Collaboratore e Assistente Amministrativo nelle Aziende Sanitarie Locali (ASL) - Manuale completo per le prove scritte e teorico-pratiche

Riassunto collaboratore e assistente amministrativo nelle Aziende sanitarie locali

Diritto amministrativo

Università degli Studi di Palermo (UNIPA)

282 pag.

Libro I: Elementi di diritto costituzionale

Capitolo 1: L’ordinamento giuridico e le fonti del diritto

L’ordinamento e le norme giuridiche

L’ordinamento giuridico, in linea generale, costituisce un insieme di norme dirette a disciplinare una collettività organizzata di persone, sia dal punto di vista dei rapporti che instaura sia dal punto di vista dell’organizzazione che adotta. L’ordinamento, quindi, si definisce «giuridico» quando si compone di norme vincolanti dotate cioè di sanzioni che si applicano in caso di una loro eventuale violazione.

Le norme giuridiche, secondo la dottrina prevalente, presentano i seguenti caratteri:

• Generalità: poiché abbracciano una generalità di casi (es.: art. 575 c.p.: chiunque cagiona la morte di uomo…) e si rivolgono alla generalità dei consociati o ad un gruppo più o meno ampio di essi (es.: particolari categorie sociali: i combattenti, i pensionati etc.);
• Astrattezza: deve essere intesa come suscettibilità di applicazione ad un numero indeterminato di destinatari e ad un numero indefinito di casi;
• Novità: ogni norma regola una situazione o un comportamento non disciplinati precedentemente o disciplinati in modo diverso;
• Esteriorità: oggetto della disciplina normativa è l’azione che il soggetto manifesta all’esterno;
• Coercibilità: le norme giuridiche possono essere applicate anche contro la volontà dei destinatari; si dice cioè che sono coercibili (questa caratteristica le distingue dalle norme morali, religiose, di cortesia che non sono coercibili);
• Positività: le norme giuridiche, per operare, devono essere state poste in essere espressamente dal legislatore. Le norme positive (o il cd. diritto positivo) sono, appunto, le norme create dal legislatore secondo le regole stabilite dallo stesso ordinamento per la loro emanazione.

2. Le fonti del diritto

Fonti del diritto sono tutti gli atti o i fatti dai quali traggono origine le norme giuridiche. Caratteristica fondamentale degli ordinamenti giuridici moderni è la pluralità delle fonti.

A) Fonti di produzione, fonti sulla produzione, fonti di cognizione

Le fonti di produzione pongono le norme di comportamento costitutive del diritto oggettivo e possono essere definite come ogni fatto abilitato dall’ordinamento giuridico a innovare il diritto oggettivo. Esse si distinguono in fonti-atto e fonti-fatto. Le fonti sulla produzione, invece, disciplinano i procedimenti formativi delle fonti di produzione, indicando chi è competente ad adottarle e i modi della loro adozione (es.: le disposizioni sulla legge in generale). Infine, le fonti di cognizione costituiscono gli strumenti attraverso i quali è possibile venire a conoscenza delle fonti di produzione (es.: Gazzetta Ufficiale della Repubblica).

B) Fonti-fatto e fonti-atto

Le fonti di produzione si suddividono in:

• Fonti-fatto, ovvero fonti non scritte determinate da fatti sociali o naturali considerati idonei a produrre diritto (es.: la consuetudine);
• Fonti-atto, ossia atti normativi posti in essere da organi o enti nell’esercizio di poteri ad essi attribuiti dall’ordinamento.

C) I testi unici ed i codici

I testi unici sono gli atti che raccolgono e coordinano disposizioni originariamente comprese in atti diversi, per semplificare il quadro normativo. È possibile distinguere fra testi unici:

• Normativi (innovativi, delegati o di coordinamento), se modificano o abrogano le disposizioni legislative esistenti. In questo caso, provvedendo il testo unico a modificare la disciplina esistente, viene richiesta una maggiore garanzia per il procedimento di formazione: sono deliberati dal governo sotto forma di decreti legislativi in base a una legge-delega del Parlamento;
• Compilativi (non innovativi o di mera compilazione), se si limitano al raccoglimento in un unico atto delle norme già esistenti, lasciando immutata la legislazione vigente. In questo caso, non essendo prevista alcuna innovazione normativa, dal punto di vista procedurale la redazione avviene su autonoma iniziativa del governo o, al più, in base a una mera autorizzazione del Parlamento.

