Appunti delle lezioni di Diritto internazionale - ONU

Corso di

DIRITTO INTERNAZIONALE

Appunti delle lezioni

Capitolo 2

L’ORGANIZZAZIONE

DELLE NAZIONI

UNITE (L’ONU)

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2.1. L’ORGANIZZAZIONE DELLE NAZIONI UNITE (ONU)

L’ONU (ORGANIZZAZIONE DELLE NAZIONI UNITE)

L’ONU

L’ONU è una delle organizzazioni più importanti dell’ordinamento internazionale, quantomeno in relazione agli

scopi. Nata immediatamente dopo la fine della Seconda Guerra mondiale, l’ONU nasce come organizzazione in

cui gli Stati hanno come primario obiettivo quello di evitare il ripetersi di una guerra mondiale e quindi il

mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Questo giustifica il fatto che solo in questo settore si

prevedono dei veri e propri poteri vincolanti in capo al Consiglio di Sicurezza. Ma gli scopi sono più ampi.

Il Preambolo della Carta delle Nazioni Unite

La Carta delle Nazioni Unite è stata firmata il 26 giugno del 1945 ed è entrata in vigore il 24 ottobre del 1945.

Preambolo

Noi, popoli delle Nazioni Unite, decisi:

➢ a salvare le future generazioni dal flagello della guerra, che per 2 volte nel corso di questa generazione ha

portato indicibili afflizioni all'umanità

➢ a riaffermare la fede nei diritti fondamentali dell'uomo, nella dignità e nel valore della persona umana, nella

eguaglianza dei diritti degli uomini e delle donne e delle nazioni grandi e piccole

➢ a creare le condizioni in cui la giustizia ed il rispetto degli obblighi derivanti dai trattati e dalle altre fonti del

diritto internazionale possano essere mantenuti

➢ a promuovere il progresso sociale ed un più elevato tenore di vita in una più ampia libertà

e per tali fini

➢ a praticare la tolleranza ed a vivere in pace l'uno con l'altro in rapporti di buon vicinato

➢ ad unire le nostre forze per mantenere la pace e la sicurezza internazionale

➢ ad assicurare, mediante l'accettazione di principi e l'istituzione di sistemi, che la forza delle armi non sarà

usata, salvo che nell'interesse comune

➢ ad impiegare strumenti internazionali per promuovere il progresso economico e sociale di tutti i popoli

abbiamo risoluto di unire i nostri sforzi per il raggiungimento di tali fini. In conseguenza, i nostri rispettivi Governi,

per mezzo dei loro rappresentanti riuniti nella città di San Francisco e muniti di pieni poteri riconosciuti in buona

e debita forma, hanno concordato il presente Statuto delle Nazioni Unite ed istituiscono con ciò una

organizzazione internazionale che sarà denominata le Nazioni Unite.

Analisi: il preambolo non ha niente di vincolante né di dispositivo: indica semplicemente gli scopi che gli Stati si

prefiggono. Nel preambolo si parla di “popoli” e non di “Stati” (si vuole sottolineare l’importanza generalizzata

per tutti gli individui). Lo scopo più sentito era quello di garantire il mantenimento della pace e della sicurezza

internazionale. Nel tempo, però, la funzione che gli organi delle Nazioni Unite hanno svolto è andata ben al di là

del semplice e solo mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

Modalità di partecipazione all’ONU

C’è netta distinzione tra gli Stati membri originari (che hanno partecipato alla Conferenza di San Francisco, hanno

firmato il testo e poi lo hanno ratificato) e gli Stati che hanno aderito successivamente. La carta prevede una

procedura per l’ammissione di nuovi Stati. Questa procedura è prevista all’art. 4.

Art. 4

1. Possono diventare Membri delle Nazioni Unite tutti gli altri Stati amanti della pace che accettino gli obblighi

del presente Statuto e che, a giudizio dell'Organizzazione, siano capaci e disposti ad adempiere a tali obblighi.

2. L'ammissione quale Membro delle Nazioni Unite di uno Stato che adempia a tali condizioni è effettuata con

decisione dell'Assemblea Generale su proposta del Consiglio di Sicurezza.

Analisi: la norma prevede dei requisiti e delle procedure per diventare membri delle Nazioni Unite. Non basta

che lo Stato che intende entrare a far parte dell’ONU lo chieda. Deve essere in primis fatta una valutazione di

meritevolezza: possono diventare membri delle Nazioni Unite tutti gli Stati amanti della pace che accettino gli

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obblighi del presente Statuto, che siano capaci di adempiere a tali obblighi e che siano disposti a farlo. Deve

dunque essere fatta una valutazione che cade sul fatto che lo Stato voglia accettare gli obblighi e sul fatto che

sia capace e disposto a farlo. Lo Stato deve garantire che vuole mantenere la pace. La nostra Costituzione

espressamente ripudia la guerra anche a motivo della volontà di fare ingresso nell’ONU (in questo modo fa

vedere come l’Italia abbia tutte le carte in regola per entrare a far parte di questa organizzazione). Chi valuta se

quello Stato merita, vuole e può garantire il rispetto degli obblighi? L’Organizzazione stessa: non direttamente

gli altri Stati, ma gli organi delle Nazioni Unite. Su proposta del Consiglio di Sicurezza, decide poi l’Assemblea

Generale. Il Consiglio di Sicurezza valuta le domande e propone quelle meritevoli all’Assemblea generale, che

decide sull’ammissione. L’Italia non era tra i membri originari dell’ONU: è entrata a far parte dell’ONU (con una

decisione dell’Assemblea generale del 1955 su proposta del Consiglio di Sicurezza) insieme ad altri Stati (si

mettevano nella stessa procedura più domande). L’ammissione dell’Italia è stata il frutto di una procedura lunga

e travagliata. La richiesta era stata proposta nel 1947 con un atto governativo (è abbastanza discutibile che un

atto del genere potesse essere formulato solo come atto governo). Nel 1947 era in vigore la Costituzione

provvisoria, per certi aspetti identica a quella attuale.

I principi dell’ONU

L’art. 2 della carta enunzia una serie di principi. Per il momento, ci interessa il paragrafo 6.

Art. 2

L'Organizzazione e i suoi Membri, nel perseguire i fini dell'art. 1, devono agire in conformità ai seguenti princìpi:

1. …

2. ...

3. ...

4. ...

5. …

6. L'Organizzazione deve fare in modo che Stati che non sono Membri delle Nazioni Unite agiscano in

conformità a questi princìpi, per quanto possa essere necessario per il mantenimento della pace e della

sicurezza internazionale.

7. …

Analisi: questa norma era particolarmente rilevante quando ancora non vi erano molti Stati parte dell’ONU.

Oggi, invece, ha poca rilevanza: quasi tutti gli Stati fanno parte dell’ONU. Il paragrafo 6 dell’art. 2 vuole che

l’Organizzazione faccia in modo che gli Stati terzi agiscano in conformità a questi principi ogni qual volta ciò è

necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. L’Organizzazione deve far sì che

anche gli Stati non membri agiscano in conformità ai principi enunciati. Questo concetto richiama l’idea secondo

cui determinate finalità possono essere raggiunte solo se tutti gli Stati le rispettano. Col tempo, molti dei principi

enunciati nella Carta in materia di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale hanno acquisito

natura consuetudinaria. Tutto quello che ha natura consuetudinaria deve essere rispettato dagli Stati. Nel 1945,

però, questo concetto non era così tanto diffuso e non tutti i principi avevano natura consuetudinaria. Dunque,

se all’inizio l’art. 2 paragrafo 6 aveva un’enorme rilevanza oggi ne ha sempre meno (quasi tutti gli Stati fanno

parte dell’ONU e quasi tutti i principi hanno acquisito natura consuetudinaria e cogente). Secondo alcuni autori

(es: Cannizzaro) questo è un esempio di regimi / trattati obiettivi: i principi enunciati dalla Carta hanno senso se

vengono rispettati anche dagli Stati che non sono membri delle Nazioni Unite (i quali, in linea generale, non sono

tenuti al rispetto della Carta). In sintesi: oggi il paragrafo 6 ha perso la rilevanza che aveva all’inizio per 2 ragioni:

➢ Quasi tutti gli Stati hanno aderito all’ONU;

➢ Molti dei principi enunciati dalla Carta hanno acquisito natura consuetudinaria (vincolano dunque gli Stati a

prescindere dal loro essere parte dell’ONU).

I fini dell’ONU

I fini delle Nazioni Unite sono enunciati all’art. 1 della Carta.

