Decisione amministrativa algoritmica

La decisione amministrativa algoritmica: evoluzione della giurisprudenza

amministrativa e disciplina vigente

1. Premessa: dalla digitalizzazione dell’amministrazione alla decisione algoritmica

La decisione amministrativa algoritmica costituisce una delle più significative manifestazioni della

trasformazione digitale della pubblica amministrazione. Il problema giuridico non consiste più soltanto

nell’utilizzo dell’informatica come strumento di supporto all’attività amministrativa, ma nella possibilità che

una sequenza di operazioni matematiche e informatiche concorra, fino a sostituirsi in tutto o in parte,

all’attività cognitiva, valutativa e decisoria tradizionalmente svolta dal funzionario pubblico.

Occorre, preliminarmente, distinguere tre fenomeni.

 Il primo è la mera digitalizzazione del procedimento, nella quale il procedimento rimane

sostanzialmente umano, ma documenti, comunicazioni e attività istruttorie vengono gestiti mediante

strumenti informatici.

 Il secondo è l'algoritmo di supporto, nel quale il sistema informatico elabora dati, produce

classificazioni o restituisce risultati che vengono successivamente valutati dal funzionario, cui resta

integralmente affidata la decisione.

 Il terzo è la vera e propria decisione amministrativa algoritmica, nella quale l'elaborazione

informatica determina direttamente l'esito del procedimento o costituisce il passaggio

immediatamente determinante per l'adozione del provvedimento.

È soprattutto questa terza ipotesi ad aver posto alla giurisprudenza interrogativi radicali: può una macchina

esercitare una funzione amministrativa? Chi è responsabile della decisione? Come può essere garantita la

motivazione? È possibile esercitare il diritto di accesso sull'algoritmo? Il codice sorgente deve essere

conoscibile? Come può il giudice amministrativo sindacare una decisione il cui percorso logico è espresso in

un linguaggio matematico o informatico?

La risposta dell'ordinamento italiano si è formata dapprima in via pretoria, soprattutto attraverso il

contenzioso relativo alla c.d. “Buona Scuola”, per poi essere progressivamente trasformata in principi

generali e, più recentemente, in disposizioni legislative specifiche.

2. Il leading case: l'algoritmo della “Buona Scuola”

La vicenda trae origine dal piano straordinario di assunzioni previsto dalla legge n. 107 del 2015, nell'ambito

del quale il Ministero dell'Istruzione utilizzò un sistema informatico per procedere all'assegnazione dei

docenti alle sedi disponibili.

Il problema nacque dal fatto che numerosi docenti furono destinati a sedi lontane da quelle indicate come

preferite, nonostante la loro posizione in graduatoria e le loro preferenze sembrassero, almeno in alcuni casi,

giustificare un esito differente.

Il contenzioso divenne così il terreno sul quale venne per la prima volta sottoposta al giudice amministrativo

la questione se un algoritmo potesse costituire il meccanismo sostanziale attraverso il quale

l'amministrazione esercita il proprio potere.

TAR Lazio, sez. III-bis, 1° dicembre 2016, n. 12026

La prima pronuncia significativa è la sentenza TAR Lazio n. 12026/2016.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12026 del 2016, rigettò il ricorso dei docenti prevalentemente per ragioni di

carattere processuale, ritenendo generiche le censure rivolte alla procedura e non adeguatamente individuati

e censurati gli atti amministrativi generali posti alla base delle assegnazioni; rilevò inoltre, per alcuni profili,

questioni di competenza e ritenne insussistente il danno grave e irreparabile, posto che i ricorrenti erano

comunque stati assunti. La pronuncia è importante, tuttavia, soprattutto per contrasto con la successiva

sentenza del Consiglio di Stato n. 2270/2019, perché il TAR non affrontò in maniera compiuta il problema

sostanziale della legittimità della decisione amministrativa algoritmica. Sarà infatti il Consiglio di Stato a

trasformare quella controversia in un vero leading case sull'algoritmo amministrativo.