3. La Costituzione, le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali

A) Costituzione formale e materiale

La Costituzione è la legge fondamentale dello Stato. Essa contiene le norme e i principi generali relativi all’organizzazione e al funzionamento della collettività, nonché le norme riguardanti i diritti e i doveri fondamentali dei cittadini. Si parla di Costituzione formale con riferimento al documento solenne contenente i principi e le norme di organizzazione dello Stato, a prescindere dall’effettiva applicazione degli stessi; il concetto di Costituzione materiale rimanda, invece, al complesso dei rapporti ed equilibri che si instaurano tra attori politici, forze sociali ed articolazioni dell’apparato statale in un determinato momento storico, anche alla luce delle vigenti consuetudini e convenzioni costituzionali.

B) Tipi di Costituzione

La Costituzione può essere:

• Ottriata: quando viene concessa unilateralmente per grazia del Sovrano, prendendo in tal caso il nome di Statuto; storicamente Costituzioni di questo tipo sono state concesse nel periodo che ha segnato il passaggio dall’assolutismo monarchico alle prime forme di parlamentarismo;
• Votata: se adottata volontariamente e liberamente dal popolo attraverso un apposito organo (Assemblea Costituente); in tal caso essa presenta carattere più spiccatamente democratico e partecipativo in quanto costituisce la risultante di un movimento che ha coinvolto tutto lo Stato-comunità;
• Rigida: se modificabile soltanto a mezzo di un procedimento aggravato rispetto a quello previsto per le leggi ordinarie, se non altro in quanto richiede una maggioranza più ampia. In tal caso la Costituzione garantisce ai cittadini la intangibilità dei principi in essa contenuti da parte di eventuali maggioranze ottenute anche solo col 50% + 1 dei voti dei rappresentanti;
• Flessibile: se è modificabile a mezzo degli ordinari strumenti legislativi ed è, quindi, trasformabile da parte delle forze politiche in grado di emanare le leggi (maggioranze di governo);
• Breve: se si limita a stabilire in pochi articoli i principi politici e amministrativi dello Stato (esempio: Statuto Albertino);
• Lunga: se, oltre alle norme sull’organizzazione statale, contempla anche i principi fondamentali dello Stato e i diritti fondamentali dei cittadini (es.: la nostra Costituzione repubblicana);
• Scritta: se è consacrata in un documento formale;
• Non scritta: se è fondata solo su principi tramandati consuetudinariamente (es.: la Costituzione inglese).

C) Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali

L’articolo 138 della Costituzione disciplina il procedimento di formazione di un peculiare tipo di leggi, denominate leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali. Le prime incidono sul testo costituzionale, modificando, sostituendo o abrogando le disposizioni in esso contenute. Le leggi costituzionali, invece, sono:

• Tutte quelle leggi che sono espressamente definite tali dalla Costituzione (ad esempio negli articoli 132 e 137);
• Tutte quelle leggi che si limitano a derogare ad una norma costituzionale, senza modificarla in via definitiva (ad esempio la legge 6 agosto 1993, n. 1);
• Ogni altra legge che il Parlamento voglia approvare col procedimento aggravato previsto dall’articolo 138.

Il procedimento di formazione delle leggi costituzionali o di revisione costituzionale presenta alcune peculiarità che lo differenziano rispetto a quello previsto per le leggi ordinarie. Per ciò che riguarda i limiti alla revisione costituzionale, si individuano limiti espliciti (art. 139 Cost.: «La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale») e limiti impliciti enucleati dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale (come i diritti inviolabili dell’uomo o il principio di unità ed indivisibilità della Repubblica).

