Appunti di Diritto dell'Unione Europea

Appunti lezioni di diritto dell'Unione Europea

Sistema istituzionale - Ordinamento - Tutela giurisdizionale - Competenze

Quadro storico di evoluzione dell'Unione Europea

Le prime organizzazioni comunitarie sono nate all’indomani della Seconda guerra mondiale, quando era necessario ricostruire il continente europeo e riaffermare i valori democratici comuni agli Stati europei, rafforzare la solidarietà militare in un contesto di guerra fredda.

1948: Congresso dell’Aja ha riunito esponenti della società (imprenditori, sindacalisti, esponenti del clero), messaggio che richiamava ad una unione. Impulso che portò alla creazione di organismi economici di cooperazione intergovernativa.

• Sul piano economico: Organizzazione europea di cooperazione economica (OECE), cambiato in OCSE (Organizzazione di cooperazione allo sviluppo economico), entrano a far parte USA.
• Sul piano militare: UEO, esente dal 2011 e NATO (1949).
• Sul piano politico: Consiglio d'Europa (1949) e CEDU (firmata a Roma nel 1950).

Organizzazioni fondate sul metodo della cooperazione intergovernativa, intesa come una sorta di struttura che serve ad agevolare la loro cooperazione. Creano organi che hanno lo scopo di consentire agli Stati di cooperare come soggetti sovrani, non cedendo la propria sovranità.

• Prevalenza degli organi di Stati: Negli organi non siedono soggetti a titolo individuale ma soggetti che rappresentano gli Stati.
• Decisioni non vincolanti: Assunzione di raccomandazioni per gli Stati.
• Unanimità: Ci possono essere anche decisioni con natura vincolante, quando hanno questo potere eccezionale, la decisione deve essere presa all’unanimità, comportando effetti vincolanti solo per lo Stato che ha potere di veto. Svantaggio dell’unanimità è che potere di veto blocca decisioni.
• Assenza di effetti diretti: Su soggetti che si collocano all’interno degli Stati. La decisione vincola lo Stato non le persone fisiche e giuridiche che si trovano all’interno dello Stato.
• Assenza di controllo giurisdizionale: Non c’è una Corte, un giudice che controlla la legittimità degli atti della organizzazione e il rispetto degli obblighi da parte degli Stati.

Questo metodo ci serve da termine di paragone, distinto dal metodo comunitario che si fonda su una logica diversa.

Metodo comunitario

Robert Schuman, discorso pronunciato il 9 maggio del 1950. “Festa dell’Europa”, anniversario della dichiarazione Schuman, piuttosto breve (https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_it). Dichiarazione che contiene i fondamenti di quello che diventerà il processo di unione comunitaria e poi di Unione Europea.

• Integrazione delle economie era un mezzo per evitare nuove guerre. Non era un fine all’origine. “Solidarietà di fatto tra gli Stati europei”. Economie che riguardavano carbone e acciaio e poi progressivamente anche altri campi.
• Dichiarazione Schuman indica un fine: 5 riferimenti alla pace, per conseguire questo fine si indica uno strumento, ossia integrazione delle economie e si indica un metodo, “l’Europa non potrà farsi una sola volta essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino innanzitutto una solidarietà di fatto”, la politica dei piccoli passi, un’Europa quindi che si fa gradualmente.

CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio), creata con trattato di Parigi 18 aprile 1951 ed entrata in vigore anno successivo. Carbone e acciaio perché queste sono le materie prime fondamentali all’industria bellica.

Procedimento di formazione trattato internazionale

• Negoziazione: Istanza nella quale rappresentanti stati predispongono testo accordo.
• Firma: Una volta stabilito testo viene firmato da rappresentanti. Firma non comporta vincolo per gli stati, autentica il testo.
• Ratifica: Atto con il quale organi competenti stati esprimono volontà di impegnarsi. In Italia è Presidente della Repubblica e in alcune circostanze occorre autenticazione delle camere (legge di autenticazione della ratifica, art. 80 Costituzione).
• Scambio o deposito delle ratifiche: Stati devono comunicarsi avvenuta ratifica, attraverso questo scambio o deposito, atto di ratifica viene portato a conoscenza degli altri stati.