3. Il diritto di accesso all'algoritmo: TAR Lazio n. 3742/2017 e n. 3769/2017

Un secondo filone del contenzioso riguarda il diritto di accesso al software e all'algoritmo utilizzati

dall'amministrazione.

Con le sentenze TAR Lazio, sez. III-bis, 21 marzo 2017, n. 3742 e 22 marzo 2017, n. 3769, il giudice

amministrativo riconosce un principio destinato a diventare fondamentale: il fatto che l'amministrazione

eserciti il proprio potere attraverso un software non può sottrarre quel software alle ordinarie garanzie di

trasparenza e accessibilità.

L'algoritmo può, in determinate condizioni, essere qualificato come “atto amministrativo informatico”, e

quindi essere sottoposto alla disciplina dell'accesso documentale di cui alla legge n. 241/1990.

Il passaggio concettuale è di enorme rilievo: la tecnologia non costituisce una “zona franca” sottratta al

diritto amministrativo.

La pubblica amministrazione non può quindi sostenere, in sostanza, che il cittadino non possa conoscere il

procedimento decisionale perché esso è incorporato in un programma informatico.

La sentenza n. 3769/2017, in particolare, riconosce il diritto di accesso all'algoritmo utilizzato nella gestione

del procedimento amministrativo, qualificandolo come documento amministrativo informatico quando esso

sia concretamente parte del processo decisionale.

Si afferma così una prima forma di trasparenza algoritmica.

4. TAR Lazio, n. 9230/2018: l'algoritmo non può sostituire l'amministrazione

Il passaggio successivo è rappresentato dalla sentenza TAR Lazio, sez. III-bis, 10 settembre 2018, n. 9230.

Qui il TAR affronta direttamente il problema della legittimità dell'utilizzazione dell'algoritmo nella procedura

di mobilità dei docenti e assume una posizione particolarmente rigorosa.

Il Tribunale osserva che l'attività amministrativa non può essere integralmente sostituita da un meccanismo

impersonale, perché l'esercizio della funzione amministrativa richiede un'attività istruttoria, cognitiva e

valutativa riferibile a un soggetto umano.

La questione non è dunque semplicemente tecnologica.

È una questione di principio di legalità dell'azione amministrativa.

L'amministrazione riceve dalla legge un potere e deve esercitarlo attraverso un procedimento nel quale siano

riconoscibili i presupposti di fatto, le valutazioni e le ragioni della decisione. L'algoritmo, se completamente

sostitutivo dell'attività amministrativa, rischierebbe di determinare una frattura tra potere attribuito dalla

legge e soggetto concretamente autore della decisione.

Il TAR pone quindi in primo piano:

il principio di trasparenza;

 il principio di partecipazione;

 l'obbligo di motivazione;

 la necessità di un'attività istruttoria;

 la riferibilità della decisione all'amministrazione.



La sentenza rappresenta, in questa fase, una concezione piuttosto restrittiva dell'automazione: l'algoritmo è

considerato strumento potenzialmente utile, ma non può diventare il soggetto sostanziale dell'attività

amministrativa. La successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato supererà, almeno in parte, questa

impostazione.

5. Consiglio di Stato, sez. VI, 8 aprile 2019, n. 2270: nasce lo “statuto” della decisione

algoritmica

La vera svolta è rappresentata dalla sentenza Consiglio di Stato, sez. VI, 8 aprile 2019, n. 2270.

Questa pronuncia è generalmente considerata il vero leading case italiano sulla decisione amministrativa

algoritmica.

Il Consiglio di Stato parte da una premessa opposta rispetto a una concezione meramente difensiva

dell'informatizzazione: l'utilizzazione dell'algoritmo da parte della pubblica amministrazione non deve

essere demonizzata, ma può costituire uno strumento di efficienza, economicità e imparzialità.

In particolare, l'automazione appare particolarmente appropriata nelle procedure:

seriali;

 standardizzate;

 caratterizzate da un numero elevatissimo di istanze;

 fondate su dati oggettivi;

 nelle quali l'attività valutativa discrezionale sia assente o limitata.