4. Le leggi ordinarie

A) Generalità

Nel nostro ordinamento la legge, atto tipico del Parlamento, è considerata la fonte del diritto per eccellenza, sia dal punto di vista quantitativo, essendo la maggior parte delle norme ricavabili da essa, sia dal punto di vista storico, essendo essa per tradizione la principale fonte del diritto. La legge è espressione della funzione legislativa, che l’art. 70 della Costituzione attribuisce collettivamente alle due Camere. Il termine «legge» può assumere i seguenti significati:

• In senso formale, cioè atti deliberati dalle due Camere o dagli altri organi cui è costituzionalmente attribuita la funzione legislativa (Consigli regionali e Consigli provinciali di Trento e Bolzano) secondo il procedimento disciplinato dagli articoli 70 e ss. Cost., dai regolamenti parlamentari, dagli Statuti regionali e dai regolamenti dei Consigli regionali e provinciali;
• In senso materiale, vale a dire tutti gli atti a contenuto normativo, indipendentemente dagli organi che li pongono in essere e da quale sia il procedimento della loro formazione (anche gli atti aventi forza di legge del Governo rientrano in questa categoria);
• Meramente formale, che, pur essendo rivestita della forma di legge, non ha contenuto normativo, non è in grado, cioè, di innovare il diritto oggettivo. Grazie ad essa il Parlamento esercita poteri di controllo ed indirizzo politico;
• Ordinaria, vale a dire gli atti deliberati dal Parlamento secondo il procedimento disciplinato dagli articoli 70 e ss. Cost. nelle sue linee generali e dai regolamenti parlamentari nel dettaglio.

B) La riserva di legge

La Costituzione e le altre leggi costituzionali possono riservare determinate materie o oggetti alla legge. In un regime a Costituzione rigida ciò rappresenta un limite per lo stesso legislatore che: a) non può consentire a fonti di rango secondario (in pratica i regolamenti dell’Esecutivo) di intervenire nella disciplina di queste materie se non in modo assai marginale; b) deve regolare compiutamente l’oggetto in modo da limitare la discrezionalità delle autorità amministrative e giurisdizionali chiamate a concretizzare il dettato legislativo.

La dottrina, assecondata dalla Corte costituzionale, distingue:

• Riserva assoluta: il legislatore deve disciplinare la materia in modo puntuale, lasciando ai regolamenti solo la disciplina di dettaglio;
• Riserva relativa: il legislatore deve disciplinare la materia negli aspetti fondamentali, lasciando maggiore spazio al potere regolamentare e alla discrezionalità dei pubblici poteri;
• Riserva di legge costituzionale: la materia è affidata a leggi costituzionali. È sempre assoluta;
• Riserva di legge formale: si riferisce solo alla legge formale;
• Riserva rinforzata: nel porre la riserva, la Costituzione fissa ulteriori limiti che possono riguardare il contenuto (ad es. l’art. 16 Cost. consente al legislatore di limitare la libertà di circolazione e soggiorno, ma soltanto per motivi di sanità o di sicurezza) ovvero il procedimento (quando una materia può essere disciplinata solo con leggi approvate a seguito di procedimento aggravato, come accade per i rapporti fra Stato e Chiesa);
• Riserva implicita: la riserva non è posta espressamente.

5. Gli atti aventi forza di legge

Sono atti normativi che, pur non essendo leggi del Parlamento, ne hanno la medesima efficacia. Il concetto di «forza di legge» esprime l’idoneità dell’atto:

• Ad abrogare e modificare disposizioni legislative (o regolamentari) precedenti (aspetto attivo della forza di legge);
• A resistere all’abrogazione e alla modificazione da parte di fonti successive diverse dalla legge e ad essa subordinate (aspetto passivo della forza di legge).

6. I decreti legislativi o delegati - 7. I decreti-legge

La Costituzione riconosce esplicitamente il valore e la forza di legge anche ai decreti legislativi o delegati e ai decreti-legge. Gli uni e gli altri sono atti del Governo deliberati dal Consiglio dei Ministri ed emanati dal Presidente della Repubblica.

In particolare:

• I decreti legislativi o delegati sono emanati sulla base di un’apposita legge di delegazione delle Camere, le cui condizioni e i cui limiti sono esplicitamente indicati dall’art. 76 della Costituzione, nonché specificati dall’art. 14 della L. 400/1988;
• I decreti-legge, invece, sono espressione dell’autoassunzione provvisoria del potere legislativo ad opera dello stesso Governo, nei casi in cui la presenza di una situazione di necessità ed urgenza non consenta un efficace intervento del Parlamento (art. 77 Cost.). Affinché il decreto-legge abbia efficacia permanente nell’ordinamento è necessario che il Parlamento, entro 60 giorni, lo converta in legge, altrimenti si deve considerare come mai posto in essere.

