Appunti di diritto della previdenza sociale

Diritto della previdenza sociale

Prof. Aimo

Introduzione

Nel nostro ordinamento i diritti previdenziali sono garantiti dalla Costituzione (si parla di diritti perfetti). Nella Costituzione c'è scritto un progetto di sicurezza sociale (artt. 38 e 32, da leggere assieme in combinato disposto al principio di uguaglianza sostanziale ex art. 3 co 2 e solidarietà ex art.2). Questo progetto ha trovato svolgimento nelle leggi ma l’evoluzione non è sempre risultata coerente in maniera previdenziale; spesso le scelte dei legislatori sono state motivate dall’obiettivo di risolvere dispute contingenti.

Il sistema delle fonti è spesso descritto come un labirinto: il quadro è asistematico, irrazionale, con eccessi di legislazione (non esiste una raccolta di leggi), perenni modifiche materia particolare. I diritti previdenziali entrano in Costituzione tra i valori tutelati e ciò implica che il ruolo della Corte costituzionale è importante (1/5 delle sentenze pronunciate dalla Corte riguarda questioni previdenziali). La corte è un fattore di dinamismo, ha un ruolo attivo. Il fatto che i diritti previdenziali siano stati inseriti nella Costituzione ha ampliato i diritti e ha rafforzato il ruolo della Corte costituzionale. La giurisprudenza costituzionale ha avuto un ruolo importante nella creazione dei diritti e ha reso il sistema previdenziale dinamico.

La Corte non ha sempre proceduto con criteri di giudizio omogenei perché le decisioni sono assunte anche cercando di adattarle alla realtà circostante. La maggiore o minore apertura della Corte verso i diritti sociali (più o meno favorevoli) dipende anche dai vincoli di bilancio, quindi vincoli economici. Ad ogni modo l’obiettivo dei giudici è sempre di cercare di eliminare le disparità di trattamento non giustificate.

• Assistenza sociale (es. assistenza sanitaria, assegno unico universale) forme di protezione generalizzata al cittadino bisognoso, realizzate mediante servizi pubblici e i costi sono a carico delle fiscalità generale
  • Soggetti destinatari delle misure: cittadino/soggetto bisognoso;
  • Costi: a carico delle finanze pubbliche;
• Previdenza sociale (es. pensione) forme di protezione garantite ai soli lavoratori attraverso servizi pubblici finanziati in parte dalle categorie interessate (lavoratori, datori) e dallo Stato.
  • Soggetti destinatari delle misure: lavoratori;
  • Costi: a carico dei lavoratori e delle categorie interessate;
• Sicurezza sociale: concetto utilizzato di solito nei documenti internazionali (Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e del cittadino) e dell’U.E. è un concetto che esprime l’esigenza che venga garantita a tutti la liberazione dallo stato di bisogno (condizione indispensabile per poter godere degli altri diritti, civili e politici). Nella Costituzione viene accolta questa idea ma in modo ambiguo: nella Costituzione esercita influenza il cd rapporto Beveridge, idea di liberazione dal bisogno, di welfare universale.

Dati

La spesa per la protezione sociale nel 2020 è pari al 35% del PIL italiano, incrementata di più di 5% concentrati soprattutto nel 2020 (causa Covid e le misure di sostegno introdotte). Circa il 50% è finanziamento delle imposte (statale) e il resto dai contributi sociali. La spesa per prestazioni sociali è destinata per quasi il 50% alla funzione vecchiaia (pensioni), 22% malattia e 15% disoccupazione e esclusione sociale. Nel 2019 c’è stato un aumento della spesa delle prestazioni sociali e pro capite; il tasso di pensionamento (numero tot di pensioni/popolazioni) è pari al 37,5%. L’assistenza diversa da malattia (10% della spesa della protezione sociale) è cresciuta negli ultimi anni per via del reddito di cittadinanza.

La spesa per prestazioni sociali è raddoppiata rispetto al 1995, crescendo molto fino al 2008, poi rallentamento e sale nel 2019. A partire dalla crisi del 2008 i governi hanno cercato di contenere la spesa pubblica soprattutto per pensioni. In media nel 2017 un abitante dell’U.E. riceve circa 8.000€ in prestazioni sociali simile al dato italiano. Nei paesi europei c’è molta eterogeneità. Tutti i paesi europei nel 2017 mostrano spese superiori rispetto al 2008 (tranne Grecia e Ungheria).