Trattati unione diventano efficaci quando tutti li ratificano (per questo differenza tra firma e ratifica), finché non c’è la ratifica di tutti gli stati non c’è l’entrata in vigore del trattato.

• Trattato in forma solenne.

La CECA si basa su una logica diversa, non si fonda sul metodo della cooperazione intergovernativa ma su una struttura che differisce da quella di stampo classico, perché essenziale del potere appartiene ad una autorità indipendente agli stati membri: Alta Autorità del carbone e dell’acciaio, indipendente dagli Stati membri. All’alta autorità venne affiancato Consiglio di ministri, Corte di giustizia e un’Assemblea parlamentare (composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali).

È la prima organizzazione di integrazione. Stati membri hanno accettato di trasferire sovranità, le proprie competenze nazionali a istituzioni sovranazionali. Peculiarità della integrazione comunitaria, metodo comunitario (metodo tendenziale).

Specchio del metodo della cooperazione intergovernativa

• Prevalenza degli organi di individui: Alta autorità diventerà Commissione Europea, configurata come organo indipendente dagli Stati. I commissari europei non sono rappresentanti dagli Stati, ad esempio Gentiloni nella commissione UE agisce in indipendenza, non segue le direttive dello Stato, i cui componenti non sono portatori dell’interesse del proprio Stato. Consiglio europeo per esempio invece è organo di Stato, non di individui.
• Atti vincolanti: Che non sono delle semplici raccomandazioni, ma hanno potere di istituire veri e propri obblighi nei confronti degli Stati.
• Maggioranza: Tendenzialmente a vincolanti presi a maggioranza. Stati si spogliano del proprio potere di veto.
• Effetto diretto: Atti posti in essere dalla comunità producono in molti casi effetti vincolanti anche nei confronti di soggetti fisici e giuridici.
• Controllo giurisdizionale: Creazione Corte di giustizia, organo che esercita controllo giurisdizionale, controllo delle istituzioni e sugli stati, sul rispetto da parte degli stati degli organi discendenti dalla adesione alla organizzazione. Italia può impugnare un atto per far giudicare la legittimità. Se uno stato non traspone una direttiva = procedura di infrazione = sentenza della corte che dichiara contrarietà comportamento agli obblighi dei trattati = sanzioni.

Gli Stati rinunciano ad una parte della propria sovranità per un fine comune. Sei Stati membri della CECA: Italia, Francia, Germania + Belgio, Olanda e Lussemburgo. Durata limitata dello stato di vigore a 50 anni, trattato CECA si è estinto 23 luglio del 2002.

Comunità europea di difesa

(Firmata nel 1952 ma non ratificata). La strada intrapresa dai fondatori prevedeva una integrazione progressiva (politica dei piccoli passi). Andando contrariamente a questa “politica dei piccoli passi” la costruzione europea ha subito primo fallimento nel 1954: di fronte all’aggravarsi della guerra fredda c’è necessità di riarmare la Germania affinché esercito tedesco partecipasse in funzione antirussa. Era difficile però fare accettare rinascita esercito tedesco indipendente. Si pensò di integrare la creazione esercito tedesco in un ambito comunitario.

• Questa comunità rispetto alla CECA rappresentava un grosso salto in avanti, non rispondeva assolutamente alla politica dei piccoli passi poiché si chiedeva agli Stati di rinunciare alla propria sovranità militare. Idea politica estera comune viene ripresa solo nel 1970 solo sotto la forma di cooperazione politica europea.
• Trattato istitutivo viene firmato nel 1952 ma progetto è fallito poiché nel 1954 il Parlamento francese si è rifiutato di ratificare il trattato.
• Riarmamento della Germania c’è stata solo con adesione della Germania alla NATO, nel 1954.

Integrazione progressiva

Avviene attraverso la “politica dei piccoli passi”. Conferenza di Messina nel 1955 dal 1 al 3 giugno, che incaricò una commissione di esperti (Spaak) per creare un’unione economica fondata su un mercato comune. Idea di allargare lo spazio di intervento delle comunità, passando dal carbone e acciaio a un mercato comune e a iniziative in settori specifici. Diede vita a due progetti:

• Creazione di un mercato comune
• Progetto settoriale: Creazione di una comunità per energia atomica

Entrambi i progetti furono approvati e firmati a Roma nel 1957, entrando in vigore il primo gennaio 1958, e i trattati qui hanno una durata illimitata. La comunità economica europea è una comunità alla quale è affidato un compito, indicato nella versione originaria dell’articolo due del trattato istitutivo della stessa (compito di promuovere mediante l’istituzione del mercato comune, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme delle comunità). Nel preambolo l’obiettivo generale è quello di raggiungere un’unione sempre più stretta tra i suoi membri. Ancora una volta quindi l’integrazione non è il fine ma il mezzo per raggiungere l’unione.

Asse con 3 comunità europee: CECA, CEE e l’EURATOM. Queste tre sorte non contemporaneamente avevano una struttura istituzionale in parte separata. Avevano in comune la corte di giustizia e l’assemblea, mentre il consiglio e la commissione (tranne CECA che si chiama Alta autorità) erano autonomi e distinte per ciascuna comunità. Questa situazione era giudicata come complicazione e per pervenire ad una razionalizzazione si è concluso il trattato di Bruxelles del 1965 (Trattato di fusione degli esecutivi). Il trattato prevedeva una sola commissione e un solo consiglio, e si ebbe una unificazione dei tre organi della comunità, mantenendo competenze distinte.

Il cammino di integrazione comunitaria procede però incontrò nuove difficoltà, in particolare con l’avvento del potere in Francia del generale De Gaulle. Era ostile alla cessione di sovranità alle organizzazioni sovranazionali, era un sovranista e propendeva per un’Europa delle patrie (si collabora ma non ci si spoglia della propria sovranità). Nel 1965 si verificò la crisi della sedia vuota, provocata dalla Francia. Essa giudicava inaccettabili alcune proposte delle commissioni (che hanno il monopolio dell’iniziativa legislativa) in materia di politica agricola comune, e decise di ritirare i propri rappresentanti dal consiglio. Da questo discende la crisi della sedia vuota, ma che verrà risolta sette mesi dopo, nel gennaio del 1966 con il compromesso del Lussemburgo, ovvero una dichiarazione politica con la quale gli stati affermano che le decisioni ritenute di interesse essenziale di uno stato membro sarebbero state prese all’unanimità. Questo consente di superare la crisi, perché la Francia reinserisce il suo rappresentante, ma è anche un arretramento del metodo comunitario perché si perde il carattere della maggioranza, si passa al metodo della cooperazione intergovernativa “a richiesta”.

In questo modo, qualunque stato membro potrebbe richiedere l’unanimità, e si reimpossessa della sua sovranità. Questa situazione non durò a lungo perché negli anni '70 in Francia abbiamo l’avvento del presidente Pompidou, consentendo di raggiungere nuovi traguardi. Con una decisione del consiglio dello stesso anno si cambiò il sistema di finanziamento delle comunità e si passò dal “sistema dei contributi finanziari degli stati membri” al “sistema delle risorse proprie”. Risorse proprie come riscossione dei diritti doganali derivanti dalle importazioni da parte di paesi terzi. Negli anni '70 vengono anche introdotte prime forme di coordinamento delle politiche monetarie, attraverso un meccanismo che prende il nome di “serpente monetario europeo” per evitare i margini di fluttuazione (dal 2% al 25%) dei tassi di cambio delle monete. La circostanza che ci fossero tante monete comportava un ostacolo all’instaurazione di un mercato comune. È stato poi sostituito dallo SME e in questo modo, negli anni '70, si avvia un processo di coordinamento della politica monetaria tra gli stati membri, che man mano nel tempo ha comportato la nascita dell’euro.

Processo di allargamento della Comunità Europea

Altro importante sviluppo che prende corpo negli anni '70 è il processo di allargamento della Comunità Europea. Ai 6 stati originari se ne aggiungono altri a partire dal 1973 (Regno Unito, Irlanda e Danimarca). Dovevano divenire 10, comprendendo anche la Norvegia, ma essa firmò un trattato di adesione che non venne ratificato perché indisse un referendum che ebbe esito negativo.