8. Il referendum

A) Nozione e classificazione

Il referendum, nella sua accezione più lata, è la richiesta fatta al corpo elettorale di pronunziarsi in prima persona su una norma giuridica già emanata o da emanarsi. Esso è stato accolto nella nostra Costituzione come il più importante istituto di democrazia diretta in quanto prevede l’intervento diretto del popolo senza il tramite dei suoi rappresentanti (BARILE).

Il nostro ordinamento prevede diversi tipi di referendum:

• Costituzionale (detto anche sospensivo), previsto per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali (art. 138 Cost.);
• Abrogativo, previsto per le leggi ordinarie dello Stato (art. 75 Cost.) e per le leggi regionali (art. 123 Cost. e singoli Statuti regionali);
• Territoriale, previsto obbligatoriamente per modificazioni territoriali di Regioni, Province e Comuni (artt. 132 e 133 Cost.);
• Locale, previsto dall’art. 8, commi 3 e 4, D.Lgs. 267/2000.

B) Il referendum abrogativo

L’art. 75 Cost. prevede che possa essere indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge, quando lo richiedono 500.000 elettori o 5 Consigli regionali. Lo stesso articolo rinvia alla legge ordinaria per le modalità di attuazione del referendum e dispone che ad esso hanno diritto di partecipare tutti i cittadini con i requisiti elettorali per la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum si intende approvata nel caso abbia partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e sia stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi (non si tiene conto, perciò, delle schede bianche o nulle). Nel caso in cui, prima della data dello svolgimento del referendum, la legge o le singole disposizioni cui il referendum si riferisce siano state abrogate, l’Ufficio centrale per il referendum dichiara che le operazioni relative non devono aver più corso, essendo già stato raggiunto per altra via l’obiettivo che il referendum intendeva perseguire.

9. Le fonti regionali

Le fonti regionali sono:

• Gli Statuti delle 5 Regioni speciali (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia): sono fonti regionali con riferimento al nome, in quanto hanno forma e sostanza di leggi costituzionali; non sono, cioè, espressione di autonomia, pur costituendo la base dell’ordinamento regionale. Tali leggi hanno un ambito territoriale limitato e sono in grado di derogare alla Costituzione (con l’esclusione dei principi fondamentali), purché ciò sia necessario per garantire alle Regioni forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116 Cost.);
• Gli Statuti delle Regioni ordinarie. Si tratta di atti che, in seguito alla riforma costituzionale operata dalla L. cost. 1/1999, devono essere approvati e modificati dal Consiglio regionale con legge adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive ad intervallo non minore di due mesi. Lo Statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo Statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi;
• Le leggi regionali: espressione della potestà legislativa che viene riconosciuta alle Regioni. In base al disposto dell’art. 117 Cost., come modificato dalla L. cost. 3/2001, la potestà legislativa delle Regioni può essere:
  • Bipartita o concorrente. In questo caso «spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, comma 3, Cost.). Nelle materie indicate, infatti, le leggi regionali devono rispettare i principi generali fissati dal legislatore statale, che non possono essere derogati dal legislatore regionale;
  • Piena o residuale. Si tratta di una potestà legislativa che in precedenza era attribuita soltanto alle Regioni a Statuto speciale e che ora (dopo la riforma del 2001) è attribuita anche alle Regioni ordinarie. L’art. 117 Cost., infatti, fornisce un primo elenco di materie di esclusiva competenza statale, cui fa seguito un elenco di materie in cui vi è una potestà legislativa concorrente (Stato e Regioni); per tutte le materie non indicate in questi due elenchi l’articolo in questione attribuisce una potestà legislativa esclusiva alle Regioni, in virtù della quale esse possono liberamente legiferare in tali materie, escludendo qualunque vincolo introdotto con legge dello Stato, anche di semplice indirizzo e coordinamento (si potrebbe parlare in questo caso di leggi ordinarie a competenza territoriale).