A livello europeo le prestazioni sociali vengono classificate in otto categorie (superstiti = pensioni ai familiari superstiti).

• Per tutti quello più oneroso è la vecchiaia (mediamente 40% a livello europeo, ma il dato è diminuito negli ultimi 10 anni. In Italia 49%);
• Malattia/salute e infortuni: Italia 23%, meno rispetto a media europea;
• Disoccupazione: aumentato molto.

Finanziamento: prevalentemente sotto forma di trasferimento di denaro da parte delle AP, meno da parte dei contributi sociali. Fino a 2011 i contributi sociali erano la fonte principale di finanziamento.

Sezione 1: L’evoluzione del sistema previdenziale italiano e le fonti

Origini della previdenza sociale a livello generale

Le origini del sistema della previdenza sociale si intrecciano con le vicende che hanno portato all’affermazione dello stato sociale, ovvero lo stato in cui i pubblici poteri promuovono il benessere dei cittadini attraverso interventi vari nelle attività economici-sociali e nel campo della protezione sociale. Lo stato sociale assume tra i propri fini la liberazione dallo stato di bisogno dei propri cittadini, intervento dello Stato che persegue obiettivi di giustizia sociale (distribuzione). Con l’affermarsi dello stato sociale si abbandona l’idea liberale per cui la distruzione dei benefici sociali si determinava dallo spontaneo operare del mercato, senza interventi pubblici. Per molto tempo rimane questa posizione assicurativa, con un intervento dello stato molto limitato. Lo stato sociale coincide con i primi passi delle regole della previdenza sociale ed eleva i diritti sociali tra i valori fondamentali.

Due modelli importanti in materia previdenziale:

1. Modello Bismark: tra 1880 e 1930 gli stati europei di matrice liberale vedono la nascita di un moderno stato sociale, ma inizialmente i diritti sociali vengono garantiti dagli stati in maniera disorganica (le fonti erano leggi, non costituzionali). Il primato spetta all’ordinamento tedesco: in Germania nasce il modello cd Bismark, il quale nel 1883 introduce la prima forma di protezione sociale al fine di prevenire le proteste crescenti della classe lavoratrice (intento non di innovare il sistema ma di conservare l’ordine sociali preesistente). Per frenare l’ascesa dei partiti sociali, Bismark concesse riforme sociali importanti ed istituì:
   • 1883: assicurazione contro le malattie
   • 1884: assicurazione contro gli infortuni
   • 1889: progetto di assicurazione per vecchiaia e invalidità. L’età pensionabile era fissata a 70 anni e l’attesa di vita era di 46 anni, quindi pochi percepivano pensione (quindi la maggior parte dei contributi serviva per le assicurazioni di invalidità).

   Secondo questo sistema cd “occupazionale” (che diventa modello), l’accesso alla tutela è riservato ai lavoratori, obbligati a versare contributi (finanziano al modello stesso).

2. Modello Beveridge: in Inghilterra Lord Beveridge aveva ricevuto dal governo inglese l’incarico di studiare un sistema di protezione sociale obbligatorio, capace di coprire tutte le classi “dalla culla alla tomba” (Churchill). Secondo Beveridge la società si sarebbe evoluta rimuovendo gli ostacoli che impedivano la liberazione dal bisogno. Questo modello si occupa di:
   • Costruire un modello di sistema sociale capace di intervenire in tutti i momenti critici o di bisogno della vita
   • Sistema di assistenza sanitaria gratuito per tutti
   • Sistema di politica economica che fosse basato sulla riduzione generalizzata della disoccupazione.

   L’intervento dello Stato è significativo e i destinatari delle misure sono tutti i cittadini in stato di bisogno.

Fase seconda

Inizia quando i diritti entrano nella Costituzione, diventando valori fondamentali. Accade in molti stati europei post WW2. Queste carte costituzionali sono spesso ambigue e di difficile applicazione immediata. Al fine garantire effettività ai diritti scritti nelle Costituzione, viene dato un ruolo importante alla Corte costituzionale.

Origini della previdenza sociale in Italia

Spartiacque per il nostro paese: entrata in vigore della Costituzione. Due periodi:

Periodo pre-costituzionale (da 1860/70)

Il quale si suddivide in due ulteriori fasi:

1. Fase liberale o della legislazione sociale: (dal 1860/70 fino all’avvento del fascismo), quando nascono le prime leggi sociali.