L'algoritmo può quindi essere legittimamente utilizzato dalla pubblica amministrazione.

Ma — ed è questo il punto centrale — la tecnologia non può determinare una deroga ai principi

fondamentali dell'azione amministrativa.

Il Consiglio di Stato formula una proposizione destinata a diventare fondamentale: la regola tecnica che

governa l'algoritmo rimane una regola amministrativa, elaborata dall'uomo e successivamente applicata

dalla macchina.

Ne deriva che l'algoritmo, quando determina il contenuto della decisione, assume rilevanza giuridica e deve

essere assoggettato ai principi dell'ordinamento.

5.1. L'algoritmo come “atto amministrativo informatico”

Il Consiglio di Stato compie un'importante operazione dogmatica.

L'algoritmo non è considerato un semplice fatto tecnico esterno al procedimento.

Quando concorre alla formazione della decisione amministrativa, esso deve essere considerato atto

amministrativo informatico, o comunque elemento dotato di piena rilevanza giuridico-amministrativa.

La conseguenza è decisiva: la “formula matematica” non è giuridicamente neutrale.

Essa contiene una vera e propria regola amministrativa.

La discrezionalità, pertanto, non scompare: viene traslata a monte, nella progettazione del sistema.

Sono gli esseri umani che stabiliscono:

quali dati considerare;

 quali dati escludere;

 quale peso attribuire ai diversi elementi;

 quale ordine di priorità stabilire;

 quali risultati produrre in presenza di determinate combinazioni di dati.



In altri termini, la discrezionalità amministrativa non appartiene alla macchina, ma alla fase di

progettazione della regola algoritmica.

Questa osservazione consente di superare una possibile falsa alternativa: non è corretto dire che “decide la

macchina”.

Più precisamente, l'uomo costruisce la regola decisionale e la macchina la applica automaticamente.

6. Il principio di conoscibilità dell'algoritmo

Il primo grande principio elaborato dal Consiglio di Stato è quello della piena conoscibilità.

Il cittadino deve poter conoscere non soltanto l'esistenza dell'automazione, ma anche la logica attraverso la

quale essa ha prodotto il risultato.

La conoscibilità deve riguardare, secondo la giurisprudenza:

gli autori dell'algoritmo;

 il procedimento attraverso il quale esso è stato elaborato;

 il meccanismo decisionale;

 le priorità attribuite ai diversi criteri;

 i dati considerati rilevanti;

 le modalità di trattamento dei dati;

 le regole attraverso le quali gli input vengono trasformati in output.



La trasparenza assume quindi una dimensione rafforzata.

Non basta pubblicare il provvedimento finale.

Occorre rendere conoscibile la regola algoritmica che ha prodotto il provvedimento.

Questo conduce a un'evoluzione del concetto di motivazione.

Tradizionalmente la motivazione è contenuta nel provvedimento amministrativo.

Nel procedimento algoritmico una parte della motivazione può essere considerata “traslata” nell'algoritmo,

perché è quest'ultimo a incorporare le regole attraverso le quali il fatto viene trasformato nella decisione.

7. Conoscibilità non significa necessariamente divulgazione integrale del codice sorgente

È importante non confondere il principio di conoscibilità con un automatico diritto alla divulgazione

indiscriminata di qualsiasi elemento tecnico.

La questione è diventata particolarmente evidente nel successivo contenzioso sul codice sorgente.

La trasparenza riguarda infatti la possibilità di comprendere la regola decisionale, mentre la concreta

ostensione del codice sorgente può entrare in conflitto con altri interessi giuridicamente tutelati, come la

proprietà intellettuale e il segreto commerciale.

Il problema è stato affrontato in maniera particolarmente significativa dal Consiglio di Stato, sez. IV, 4

giugno 2025, n. 4857.

8. Consiglio di Stato n. 8472/2019: l'apertura alla discrezionalità e i tre principi della legalità

algoritmica

La seconda grande sentenza della sequenza è la Consiglio di Stato, sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472.

La pronuncia riguarda ancora il contenzioso della &l