Appunti di Amministrazione e politiche pubbliche

22/02 Lezione introduttiva

Oggetto di analisi: PA e PP

Amministrazione e politiche pubbliche.

Pubblica amministrazione = (PA) come complesso apparato (unità di personale e mezzi) che costituisce lo strumento attraverso cui “i governanti governano sui governati”: tramite cui si esercita il potere politico (*), si attuano le decisioni ovvero si processano le politiche pubbliche (PP) in risposta alle esigenze della collettività.

Le azioni di governo: sono le politiche pubbliche che si vanno a indirizzare a un problema, vengono processate attraverso l’amministrazione (strumento con cui il governo governa, attraverso cui si esercita il potere politico).

PA e PP strettamente interconnesse: le politiche pubbliche sono l’azione del governo, l’apparato è lo strumento attraverso cui prende forma quest’azione di governo.

PA come insieme variegato di organizzazioni preposte a svolgere funzioni di interesse pubblico (es. scuola, sanità), a servizio di un’autorità politica (es. Governo, sindaci, giunte comunali o regionali, presidenti ecc.); chiamate a supportare e dare attuazione a decisioni vincolanti per i cittadini prese dagli organi elettivi/rappresentativi; queste decisioni, finalizzate al governo della collettività, sono le PP.

Decisioni vincolanti per i cittadini, che chiamano in causa le pubbliche amministrazioni. Queste decisioni sono le politiche pubbliche che vengono processate attraverso l’amministrazione.

Weber: burocrazia e potere politico

«In uno Stato moderno, il potere reale, che non si manifesta né nei discorsi parlamentari né nelle dichiarazioni di sovrani bensì nel manovrare l’amministrazione della vita quotidiana, sta necessariamente e inevitabilmente nelle mani della burocrazia». Max Weber (1918; trad. it. 1982, 23)

Amministrazione come apparato

Pluralismo organizzativo: un’anticipazione della PA italiana, almeno tre grandi famiglie.

3 grandi famiglie che compongono l’amministrazione (riferimento all’Italia):

1. Amministrazione statale (centrale): ministeri nelle distinte aree funzionali e relative diramazioni sul territorio (es. prefetture); ma anche agenzie, aziende ed enti pubblici (“amministrazioni parallele”). A livello statale troviamo anche amministrazioni parallele (nate parallelamente ai ministeri) che assolvono funzioni connesse all’esercizio dell’azione del governo.
2. Amministrazione in periferia: gli apparati del “governo locale” (Comuni, Province, Regioni, ma anche Città metropolitane, Comunità montane, Unioni di comuni); inoltre le loro amministrazioni “parallele” (es. aziende municipalizzate, enti pubblici, agenzie).
3. L’amministrazione per settori organici: comparti amm.ivi che operano in settori funzionali specifici, fra centro e periferia (con un assetto multilivello) quali il Servizio Sanitario Nazionale. Sottosistemi con una loro organicità, con leggi specifiche per alcuni settori di argomento pubblico (servizio sanitario nazionale,..)

Pluralismo di strutture: la PA non è un corpo unitario bensì un insieme di “pubbliche amministrazioni” (PP.AA), un sistema amministrativo complesso, articolato in sotto-sistemi e organizzazioni varie (diverse le forme, le funzioni, il grado di autonomia), un pluralismo cresciuto nel tempo in risposta all’evoluzione quantitativa e qualitativa delle politiche pubbliche che le PP.AA. sono chiamate a supportare e processare (carico funzionale del welfare state). Si parla di pubbliche amministrazioni per la pluralità di organizzazioni.

Le recenti riforme amm.ive, in Italia come in altri paesi occidentali, hanno ampliato questo pluralismo → nuove forme org.ive e “privatizzazione”.

Riforme amministrative a partire dagli anni 90 che ha portato delle nuove forme organizzative e ha aperto la strada alle privatizzazioni.

• Alcune pubbliche amministrazioni hanno assunto la forma di società di capitale con una forma privatistica (es. HERA, aziende pubbliche di erogazione servizi divenute società di capitale).

Es. HERA eroga servizi essenziali (acqua, luce, gas, ma anche raccolta rifiuti) di competenza dei Comuni ma è una società di capitale (pubblico) che si muove con logiche di mercato (concorrenza con altri fornitori), con ampia discrezionalità gestionale rispetto ai Comuni.

• Processi di esternalizzazione: serie di soggetti privati che esercitano, gestiscono servizi pubblici con titolarità dei comuni, funzioni di titolarità pubblica → coinvolgimento di privati (es. terzo settore); partnership pubblico/privato.
• Servizi sociali comunali erogati attraverso org.ni private profit o non profit: la competenza è del Comune ma il servizio è erogato da un soggetto privato > Es. mensa scolastica data in gestione ad una azienda privata; assistenza domiciliare anziani alla cooperativa sociale.
• Partnership pubblico-privato (nei servizi pubblici/ politiche pubbliche).

Settore pubblico allargato con aziende, società di capitale e soggetti vari che esercitano funzioni pubbliche.

Sfuma la distinzione fra pubblico e privato: nucleo storico di org.ni pubbliche (disciplinate dal diritto amm.ivo – es. Ministeri) + nuovi soggetti di natura privata che concorrono all’esercizio delle politiche pubbliche → settore pubblico “allargato” → maggiore complessità.

L’amministrazione come funzione

Dalla “amministrazione” come “apparato” alla “amministrazione” come “funzione”.

• Funzione pubblica (dipartimento della funzione pubblica): si occupa di tutto quello che riguarda le PA ed è un’entità di difficile configurazione perché:
• Insieme di attività di interesse collettivo, finalizzate a governare la “cosa” pubblica (attuazione politiche pubbliche - livello aggregato).
• Scomponibile in una molteplicità di funzioni amm.ive e compiti operativi, classificabili in:

1. Produzione/erogazione di servizi (es. scuola, rifiuti);
2. Supporto e attuazione decisione pubblica (elaborazione dati, uffici staff organi politici, enforcement, attuazione);
3. Gestione delle risorse, necessaria alla realizzazione delle altre attività + mantenimento dell’apparato (programmazione, uso, controllo).

Con delle dimensioni diverse, questa funzione dell’amministrare, la troviamo anche nelle organizzazioni private, nelle aziende produttive:

• Attività di supporto al management per la presa di decisioni, gestione delle risorse (programmazione, controllo, RU), attuazione delle decisioni - anche in relazione alla clientela → struttura amministrativa, uffici, unità di staff, supporto della dirigenza, ecc.
• Possibile utilità degli strumenti di analisi e gestione che vengono dalla business administration (scienze manageriali per la gestione aziendale nel settore privato) per la PA: ulteriori aree di contatto fra pubblico e privato.
• Le recenti riforme amministrative ispirate al New Public Management (NPM).

Quando la sociologia dell’organizzazione ha pensato a come migliorare le pubbliche amministrazione ha guardato alla business administration, alle tecniche, ai criteri gestionali organizzativi delle aziende private.. : ulteriore area di contatto tra pubblico e privato: manifestato in maniera considerevole con il New Public Management.

New Public Management: filosofia di riforma amministrativa che ha guidato molte riforme in Europa a partire dagli anni 90 che consiste nel guardare il settore privato e mutuo degli strumenti, delle tecniche gestionali per riorganizzare i servizi pubblici per migliorare le pubbliche amministrazioni recuperando efficienza, buona performance.

Gli studi amministrativi

Si caratterizzano per avere un pluralismo disciplinare.

La scienza dell’amministrazione come disciplina specifica, diverse prospettive di analisi (PA: oggetto complesso e plurale):

1. A lungo imperante una prospettiva giuridica: gli studi amministrativi nell’ambito del diritto amm.ivo; limiti nella capacità di analisi delle dinamiche effettive e delle problematiche delle PP.AA.
2. La prospettiva sociologica: si afferma successivamente, contributi importanti per comprendere il funzionamento reale degli apparati amm.ivi, con riferimento primo al fattore umano (sociologia dell’organizzazione).
3. La prospettiva politologica: completa il quadro riflettendo sul potere politico e soprattutto sulle decisioni/politiche pubbliche deliberate dai politici eletti ma supportate ed attuate dalle PP.AA., ruolo politico burocrazie (analisi delle politiche pubbliche come nuova disciplina).

Nostro focus: seconda e terza prospettiva.

Le difficoltà della prospettiva giuridica hanno aperto la strada a una prospettiva sociologica: comportamento umano nelle burocrazie, il fattore umano, le dinamiche informali che si sviluppano tra i soggetti nella pubblica amministrazione pensata come organizzazione.

