Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Zanobetti, libro consigliato Diritto Comunitario e l'Unione Europea, Mengozzi

Introduzione

Autori di TUE hanno affidato realizzazione di quadro istituzionale unico di comunità innanzi tutto a inserzione in disposizioni comuni di seguenti affermazioni di principio:

• Creazione di unione sempre più stretta fra popoli di Europa, in cui decisioni siano prese più vicine¹ possibile a cittadini;
• Promozione di progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile;²
• Rispetto del principio di sussidiarietà;³
• Rafforzamento di tutela di diritti e di interessi di cittadini di Stati membri mediante istituzione di⁴ cittadinanza di Unione;
• Rispetto di diritti fondamentali garantiti da Convenzione di Roma 1950 e risultanti da tradizioni⁵ costituzionali comuni di Stati membri, come principi generali di diritto comunitario;
• Rispetto di identità nazionale di Stati membri, cui sistemi di governo si fondano su principi⁶ democratici.

La Politica estera e di sicurezza comune

Gli obiettivi della PESC e gli strumenti per la loro realizzazione

Obiettivi di PESC:

• Difesa di valori comuni, interessi fondamentali e indipendenza di Unione;
• Rafforzamento di sicurezza di Unione e di suoi Stati membri in tutte sue forme;
• Mantenimento di pace e rafforzamento di sicurezza internazionale conformemente a principi di Carta ONU e di Atto finale di Helsinki e a obiettivi di Carta di Parigi;
• Promozione di cooperazione internazionale;
• Sviluppo e consolidamento di democrazia e di Stato di diritto e rispetto di diritti di uomo e di libertà⁷ fondamentali.

Per perseguimento di obiettivi di PESC previsto che informazione reciproca e consultazione avvengano in sede di Consiglio, e quindi che in questa sede vengano deliberate posizioni e azioni comuni (queste ultime in base a orientamenti generali di Consiglio europeo); Consiglio decide a unanimità: agendo in base a orientamenti generali fissati da Consiglio europeo, esso adotta principio di azione comune, fissandone portata; precisa obiettivi generali e particolari che Unione si prefigge in realizzazione di tali azioni, mezzi, procedure, condizioni e se necessario durata, applicabili a sua attuazione.

¹ Art. 1 TUE: Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini.

² Art. 2 TUE: L’Unione si prefigge i seguenti obiettivi: - promuovere un progresso economico e sociale e un elevato livello di occupazione e pervenire a uno sviluppo equilibrato e sostenibile.

³ Art. 2 TUE: Gli obiettivi dell’Unione saranno perseguiti conformemente alle disposizioni del presente trattato, alle condizioni e secondo il ritmo ivi fissati, nel rispetto del principio di sussidiarietà.

⁴ Art. 2 TUE: L’Unione si prefigge i seguenti obiettivi: - rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri mediante l’istituzione di una cittadinanza dell’Unione.

⁵ Art. 6 TUE: L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario.

⁶ Art. 6 TUE: L’Unione rispetta l’identità nazionale dei suoi Stati membri.

⁷ Art. 11 TUE.

Azioni comuni vincolano Stati membri in loro prese di posizione e in condotta di loro azioni, importando anche per Stati membri obbligo di informazione a Consiglio in relazione a qualsiasi presa di⁸ posizione o azione che Stati membri prendano per loro applicazione.

La cooperazione tra gli Stati membri

Cooperazione tra Stati membri si realizza attraverso:

• Informazione reciproca e concertazione in seno a Consiglio in merito a qualsiasi questione di politica estera e di sicurezza di interesse generale per garantire che influenza concreta di Stati⁹ membri si eserciti in modo più efficace attraverso convergenza di loro azioni;
• Posizioni comuni definite da Consiglio;
• Coordinamento di azioni di Stati membri in organizzazioni internazionali e difesa di posizioni comuni da parte di quelli tra essi che partecipano a conferenze internazionali in cui non tutti siano¹⁰ presenti.

La rappresentanza estera dell’Unione nel quadro della PESC

Rappresentanza estera di Unione per materie che rientrano in PESC è esercitata da Presidenza di Consiglio, che è responsabile di attuazione di azioni comuni e a questo titolo esprime in linea di massima¹¹ posizione di Unione in organizzazioni internazionali e in occasione di conferenze internazionali.

Presidenza consulta Parlamento europeo su principali aspetti e su scelte fondamentali di PESC e provvede affinché opinioni di PE siano debitamente prese in considerazione. Parlamento è regolarmente¹² informato da Presidenza in merito a sviluppo di PESC.

La cooperazione tra Stati membri con riferimento alla partecipazione a organizzazioni e conferenze internazionali e all’esercizio delle funzioni diplomatiche e consolari

Cooperazione sistematica tra Stati membri si realizza a esterno di Unione:

• In quadro di attività che ogni Stato membro esplica in seno a organizzazioni e conferenze internazionali: Stati membri presenti in organizzazioni o conferenze internazionali in cui altri Stati membri non siano rappresentati devono tenere questi ultimi informati in merito a ogni questione di interesse comune; Stati membri membri permanenti di Consiglio di Sicurezza devono in particolare¹³ in esercizio di loro funzioni difendere posizioni e interesse di Unione;
• In quadro di attività diplomatiche e consolari da ciascuno di essi svolte in territorio di Stati terzi: missioni diplomatiche e consolari e delegazioni di Commissione in Paesi terzi si concertano per¹⁴ garantire rispetto di attuazione di posizioni e azioni comuni adottate da Consiglio.

Gli organi della Comunità Europea

Introduzione

⁸ Art. 14 TUE.

⁹ Art. 16 TUE: Gli Stati membri si informano reciprocamente e si consultano in sede di Consiglio in merito a qualsiasi questione di politica estera e di sicurezza di interesse generale per garantire che l’influenza dell’Unione si eserciti nel modo più efficace con un’azione convergente e concertata.

¹⁰ Art. 19 TUE.

¹¹ Art. 18 TUE.

¹² Art. 21 TUE: La Presidenza consulta il Parlamento europeo sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e provvede affinché le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in considerazione. Il Parlamento europeo è regolarmente informato dalla Presidenza e dalla Commissione in merito allo sviluppo della politica estera e di sicurezza dell’Unione.

¹³ Art. 19 TUE.

¹⁴ Art. 20 TUE: Le missioni diplomatiche e consolari degli Stati membri e le delegazioni della Commissione nei Paesi terzi e nelle conferenze internazionali, nonché le loro rappresentanze presso le organizzazioni internazionali, cooperano al fine di garantire il rispetto e l’attuazione delle posizioni comuni e delle azioni comuni adottate dal Consiglio.

²CE provvista di propria struttura organizzativa, costituita da 5 istituzioni: Parlamento europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia, Corte di conti, cui si aggiungono altri organi quali Tribunale di primo grado, Comitato economico e sociale, Comitato di Regioni, Mediatore europeo, Banca europea per investimenti, Banca centrale europea.

Il Parlamento europeo

Introduzione

¹⁵Parlamento europeo composto di rappresentanti di popoli di Stati riuniti in Comunità, eletto a suffragio universale diretto per 5 anni in base a procedura elettorale disciplinata in ogni Stato membro da disposizioni nazionali. Sue deliberazioni prese generalmente, tranne casi per cui Trattati dispongano¹⁶ diversamente, a maggioranza assoluta di voti espressi.

Progressiva estensione di poteri di Parlamento europeo:

• Trattato di Roma 1957 gli attribuiva:
  • Potere di esprimere pareri in quadro di procedure decisionali in cui avevano competenze molto più rilevanti Commissione e Consiglio;
  • Potere di adottare mozione di censura in confronti di Commissione, con effetto di obbligare¹⁷ relativi membri a abbandonare collettivamente loro funzioni.
• Trattato di Lussemburgo 1970 e Trattato di Bruxelles 1971 aggiungevano potere in materia di bilancio;
• Atto Unico 1987, oltre a dilatare casi in cui è richiesto potere di Parlamento europeo, ha istituito 2 nuove procedure:
  • Procedura di parere conforme, da applicare in materia di adesione di nuovi Stati membri e di conclusione di accordi di associazione;
  • Procedura di cooperazione, da applicarsi per:
    • Adozione di atti volti a vietare discriminazioni in base a nazionalità;
    • Emanazione di provvedimenti in materia di libera circolazione di lavoratori e libertà di stabilimento;
    • Adozione di misure dirette a ravvicinamento di legislazioni nazionali con a oggetto instaurazione e funzionamento di mercato interno.
• Trattato di Maastricht 1992 ha introdotto:
  • Consultazione obbligatoria in nuovi campi d’azione di Comunità (politica industriale, politica di visti, in parte Unione economica e monetaria);
  • Estensione di campo di applicazione di procedure di parere conforme e di cooperazione:
    • A procedura di parere conforme assoggettata emanazione di disposizioni volte a facilitare esercizio di diritti propri di cittadini europei, adozione di più importanti misure in materia di fondi strutturali e conclusione di alcuni accordi di Comunità;
    • A procedura di cooperazione soggette materie prima sottoposte a semplice consultazione (politica di trasporti, fondo sociale) e nuovi settori di intervento di Comunità (formazione professionale, reti transeuropee, cooperazione a sviluppo);
  • Nuova procedura di codecisione, da applicarsi in campi come libera circolazione di lavoratori, servizi, mercato interno, istruzione, cultura, sanità, tutela di consumatori;
  • Potere di sollecitare Commissione a presentare proposte normative necessarie per attuazione di norme di Trattato;
  • Più incisivi poteri di controllo su bilancio;