   La prima forma di manifestazione di previdenza sociale proviene dagli stessi interessati, ovvero all’esperienza delle società di mutuo soccorso nel Nord Italia 100 anni prima. Si tratta di associazioni spontanee di lavoratori che accantonavano contributi e che erogano prestazioni agli stessi soci che avevano contribuito. Lo Stato inizialmente era ostile alle società di mutuo soccorso in quanto avevano un carattere parasindacale (veicolo potenziale di rivendicazioni sociali), poi nel 1886 le riconosce come soggetti giuridici mediante legge (riformata una decina di anni fa), ma queste società era già superate dai fatti perché avevano limiti evidenti (ambito limitato ad alcune categorie professionali e alcuni rischi non erano coperti quali la vecchiaia).

   L’atto di nascita della previdenza sociale è segnato dalla legge n. 80/1898 la quale rende obbligatoria l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (in quel momento limitatamente ai datori di lavoro del settore industriale e con riferimento ai soli operai), completamente a loro carico (senza ausilio statale). La legge fu approvata dopo dibattito durato decenni e che era praticamente acceso perché rappresentò il momento di rottura rispetto al passato: prima della legge 80/1898, le regole in materia di infortuni riflettevano il contesto socio-economico di allora (ispirate alle botteghe artigiane, officine…in cui gli infortuni non erano molto frequenti non avevano come contesto di riferimento le grandi fabbriche che si stavano sviluppando in quegli anni).

   Secondo il Codice civile di allora (1865), in caso di infortunio spettava all’operaio di dimostrare il nesso di causalità tra evento (es caduta di attrezzo) e danno (es perdita di una falange), la colpa dell’imprenditore e il risarcimento era escluso se l’evento dannoso si fosse determinato per imprudenza dell’operaio (maggioranza dei casi), per caso fortuito o per causa di forza maggiore (difficoltà di prova quindi difficilmente l’operaio veniva rimborsato. Ad ogni modo se il datore di lavoro fosse risultato insolvente, il lavoratore non avrebbe percepito nulla).

   La legge 80/98 rivoluziona il sistema introducendo il sistema di assicurazione obbligatoria dei datori di lavoro per la responsabilità civile, legato alle tecniche proprie dell’assicurazione privata. Novità significativa: tutela non limitata a infortuni dovuti alla colpa del datore di lavoro , ma anche in presenza di colpa non grave del lavoratore, causa di forza maggiore e caso fortuito.

   La legge 80/98 accoglie la teoria del cd rischio professionale, secondo cui del danno eventualmente occorso si accolla il soggetto che trae i maggior vantaggi dalla attività economica esercitando la quale si è verificato il danno (=datore di lavoro). Si parla di colpa oggettiva dell’industria il premio assicurativo da versare diventa un normale costo programmato. Il lavoratore aveva diritto ad un indennizzo forfettario (non risarcimento totale).

   Nel 1898 si ha inoltre la prima legge in materia pensionistica che istituisce la Cassa Nazionale di previdenza per vecchiaia e invalidità (genitore dell’INPS) per i soli operai del settore industriale, la quale è una forma di assicurazione solo volontaria. Nel 1919 nasce il vero e proprio modello obbligatorio e c’è importante intervento finanziario da parte dello Stato. Successivamente viene poi migliorata la legislazione antinfortunistica realizzata a fine 1800.

   Anni 20: nasce l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria (sempre fedele al modello bismarckiano con fondamento di autotutela, ovvero a carico delle categorie interessate = lavoratore e datore di lavoro. L’intervento statale è comunque limitato).

2. Fase fascista/corporativa (ventennio fascista)

   Vengono riordinate le varie forme di assicurazione, prevedendo di coprire altri rischi precedentemente non coperti, in particolare:

   • 1927: assicurazione obbligatoria contro tubercolosi
   • 1929: assicurazione obbligatoria contro malattie professionali
   • 1943: assicurazione obbligatoria contro malattie comuni.

   Il testo “costituzionale” (detta principi generali) del regime fascista nel campo politico, economico e fiscale è la Carta del Lavoro, in cui si afferma che la previdenza è alta manifestazione del principio di collaborazione tra lavoratore e datore di lavoro, i quali devono concorrere proporzionalmente; il compito dello stato è accessorio, di coordinamento (schema ancora assicurativo).