Limite principale: trascura la dimensione del potere.

La prospettiva politologica aggiunge l’andare a studiare come la burocrazia esercita un potere pubblico e quanto condiziona le scelte che vengono fatte: l’amministrazione è un attore politico che concorre alla presa di posizioni vincolanti per i cittadini. Rapporto tra amministrazione e politica (che risponde ai cittadini). Cerca di coprire l’aspetto trascurato dalle altre 2 prospettive.

Cosa sono le politiche pubbliche?

Definizione di politica pubblica: programma di intervento pubblico, che si sostanzia in uno o più provvedimenti normativi, deciso da organi rappresentativi dei cittadini, in risposta ad un problema collettivo.

Componente fondamentale del «governare»: la forma concretamente assunta dall’azione di governo; si governa attraverso l’adozione/realizzazione di politiche.

Rapporto stretto con l’amministrazione: sono gli apparati amm.ivi a dare attuazione alle politiche pubbliche, a tradurre i programmi di intervento in risultati concreti, a valutare questi risultati; spesso anche a suggerire i programmi (soluzioni ai problemi collettivi) ai politici eletti (decisori pubblici).

La prospettiva politologica studia questo rapporto fra politica e amm.ne, cruciale per la formulazione e realizzazione delle politiche pubbliche.

23/02 Organizzazione e metafore organizzative

Sociologia dell’organizzazione

• La prospettiva organizzativa è essenziale alla comprensione delle pubbliche amministrazioni (PP.AA), fin dagli studi più classici (Weber).
• La PA come "insieme di organizzazioni", nel suo funzionamento effettivo presenta spesso problemi e dinamiche comuni a tutte le org.ni.
• Strumenti utili alla comprensione di «qualunque» organizzazione (non solo una amministrazione pubblica).
• L'evoluzione del "pensiero organizzativo" (principali teorie della sociologia dell'organizzazione - Bonazzi) attraverso l'uso di metafore (le quattro fondamentali) che scompongono via via la complessità dell'org.ne e trovano piena applicazione anche negli studi amministrativi (burocrazie come organizzazioni).

Il pensiero organizzativo (teoria classica - teoria moderna - asse interpretativo - asse cronologico).

Definizione di organizzazione

Che cos'è un'organizzazione? (dispensa A1)

• Definizione ricorrente: "un insieme di persone formalmente costituito per il raggiungimento di fini comuni" vero, ma perplessità.
• Nasce per realizzare un compito che il singolo individuo non può assolvere (più persone, più capacità e risorse).
• Non sempre formalizzata (org.ni clandestine, effimere).
• Fini "comuni"? I fini ufficiali orientano l'azione ma non sono necessariamente condivisi (‡ fini individuali).

Come spiegare org.ni che hanno gli stessi fini ma funzionano diversamente?

Una definizione più utile per comprendere le org.ni → Un'organizzazione è un insieme di persone, è un’azione collettiva, tendenzialmente hanno una vita le organizzazioni ma l’essenza dell’organizzare è che questa organizzazione collettiva poggia su un processo di differenziazione e parallela integrazione.

• "Forma di azione collettiva (più persone che operano insieme, macro-compito), deliberata e tendenzialmente stabile, basata su processi di differenziazione e integrazione".
• Differenziazione: divisione del lavoro e conseguente specializzazione ("chi fa cosa").
• Integrazione: riportare ad unità ciò che è stato diviso (meccanismi vari, es. gerarchia, procedure/norme).
• "Struttura organizzativa" come risultante di questi due processi opposti ma complementari (sistema di compiti e ruoli -› le componenti e le loro relazioni, configurazione).

La complessità della struttura org.iva dipende dal grado di differenziazione e dai meccanismi di integrazione.

Si ha un’organizzazione quando più persone si rendono necessarie per assolvere un compito che i singoli non riescono ad assolvere.

Non sempre le organizzazioni sono formalmente gestite: non sempre formalizzata (organizzazioni, clandestine, effimere: di brevissima durata e non arrivano a formalizzarsi es. dopo un evento calamitoso si crea un’organizzazione spontanea che termina con l’arrivo delle organizzazioni istituzionali).

Se i fini dell’organizzazione fossero davvero condivisi allora tutte le organizzazioni con gli stessi fini dovrebbero funzionare nello stesso modo ma non è così: non è il fine che spiega l’organizzazione.