• Nel 1981 entra la Grecia.
• Nell’86 Spagna e Portogallo.
• Nel ‘95 Finlandia, Svezia e Austria.
• Nel 2004 invece ne faranno parte altri paesi dell’Europa centrale e orientale, come le repubbliche baltiche, Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia e Ungheria (2007 Bulgaria e Romania, 2013 Croazia).

Ad oggi gli stati membri sono 27, in quanto nel 2020 si ebbe il recesso del Regno Unito.

Disciplina sostanziale del trattato istitutivo della comunità economica europea

L’obiettivo immediato era l’instaurazione di un mercato comune e del ravvicinamento delle politiche economiche degli stati membri. Il mercato comune serviva a conseguire un’integrazione ed espansione dell’Unione Europea. Ma quali sono gli strumenti attraverso cui si sarebbe realizzato il mercato comune? Su 4 libertà fondamentali:

• Libera circolazione di merci. Si fonda su tre capisaldi:
  • Unione doganale (art. 28 ss. TFUE) che si fonda sull’abolizione dei dazi e la creazione di una tassa comune doganale. I prodotti circolano liberamente senza pagare dazi al traversamento delle frontiere. Creando una tassa doganale comune, gli stati membri creano una barriera con gli altri stati. Una volta pagato il dazio comune, il prodotto (cinese ad esempio) si intende in libera pratica, cioè può circolare liberamente nell’UE, come un prodotto di un paese membro dell’Unione.
  • Divieto di imposizioni interne discriminatorie (art 110 TFUE) complemento di divieto di dazi doganali, perché il divieto sarebbe vanificato se gli stati in un momento successivo alla vendita del prodotto potessero sottoporlo ad un’imposizione interna più alta rispetto.
  • Divieto di restrizioni quantitative e misure di effetto equivalente (art. 34 TFUE). Consistono nell’istituire quote di importazioni o esportazioni. Nel Belgio si produce birra e non vino, perché è importato. Il vino è concorrente della birra. Per scoraggiare la vendita di vino, il Belgio potrebbe avere interesse a fare ciò, e agirebbe in 3 modi: istituire dazi all’importazioni, ricadendo nel primo punto del divieto, potrebbe introdurre imposizioni fiscali interne discriminatorie (aliquota astronomica, scoraggiando le vendite), oppure potrebbe stabilire una quota alle importazioni di vino (ogni anno si possono importare solo una certa quantità di vino). Siamo di fronte ad una restrizione quantitativa in questo ultimo caso, e ricadiamo nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE. Non sono vietate solo le restrizioni quantitative, ma anche altre misure di vario genere con effetto equivalente alla restrizione quantitativa. Supponiamo che il Belgio richieda che il vino importato sia soggetto a controlli gravosi, o che ne consenta l’importazione senza controlli però vietando la pubblicità del vino e consentendo quella della birra. Essa non è una restrizione quantitativa, ma può avere gli stessi effetti perché ostacola il commercio del prodotto importato. Attraverso queste 3 capi viene fatta salva la libera circolazione delle merci.
• Libera circolazione delle persone. Non investe solo nella persona come essere umano ma come persona che esercita un’attività economica. Da un lato viene soddisfatto l’interesse dei lavoratori (autonomi e subordinati), mentre dall’altro lato viene consentito alle imprese di assumere lavoratori qualificati ed efficienti, anche se questa visione della persona come fattore della produzione risponde un po' allo stereotipo dell’Europa come una costruzione essenzialmente economica, che è stata rapidamente abbandonata grazie alla giurisprudenza della corte di giustizia e delle istituzioni politiche, così come anche la partecipazione degli stati membri. Oggi la circolazione è estesa anche a soggetti non lavoratori, per fattori che prescindono dall’economia (ricongiungimento familiare, spostamenti di studenti). Nel contesto del mercato interno però, le norme fanno riferimento a soggetti lavoratori. Lavoratori non intesi solo come operai o subordinati (disciplina unitaria, art. 45 TFUE), ma si guarda a tutte le attività lavorative (anche lavoratori autonomi, disciplina non unitaria). Due diverse situazioni: La prima situazione si riferisce a...