Appunti completi Progettazione territoriale per la gestione dei rischi

Introduzione al corso

Domini tematici

• Riduzione del rischio disastri (protezione civile)
• Pianificazione e progettazione territoriale

Obiettivo: fornire strumenti razionali per prendere decisioni in contesti di incertezza per formare potenziali dirigenti responsabili e professionisti proattivi. Nelle culture passate le catastrofi avvenivano per castigo divino.

Il campo tematico del rischio disastri

Quali sono i rischi di cui si occupa la riduzione del rischio disastri (RDD)

Disastro? Cos'è un disastro?

La suddivisione in origine naturale e origine antropica è superata (fino a un decennio fa), perché non è evidente il confine tra le due. Oggi abbiamo quattro dimensioni concettuali:

• Livello di coinvolgimento della volontà umana: volontarietà
• Ordine di grandezza dell’impatto sulla comunità umana: collettività
• Grado di compromissione del territorio e dell’ambiente: territorialità
• Rapidità del manifestarsi degli effetti nel tempo: dinamica temporale

Rischio e volontarietà

I rischi possono essere di due tipi:

• Di classe "gain or loss": rischi corsi intenzionalmente
• Di classe "loss or non loss": rischi corsi non intenzionalmente

Caso particolare: rischi semivolontari come eventi bellici e terrorismo, ma non se ne occupa la protezione civile. Il nostro dominio è la safety e non la security.

Rischio e collettività

I rischi possono suddividersi anche tra individuali (uno o pochi individui) o collettivi (insieme dei componenti di una comunità). All’aumentare delle dimensioni dell’evento accidentale, la complessità dell’intervento cresce più che linearmente rispetto al numero degli elementi coinvolti e richiede una differente e specialistica capacità di risposta. Portare soccorso contemporaneamente nello stesso luogo a un numero elevato di persone è molto più complesso. La capacità di risposta non può essere quella standard.

La collettività è intesa come un indice di concentrazione (o di consistenza) degli elementi colpiti contemporaneamente rispetto al numero degli eventi che si verificano e alla numerosità degli elementi colpiti. L’insieme di queste due dimensioni identifica sul piano cartesiano in una matrice le crisi civili, che sono gli eventi dei quali ci occupiamo.

Rischio, ambiente e territorialità

Le situazioni di crisi civili possono essere di diverso tipo: sociale, sanitario, economico, ecologico. Questi sono effetti settoriali. Gli effetti settoriali si differenziano da quelli territoriali in base al grado di danneggiamento che gli eventi sono in grado di generare su di un sistema territoriale (tutto il sistema o solo alcune sue componenti). Il nostro dominio disciplinare è caratterizzato dagli effetti territoriali.

Rischio e dinamica temporale

Effetti che manifestano le proprie conseguenze nel tempo reale ed effetti che sono differiti nel tempo. I primi sono immediati, cioè non si fa in tempo ad approntare una risposta prima che si verifichino nocività indesiderate. Per i secondi invece sarebbe possibile agire per tempo. Queste ultime due dimensioni permettono di fare un’altra tabella in cui si differenziano le crisi civili (topologia del disastro).

I termini calamità, catastrofi o disastri ai nostri scopi sono sinonimi, perché l’importanza o la gravità di una calamità non si può misurare in termini assoluti ma dipende dalle caratteristiche del territorio impattato.

Calamità e disastri

Sono una categoria definita di rischi nella famiglia dei rischi ambientali e dei rischi più in generale. Ci occuperemo quindi di:

• Eventi calamitosi non determinati da una volontà umana, i quali si manifestano in tempi celeri rispetto alla capacità di risposta del sistema antropico e colpendo un territorio nel complesso degli assetti necessari alle attività che vi si svolgono, dai quali occorre salvaguardare la vita di una intera comunità.

Le comunità possono essere indifferentemente piccole o grandi. Ad esempio: alluvioni, frane, terremoti, incidenti industriali.

