidamento giuridico dell'ambiente

Una seconda fonte di consolidamento della nozione di ambiente in senso giuridico si è avuta ad opera della giurisprudenza affermando l’esistenza di un "diritto soggettivo all’ambiente". Tutte le Corti che si sono trovate ad affrontare il tema della tutela dell’ambiente prima che venisse costituito il diritto soggettivo all’ambiente, hanno dedotto la protezione da quella di altri interessi che avevano un esplicito riconoscimento nell’ordinamento. Così le prime forme di tutela sono state accordate attraverso una valorizzazione del diritto di proprietà e del diritto alla salute.

Nell’ambito della pronuncia della Corte Cost. si è giunti a configurare il diritto all’ambiente come "diritto della persona ed interesse dell’intera collettività che incide su un bene unitario comprensivo di tutte le risorse naturali". Tali affermazioni costituiranno la base per il riconoscimento dell’ambiente come "valore costituzionale" che ha portato alla riforma del titolo V della Costituzione.

Il riconoscimento dell’ambiente come valore costituzionale ha segnato il passaggio da una tutela conservativa, legata ad un’accezione statica del fenomeno, ad una propositiva, volta all’adozione di interventi di valorizzazione. Si deve quindi ritenere che attualmente l’ambiente costituisce una materia intesa come insieme omogeneo di competenze giuridiche e di poteri amministrativi.

Conflitti e sviluppo sostenibile

Fra le varie classificazioni degli interessi che si possono fare, alcune consentono di individuare delle specificità. Anzitutto quella che attiene al rapporto di conflitto, totale o parziale, di compatibilità o di convergenza con altri interessi. La natura conflittuale ha caratterizzato la prima fase del rapporto fra ambiente e sviluppo: è la fase dello "sviluppo contro l’ambiente".

La seconda fase è quella dello "sviluppo sostenibile", dove la "sostenibilità" costituisce un limite alla massimizzazione dello sviluppo. Lo sviluppo, quindi, può e deve essere limitato quando assume dimensioni quantitative o qualitative contrastanti con l’interesse ambiente e alla qualità della vita delle future generazioni.

Il rapporto di conflittualità può però trasformarsi in compatibilità e anche in convergenza. Si può quindi superare la seconda fase e passare alla fase "ambiente per lo sviluppo" dove l’ambiente assume una maggiore rilevanza. Al giorno d’oggi è ancora prevalente lo sviluppo basato sullo sfruttamento della natura, ma l’evoluzione verso la seconda e la terza fase procede in modo accelerato.

I soggetti portatori

L’esistenza dei soggetti portatori è il presupposto perché un interesse nasca e diventi giuridicamente rilevante. Quando nasce un nuovo interesse le istituzioni tardano ad avvertirlo e a sentirsene investite. Si verifica quindi che dell’interesse si facciano portatori gruppi spontanei di persone. Si innesta quindi una dinamica nel rapporto fra questi gruppi e le istituzioni che, normalmente, inizia con un mancato riconoscimento, si passa poi a una legittimazione parziale, spesso anticipata da Corti giudiziali, e infine avviene un riconoscimento totale.

L’interesse diffuso ha portato per le associazioni ambientalistiche un riconoscimento sotto il profilo della legittimazione processuale e della partecipazione ai procedimenti, a cui è stato attribuito il diritto all’accesso e alla partecipazione dei procedimenti amministrativi. Con l’istituzione del Ministero dell’ambiente, da un lato si è consolidata l’assunzione dell’interesse ambientale da parte dello Stato e dell’altro è stato effettuato con atto legislativo un riconoscimento delle associazioni ambientalistiche e se ne è data una parziale istituzionalizzazione.

La giurisprudenza negli ultimi anni ha riconosciuto la legittimazione ad agire non solo alle associazioni riconosciute ma anche a quelle che siano in possesso dei requisiti sufficienti.

Capitolo 3: Le fonti del diritto ambientale

Le fonti del diritto ambientale si dividono in internazionali, europee e nazionali.

Fonti internazionali

Le tappe fondamentali del diritto internazionale dell'ambiente

Per quanto riguarda le fonti internazionali, la prima tappa del diritto internazionale dell’ambiente è la conferenza organizzata dall’ONU a Stoccolma nel 1972, nella quale venne adottata la "Dichiarazione sull’ambiente umano" in cui venne proclamato come diritto generale: "il diritto dell’uomo ad un ambiente che gli garantisca dignità e benessere e l’uomo ha il diritto di preservare questo ambiente per le generazioni future". Da allora anche grazie all’UNEP (programma delle nazioni unite per l’ambiente) si sono progressivamente definiti una serie di principi di diritto ambientale.

