Appunti Management delle Amministrazioni Pubbliche

Management delle amministrazioni pubbliche

L’amministrazione pubblica si concentra sul capitale umano. I cittadini con il loro atteggiamento determinano anche il comportamento delle pubbliche amministrazioni. I cittadini sono costruttori delle risposte della pubblica amministrazione stessa.

Pubblica amministrazione è un organismo vivo che reagisce alle sollecitazioni che derivano dalla cittadinanza.

L’idea di bene comune è qualcosa di molto preciso e centrale della pubblica amministrazione. Esiste un concetto di bene comune che integra il bene delle parti.

La pubblica amministrazione è organizzazione e digitalizzazione. Se non c’è un’organizzazione con una suddivisione di compiti non c’è possibilità di vita della pubblica amministrazione. Il tema dell’organizzazione è cruciale che si sposa con quello della digitalizzazione. La cosa più importante di un processo di digitalizzazione è capire come raccogliere i dati ed analizzarli che danno la possibilità di fare delle scelte.

L’organizzazione e i processi di digitalizzazione devono portare la pubblica amministrazione ad avere un approccio d’insieme perché la pubblica amministrazione tratta della vita dei cittadini. Ogni decisione che si prende è una pluralità di aspetti e di conseguenze.

La pubblica amministrazione si basa su

• Formazione di persone: devono essere creative e responsabili.
• Procedure: sono le linee guida rispetto, le quali bisogna comportarsi.
• Rigorose e ricostruibili.
• Strutturate ed elastiche.
• Codificate e modificabili.

Questi binomi possono essere riassunti nella parola trasparenza.

Gli obiettivi di una pubblica amministrazione

• Erogare ed innovare servizi.
• Costruire progetti che siano vitali per la comunità, una progettualità che sia di sviluppo della città.
• Dare risposte: bisogna dare risposte nei tempi adeguati alle richieste di sviluppo. Se la pubblica amministrazione vuole essere motore di sviluppo deve essere capace di dare risposte nei tempi.
• Gestire le risorse e generare risorse: generare risorse vuol dire riconoscere le risorse della comunità.

La pubblica amministrazione è aperta a

• Sinergie pubblico-privato, università Cremona.
• Multiutilities partecipate, ATS, ASST.

Lezione 1: cosa fa l’amministrazione pubblica e come lo fa

Gran parte dei servizi pubblici non hanno il corrispettivo del prezzo. Si parla di corrispettivo e non di prezzo.

La pubblica amministrazione fa tante cose diverse:

• Emanazione di leggi, regolamenti e atti formali: concretizza il ruolo di regolatore di rapporti sociali e dell’economia svolto dall’ente/azienda pubblica, delimita il campo d’intervento pubblico, assume l’ipotesi che la correttezza di una norma formale di per sé produca il risultato.
• Produzione di beni pubblici collettivi che sono indivisibili e non escludibili, per cui non c’è una domanda esplicita come la sicurezza, difesa. Sono condizioni di monopolio perché lo può fare solo la PA.
• Beni divisibili ed escludibili derivanti da logiche di fallimento di mercato. È la PA che si fa carico in qualche modo. Parliamo di prodotti che esprimono la solidarietà nei confronti di alcuni gruppi/individui che vengono considerati bisognosi. È la collettività che decide perché nei differenti contesti, comuni diversi prenderanno decisioni diverse. Sono scelte individuali.
• Trasferimenti finanziari: ad esempio soldi che dallo stato derivano al comune o alle regioni. Lo sono anche gli incentivi e i sussidi.
• Emanazione di indirizzi, programmi, linee guide: non sono leggi, sono degli indirizzi. Un esempio è la partnership tra pubblico e privato. La PA cerca di influenzare i comportamenti degli individui e delle imprese.

Esistono leggi nazionali e sovranazionali, come quelle dell’UE che i vari Stati devono recepire.

Le direttive dell’UE che i vari stati devono recepire. Le leggi sono prodotte dalle regioni o dallo stato. Il regolamento è definito dal comune. Un regolamento può essere ad esempio, la Ztl o limite velocità in alcune strade.

Sono beni collettivi.

La PA che prevalentemente da indirizzi è l’UE o anche le Nazioni Unite.