Es. lavoratore autonomo che produce infissi: compra il materiale, contatta i clienti, realizza la finestra. Tutte le funzioni fondamentali dell’organizzazione sono nella stessa persona. Supponiamo che il business cresca: prende dei collaboratori e il suo compito viene differenziato in ruoli distinti. L’organizzazione nasce semplice e diventa complessa.

Metafore organizzative

Le metafore sono uno strumento utile per l’analisi delle organizzazioni (richiamano l’attenzione sulle diverse variabili capaci di spiegare l’organizzazione).

Le metafore sono suggestioni evocative che delineano un parallelo fra il fenomeno nuovo che vogliamo analizzare e una immagine a noi familiare; non sono descrittive, sono rappresentazioni parziali, volutamente paradossali, che aiutano a cogliere alcuni aspetti della nuova realtà che vogliamo comprendere.

Le principali metafore organizzative sono quattro: l’org.ne come “macchina”, come “organismo”, come “sistema aperto”, come “arena politica”.

1 - Organizzazione come macchina

Nasce con il taylorismo, visione estremamente meccanicistica arrivando a imporre singoli gesti.

Uno strumento (impersonale) razionalmente progettato per svolgere un compito (un fine) prestabilito (standardizzato, svolto sempre nello stesso modo → prevedibile, certo, standardizzato, ripetuto).

Concezione “classica” dell’organizzazione: massima espressione nel taylorismo (scientific management, 1911), approccio prescrittivo e ingegneristico alla progettazione (industriale, seriale).

Massima efficienza ed efficacia assicurate dalla progettazione razionale (one best way) che poggia su parametri oggettivi e sul calcolo costi/benefici; nel caso di malfunzionamento si può “riprogettare”.

Org.ne come un insieme di parti progettate razionalmente anche nel singolo dettaglio: massima prevedibilità del suo operare, standardizzazione dei compiti e delle procedure (definiti dalle norme).

Efficienza ed efficacia

Efficienza: rapporto fra i mezzi impiegati e l’output prodotto/risultato (ricerca di un migliore impiego dei mezzi, ovvero migliore produttività delle risorse; tale ricerca è supportata dall’analisi costi/benefici; la progettazione razionale cerca la combinazione che massimizza questo rapporto).

Es. ufficio anagrafe aumenta l’efficienza se riesce a far fare più certificati a parità di risorse: combinare meglio i fattori e il rapporto fra costi e benefici è migliorato, l’efficienza è cresciuta come si raggiunge un obiettivo con un rapporto costi benefici efficiente.

Efficacia: rapporto fra i risultati ottenuti e gli obiettivi stabiliti, capacità di realizzare l’obiettivo fissato (es. livello di produzione predefinito).

Tempi moderni (1936)

Taylorismo, catena di montaggio, massima espressione della visione meccanicistica dell'org.ne.

Standardizzazione di prodotti ma anche dei compiti, perfino dei gesti.

Individuo come ingranaggio.

https://www.youtube.com/watch?v=HecpE650aBg

…come macchina

Homo Oeconomicus (guidato da razionalità economica); il suo agire si considera prevedibile e programmabile (un “ingranaggio”; compiti = comportamenti come definiti dal mansionario) NB: “Tempi Moderni” (Charlie Chaplin, 1936): visione meccanicistica (tayloristica) dell’org.ne produttiva (catena di montaggio).

• Burocrazia weberiana: non tayloristica ma comunque meccanica; una org.ne razionale, progettata minuziosamente (attraverso le norme/ procedure) nel suo minimo funzionamento e standardizzata negli output prodotti (certi perché conformi alle norme) → massima prevedibilità (certezza) e impersonalità.

Problema: come viene concepito il fattore umano: uomo visto come ingranaggio che può essere razionalizzato e inserito in un progetto meccanizzato.

La visione dell’individuo all’interno di questa concezione meccanicistica dell’organizzazione è quella di un individuo razionale che accetta di fare un determinato lavoro in cambio di uno stipendio ma poi quel lavoro sarà conforme alla mansione che gli viene attribuita. Si inserirà nel disegno razionale dell’organizzazione facendo esattamente quello che la progettazione razionale gli dice di fare.

Principale dimensione di analisi

Struttura formale (sistema di compiti