• Il Rapporto Bruntland del 1987 in cui si afferma la nozione di "sviluppo sostenibile", dove per sostenibile si intende uno sviluppo in grado di soddisfare i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri.
• La Dichiarazione su ambiente e sviluppo e il programma Agenda 21 approvati a Rio de Janeiro nel 1992. Nella dichiarazione si afferma la necessità di garantire maggiore equità nella distribuzione delle risorse tra le popolazioni del mondo. Ne deriva che gli Stati hanno compiti comuni ma differenti in base alla loro ricchezza e contributo nell’inquinamento del pianeta. Nella dichiarazione vengono inoltre espressi il principio di precauzione, secondo cui la prevenzione va fatta prima che si verifichi il fenomeno e il principio di chi inquina paga, secondo cui è l’inquinatore a dover pagare per l’inquinamento fatto. Un problema generale è che queste dichiarazioni o rapporti non hanno valore giuridico; quindi, la loro efficacia dipende dalla volontà degli Stati a renderli operativi.
• Il Protocollo di Kyoto del 1997 è passato alla storia per l’introduzione di obiettivi e standard legalmente vincolanti per gli Stati contraenti. Con esso si provvede infatti alla fissazione di un obiettivo di riduzione complessiva dell’emissione dei gas inquinanti del 5,2% rispetto al livello del 1990, entro il 2012. In applicazione del principio della responsabilità differenziata, il valore del 5,2% rappresenta il valore medio che gli Stati debbono concorrere, in varia misura, a raggiungere.
• L’Accordo di Parigi avvenuto proprio a Parigi nel 2015 alla Conferenza sui cambiamenti climatici (COP21) consiste in un accordo sulla limitazione delle emissioni inquinanti. Inoltre, si è fissato l’obiettivo ottimale di limitare l’aumento della temperatura media globale ad un massimo di 1,5 °C. Questo accordo è significativo perché è supportato da un impegno a data fissa che mancò alla Conferenza di Rio.

L'ambiente e il WTO

La questione ambientale viene affrontata da vari Trattati, il più importante è l’Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT) il cui articolo XX contempla sin dal 1947, la c.d. "eccezione ambientale". La norma si esprime nel senso che nulla del suddetto Accordo, tendente alla massima liberalizzazione del commercio internazionale, dovrà essere interpretata nel senso di impedire l’adozione o l’applicazione di misure necessarie alla salute delle persone e degli animali e alla preservazione dei vegetali, alla conservazione delle risorse naturali esauribili, ove tali misure siano applicate unitamente a restrizioni della produzione o del consumo nazionale. Solo in un secondo periodo i rapporti tra mercato e ambiente in seno all’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO) istituito nel 1994 per amministrare il GATT, sono cambiati; infatti, venne riconosciuto un valore più importante alla protezione dell’ambiente a discapito della libertà degli scambi commerciali.

Fonti europee

Per quanto riguarda le fonti europee, la questione ambientale non era contemplata in origine nel trattato di Roma del 1957.

L'ambiente nel sistema originario del Trattato

I primi interventi della Comunità Europea in materia ambientale furono tratti dalla Commissione con gli art. 100 e 235 del Tratt. CE. Questi articoli stabiliscono che è compito della Comunità armonizzare le politiche degli Stati membri e che le istituzioni comunitarie dispongono del potere di intervenire in vista del raggiungimento di uno degli scopi della Comunità, anche quando il Trattato non abbia previsto gli strumenti necessari, quindi in virtù del potere implicito. Sulla base di questa fonte di carattere generale sono state adottate due direttive sull’inquinamento acustico e dell’emissioni dei veicoli a motore. Inoltre, l’interpretazione della direttiva "oli usati" ha fornito la possibilità alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla tutela ambientale, definendola "uno degli scopi essenziali della Comunità" e "un’esigenza imperativa", idonea a legittimare l’introduzione di misure derogatorie rispetto al principio della libera circolazione delle merci. La Comunità Europea ha introdotto per la prima volta nel 1985 "la valutazione di impatto ambientale (VIA)", che rappresenta il passaggio da una politica ambientale di carattere settoriale ad una di carattere unitario, essa si basa sul principio della prevenzione.

La tutela ambientale nelle modifiche al Trattato: l'Atto unico europeo

L’acquisita consapevolezza ambientale arriva con l’Atto Unico Europeo del 1986. Entrano a far parte della finalità della Comunità Europea, la protezione e il miglioramento dell’ambiente e anche l’utilizzazione razionale delle risorse naturali. Si stabilisce che l’azione della Comunità in materia ambientale è basata sul principio dell’azione preventiva, della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all’ambiente e sul principio di chi inquina paga. A questi principi vengono aggiunti il principio di integrazione e di sussidiarietà. Per il principio di integrazione, la problematica ambientale deve essere considerata una componente delle altre politiche della Comunità. Il principio di sussidiarietà regola il rapporto tra competenze comunitarie e competenze statali, nel senso che la Comunità agisce in materia ambientale, nella misura in cui gli obiettivi possono essere più semplici da raggiungere se si ragiona a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati. Si introduce inoltre il c.d. principio della maggiore protezione secondo cui gli Stati possono attuare misure più restringenti sempre però in accordo con il Trattato. La Commissione, inoltre, nelle sue proposte al Consiglio per il riavvicinamento alle discipline nazionali in vista della realizzazione del mercato unico, si basa su un livello elevato di protezione.

Sviluppi ulteriori

Un ulteriore rafforzamento delle competenze comunitarie si è avuto con l’Accordo di Maastricht del 1992, che inserisce il compito di promuovere "uno sviluppo sostenibile, non inflazionistico e che rispetti l’ambiente". In questo accordo viene introdotto il principio di precauzione, mentre quello di sussidiarietà assume carattere generale. Il Trattato di Maastricht modifica anche la regola decisionale, infatti si passa dalla regola dell’unanimità a quella di cooperazione fino ad arrivare a quella di codecisione decisa nel Trattato di Amsterdam, il cui si pronunciò anche a favore di uno "sviluppo equilibrato e sostenibile".

Un’importante tappa nel processo di emersione del valore ambientale nell’ambito del diritto comunitario coincide con la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea avvenuta nella dichiarazione di Nizza del 2000, il cui art. 37 stabilisce che: "un livello elevato di tutela ambientale e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione Europea e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile".