Appunti totale Diritto pubblico dell'economia

Diritto dell’economia

Cosa studia il diritto dell’economia?

Le istituzioni (Stato, regioni, province, città metropolitane, comuni e unione di comuni) e le relazioni istituzionali che le uniscono. Soprattutto studia come le istituzioni pubbliche intervengono nell’economia. È importante comprendere l’influenza che le istituzioni hanno sul nostro sistema: forme di intervento pubblico nell’economia. (Es. Stato italiano si chiede come può intervenire nel calmierare il prezzo delle bollette). Questo intervento è stato riscoperto negli ultimi anni perché la filosofia tipicamente americana, mercantilistica stabiliva di evitare allo Stato di intervenire nel business. Dagli anni della crisi del 2007 vi è un cambio di idea, si pensi alle parole di Draghi “Whatever it takes” ai fini di salvare l’euro.

Domande per iniziare

Quali sono le conseguenze della pandemia? Spesa pubblica per sanità, trasporti; opportunità per alcuni; intervento quasi ossessivo sull’impianto normativo; disagio sociale. Rivisitazione delle modalità con cui l’ente pubblico interviene. È emerso che l’assistenza territoriale non era attrezzata a tali eventi, lo Stato verifica quindi quali sono le mancanze e le lacune e tenta di intervenire.

Il ruolo dello Stato si è rafforzato, indebolito ovvero è stato integrato da altri attori? Lo Stato e la sua idea parte dal ‘600 e si rafforza con la Rivoluzione francese con il diritto positivo. Si è diffusa l’idea del cittadino che dipende dallo Stato. Abbiamo necessità che lo Stato “faccia”, ma si è sviluppata un’altra azione che sottolinea che non esistono solo le grandi istituzioni sociali, ma anche corpi intermedi. Lo Stato che ci piaccia o non ci piaccia non è l’unica entità interpellata ad aiutare il prossimo.

A che livello si adottano le decisioni? Dallo Stato, ma cos’è lo Stato? La prima istituzione statale che guardiamo è il Comune, poi Regione. Nel periodo pandemico è emerso l’ordinamento dello Stato come un insieme di regioni. Nei periodi di emergenza spesso intervengono organi d’emergenza. Elementi che devono trovare necessariamente un equilibrio, come l’OMS e il CTS.

Qual è il peso specifico delle multinazionali? Google, Amazon sono società multinazionali non ancora definitamente disciplinate dal diritto. Essendo multinazionali operano in più Stati, “rischiando” di essere più importanti dello Stato stesso. Il diritto internazionale non contemplava la presenza e l’azione delle società come noi le conosciamo. Le multinazionali sono in grado di offrire lavoro a dipendenti quanto la popolazione del Montenegro. Oggi per il diritto non è facile affrontare la realtà. Gli ordinamenti giuridici hanno una debolezza intrinseca nei confronti delle multinazionali. Esistono sempre rapporti di forza, per cui anche il diritto deve essere pronto a questo tema.

Qual è il loro impatto sulle dinamiche nazionali? Lo Stato è sempre più interconnesso con gli altri. Se c’è un dato che accompagna tutti gli Stati al mondo è stato il chiedersi “come facciamo?”.

Relazioni tra mercato e istituzioni

Relazioni mercato e istituzioni, quando interviene lo Stato:

• Fallimenti del mercato e fallimenti dell’intervento pubblico
• Superamento dei paradigmi dell’800: diritto amministrativo e diritto civile
• Evoluzione della p.a.
• Evoluzione del concetto di mercato, terzo settore e non profit componenti essenziali dell’economia civile
• Stato ha una funzione fondamentale di regolazione (anche la concorrenza)

Quando si parla di Stato si intendono anche i comuni. Oggigiorno la distinzione fra pubblico e privato è ormai venuta meno: quando viene fatta una gara (pubblica), dopo si stipula un contratto (privato). Di pari passo se un’azienda che fornisce servizi come gas e luce, vi è il controllo di un ente locale. Ma le decisioni che adotta sono le dimensioni pubblicistiche prese in giunta o in consiglio comunale. Risultato dell’evoluzione della pubblica amministrazione, immaginata nell’800. L’evoluzione di un settore largo che non comprende più solo le imprese perché si è evoluto a tutto tondo. Al tempo stesso, anche le imprese si sono evolute, si pensi alle società benefit, imprese attente alle tematiche come l’ambiente. Ci son anche principi che devono essere equilibrati, non solo l’imprese per il profit, ma un insieme di realtà, come le società mutualistiche, cooperative che si occupano di contenuti economico finanziari. Una percentuale altissima dei servizi sanitari sono organizzati da associazioni no profit (assistenza domiciliare, doposcuola, trasporto sociale, rifiuti, immigrazione, servizi carattere sociale).