Sono gli strumenti attraverso cui l’amministrazione cerca di influenzare indirettamente i comportamenti di soggetti terzi senza usare poteri sovraordinati e richiede la specificazione di obiettivi economici e sociali da raggiungere, indicazione di percorsi da seguire…

Questi prodotti hanno una caratteristica fondamentale ovvero la formalità dell’azione amministrativa. Nella PA c’è un qualcosa di caratteristico, cioè la forma. Le leggi devono essere scritte. Bisogna togliere tutti quelli che sono i margini di discrezionalità. Una norma diventa applicabile nel momento in cui viene pubblicata sulla gazzetta ufficiale o sul BUR, bollettino ufficiale della regione per le leggi regionali. In generale, i processi decisionali e operativi devono svolgersi secondo modalità predefinite poiché nell’amministrazione pubblica la forma assume rilevanza di sostanza.

La seconda caratteristica fondamentale della PA è l’assenza del prezzo. Quest’assenza spesso deriva da caratteristiche tecniche del prodotto o dalla scelta degli organi di governo di applicare criteri economici, sociali, politici a tutela dei soggetti deboli rispetto alle regole del mercato.

A volte, non si tratta di mancanza di prezzo ma di valore di scambio non correlato a costi o a giudizi di convenienza. Quando esiste un prezzo, spesso è una tariffa non un prezzo e spesso non compre nemmeno i costi.

Se una delle principali regole è l’economicità, nella PA questo non vale perché c’è difficoltà a perseguire l’equilibrio economico in quanto sono diversi i gruppi che sostengono sacrifici, tributi, da quelli che usufruiscono dei vantaggi, utenti dei servizi, e miglioramenti di efficienza e qualità non si traducono automaticamente in maggiori proventi. Bisogna tenere conto tutta una serie di dimensioni.

Questa caratteristica apre un problema teorico e pratico di definizione del concetto di valore pubblico o di “valore della produzione” della PA che non è misurato, come accade nell’impresa, dal “corrispettivo monetario” degli scambi di vendita. Per l’impresa il valore della produzione corrisponde al fatturato. Per la PA il valore della produzione è dato dalla quantità fisica + la soddisfazione degli utenti + il consenso sulle scelte politiche.

Seconda parte

Tema delle 3E efficienza, efficacia ed economicità. Non bastano perché la E di economicità va rivista, non ho il prezzo e la logica dei ricavi deve essere riconsiderato. Il principio dell’economicità per le PA diventa un vincolo: date le risorse che ho come posso gestirle/utilizzarle al meglio, cioè in modo efficiente ed efficace?

Da una logica di puro fatturato e di obiettivo, si passa a vincolo. Queste tre E non bastano ma abbiamo bisogno di altri criteri.

Sono indispensabili altri criteri:

• Legalità: è fondamentale perché i soldi appartengono alla comunità. Se ruba, ruba i soldi dei cittadini e rompe il patto con la cittadinanza. Le scelte devono essere fatte per massimizzare il benessere sociale.
• Equità: tra cittadini. Chi può ha deve contribuire di più. Chi ha delle difficoltà deve essere aiutato. Non è solo tra i cittadini ma anche tra le generazioni, intergenerazionale.
• Etica: nella gestione pubblica è fondamentale.

Queste voci possono essere messe insieme in modo differente. Il tema della legalità è un tema di diritto.

Il tema dell’equità e di etica è un tema politico. Noi ci concentreremo sul sistema aziendale. Ci soffermeremo sul management e sulle funzioni.

Date le risorse, fattori produttivi acquisiti a titolo oneroso, che output/prodotti produco/risultati intermedi, prodotti di un’attività complessa, che out come ottengo/risultati finali, risposta al bisogno. Mi interessa ragionare in termini di efficienza ed efficacia. L’economicità la si valuta nel lungo periodo.

Input Output = valutazione di efficienza.

Output Out come = valutazione efficacia.

I tre principi sono riferiti ai rapporti tra gli elementi che qualificano i processi aziendali. L’efficienza è il rapporto tra i servizi erogati e le risorse impiegate. L’efficacia è il rapporto tra i bisogni soddisfatti e servizi erogati.

Domanda esame: L’economicità deve essere intesa come capacità nel lungo periodo di soddisfare i flussi di ricchezza fisiologico-sostenibile e socialmente accettabile ovvero: economicamente sostenibile e socialmente accettabile.

Efficienza ed efficacia sono necessarie per l’economicità ma non sufficienti perché la PA è decisamente più complessa. L’economicità nella PA non è automatica.

Domanda esame: La PA è anche la società di proprietà pubblica. Queste società hanno la maggioranza del capitale azionario posseduta dalla PA. Sono imprese vere e proprie pubbliche.

Azienda pubblica è l’ordine economico dell’istituto della PA. Studiamo la dimensione aziendale, la dimensione economica.

L’impresa pubblica è un’impresa di proprietà pubblica, a2a quotata in borsa, che opera in una logica di mercato.

In alcuni settori c’è una competizione pubblica-privata, sanità, università.

Lezione 2: come l’azienda pubblica si relaziona?

Esistono varie tipologie di relazioni tra aziende pubbliche: istituzionali, politiche, amministrative e aziendali.

• Istituzionali: riguardano le funzioni attribuite alle varie aziende pubbliche. Cosa fa un’azienda pubblica a livello centrale, cosa fa il comune.
• Politiche: tutto quello che ruota attorno al consenso. Governance non abbiamo gli azionisti come nelle imprese. Ci sono le elezioni che decidono la parte politica.
• Amministrative: riguardano la verifica del rispetto di tutte le norme e le procedure.
• Aziendali: riguardano l’attività economica di esercizio delle funzioni e produzione dei servizi. Noi ci soffermeremo su quelle aziendali, ovvero sull’esercizio delle funzioni e la produzione di servizi pubblici.

L’obiettivo è massimizzare l’efficienza e l’efficacia. I livelli di efficacia, efficienza ed economicità dipendono in misura rilevante dalle relazioni di “sistema pubblico”.

Svolgere una funzione pubblica significa avere la titolarità. Svolgere una funzione non vuol dire necessariamente anche esercitarla. Svolgere una funzione pubblica significa avere la titolarità e il potere decisionale originario di dare risposta a bisogni pubblici, esercitare una funzione significa avere la responsabilità degli atti amministrativi e operativi per realizzare le azioni necessarie per rispondere al bisogno.

Sanità: la regione ha demandato alle ATS e alle ASST l’esercizio, vuol dire che ci sono dei manager nominati dalla regione a capo dell’azienda sociosanitaria che sono responsabili di quella zona.

La titolarità di una funzione responsabilizza gli organi decisionali di un ente a scegliere autonomamente su:

• Quali bisogni soddisfare, orientamento strategico.
• Con quale ordine di priorità, definizione di obiettivi sociali.
• In quale modo soddisfarli, progettazione caratteristiche del servizio.

Esercitare le funzioni significa avere l’autonomia di scegliere le diverse modalità per produrre il servizio: la risposta al bisogno, per ottenere il risultato rispetto all’interesse collettivo atteso.

Le funzioni pubbliche sono definite e distribuite tra gli enti pubblici e la società civile secondo due concezioni culturali. Possono essere distribuite in maniera differente a seconda che venga messa al centro la sovranità pubblica o se si ha una centralità della società civile.

La titolarità e l’esercizio delle funzioni possono essere disgiunte, ossia far capo ad enti/istituti/aziende diversi/e. L’ente titolare del servizio può anche disporre del potere/responsabilità di prelievo tributario o tariffario connesso al servizio, oppure può essere compito di un Ente distinto.

È importante distinguere esercizio e titolarità ma noi ci interessiamo alla gestione.

La “concezione” di Stato e la sua forma, monarchia, democrazia liberale, democrazia popolare, ecc., storicamente presente determina e definisce gli ambiti privilegiati dell’intervento pubblico. In relazione a differenti modelli istituzionali lo Stato definisce la distribuzione e il decentramento delle funzioni tra i diversi enti, diversi livelli di governo.

La seconda concezione privilegia la sussidiarietà orizzontale/centralità della società civile. La definizione e la distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo seguono questo processo. La società nelle sue varie articolazioni è lasciata libera di rispondere ai vari bisogni. I bisogni cui la società non è in grado di rispondere autonomamente vengono demandati agli enti/istituti pubblici via via di “ordine superiore”, enti locali, regione, stato nazionale, organismi sovranazionali, le cui funzioni diventano in un certo senso “sussidiarie”, cioè di sostegno e completamento dell’azione della società.

Il primo modello

• Viene definito “a centralità dello Stato” per la tutela degli interessi pubblici.
• È caratterizzato da una definizione delle competenze / confini dello Stato e dall’interpretazione degli interessi pubblici da parte di enti pubblici.
• Può articolarsi in due modalità: ad accentramento delle titolarità, Stato centralizzato, a decentramento delle titolarità, Stato decentrato o federale.

Il secondo modello

• Viene definito a centralità della società civile / dei soggetti sociali intermedi.
• È caratterizzato da una concezione che assegna la tutela dell’interesse pubblico primariamente alla società civile, con l’intervento dello Stato limitatamente ai casi in cui questa si dimostra insufficiente.

Dato il differente processo tramite cui si identificano le funzioni pubbliche:

• Seguendo la prima logica una maggiore quota di funzioni resta nella sfera di gestione o di influenza dello stato, da qui la definizione di preminenza di una cultura o di una visione a centralità statale.
• Seguendo la seconda logica una quota maggiore di funzioni resta nella sfera di gestione dei soggetti sociali intermedi.

Il primo modello è più un accentramento delle funzioni all’interno delle PA. Il secondo modello comprende più volontariato...

Ogni ente/istituto ha la titolarità di alcune funzioni proprie, per le quali ha piena autonomia decisionale nei limiti delle leggi vigenti, più alcune funzioni delegate da altri enti, per le quali ha autonomia decisionale nei limiti delle leggi e dei principi/indirizzi stabiliti dall’ente delegato.

Ogni ente/azienda può esercitare le funzioni proprie o delegate:

• Direttamente: organizzando in proprio i processi amministrativi.
• Indirettamente: affidando l’organizzazione dei processi amministrativi ad un altro ente territoriale.
• Indirettamente: affidando l’organizzazione dei processi amministrativi a enti pubblici autonomi o ad imprese pubbliche.
• Indirettamente: affidando l’organizzazione dei processi amministrativi a imprese private, cosiddetta esternalizzazione dei servizi, mensa delle scuole o degli asili.

Differenze tra devolution-sussidiarietà, tra privatizzazione-esternalizzazione

La devolution è un processo che partendo dal principio di sovranità originaria dello stato sancisce il passaggio della titolarità primaria di funzioni. Riguarda la sovranità.

• Alle regioni o agli enti locali, sanità.
• Ad organismi sovranazionali, €-eurozona.

La sussidiarietà verticale è un processo tramite cui si intende ridefinire la distribuzione delle funzioni tra i vari enti sulla base di valutazioni di accettabilità, sul piano politico-sociale, e di sostenibilità, sul piano economico-amministrativo. Che cosa spetta alla regione, alla provincia o al comune.

La sussidiarietà orizzontale è un processo tramite cui si intende ridefinire la distribuzione delle funzioni di tutela degli interessi pubblici tra la società civile e la PA. Quella che definisce ciò che spetta alla PA e ciò che non le spetta.

Si parla di privatizzazione quando certe funzioni passano dalla sfera dell’intervento pubblico a quella del mercato. Non confondere aziendalizzazione con privatizzazione. L’aziendalizzazione vuol dire interrogarsi sull’ordine economico dell’istituto. La privatizzazione si ha, invece, quando cambia la proprietà, stadio di Bergamo, era un bene del comune che è stato venduto all’Atalanta. È la cessione di proprietà al privato.

Si parla di esternalizzazione quando le funzioni restano pubbliche o di pubblico interesse, ma il loro esercizio è affidato a soggetti privati, imprese, aziende non profit. Non è la privatizzazione, perché la precedente la vendo mentre l’esternalizzazione si ha quando le funzioni rimangono pubbliche o di pubblico interesse ma l’esercizio è affidato a soggetti privati.

Le logiche di sussidiarietà orizzontale possono portare ad esternalizzazioni.

In relazione di come sono distribuite le funzioni possiamo avere modelli di stato diversi. Da stati più accentrati fino ad arrivare a stati federali, per esempio la Svizzere dove c’è un centro ma ogni cantone si organizza come vuole. Esiste la possibilità di stati sovranazionali: USA e Canada.

Seconda parte

Come si finanziano le aziende pubbliche? Parliamo di finanziamento della gestione. Come vengono raccolti i soldi per far funzionare i servizi pubblici.

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