   Con l’obiettivo di realizzare centralizzazione e razionalizzazione, vengono creati i grandi enti previdenziali, attuali INPS e INAIL.

   Nel 1935 l’assicurazione contro gli infortuni e malattia professionale vengono riunite (ancora oggi) e viene riordinata l’assicurazione contro invalidità e vecchiaia. Nel 1942 nasce il Codice civile, il quale contiene normi importanti in materia previdenziale, vengono affermati principi e disposizioni che riproducevano il modello assicurativo (tutela per soli lavoratori soprattutto subordinati e principio di proporzionalità tra contributi versati e le prestazioni che si ricevono):

   • Art. 2115 – contribuzione
     • Comma 1: “Salvo diverse disposizioni della legge, l'imprenditore e il prestatore di lavoro contribuiscono in parti eguali alle istituzioni di previdenza e di assistenza” fissa il principio di ripartizione dell’obbligo contributivo tra datore di lavoro e lavoratore;
     • Comma 2: L'imprenditore è responsabile del versamento del contributo, anche per la parte che è a carico del prestatore di lavoro, (salvo il diritto di rivalsa secondo le leggi speciali) datore di lavoro funge da sostituto d’imposta;
     • Comma 3: È nullo qualsiasi patto diretto ad eludere gli obblighi relativi alla previdenza o all'assistenza.
   • Art. 2116 – prestazioni
     • Comma 1: Le prestazioni indicate nell'articolo 2114 sono dovute al prestatore di lavoro, anche quando l'imprenditore non ha versato regolarmente i contributi dovuti alle istituzioni di previdenza e di assistenza, salvo diverse disposizioni delle leggi speciali introduce un principio cardine dell’ordinamento (opposto a quanto accade normalmente per cui ricevo se verso, es assicurazione contro incendi), ovvero il principio di automaticità delle prestazioni previdenziali (legato al principio precedente per cui è il datore di lavoro che versa i contributi sia a carico suo sia del lavoratore perché li trattiene in busta paga);
     • Comma 2: Nei casi in cui, secondo tali disposizioni, le istituzioni di previdenza e di assistenza, per mancata o irregolare contribuzione, non sono tenute a corrispondere in tutto o in parte le prestazioni dovute, l'imprenditore è responsabile del danno che ne deriva al prestatore di lavoro introduce limiti alla completa applicazione del principio di automaticità in caso di mancata o irregolare contribuzione.

Periodo post-costituzionale

La Costituzione garantisce in maniera esplicita i diritti sociali e previdenziali:

• Art. 2: principio di solidarietà;
• Art. 3: principio di uguaglianza sostanziale (liberazione dallo stato di bisogno);
• Art. 4: diritto al lavoro (impegno della Repubblica di garantire il diritto e il dovere di lavorare);
• Art. 32: diritto alla salute (impegno della Repubblica a tutelare la salute e garantire cure gratuite a chi ne ha bisogno);
• Art. 36: principio della proporzionalità della retribuzione rispetto alla quantità e qualità del lavoro e deve essere sufficiente a garantire al lavoratore e alla sua famiglia di garantire un’esistenza libera e dignitosa;
• Art. 37: principio di parità di trattamento a parità di lavoro e impegno della Repubblica a garantire particolare trattamento a determinate categorie, quali lavoratrici madri e minori;

Art. 38 Cost.

Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera.

La norma cardine è art. 38, la quale incarna assieme agli articoli precedenti, rappresenta il nucleo forte dello stato sociale. Novità rispetto al sistema precedente (ante Costituzione): la protezione sociale non è solo un interesse del singolo soggetto bisognoso di una determinata prestazione né può dipendere dall’azione caritatevole dello stato, la protezione sociale è un dovere della collettività. Il lavoratore singolo viene tutelato in quanto la tutela viene considerata un interesse pubblico, il quale è il fine (liberazione dal bisogno come interesse pubblico). Il soddisfacimento dell’interesse pubblico è un mezzo per raggiungere tale fine.

L’art. 38 è suddivisibile in due parti: Parte 1 (da comma 1 a 3) garanzia dei diritti attribuiti ai singoli

Comma 1: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha...