Appunti Economia

Lezione 1: Introduzione economia delle amm. pubbliche

Gli studi iniziali sulle amministrazioni pubbliche adottarono un approccio prettamente giuridico.

Pertanto le materie che studiavano le attività finanziarie delle amm. pubbliche (si studiavano le entrate e le uscite pubbliche) sono:

• La contabilità di Stato → attività finanziaria dello Stato.
• La contabilità pubblica → attività finanziaria dello Stato delle pubbliche amministrazioni.

Inizialmente lo studio delle amm. pubb. secondo un approccio aziendale è stato affrontato dalla ragioneria pubblica che studia i sistemi di rendicontazione e di bilancio delle amministrazioni pubbliche.

Con l’evolversi del tempo gli studi hanno subito contemporaneamente un’evoluzione, passando così all’economia delle amministrazioni pubbliche, che studia il comportamento delle aziende pubbliche, in particolare i loro processi di programmazione, controllo e rendicontazione (quindi non studia solo i bilanci).

Evoluzione delle amministrazioni pubbliche in Italia

Negli anni '90, caratterizzati da una forte presenza dello Stato nell’economia, si affermò il cosiddetto “fallimento della gestione pubblica” questo perché:

• Vi erano situazioni di dissesto finanziario (le aziende pubbliche operavano costantemente in perdita).
• Vi era una scarsa disponibilità di risorse (soldi, i quali non bastavano per far fronte alle perdite pubbliche, aumentando così il debito pubblico).
• Vi erano inefficienze dei processi erogativi (la produzione di questi servizi non soddisfaceva i cittadini).
• Vi era una scarsa professionalità dei manager (avevano scarse competenze per ricoprire quel ruolo).

Iniziò così il cosiddetto processo di aziendalizzazione, rendendosi conto che lo Stato non doveva essere presente in ogni settore.

Il processo di aziendalizzazione segue due strade:

• La privatizzazione per le aziende da dismettere, quindi si decide di vendere alcune aziende pubb. ai privati.
• L’istituzionalizzazione per le aziende da mantenere pubbliche (es: istruzione e sanità).

Privatizzazione

Nasce a seguito del fallimento della gestione pubblica e ha come obiettivi quelli di riordinare le partecipazioni statali, ridurre l’intervento pubblico e un’apertura al mercato finanziario.

Esistono tre tipologie di privatizzazione:

• Formale: si attua mediante il cambiamento della veste giuridica dell’azienda da ente pubblico a SPA. Il capitale delle SPA rimane però nelle mani delle aziende pubbliche (Stato, enti locali) (è da considerarsi come un primo passo). Questa tipologia è stata propedeutica per la privatizzazione sostanziale.
• Sostanziale: in questo caso si effettua la vendita delle azioni sul mercato e gli effetti di questa privatizzazione dipendono dalla percentuale di capitale sociale ceduta sul mercato. In Italia lo Stato ha generalmente mantenuto una percentuale minoritaria di capitale sociale, ma continua comunque a detenere la “golden share”, vale a dire il diritto di nominare i vertici aziendali (amministratori).
• Funzionale: si attua con l’affidamento di un servizio pubblico a soggetti privati (esternalizzazione).

Dal punto di vista normativo la privatizzazione è stata attuata mediante due leggi:

• Legge 218/1990 (L. Amato): legge di privatizzazione delle banche e istituti finanziari.
• Legge 359/1992: legge di privatizzazione degli enti pubblici.

Istituzionalizzazione

Si attua con l’introduzione dei principi e meccanismi tipici dell’impresa privata nell'azienda pubblica.

Due sono le leggi più importanti che hanno dato inizio a questo processo ancora in corso:

• Legge 142/1990 che riguarda gli enti locali e per la prima volta nelle aziende pubbliche si introducono i principi di economicità, efficienza e efficacia.
• Legge 241/90 estende tali principi a tutti gli altri enti pubblici.

Esistono però altre leggi rilevanti, tra cui:

• D.lgs 29/93 “la riforma Cassese”: ha attuato la separazione dei compiti della politica e dell’amministrazione e ha riformato il pubblico impiego.
• D.lgs 150/2009 “riforma Brunetta”: introduce per la prima volta il concetto di “performance” nell’azienda pubblica.

Lezione 2: Azienda pubblica

L’azienda è un istituto economico duraturo che produce beni e servizi per soddisfare i bisogni umani.

L’azienda pubblica quindi soddisfa i bisogni della collettività.

Il nostro ordinamento non fornisce una definizione di azienda pubblica ma fornisce un elenco generale (art.1 Dlgs 165/2001). Annualmente l’ISTAT pubblica un elenco degli enti pubblici.

Per definire l’azienda pubblica ricorriamo ai criteri di classificazione seguenti:

1) Classificazione in funzione dell’attività svolta e fine perseguito: l’azienda si distingue quindi in imprese (profit) e aziende di erogazione (no profit). Tale criterio non permette di individuare le aziende pubbliche.

2) Classificazione in funzione del soggetto giuridico (SG): il soggetto giuridico è una persona, gruppo di persona o ente nel cui nome l’attività aziendale è esercitata e a cui fanno capo tutti i diritti e gli obblighi scaturiti dall’attività. È il responsabile giuridico e patrimoniale dell’azienda.

Le aziende quindi possono essere con SG privato o SG pubblico.

Le aziende con SG privato possono avere come soggetto giuridico:

• La persona fisica.
• La persona giuridica (ente) → tra cui associazioni con personalità giuridica, fondazioni con personalità giuridica e società commerciali di capitali.

Le aziende con SG pubblico hanno come soggetto giuridico sempre una persona giuridica e comprendono:

• Stato ed enti territoriali.
• Enti pubblici economici.
• Enti pubblici istituzionali, istituiti con la legge 70/1975 (INPS, INAIL, ecc.).
• Altri enti pubblici (università, aziende ospedaliere, camere di commercio, ecc.).

Tale classificazione permette di individuare una categoria di aziende pubbliche (non tutte), vale a dire quindi le aziende pubbliche in senso stretto.

3) Classificazione in funzione del soggetto economico (SE): il soggetto economico è una persona, gruppo di persona che detiene il supremo potere volitivo e che guida l’azienda (colui che prende decisioni strategiche). Le aziende quindi possono essere con SE privato (persegue l’interesse privato) o SE pubblico (persegue l’interesse pubblico della collettività).

Le aziende con SE privato sono le aziende con SG privato (soggetto giuridico privato) che perseguono obiettivi personali.

Le aziende con SE pubblico comprendono:

• Aziende con SG pubblico (soggetto giuridico pubblico).
• Aziende con SG privato partecipate da enti pubblici.
• Aziende con SG privato i cui vertici sono definiti da soggetti pubblici.

A questo punto possiamo affermare quindi che l’azienda pubblica è l’azienda con il soggetto economico pubblico (SE pubblico).

La categoria delle aziende pubbliche è denominata “non categoria” perché ha all’interno aziende con caratteristiche molto diverse.

Riassumendo, le aziende pubbliche comprendono:

• Stato ed enti territoriali.
• Enti pubblici economici.
• Enti pubblici istituzionali.
• Altri enti pubblici.

Queste sono aziende pubbliche in senso stretto: SG pubblico, SE pubblico (norme di diritto pubblico IUS 09).

Associazioni e fondazioni con SG privato e finalità: queste sono aziende di erogazione con SG privato e SE pubblico (norme di diritto privato IUS 01,04).

Società commerciali di capitali: queste sono imprese con SG privato e SE pubblico (norme di diritto privato IUS 01,04).

Tali aziende hanno regole gestionali comuni ispirate ai principi di economicità, efficienza ed efficacia, ma hanno regole giuridiche e contabili diverse.

Negli ultimi anni si è assistito al diffondersi del fenomeno dei “gruppi pubblici” → Holding pubblica composta da:

• Enti pubblici strumentali.
• Società di capitali.
• Associazioni/fondazioni strumentali.

Tali gruppi sono diffusi tra gli enti territoriali.

Per esempio “Roma capitale”, l’ente capitale che amministra la città è l’insieme delle società controllate ed enti collegati alla stessa, come:

• Consorzio stradale tredicesimo & convitto Vittorio Emanuele II.
• AMA S.P.A. (100%) / ATAC S.P.A. (100%) / ACEA S.P.A. (51%).
• Associazione Teatro dell’Opera.
• Fondazione mondo digitale.

L’azienda pubblica, come ogni azienda, è un sistema composto da 3 sub-sistemi:

• Un sistema di beni → patrimonio.
• Un sistema di persone → organizzazione.
• Un sistema di operazioni → gestione.

Lezione 3

Il patrimonio

Il patrimonio è un insieme di beni a disposizione (di proprietà) dell’azienda in un determinato momento (concetto stock).

In merito agli enti pubblici territoriali, il patrimonio assume delle peculiarità, pertanto per questi enti è importante analizzare la classificazione giuridica del patrimonio.

In funzione del criterio giuridico, i beni pubblici (di proprietà degli enti territoriali), possono essere classificati in:

• Beni demaniali (art.822 cc).
• Beni patrimoniali (art.826 cc).

Questa classificazione è valida solo per gli enti pubblici territoriali.

I beni demaniali

Le caratteristiche dei beni demaniali sono:

• Sono inalienabili.
• Sono imprescrittibili.
• Non sono soggetti a imposizione fiscale.
• Sono utilizzati dai cittadini per soddisfare direttamente i propri bisogni.

Esistono due tipologie dei beni demaniali:

• Demanio necessario cioè dei beni che sono necessariamente di proprietà dello Stato (sono di proprietà esclusiva) e comprendono:
  1. Demanio marittimo (spiagge, porti, lidi, ecc.).
  2. Demanio idrico (fiumi, laghi, torrenti, ecc.).
  3. Demanio militare (fortezze e strutture per la difesa del paese).
• Demanio accidentale sono dei beni che, se pubblici, sono demaniali e comprendono:
  1. Strade e autostrade.
  2. Musei.
  3. Cimiteri.
  4. Beni di interesse storico, artistico e culturale.

I beni patrimoniali

È una categoria residuale che comprende tutti i beni pubblici non demaniali.

Esistono due tipologie:

• Beni patrimoniali non disponibili sono dei beni utilizzati per fornire il servizio pubblico e sono strumentali al servizio stesso. Finché hanno tale destinazione sono inalienabili, perché soddisfano indirettamente la collettività. Tali beni comprendono:
  1. Edifici adibiti a pubblico ufficio, ad uso pubblico.
  2. Beni in dotazione al Presidente della Repubblica.
  3. Arredi ad uso di enti pubblici.
• Beni patrimoniali disponibili sono dei beni senza vincolo di destinazione e comprendono:
  1. Il patrimonio mobiliare.
  2. Il patrimonio fondiario.

L’organizzazione

L’organizzazione è un sistema di persone specializzate e coordinate che operano all’interno dell’azienda. Nelle aziende pubbliche in senso stretto si evidenziano differenze e peculiarità in merito all’organizzazione. In questi enti pubblici vi sono due strutture organizzative distinte:

• Struttura politica.
• Struttura amministrativo generale.

Nell’ente pubblico in senso stretto sia l’organo politico che l’organo gestionale sono centri di decisione. Tali organi devono collaborare/coordinare per superare la tradizionale conflittualità esistente tra politica e amministrazione.

• Politica fa riferimento al principio della sovranità popolare: diritto di prendere le decisioni e guidare il paese.
• Amministrazione fa riferimento al principio dell’imparzialità dell’amministrazione: il servizio pubblico soddisfa la collettività a prescindere dalla forza politica eletta.

Nelle organizzazioni degli enti pubblici è possibile individuare i cosiddetti centri di responsabilità (Cdr), vale a dire sistemi guidati da un responsabile che:

• Ha potere decisionale sui subordinati.
• Ha proprie risorse umane, tecniche e finanziarie.
• Ha responsabilità amministrativa del Cdr.
• Ha responsabilità di risultato del Cdr.

In passato vi erano numerosi Cdr i cui responsabili si riunivano periodicamente in un consiglio.

Con il D.Lgs. 29/1993, si è assistito ad uno snellimento della struttura organizzativa degli enti pubblici, con un accorpamento dei centri di responsabilità e con la separazione delle funzioni della politica e dell'amministrazione. Il decreto ha introdotto la figura del “vertice aziendale” che:

• È nominato dall’organo politico.
• Svolge un ruolo di collegamento tra la politica e la struttura organizzativa.
• Ha un mandato di durata analoga rispetto a quello del politico.

Tra il politico e il vertice aziendale non vi è un rapporto gerarchico, bensì fiduciario.

Al di sotto del vertice vi sono:

• Dirigenti di primo livello, responsabili dei centri di responsabilità.
• Dirigenti di secondo livello.
• Il personale non dirigenziale.

Il “SE” in un ente pubblico in senso stretto è un'entità “bicefala” che all’interno ha sia la componente politica che organizzativa.

SE {organo politico, vertice aziendale e eventualmente dirigenti di primo livello}.