Art. 1

I fini delle Nazioni Unite sono:

1. Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive per

prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della

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pace, e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità ai princìpi della giustizia e del diritto internazionale,

la composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad

una violazione della pace;

2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul principio dell'eguaglianza dei diritti e

dell'auto-decisione dei popoli (oggi tradotto in autodeterminazione dei popoli), e prendere altre misure atte

a rafforzare la pace universale;

3. Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere

economico, sociale culturale od umanitario, e nel promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell'uomo

e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di religione (viene allargato

enormemente l’ambito di applicazione, che arriva a comprendere qualsiasi materia);

4. Costituire un centro per il coordinamento dell'attività delle nazioni volta a conseguire questi fini comuni.

Analisi: dall’ordine in cui sono disposti i fini si evince l’urgenza delle esigenze del momento.

Gli organi dell’ONU

Per il perseguimento dei suddetti fini sono stati creati determinati organi. Quelli principali sono:

➢ L’Assemblea Generale -> in linea di massima, non ha poteri vincolanti (non può dunque adottare atti

vincolanti per gli Stati). Sono però previste delle rarissime eccezioni (es: in materia di ripartizione delle spese

possono essere adottati atti vincolanti). Sono atti non vincolanti le raccomandazioni.

➢ Il Consiglio di Sicurezza -> è l’Unico organo dotato di poteri vincolanti, ma solo in merito al mantenimento

della pace e della sicurezza internazionale. I poteri vincolanti, dunque, non sono generali (non sono attribuiti

per perseguire qualsiasi fine). Sono atti vincolanti le decisioni.

L’ASSEMBLEA GENERALE

Composizione

Art. 9

1. L'Assemblea Generale si compone di tutti i Membri delle Nazioni Unite.

2. Ogni Membro ha non più di 5 rappresentanti nell'Assemblea Generale.

Analisi: L’Assemblea Generale si compone di tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite. Ad essa partecipano

delegati che rappresentano tutti gli Stati membri. Ogni Stato può avere un numero di delegati compreso tra 1 a

5. È prevista una riunione annuale (sessione fissa) e la possibilità di indire riunioni straordinarie.

Poteri e compiti

Art. 10

1. L'Assemblea Generale può discutere qualsiasi questione od argomento che rientri nei fini del presente

Statuto, o che abbia riferimento ai poteri ed alle funzioni degli organi previsti dal presente Statuto o, salvo

quanto disposto dall'art. 12, può fare raccomandazioni ai Membri delle Nazioni Unite od al Consiglio di

Sicurezza, o agli uni ed all'altro, su qualsiasi di tali questioni od argomenti.

Analisi: L’art. 10 delinea le funzioni e i poteri dell’Assemblea generale. Come potere di discussione, l’Assemblea

generale può discutere su qualsiasi argomento relativo ai fini (questo potere è quindi molto ampio). Può fare

raccomandazioni dirette o agli Stati membri o al Consiglio di sicurezza o ad entrambi, su qualsiasi questione e

argomento connesso ai fini. L’Assemblea generale può solo raccomandare/esortare determinati comportamenti.

La Carta va poi più nel dettaglio, enunciando le tematiche e i poteri specifici.

Art. 11

1. L'Assemblea Generale può esaminare i princìpi generali di cooperazione per il mantenimento della pace e

della sicurezza internazionale, compresi i princìpi regolanti il disarmo e la disciplina degli armamenti, e può

fare, riguardo a tali principi, raccomandazioni sia ai Membri, sia al Consiglio di Sicurezza, sia agli uni ed

all'altro.

2. L'Assemblea Generale può discutere ogni questione relativa al mantenimento della pace e della sicurezza

internazionale che le sia sottoposta da qualsiasi Membro delle Nazioni Unite in conformità all'articolo 35,

paragrafo 2, e, salvo quanto disposto nell'articolo 12 può fare raccomandazioni riguardo a qualsiasi

questione del genere allo Stato o agli Stati interessati, od agli uni ed all'altro. Qualsiasi questione del genere

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per cui si renda necessaria un'azione deve essere deferita al Consiglio di Sicurezza da parte dell'Assemblea

Generale, prima o dopo la discussione.

3. L'Assemblea Generale può richiamare l'attenzione del Consiglio di Sicurezza sulle situazioni che siano

suscettibili di mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionale.

4. I poteri dell'Assemblea Generale stabiliti in quest'articolo non limitano la portata generale dell'articolo 10.

Analisi: L’art. 11 fa esplicito riferimento al mantenimento della pace. L’Assemblea generale ha un potere anche

in materia di mantenimento della pace e della sicurezza (anche in questa materia può fare raccomandazioni ai

membri, al Consiglio di sicurezza e ad entrambi).