Rischi e protezione civile

Le calamità sono il campo di azione proprio della riduzione del rischio disastri e della protezione civile. Può capitare che i rischi ambientali nel tempo reale aventi effetti settoriali siano da considerare come campo di azione secondario della protezione civile, in quanto per essi agisce in via sostitutiva. Quando ci sono disservizi o incidenti di una certa complessità, come un vasto blackout, la protezione civile è una risorsa di riserva.

Qualche dato

Capiamo quali sono le conseguenze (mortality rates) di alcuni hazard. Si deduce che abbiamo dei tassi di mortalità più significativi per gli incidenti stradali, incidenti sui luoghi di lavoro, per gli omicidi, rispetto alle calamità di cui ci occupiamo. Ma frane e alluvioni e altri eventi non causano soltanto morti, ma anche persone ferite, persone private delle proprie proprietà, perdita di patrimoni storico-artistici. La rilevanza dei nostri problemi non è solo legata al tasso di mortalità ma alle conseguenze sul sistema umano complessivo.

Distinguere una calamità

Una definizione quantitativa in grado di permetterci di riconoscere con certezza una calamità collettiva tra rischi ambientali, per esempio basata su variabili dimensionali estensive (kmq di territorio coinvolto o numero di individui coinvolti) o intensive (brevità dell’intervallo di tempo e manifestazione dell’evento) non esiste. Gli effetti di un fenomeno fisico diventano calamità in base alle conseguenze sul sistema umano e sulla sua eventuale capacità a farvi fronte. È utile tenere in considerazione l’interazione tra frequenza e gravità degli eventi e capacità di risposta organizzata dall’uomo.

Curva di Farmer (o curva di preferenza del rischio)

È utile utilizzare lo schema della curva di Farmer: un’iperbole equilatera che Farmer ha identificato mettendo in ordinate la frequenza degli eventi e in ascisse la gravità. È possibile individuare tre regioni di questo spazio:

• Rischi della vita quotidiana (si risolvono in ambito domestico): più frequenti ma di bassa gravità
• Incidenti ricorrenti (intervento delle strutture statali preposte): meno frequenti e mediamente intensi
• Rischi collettivi rari (intervento della protezione civile: calamità)

Questa curva è molto significativa perché permette di fare un ragionamento sulla frequenza. La presenza umana in un territorio è possibile se la gravità degli eventi è tale che la loro frequenza non la “compromette”. Il “limite superiore” di esistenza si trova nei modelli della dinamica delle popolazioni. La curva è tracciata ad un certo livello perché al di sopra di esso è difficile che una civiltà possa sopravvivere. Queste regioni dello spazio non hanno delle soglie univocamente determinate ma dipendono dalle caratteristiche del territorio.

Accettabilità del rischio

La decisione di un intervento di riduzione del rischio dovrebbe implicare una antecedente decisione relativa al livello di rischio accettabile, Ra, in base al quale verificare le situazioni e i risultati dei possibili interventi:

• R > Ra => decisione di intervenire a ridurre il rischio
• R < Ra => decisione di non intervenire a ridurre il rischio

Il livello di accettabilità del rischio non è definito univocamente. Nella realtà sono molto diverse le variabili che incidono su di esso.

Approccio probabilistico

Il ramo di iperbole equilatera può essere descritto analiticamente da Ra = H x G. Se si è in una zona rossa bisogna fare degli interventi di riduzione rischio. Nella zona verde il rischio viene gestito da interventi non strutturali.

Approccio principio di precauzione

Stabilire una soglia quantitativa oltre alla quale il rischio non è accettabile.

Accettabilità, benefici e percezione del rischio

C’è una differente soglia di accettabilità del rischio che varia a seconda dei benefici che derivano dal rischio. C’è inoltre una soglia che varia in base al fatto che i rischi siano corsi volontariamente o involontariamente. Vedendo in 3D il rapporto tra accettabilità e benefici notiamo che possiamo avere un fascio di rami di iperbole equilatera. Con la quota dei benefici otteniamo una superficie e quindi si alza l’accettabilità del rischio.

Rischi, benefici e decisioni

In base alla valutazione del rischio è possibile quindi prendere decisioni, considerando anche i benefici da esse generati. I rischi potrebbero così risultarne classificati in 3 categorie:

• Rischi inaccettabili, qualunque beneficio ne riceva la società.
• Rischi potenzialmente accettabili, i cui fattori negativi possono essere ridotti a costi ragionevoli (e quindi divenire accettabili).
• Rischi accettabili, i cui benefici giustificano il livello di rischio raggiunto e ulteriori riduzioni causerebbero un decremento dei benefici totali.

Tale valutazione è spesso assai complessa a causa di considerazioni soggettive e relative alla distribuzione dei rischi e dei benefici nel tempo, nello spazio e tra gli individui. Le applicazioni reali non sono così semplicemente classificabili.

Valutazione accettabilità dei rischi

Per cercare di valutare il livello di accettabilità dei rischi sono stati seguite diverse strade:

• Preferenze rivelate/dichiarate: prevede il coinvolgimento diretto dei soggetti portatori di interesse, che vengono intervistati attraverso questionari per considerarne il parere (nelle scelte) e cercare di tenere in conto elementi non oggetto di transazioni economiche. Questo metodo non ha dato molti frutti.
• Preferenze espresse (indirette): esso prova a ricostruire l’accettabilità dei livelli di rischio facendo riferimento a rischi già accettati in passato. Questo metodo non ha dato molti frutti.
• Standard naturali, metodo introdotto in Gran Bretagna (Health and Safety Committee - 1974) basato sul concetto di ALARP – As Low As Reasonably Practicable. Concetto sdrucciolevole.

ALARP – As Low As Reasonably Practicable

Approccio che introduce una fascia di rischio intermedia, compresa tra la prima detta di “accettabilità certa” e la terza di “sicura inaccettabilità” dei rischi: la zona di tollerabilità del rischio (da non confondere con i rischi “potenzialmente accettabili” perché ridotti a costi ragionevoli). In tale zona il rischio viene affrontato con la miglior tecnologia “ragionevolmente disponibile” per ridurre il rischio in questione. Tale fascia è riferita, con delicata flessibilità, secondo l’Health and Safety Committee britannico, ad un intervallo compreso tra le soglie di un caso ogni 10.000 anni (10^-4) e uno ogni milione di anni (10^-6). Situazioni più frequenti della prima soglia, spesso detta soglia limite, sono sempre inaccettabili, situazioni meno frequenti della seconda, soglia obiettivo, sono sempre accettabili. La prima formulazione dell’acronimo è stata però ALARA “As Low as Readily Achievable, social and economic factors being taken into account”. La sostituzione del termine Readily con Reasonably nell’acronimo ne ha cambiato l’interpretazione forse in maniera “drammatica” e ha rallentato il percorso verso il raggiungimento di una sostenibilità del rischio. Talvolta il principio dell’ALARP, è stato sostituito con il concetto di ALATA - As Low As Technically Achievable, allo scopo di non porre l’accento solo sul costo degli interventi, quanto sulla loro realizzabilità tecnica. In definitiva, un approccio proposto per generare un primo miglioramento nel breve periodo, in attesa di miglioramenti più consistenti nel futuro al maturare delle condizioni economiche, organizzative e tecniche necessarie, è un approccio che ha permesso margini di discrezionalità ben più duraturi.

Curve di farmer reali

La società individua livelli differenti di accettabilità per rischi diversi. A causa dei benefici e/o della percezione della gravità (G) di un evento nella realtà si possono riscontrare differenti soglie di accettabilità di rischio relative a fenomeni aventi danno atteso equivalente. A parità di conseguenze (G) cioè si accettano frequenze (H) di accadimento sensibilmente differenti. Rispetto ad una stessa gravità di incidente, cambia la soglia di accettabilità seconda della tipologia di rischio. La società empiricamente realizza una via di mezzo tra approccio probabilistico e principio di precauzione.