Tra gli organi politici e gli organi amministrativi si individua la cosiddetta “autorità istituzionale” che è caratterizzata dai seguenti principi:

• Potere di indirizzo e vigilanza degli organi politici: questo potere non si può configurare come un diritto di comando dato che i dirigenti sono autonomi e possononrifirutsrsindineseguire l’indirizzo impartitogli dall’organo politico; tuttavia il dirigente verrà vigilato dall’organo politico che se perde il rapporto fiduciario potrà rimuoverlo dalla funzione ricoperta.
• Potere di gestione ai dirigenti: ai dirigenti spetta prendere le decisioni operative e disporre in via esclusiva sulle attività di gestione, sugli strumenti e sulle risposte da utilizzare nell’ambito dei limiti posti dai politici con gli atti di programmazione e indirizzo; tale attività egli risponde anche giuridicamente del suo operato.
• Generalità: l’organo politico può dare indirizzi su tutti i compiti del dirigente (generalità), ma non può entrare degli atti specifici e di dettaglio che il dirigente deciderà di porre in essere (genericità).
• Orizzontalità: il rapporto fra organo politico e vertici dirigenziali della struttura amministrativa non è di subalternità ma è giuridicamente paritetico, in quanto i due organi sono distinti, con poteri e responsabilità diverse.
• Presenza di ricompense e sanzioni: sono gli strumenti con i quali l’organo politico, stimola i dirigenti a seguire gli indirizzi impartiti.
• Unità di indirizzo: i dirigenti rispondono al direttore generale e questo risponde agli organi politici ed istituzionali che lo hanno nominato e che possono rimuoverlo dall’incarico.

Lezione 4: Pubblico impiego

Il pubblico impiego è un insieme di persone che lavorano per enti pubblici in senso stretto (SG e SE pubblici). Si tratta di persone con professionalità variegate (professori, magistrati, poliziotti, vigili, elettricisti, ecc.).

Dopo la seconda guerra mondiale in Italia si è assistito a un forte aumento del numero dei dipendenti pubblici. Il pubblico impiego, infatti, era considerato un ammortizzatore sociale e un volano per l’occupazione.

Dopo gli anni ’90, con la crisi della gestione pubblica, il processo di istituzionalizzazione ha coinvolto anche il pubblico impiego, con l’obiettivo di:

• Ridurre il numero dei dipendenti pubblici.
• Ridurre le differenze tra lavoro pubblico e lavoro privato.

Il DLgs 29/93 ha realizzato la cosiddetta “privatizzazione del pubblico impiego”.

Prima del DLgs 29/93

• Rapporto di lavoro con rilevanza pubblica.
• Assunzione come espressione del potere pubblico.
• Assunzione con legge o con atto unilaterale dell’ente che assumeva.
• Rapporto di lavoro disciplinato dal TAR.

Dopo DLgs 29/93

• Rapporto ordinario tra datore di lavoro e dipendenti.
• Assunzione espressione dell’autonomia privata dell’ente che assume.
• Assunzione con contratto.
• Rapporto di lavoro disciplinato dal diritto del lavoro.

Permangono delle eccezioni per alcune tipologie di dipendenti pubblici non contrattualizzati (docenti universitari, corpo diplomatico, magistrati, forze dell’ordine).

Gestione

È un insieme di operazioni simultanee e successive svolte dall’azienda durante la sua vita aziendale.

La vita aziendale è frazionata in periodi amministrativi; la gestione è suddivisa in esercizi. La gestione può essere studiata sotto due aspetti: aspetto qualitativo e aspetto quantitativo.

Aspetto qualitativo

Sotto l’aspetto qualitativo, le operazioni di gestione possono essere articolate/raggruppate in funzioni che possono essere di due tipologie:

• Funzioni manageriali o direzionali → programmazione, controllo, organizzazione, leadership. Sono di pertinenza degli organi politici.
• Funzioni operative → tecnica, commerciale, finanza, contabile, sicurezza. Sono di pertinenza degli organi amministrativo-generale.

Le peculiarità dell’azienda pubblica riguardano le seguenti funzioni:

• La funzione tecnica.
• La funzione contabile.

La funzione tecnica

La funzione tecnica comprende le operazioni che l’ente pubblico effettua per ottenere il servizio pubblico (output dell’ente pubblico) da erogare alla collettività.

Ciò che rende un servizio pubblico sono:

• La presenza di un bisogno diffuso tra la collettività.
• La considerazione che il bisogno sia meritevole di tutela.

Classificazione del servizio pubblico

1) In funzione del soggetto che eroga il servizio pubblico, si distinguono:

• Servizio pub