¹⁵ Art. 189 CE: Il Parlamento europeo, composto di rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità, esercita i poteri che gli sono attribuiti dal presente Trattato.

¹⁶ Art. 198 CE: Salvo contrarie disposizioni del presente Trattato, il Parlamento europeo delibera a maggioranza assoluta dei suffragi espressi.

¹⁷ Art. 201 CE.

• Rilevanti funzioni di controllo politico, come potere di partecipare a nomina di Commissione, potere di nominare Mediatore, potere di istituire commissioni temporanee di inchiesta e diritto di ricevere petizioni.

I poteri del Parlamento in materia di bilancio

La disciplina dell’art. 272 CE

Poteri di Parlamento in materia di bilancio fissasti da varie norme che ne disciplinano procedura di adozione; procedura può articolarsi in 2 fasi, seconda di quali si avvia solo in caso in cui istituzioni che concorrono a suo perfezionamento non riescano a convergere in loro determinazioni.

Entro 1° settembre Commissione accorpa in progetto preliminare di bilancio che trasmette a Consiglio stato di previsione proprie spese con quelli elaborati da altre istituzioni, allegandovi parere che può contenere previsioni divergenti da quelle formulate da queste ultime.

Entro 5 ottobre Consiglio con deliberazione a maggioranza qualificata stabilisce progetto di bilancio, previa consultazione di Commissione in casi in cui si voglia discostare da progetto preliminare predisposto da questa, e lo sottopone a Parlamento.

Parlamento, deliberando a maggioranza di membri che lo compongono, ha diritto di emendare testo ricevuto per quanto riguarda spese non obbligatorie e, deliberando a maggioranza assoluta di suffragi espressi, di proporre a Consiglio modifiche a progetto per quanto riguarda spese obbligatorie. Qualora entro 45 giorni da ricevimento di progetto Parlamento approvi, non adotti emendamenti o non proponga modifiche, bilancio è definitivamente adottato.

In caso di emendamenti o proposte di modifiche entro termini indicati si apre seconda fase, in cui Consiglio prende posizione su emendamenti e modifiche elaborati da Parlamento, entro 15 giorni, potendo modificare primi a maggioranza qualificata.

Tra proposte di modifica si distinguono quelle implicanti spese di un’istituzione da altre: prime sono accettate se Consiglio non le rigetta a maggioranza qualificata, seconde sono rigettate se non approvate con stessa maggioranza.

Tale seconda lettura di Consiglio è seguita (navette) da seconda lettura da parte di Parlamento, che non può ulteriormente intervenire su spese obbligatorie, ma può entro 15 giorni da comunicazione di progetto di bilancio e deliberando a maggioranza di membri e 3/5 di suffragi espressi emendare o rigettare modifiche apportate da Consiglio a propri emendamenti (su spese non obbligatorie), e inoltre può, per importanti motivi e a maggioranza di suoi membri e 2/3 di suffragi, respingere bilancio in suo insieme e chiedere che gli venga sottoposto nuovo progetto.

Quando procedura in uno o altro di modi è espletata, presidente di Parlamento constata che bilancio è¹⁸ stato definitivamente adottato.

Gli sforzi del Parlamento per espandere la categoria delle spese non obbligatorie e i limiti che esso incontra in materia

Con tempo Parlamento ha dilatato sue attribuzioni, espandendo categoria di spese non obbligatorie; ma è condizionato da fatto che entro 1° maggio di ogni anno Commissione, consultato Comitato di politica economica, deve indicare tasso minimo di aumento rispetto a spese di stessa natura di esercizio in corso a cui ogni istituzione di Comunità si deve attenere durante procedura di bilancio: Parlamento può eccedere tale percentuale massima di aumento solo in limiti di metà di quel tasso o d’intesa con Consiglio, deliberando a maggioranza di membri che lo compongono e di 3/5 di suffragi espressi.

Corte di giustizia ha precisato 1986 che le 2 istituzioni possono superare tasso di aumento fissato da Commissione anche oltre limiti indicati quando si trovino d’accordo nel ritenere che esso non sia¹⁸ sufficiente a permettere buon funzionamento di Comunità o comunque debba essere superato anche oltre metà per far fronte a situazioni particolari.

I poteri del Parlamento nel law making process comunitario

La procedura di consultazione

Procedura di consultazione si apre con presentazione di proposta da parte di Commissione a Consiglio, che provvede poi a trasmetterne testo a Parlamento per ottenerne parere: consultazione obbligatoria ma non vincolante, formalità sostanziale cui inosservanza però implica nullità di atto considerato.

Trasmessa proposta a Parlamento Consiglio non può adottare su di essa posizione definitiva senza aver preventivamente preso conoscenza di suo parere; ma Corte di giustizia 1995 ha affermato che nessuna disposizione di diritto comunitario impone a Consiglio di astenersi totalmente da esame di proposta di Commissione o da ricerca di orientamento generale a suo interno prima di emanazione di atto da parte di Parlamento, che da parte sua ha obblighi di leale cooperazione ove Parlamento non adotti proprio parere in termine ragionevole Consiglio può comunque procedere a adozione definitiva di atto, in quanto inosservanza di formalità sostanziale di consultazione di Parlamento trova proprio fondamento in inosservanza da parte di tale istituzione di proprio obbligo di leale cooperazione con Consiglio.

Ove Commissione modifichi in corso si procedura sua originaria proposta Parlamento deve essere nuovamente consultato, ma solo in casi di modificazione sostanziale di proposta originaria e non ove emendamenti adottati corrispondano essenzialmente a voti di Parlamento.

La procedura di cooperazione

Procedura di cooperazione importa sistema di raccordo e comunicazione tra Consiglio e Parlamento: primo, deliberando a maggioranza qualificata, su proposta di Commissione e previo parere di Parlamento, adotta posizione comune che viene comunicata a quest’ultimo.

In caso che Parlamento non si pronunci entro 3 mesi dalla ricevuta comunicazione Consiglio adotta definitivamente atto in conformità a posizione comune, senza potersene discostare; ma Parlamento entro stesso termine, deliberando a maggioranza assoluta di membri che lo compongono può proporre emendamenti o anche rigettare posizione comune di Consiglio.

In caso di rigetto Consiglio può o confermare a unanimità sua posizione comune o esprimerne un’altra.

In caso di proposta di emendamenti Commissione può riesaminare entro un mese proposta messa a base di posizione comune, e solo dopo riesame da parte di questa Consiglio può adottare proposta a maggioranza qualificata (necessaria unanimità in caso che intenda modificarla).

Se Consiglio non procede a tale seconda lettura proposta di Commissione si considera non adottata e¹⁹ intera procedura deve essere ripresa da capo.

La procedura di codecisione

Procedura articolata in 2 o eventualmente 3 fasi.

Prima fase (prima lettura) corrisponde più o meno a prima fase di procedura di cooperazione, ma proposta di Commissione è sottoposta contemporaneamente a Consiglio e Parlamento (non prima a uno e poi trasmessa a altro): su base di proposta presentata da Commissione Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, adotta posizione comune che viene comunicata a Parlamento con tutte informazioni su motivi che ne hanno determinato adozione.

Su base di posizione comune di Consiglio si apre seconda fase di procedura; Parlamento ha 3 mesi per deliberare: se entro questo termine esso approva posizione comune o non si pronuncia Consiglio adotta definitivamente atto in conformità di tale posizione comune, senza potersene discostare. Se invece Parlamento deliberando a maggioranza assoluta di memb