Appunti di Sicurezza e organizzazione del lavoro in cantiere

Appunti di sicurezza e organizzazione del lavoro in cantiere

Lavori pubblici - Principali riferimenti normativi

Il nuovo codice contratti (D. Lgs. n. 50/2016) non prevede un regolamento attuativo. Il vecchio regolamento attuativo rimaneva comunque parzialmente vigente (pur se riferito al vecchio codice appalti – D. Lgs. 163/06), in attesa di emanazione di specifici atti di indirizzo e linee-guida di carattere generale (sistema soft law), proposte dall’ANAC (Autorità Nazionale AntiCorruzione) e adottate con decreti ministeriali.

Nuove disposizioni

Con il decreto “Sblocca cantieri”, convertito in Legge n.55 del 14/06/2019, è stato reintrodotto il precedente sistema attuativo: unico regolamento attuativo, in sostituzione/integrazione delle linee guida ministeriali e decreti già adottati.

Il regolamento reca, in particolare, disposizioni nelle seguenti materie:

• Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento (RUP);
• Progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;
• Sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali (SOA)*;
• Procedure di affidamento e realizzazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie;
• Direzione dei lavori (DL) e dell’esecuzione;
• Esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture, contabilità, sospensioni e penali;
• Collaudo e verifica di conformità;
• Affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria e relativi requisiti degli operatori economici;
• Lavori riguardanti i beni culturali.

*SOA (Società organismi di attestazione) - Organismi autorizzati dall’Autorità Nazionale Anti-corruzione (ANAC), che accertano l'esistenza nei soggetti esecutori di lavori pubblici degli elementi di qualificazione, ovvero della conformità dei requisiti alle disposizioni comunitarie in materia di qualificazione dei soggetti esecutori di lavori pubblici, riassunti nel regolamento per il sistema di qualificazione.

Definizione di contratto d’appalto

Il contratto d’appalto è un contratto oneroso a prestazioni corrispettive: l'appaltatore realizza un’opera o un servizio a favore di un soggetto appaltante o committente il quale si obbliga a versare un corrispettivo.

Codice civile (art. 1655 - Contratto d’appalto)

Contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro.

• La prestazione contrattuale che l’appaltatore si obbliga a fornire all’appaltante è una prestazione di risultato e non di mezzi;
• È rilevante il compimento dell’opera o del servizio commissionato, secondo le regole dell’arte o della tecnica e nel rispetto delle prescrizioni eventualmente riportate nel contratto;
• Non sono rilevanti le modalità organizzative e tecniche di esecuzione dell’opera o il tempo o l’impegno che l’appaltatore vi ha dedicato;
• L’appaltatore opera in autonomia, essendo la sua attività riconducibile ad una vera e propria attività d’impresa e non ad una mera prestazione lavorativa personale.

La principale innovazione contenuta nella Direttiva Cantieri, applicabile sia agli appalti pubblici sia agli appalti privati, riguarda infatti il coinvolgimento del committente nella gestione della sicurezza e della salute dei lavoratori impegnati nella realizzazione dell’opera oggetto dell’appalto.

Il ruolo del committente previsto dalla Direttiva Cantieri, in particolare nei casi in cui il committente è obbligato a nominare i coordinatori per la sicurezza e a far redigere il Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC), comporta l’esplicita interferenza nelle modalità organizzative e tecniche del lavoro oggetto dell’appalto, attraverso la pianificazione e la programmazione dei lavori, la scelta delle procedure di lavoro, l’individuazione dei mezzi e delle attrezzature ritenuti necessari per eseguire i lavori in sicurezza.

Le attribuzioni a carico del committente contenute nel Titolo IV del D. Lgs. 81/08 comportano la definizione di un profilo di responsabilità in materia di sicurezza e igiene del lavoro che si incrocia con il principio di assunzione del rischio da parte dell’appaltatore nella gestione delle attività necessarie al compimento dell’opera oggetto dell’appalto (sancito dal codice civile).