Rischi e reazioni

NIMBY – Not In My BackYard

LULU - Locally Unwanted Land Use

BANANA – Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything

Tali fenomeni sono spiegati oltre che dalla distribuzione dei benefici tra la popolazione e dalla vicinanza alla sorgente di pericolo, anche da altri fattori, tra i quali la dimensione del singolo evento e la percezione della sua irreparabilità o irreversibilità.

International disaster database

Database che classifica i disastri nel mondo. Vengono suddivisi in biologici (diffusione di patogeni, infestazioni di insetti), geologici (eruzioni vulcaniche, terremoti), idrometereologici (legati al ciclo dell’acqua). I disastri vanno aumentando perché la presenza umana sul pianeta sta aumentando (aumenta il valore esposto e la vulnerabilità). Quelli legati all’acqua di più perché l’uomo tende a insediarsi in luoghi ricchi di acqua.

Climate change adaptation (CCA) and disaster risk reduction (DRR)

La sovrapposizione tra CCA e DRR è solamente parziale. Ci sono diversi collegamenti, ma i problemi di lungo periodo non riguardano la DRR.

Disastri e sviluppo sostenibile

A livello planetario stanno aumentando la vulnerabilità e l’esposizione delle attività umane a tutti i rischi (come mostrato dall’aumento dei disastri di origine geologica profonda). Ma anche che per alcuni di essi l’aumento è più veloce a causa di altre “forzanti”. Per gli eventi di origine biologica la differenza di aumento, rispetto a quelli di origine geologica profonda, è probabilmente da attribuire a fattori aggravanti come il sottosviluppo e la sovrappopolazione. Per gli eventi di origine idrometeorologica i motivi sono principalmente e ulteriormente riconducibili ad un maggiore addensamento della popolazione in aree prossime a tali rischi e al cambiamento climatico in atto.

Peso sul PIL delle calamità – esempi

L’impatto dei disastri dipende anche dalla ricchezza di un paese. Nei 50 singoli disastri naturali maggiori per danni economici in proporzione al prodotto interno lordo (tra 1991 e 2005):

• Europa:
  • Moldova (perdite pari al 17,54% del Pil nel 1994)
  • Georgia (due volte, perdite dell’11,33% del Pil nel 2002, del 7,31% nel 1991)
  • Macedonia (10,17% del Pil nel 1995)
• Mondo:
  • Tajikistan: 378,07% del Pil (nel 1992)
  • Bolivia 7,26% del Pil (nel 1992)
• Italia (fuori classifica dei 50 disastri per danni economici in valore assoluto):
  • L’alluvione in Piemonte del 1994 è la sedicesima calamità mondiale per danni economici in valore assoluto che si è verificata tra il 1991 e il 2005. Essi sono stati pari ad un ammontare di 12,271 miliardi di dollari a valori del 2005, pari allo 0,91% del Pil italiano del 1993.
  • Il terremoto dell’Umbria e delle Marche è la 43^ calamità mondiale per danni economici in valore assoluto che si è verificata tra il 1991 e il 2005. Essi sono stati pari ad un ammontare di 5,505 miliardi di dollari a valori del 2005, pari allo 0,36% del Pil italiano del 1996.

Calamità e strategie di risposta

Conclusione più generale: confronto tra differenti epoche storiche

Rischio e sviluppo

La curva di Farmer nei paesi più ricchi è più stringente, cioè accettiamo meno rischi. Nei paesi in via di sviluppo la popolazione è disposta ad accettarne di più.

Disaster risk reduction (DRR) secondo le priorità delle agenzie internazionali

• UN-ISDR: United Nations – International Strategy for Disaster Reduction (noi)
• The Hyogo Framework for Action (2005-2015);
• The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015-2030)