Art. 13

1. L'Assemblea Generale intraprende studi e fa raccomandazioni allo scopo di:

a) promuovere la cooperazione internazionale nel campo politico ed incoraggiare lo sviluppo progressivo

del diritto internazionale e la sua codificazione.

b) sviluppare la cooperazione internazionale nei campi economico, sociale, culturale, educativo e della

sanità pubblica, e promuovere il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza

distinzione di razza, di sesso, di lingua, o di religione.

2. Gli ulteriori compiti, funzioni e poteri dell'Assemblea Generale rispetto alle materie indicate nel precedente

paragrafo 1 b sono stabiliti nei capitoli IX e X.

Analisi: l’art 13 dà all’Assemblea generale il potere di intraprendere studi e fare raccomandazioni per la

codificazione e per la progressione del diritto internazionale in una certa direzione. L’Assemblea generale, a tal

fine, ha nominato un organo a carattere permanente: la Commissione del diritto internazionale.

Art. 14

1. Subordinatamente alle disposizioni dell'art. 12, l'Assemblea Generale può raccomandare misure per il

regolamento pacifico di qualsiasi situazione che, indipendentemente dalla sua origine, essa ritenga

suscettibile di pregiudicare il benessere generale o le relazioni amichevoli tra nazioni, ivi comprese le

situazioni risultanti da una violazione delle disposizioni del presente Statuto che enunciano i fini ed i princìpi

delle Nazioni Unite.

Analisi: l’art. 14 fonda il potere di adottare raccomandazioni che riguardano il regolamento pacifico di situazioni

che possono compromettere la pace e pregiudicare il benessere generale. L’Assemblea generale ha anche il

potere di raccomandare interventi in situazioni che compromettono le relazioni amichevoli tra Stati.

Le raccomandazioni

Tutte queste norme fanno esplicito riferimento alla raccomandazione. Che cos’è una raccomandazione? È un

atto adottato in forma solenne che ha come obiettivo quello di esortare e invitare gli Stati a tenere un certo

comportamento. Ma dalla raccomandazione non nascono obblighi. La raccomandazione, secondo una certa

ricostruzione, potrebbe avere l’effetto di legittimare un comportamento tenuto per dare adempimento ad una

raccomandazione. Si ipotizza che uno Stato potrebbe tenere un comportamento illecito giustificandolo con il

fatto che sta ottemperando ad un invito dell’Assemblea generale. Ma uno Stato potrebbe invocare una

raccomandazione con questo effetto-liceità? È discusso e non è pacifico che l’effetto-liceità possa operare in

questi termini. Cannizzaro non esclude del tutto la possibilità che in certi casi si possa avere un effetto-liceità,

ma la limita a casi in cui l’organo che ha emesso una raccomandazione aveva anche poteri vincolanti anche se

non li ha esercitati (in questo caso ci sarebbe un potere vincolante, ma l’organo decide di raccomandare e di non

usare il potere vincolante). Si tratta di una posizione abbastanza isolata.

Adozione delle delibere

In che modo l’Assemblea generale adotta le sue delibere? È prevista una procedura di votazione all’art. 18.

Art. 18

1. Ogni Membro dell'Assemblea Generale dispone di 1 voto.

2. Le decisioni dell'Assemblea Generale su questioni importanti sono prese a maggioranza di 2/3 dei Membri

presenti e votanti. Tali questioni comprendono: le raccomandazioni riguardo al mantenimento della pace e

della sicurezza internazionale, l'elezione dei Membri non permanenti del Consiglio di Sicurezza, l'elezione dei

Membri del Consiglio Economico e Sociale, l'elezione di Membri del Consiglio di Amministrazione Fiduciaria

a norma del paragrafo 1c dell'articolo 86, l'ammissione di nuovi Membri delle Nazioni Unite, la sospensione

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dei diritti e dei privilegi di Membro, l'espulsione di Membri, le questioni relative al funzionamento del regime

di amministrazione fiduciaria e le questioni di bilancio.

3. Le decisioni su altre questioni, compresa la determinazione di categorie addizionali di questioni da decidersi

a maggioranza di due terzi, sono prese a maggioranza dei Membri presenti e votanti.

Analisi: l’art. 18 ci dà tutte le indicazioni in merito al voto e alle maggioranze necessarie per adottare le delibere.

A volte, quando c’è di base il consenso generalizzato su un testo, si tende ad usare la c.d. procedura del

consensus. Si tratta di una vo