Venendo meno il principio di completa autonomia dell’appaltatore nella organizzazione delle fasi di lavoro, nella definizione delle procedure di lavoro e nella scelta delle tecnologie e dei materiali da utilizzare, decade (in generale) la possibilità di attribuire esclusivamente all’appaltatore le responsabilità derivanti dalle conseguenze di un evento dannoso legato alle lavorazioni di cantiere.

Diritti del committente

• Art. 1662 Il committente ha diritto di controllare lo svolgimento dei lavori e di verificarne a proprie spese lo stato di avanzamento e la coerenza col progetto (direzione lavori).
• Art. 1665 Il committente, prima di ricevere la consegna dell’opera, ha diritto di verificare la rispondenza dell’opera compiuta al progetto (collaudo finale).

Limiti dell’appaltatore

• Art. 1656 L’appaltatore non può dare in subappalto (i limiti relativi al subappalto sono definiti in dettaglio dal codice contratti) l’esecuzione dell’opera o del servizio se non è stato autorizzato dal committente.
• Art. 1659 L’appaltatore non può apportare variazioni (i limiti relativi alle varianti in corso d’opera sono definiti in dettaglio dal codice contratti) alle modalità convenute dell’opera se il committente non le ha autorizzate.

Contratto di subappalto

Contratto con il quale l’appaltatore affida ad un altro soggetto l’incarico di eseguire, in tutto o in parte, l’opera o il servizio la cui esecuzione gli era stata affidata dal committente.

Contratto d’opera

Contratto con il quale una persona si obbliga a compiere, dietro corrispettivo, un’opera o un servizio con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione nei confronti del committente. [Si tratta quindi di un contratto affine a quello d’appalto, salvo il fatto che il prestatore d’opera impiega prevalentemente, se non esclusivamente, il proprio personale lavoro]

Contratto d’appalto promiscuo (gestione dei rischi attraverso il DUVRI)

L’esecuzione dell’opera o del servizio oggetto dell’appalto avviene presso un’azienda del committente, contemporaneamente allo svolgimento dell’attività lavorativa dei dipendenti dell’azienda. [I dipendenti dell’appaltatore e quelli del committente devono lavorare nel medesimo ambito spazio-temporale, insistendo negli stessi luoghi e dovendo o potendo condividere spazi, accesso alle fonti di energia ed agli impianti tecnologici, ecc.]

Contratto d’appalto scorporato

Il compimento dell’opera o del servizio oggetto dell’appalto viene affidato a più appaltatori, incaricati ciascuno dell’esecuzione di una parte dell’opera o del servizio.

Codice contratti e regolamento di attuazione

Il nuovo codice recepisce le indicazioni delle direttive europee in materia di appalti pubblici e provvede al riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Il codice riguarda i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture stipulati sia nei settori ordinari sia nei settori speciali.

Lavori pubblici

I lavori pubblici ai quali si applicano le norme del codice e del regolamento di attuazione sono le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere affidate dalle seguenti categorie di soggetti:

• Amministrazioni/enti/organismi pubblici:
  • Amministrazioni dello Stato (Ministeri, Presidenza del Consiglio dei ministri);
  • Enti pubblici territoriali (Regioni, Province, Comuni);
  • Enti pubblici non economici (INAIL, ISTAT, Istituto Superiore di Sanità ecc.);
  • Organismi di diritto pubblico (Università statali, Enti di ricerca, ANAS ecc.).
• Imprese pubbliche (ENI, Ferrovie dello Stato, Poste Italiane);
• Soggetti assegnatari dei fondi per le grandi opere;
• Soggetti aggiudicatori di appalti o concessioni di lavori pubblici di rilevanza comunitaria.

Opere oggetto di contratti di lavori pubblici

• Edifici;
• Opere di genio civile: ponti, viadotti, gallerie, condotte, linee di comunicazione ed elettriche urbane ed extraurbane, lavori urbani ausiliari, montaggio e installazione in loco di opere prefabbricate;
• Opere di presidio e difesa ambientale;
• Opere di ingegneria naturalistica.

Programma dei lavori pubblici (DPR 207/10, art. 13)

L’attività di realizzazione dei lavori pubblici si svolge sulla base di un programma triennale; l’amministrazione interessata provvede ogni anno all’aggiornamento del programma e alla redazione dell’elenco dei lavori da avviare nell’anno successivo (elenco annuale). Le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione di ogni singolo intervento sono eseguite sotto la diretta responsabilità e vigilanza di un responsabile unico del procedimento (RUP) [è anche il responsabile dei lavori, secondo il Titolo IV del TUSL], nominato dall’amministrazione aggiudicatrice nell’ambito del proprio organico, prima della fase di predisposizione dell’elenco annuale.

Compatibilità ambientale e territoriale (DPR 207/10, art. 15, comma 9)

Il regolamento di attuazione sottolinea in particolare la necessità che l’intervento, nella fase di costruzione e in sede di gestione, sia pienamente compatibile con le caratteristiche del contesto territoriale e ambientale in cui si colloca. Gli elaborati progettuali devono pertanto prevedere misure atte ad evitare effetti negativi sull’ambiente, sul paesaggio e sul patrimonio storico, artistico e archeologico e a tal fine comprendono, tra l’altro:

• Uno studio della viabilità di accesso ai cantieri, ed eventualmente la progettazione di quella provvisoria, in modo che siano contenuti l’interferenza con il traffico locale ed il pericolo per le persone e l’ambiente;
• L’indicazione degli accorgimenti atti ad evitare inquinamenti del suolo, acustici, idrici ed atmosferici.
• La localizzazione delle cave eventualmente necessarie e la valutazione sia del tipo e quantità di materiali da prelevare, sia delle esigenze di eventuale ripristino ambientale finale.

Tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori e delle popolazioni

I progetti devono essere redatti secondo criteri diretti a salvaguardare, nella fase di costruzione e in quella di esercizio, i lavoratori, gli utenti e la popolazione delle zone interessate dai fattori di rischio per la sicurezza e la salute.

Progettazione di un’opera pubblica

La progettazione in materia di lavori pubblici si articola in tre livelli di successivi approfondimenti tecnici:

• Progetto di fattibilità tecnica ed economica (sostituisce il progetto preliminare del vecchio codice);
• Progetto definitivo;
• Progetto esecutivo.

La progettazione in materia di lavori pubblici è intesa ad assicurare:

• Il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività;
• La qualità architettonica e tecnico funzionale e di relazione nel contesto dell'opera;
• La conformità alle norme ambientali, urbanistiche e di tutela dei beni culturali e paesaggistici, nonché il rispetto di quanto previsto dalla normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza;
• Un limitato consumo del suolo;
• Il rispetto dei vincoli idrogeologici, sismici e forestali nonché degli altri vincoli esistenti;
• Il risparmio e l’efficientamento energetico, nonché la valutazione del ciclo di vita e della manutenibilità delle opere. {PLM - Product Lifecycle Management: approccio strategico alla gestione delle informazioni, dei processi e delle risorse a supporto del ciclo di vita di prodotti e servizi, dalla loro ideazione, allo sviluppo, al lancio sul mercato, al ritiro. L'obiettivo del PLM è ottimizzare (minor tempo, minori costi, maggiore qualità, minori rischi) lo sviluppo, il lancio, la modifica e il ritiro di prodotti o servizi dal mercato. Il PLM si basa sull’accesso condiviso a una fonte comune da cui attingere dati, informazioni e processi relativi al prodotto};
• La compatibilità con le preesistenze archeologiche;
• La razionalizzazione delle attività di progettazione e delle connesse verifiche attraverso il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture (BIM: Building Information Modeling);
• La compatibilità geologica, geomorfologica, idrogeologica dell’opera;
• L’accessibilità e l’adattabilità secondo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia di barriere architettoniche.

Progetto di fattibilità tecnica ed economica

Il progetto di fattibilità tecnica ed economica individua, tra più soluzioni, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, in relazione alle specifiche esigenze da soddisfare e prestazioni da fornire. Comprende tutte le indagini e gli studi necessari, nonché schemi grafici per l'individuazione delle caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare e le relative stime economiche. È redatto sulla base dell’avvenuto svolgimento di indagini geologiche e geognostiche, di verifiche preventive dell’interesse archeologico, di studi preliminari sull’impatto ambientale e evidenzia, con apposito adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia; indica, inoltre, le caratteristiche prestazionali, le specifiche funzionali, le esigenze di compensazioni e di mitigazione dell’impatto ambientale l'individuazione della localizzazione o del tracciato dell’infrastruttura nonché delle opere compensative o di mitigazione dell'impatto ambientale e sociale necessarie.

Progetto definitivo

Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e, ove presente, dal progetto di fattibilità; il progetto contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni, nonché la quantificazione definitiva del limite di spesa per la realizzazione e del relativo cronoprogramma, attraverso l'utilizzo, ove esistenti, dei prezzari predisposti dalle regioni e dalle province autonome territorialmente competenti, di concerto con le articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Regolamento di attuazione del vecchio codice appalti

Titolo II - Progettazione e verifica del progetto

Capo I - Progettazione

Sezione III - Progetto definitivo

Art. 24 - Documenti componenti il progetto definitivo

1. Il progetto definitivo, redatto sulla base delle indicazioni della stazione appaltante e, ove presente, sulla base del progetto di fattibilità e di quanto emerso in sede di eventuale conferenza di servizi, contiene tutti gli elementi necessari ai fini dei necessari titoli abilitativi, dell’accertamento di conformità urbanistica o di altro atto equivalente; inoltre sviluppa gli elaborati grafici e descrittivi nonché i calcoli ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione esecutiva non si abbiano significative differenze tecniche e di costo.

2. Esso comprende i seguenti elaborati, salva diversa motivata determinazione del responsabile del procedimento ai sensi dell’articolo 15, comma 3, anche con riferimento alla loro articolazione:

• Relazione generale;
• Relazioni tecniche e relazioni specialistiche (relazione idrologica e idraulica, relazione sulle strutture, relazione geotecnica, relazione archeologica, relazione tecnica sugli impianti, relazione sulla gestione delle materie)

La relazione sulle strutture: descrive le tipologie strutturali e gli schemi e modelli di calcolo. In zona sismica, definisce l’azione sismica tenendo anche conto delle condizioni stratigrafiche e topografiche, coerentemente con i risultati delle indagini e delle elaborazioni riportate nella relazione geotecnica. Definisce i criteri di verifica da adottare per soddisfare i requisiti di sicurezza previsti dalla normativa tecnica vigente, per la costruzione delle nuove opere o per gli interventi sulle opere esistenti. Per tali ultimi interventi la relazione sulle strutture è integrata da una specifica relazione inerente la valutazione dello stato di fatto dell’immobile, basata su adeguate indagini relative ai materiali ed alle strutture, che pervenga a valutare la sicurezza del manufatto anche in relazione allo stato di eventuali dissesti.

La relazione geotecnica: definisce, alla luce di specifiche indagini, scelte in funzione del tipo di opera e delle modalità costruttive, il modello geotecnico del volume del terreno influenzato, direttamente o indirettamente, dalla costruzione del manufatto e che a sua volta influenzerà il comportamento del manufatto stesso. Illustra inoltre i procedimenti impiegati per le verifiche geotecniche, per tutti gli stati limite previsti dalla normativa tecnica vigente, che si riferiscono al rapporto del manufatto con il terreno, e i relativi risultati.