Si evince come oggi a differenza di trent’anni fa, lo Stato sia marginale. Perché questo? Frutto della nostra Costituzione che fra le sue caratteristiche è pluralista, che riconosce oltre agli istituti statali anche private (stesso valore).

Intervento pubblico in economia, l’evoluzione

Per alcuni decenni lo Stato si è occupato di intervenire direttamente in settori di pubblica utilità (es. elettricità, pulizia comunale, ferrovie). Dopo qualche anno, anche per motivi politici, i partiti iniziano ad avere voglia di occupare posti di rilievo, il Comune inizia a costruire realtà come comunali che hanno una loro autonomia amministrativa: nascono le aziende municipalizzate (es. le farmacie), bracci operativi del comune che ne dipendono, ma hanno una certa autonomia gestionale.

A metà degli anni ’90 vengono approvate delle leggi che portano il nome di Leggi Bassannini, che tra le altre cose, hanno introdotto la privatizzazione degli enti pubblici. Cosa vuol dire privatizzazione? Patrimonio dello Stato diventano disponibili sul mercato. Come accaduto per le banche è successo anche per altri servizi pubblici, hanno costituito soggetti di diritto privato alle quali hanno affidato gestione di determinati servizi del Comune (in essi ci sono gli enti pubblici quindi), i cui proprietari sono soggetti pubblici (privatizzazione formale). I servizi vengono affidati a soggetti partecipati. Vuol dire che hanno un capitale sottoscritto da diverse parti. Non interviene più direttamente, ma attraverso il proprio personale, affida il servizio ad una società controllata dallo stesso comune (di cui è socio maggioritario). Di queste società ci può anche essere la presenza di privati, in questo caso vengono dette società miste. I sindaci prima venivano eletti per gestire pochi elementi, oggi diventa il centro pivotale che coordina una serie di soggetti. Lo strumento immaginato non è quello per cui il sindaco è stato eletto, ma deve spogliarsi delle proprie funzioni e adottare altre competenze. Lo strumento giuridico supera gli enti locali, ecco allora che si è creato un modello perverso in cui i proprietari sono più potenti. Il management è in maggioritario rispetto ai sindaci. Quando va bene si trova a dover approvare bilanci senza saperne nulla. Se il comune è socio di una società per azioni (il cui obbiettivo è produrre utili), per rendere possibile questo la società ha bisogno di aumentare le bollette e spesso il sindaco si trova davanti ad un conflitto di interessi. Morale: le strutture giuridiche vanno costruite su misura rispetto agli obbiettivi che si vogliono raggiungere.

Ultimo punto sono le esternalizzazioni: i bandi dei comuni o le gare d’appalto.

Due tipi di privatizzazioni: formale e sostanziale. Formale poiché la sostanza rimane pubblica, azionisti e soci.

La posizione dei cittadini, utenti e pazienti

La costituzione contiene alcuni principi fondamentali che le istituzioni preposte hanno il dovere di far rispettare.

Si distinguono diritti costituzionali e diritti esigibili: lo Stato dovrebbe garantire questo diritto ma il cittadino non riesce ad esigerlo. Chi deve garantire l’esigibilità? Lo Stato non ha la sola responsabilità, ma l’affida anche alla Repubblica (art.3), rimuovere gli ostacoli che si presentano fra i vari cittadini. Contempla tutti i poteri dell’ordinamento.

Fine e caratteristiche dello Stato sociale

• Garantire a tutti i consociati, in particolare alle fasce più deboli, un certo livello di prestazioni pubbliche
• Peculiare forma di organizzazione dei pubblici poteri volta a garantire e tutelare alcuni particolari diritti soggettivi spettanti, in quanto tali, a tutti gli individui.

Si può dire che il nostro è ancora uno stato sociale? Lo stato sociale si preoccupa ed interviene a favore dei più deboli. Fino a qualche tempo fa vi erano dei dubbi, adesso recuperando la dimensione circolare o di reti di soggetti sul territorio che contribuiscono alle istanze di salute e sociali della popolazione. Ma ci vogliono investimenti ed un ruolo pubblico importante. Tema non è cura, ma prevenzione. In sanità, come nell’apparato pubblico, hanno strumenti che intendono combattere la corruzione, bisogna assicurare le procedure siano rispettate.

Art.117 comma 2 lettera M della Costituzione -> “È responsabilità dello Stato assicurare in modo uniforme i livelli essenziali delle prestazioni”.

Le regioni hanno una competenza propria ad organizzare il servizio sociosanitario. La responsabilità del governo è assicurare che si garantiscano i livelli essenziali, non più minimi. Quindi lo Stato non può dire quante strutture può una regione può costruire. Non c’è la legge nazionale che stabilisce l’organizzazione delle case di riposo, ma è della competenza della regione.

Il diritto

Il diritto a pensarci, può sembrare qualcosa di scritto, ma in realtà esistono diritti non scritti. Il nostro diritto si basa sulla codificazione napoleonica. Non sempre il diritto è positivo, si pensi al diritto naturale, giusnaturalismo. Consapevolezza diversa. Il diritto non può contemplare tutto. Diritto non vuol dire legge, non sempre coincide. Perché ci sono più ordinamenti (es. tribunali sportivi). C’è un tema di raccordo fra ciò che è l’azione umana e la norma stessa.

Non ci può abituare ad un diritto superiore.

Cos’è il diritto? Da un certo punto di vista è l’insieme delle regole giuridiche, che servono nelle nostre società contemporanee a disciplinare la nostra convivenza. Abbiamo più diritti: sia di carattere soggettivo e oggettivo; ma anche più discipline di diritti e relativi approcci, che almeno in passato caratterizzavano gli eventi. Un tempo erano molto settoriali (es. nel periodo Medioevale vi era il diritto commerciale, poi prevalenza del diritto pubblico), oggi possiamo dire che è venuta meno e c’è molta più sovrapposizione. Evoluzione rispetto ai secoli precedenti dei diritti soggettivi, ma nel momento in cui l’assetto istituzionale si è modificato, verso ordinamenti più democratici sono stati riconosciuti diritti ai cittadini.

Il diritto è un fenomeno -> forma di organizzazione sociale. Consapevole che le regole giuridiche sono espressione di un periodo storico, non frutto di una disposizione autogovernativa ma della società. (es. ADMO, non è fatta per istituzione governativa, ma grazie alla volontà dei cittadini). Diritto che interviene per altri ordinamenti. Allora ci porta a dire che dobbiamo essere consapevoli del fatto che anche noi stessi possiamo istituire delle regole di diritto. Frutto non soltanto di un carattere coercitivo, ma di una disposizione del cittadino (es. regole del condominio).

Significa che rispetto ad un passato risalente, non siamo più in grado di far coincidere diritto e potere. Il diritto sappiamo oggi che è frutto non soltanto di un potere precostituito, ma anche di altre formazioni sociali. Lo Stato non è più identificato come unico detentore del potere, ma si presenta come facilitatore, coordinatore e stimolatore. (fino agli anni ’70 in Italia si è assistito ad una predominanza dell’organo statale). Oggi possiamo affermare che il pluralismo di diritti ci caratterizza.

Norberto Bobbio diceva “Il nostro è un mondo di norme”. Ma un mondo di troppe regole rischia di imbrigliare i più deboli e aiutare i più forti. Per questo le riforme di semplificazione normativo burocratica, sono fondamentali per il cittadino (può essere l’ente pubblico una controparte del cittadino?) Le norme di oggi, tante e troppe, forse c’è un’eccessività e danno l’idea che questo sistema non può reggere.

Il diritto è una forma di organizzazione sociale: ordinamento giuridico (ubi societas, ibi ius).

Tutte le manifestazioni di organizzazione hanno delle regole.

Tema della sanzione che entra nel nostro ordinamento poiché devono essere rispettate. La sanzione, che regola la società, dovrebbe essere l’estrema ratio perché alle regole dovremmo uniformarci per via volontaria, non perché imposto. Un tempo era meno avvertito poiché meno esigente idea nazione. (es. Che cosa significa a livello internazionale condividere un principio? Alcuni possono essere violati, quindi corrisponde una sanzione)

Necessaria perché non conforme ad un comportamento rispettivamente alla legge.

Diritti e doveri

Sfera soggettiva e oggettiva del diritto

Negli Stati assoluti non veniva riconosciuto dagli Stati. Oggi i diritti preesistono perché siamo in una fase democratica, ma dobbiamo renderci conto che viviamo in un sistema detto positivismo giuridico. È la tendenza a mettere tutto in legge.

Civil Law -> Non appena accade un fatto si ha la tendenza a mettere tutto in legge (diritto civile). Principio in cui siamo liberi di fare tutto ciò che la legge prescrive, prevede. Deriva dal diritto francese.

Common Law -> La diversità risiede che in questo caso è consentito fare tutto quello che la legge non vieta. Prevalenza in Inghilterra (diritto comune).

La legge è detta positiva poiché è scritta. Non esiste altro diritto che quello posto da chi ne ha autorità, e i diritti soggettivi sono soltanto quelli qualificati come tali dal diritto oggettivo. I diritti soggettivi sono meri “riflessi” del diritto positivo, termine con il quale si intende il diritto “posto”. Non è sempre stata a capo dei nostri ordinamenti.

Parliamo del giusnaturalismo: diritti inviolabili dell’uomo. Ha permesso intorno al Seicento il riconoscimento di diritti ancor prima della preesistenza dello Stato.

A tal proposito si può prendere ad esempio la tragedia su Antigone, che seppellisce il fratello caduto in battaglia combattendo contro la sua stessa città, nonostante fosse vietato. Egli ne era consapevole e viola appositamente la legge, poiché è un diritto da sempre in vita (seppellire).

Diritto e società: pluralità di ordinamenti giuridici

Lo Stato è solo uno degli ordinamenti giuridici. Ci si orienta verso gli Stati che hanno più forza. Attualmente l’ordinamento giuridico nazionale non è più fra i più importanti, esistono anche altri ordinamenti come il sovrastatale, con una forza crescente, da tenere in considerazione.

Diritti delle organizzazioni non governative, ONG, che intervengono per aiutare i migranti ed hanno un loto ordinamento. Non nascono dagli Stati, ma da vocazioni personali. Queste organizzazioni siedono all’ONU, massima rappresentazione dell’organizzazione pubblica. (es. sono quelle che intervengono sempre in occasioni calamità naturali o sociali). È significativo poiché anche l’ordinamento sovranazionale riconosce la loro importanza.

L’esistenza di più diritti ci porta a dire che esistono delle sovrapposizioni, contaminazioni o contrapposizioni. La distinzione di un tempo oggi è meno chiara. Enti pubblici oggi hanno capacità di diritto privato: diritto pubblico e privato coesistono.

Coesistenza di diritto pubblico e privato

Coesistenza di diritto pubblico e privato:

L’esempio più chiaro è il rapporto fra gli enti pubblici e le società private:

1. La società a partecipazione pubblica: soggetti di diritto privato (società) e soci pubblici
2. I servizi sociali, sanitari e sociosanitari

Prendiamo ad esempio il Comune, la giunta propone il progetto e se ne discute, si valutano aspetti positivi e negativi. Ci possono essere più sedute, non una sola. Sindaco dopo seduta positiva va dal notaio. Il sindaco è in questo caso il delegato del Comune, che ha l’intento di costituire la società. L’atto pubblico serve normalmente al sindaco per presentarsi e redigere la società che il comune x ha voluto costituire.

T.U. EL -> Decreto legislativo, si trovano le regole che disciplinano gli enti locali.

Nella prima fase della simulazione va rispettato il diritto pubblico, la seconda parte, mentre il sindaco va dal notaio e qui va rispettato il diritto privato.

Es. a fronte dell’appalto del comune, il soggetto selezionato sottoscrive il contratto di pulizie, contratto di diritto privato.

La sanità è un ambito in cui per molti anni esisteva soltanto l’ente pubblico, in particolare in ambito economico. Oggi la gran parte dei centri ambulatori, clinici, RSA, servizi per l’infanzia, per le persone con disabilità, nella stragrande maggioranza sono gestiti da enti privati, siano essi no profit che profit.

Siccome il sistema sanitario è pubblico e deve essere garantito a tutti, i soggetti privati inseriti all’interno del mondo sanitario, nel momento in cui entrano, svolgono una funzione pubblica. Attraverso l’accreditamento le regioni inseriscono nell’ambito pubblico, i privati. Ha l’obbiettivo di inserire nell’apparato pubblico un privato, es. si paga una minima per entrare (ticket), accreditato che poi viene completato dall’ente pub