Diritto europeo dell'informazione

Manuale di diritto dell'informazione e della comunicazione

Strumenti fondamentali

Normativa: È la legge. In Italia spesso ci sono troppe leggi, a volte poco chiare. Nel campo del diritto dell'informazione questo problema non c'è, perché il problema è di vuoti normativi. In alcuni stati non sono mancate le leggi in materia di diritto alla libertà d'informazione, d'espressione, d'opinione, mentre in altri stati come l'Italia sì. È in corso un'opera di omogeneizzazione, ovvero si vogliono rendere omogenee, in tutti gli stati EU, le regole relative alla privacy, al diritto alla libertà d'espressione.

Giurisprudenza: È l'insieme delle sentenze, decisioni che i tribunali, le corti d'appello, le corti di cassazione e la corte costituzionale italiana prendono per risolvere casi concreti, per dirimere le controversie. Il giudice è imparziale e deve affrontare un processo che si conclude con una decisione. La giurisprudenza è di due tipi: applicativa (il giudice applica la legge che esiste in materia) e creativa, additiva (crea diritto, perché non applica leggi esistenti, ma applica il “buon senso”, il giudice deve prendere una decisione senza che ci sia nessuna legge a riguardo). La sentenza definitiva spesso è una sentenza innovativa, perché introduce principi nuovi. Le lacune del diritto dell'informazione sono state colmate grazie alla giurisprudenza creativa. Nell'ordinamento giuridico di common law, i giudici che si troveranno ad affrontare casi simili rispetto al primo giudice che ha affrontato quel caso adotterà la sentenza prodotta dal primo giudice giurisprudenza consolidata: i giudici successivamente replicano la giurisprudenza creativa, ma può anche essere contraddetta. Esempio: leggi contro il mobbing (lavoratori sfruttati). Le normative contro il mobbing sono nate perché circa 30 anni fa i lavoratori si sono rivolti al giudice del lavoro che ha emanato una legge additiva, dando ragione ai lavoratori. Si è creata una giurisprudenza consolidata partendo da una giurisprudenza additiva. Il parlamento italiano ha varato una legge contro il mobbing.

Deontologia (studio dei doveri): È l'insieme dei doveri professionali, cioè ciascuna categoria professionale è chiamata a rispettare una determinata deontologia (deontologia dei giornalisti, degli architetti…). Ogni categoria si dà spontaneamente delle regole, quindi la deontologia dei giornalisti è stata scritta dai giornalisti stessi. La parola deontologia può essere confusa con l'etica. La deontologia è l'applicazione dell'etica nei singoli ambiti professionali.

Dottrina: Ogni diritto ha la sua dottrina, cioè l'insieme di saperi, di punti di vista, di interpretazioni. Il diritto dell'informazione è una materia relativamente recente e quindi anche la sua dottrina è recente. Ci sono degli argomenti sui quali la dottrina è divisa. La cultura del diritto dell'informazione è fatta di dottrina giuridica applicata al mondo dell'informazione. Nella realtà i giudici che devono produrre giurisprudenza additiva hanno bisogno della dottrina.

Capitolo 1 – Informazione e comunicazione in Europa e in Italia

1.1 La libertà d'espressione in Europa

La libertà di manifestazione del pensiero è stata enunciata da diverse dichiarazioni universali ed europee dal 1948 ad oggi. La più recente e significativa è la Carta di Nizza del dicembre 2000. L'articolo 11 di questa carta si intitola Libertà di espressione e d'informazione e si compone di due punti: il primo recita “Ogni persona ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera”; il secondo dichiara che “la libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati”. L'articolo 10 della Carta di Nizza intitolato “Libertà di pensiero, di coscienza e di religione” intercetta i contenuti delle libertà. La libertà di pensiero risulta scorporata dalle libertà di espressione e di informazione e le precede. L'attività del pensare viene cioè considerata preliminare a quella di esprimere le proprie idee. Anche la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nel 1950, ratificata in Italia con legge 4 agosto 1955 numero 848, all'articolo 10 prevede la libertà di espressione per ogni persona e ne esplicita la portata. “Questo diritto comprende la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere interferenza di pubblica autorità e senza riguardo alla nazionalità”.

1.2 La libertà di manifestazione del pensiero in Italia dallo Statuto Albertino alla Costituzione

In Italia la libertà di manifestazione del pensiero si declinò fin da subito come assenza di vincoli e divieti di censure rispetto a pubblicazione e stampati, mentre sul versante della libertà di manifestazione del pensiero mediante la parola il quadro normativo rimase monco. Il 4 marzo 1848 viene promulgato lo Statuto Albertino (Statuto del Regno Sabaudo Piemontese) elargito dal Re Carlo Alberto ed è contenuto l'articolo 28 che parla di libertà di stampa. Lo Statuto è una costituzione concessa da un sovrano ai cittadini che vengono considerati sudditi (non cittadini titolari di diritti effettivi), non votata. Nello Statuto Albertino la visione è statalistica delle libertà e infatti è una Costituzione flessibile, ovvero la flessibilità è indice di precarietà e instabilità del diritto (rigidità = stabilità). In qualunque momento le libertà dello Statuto potevano essere cancellate, sospese o ridotte da semplici provvedimenti legislativi presi su input del Re. Lo Statuto Albertino era una Costituzione debole, conteneva poche libertà esplicitamente garantite. Diventa inoltre la Costituzione di tutti gli italiani dopo il 17 marzo del 1861 (l'Unità d'Italia) con il processo di piemontizzazione. Venne sempre meno applicata perché era stata pensata per un territorio limitato come il Piemonte, quindi per un piccolo regno. Dal 1861 furono numerosi e progressivi gli allontanamenti dallo Statuto e numerose le emanazioni di normative difformi rispetto allo Statuto.

Le epoche storiche nelle quali ci sono state delle normative restrittive (censura preventiva sui giornali) sono state le epoche nelle quali c'era una scarsa libertà di stampa. Già prima del 1861 c'erano state delle sospensioni dell'articolo 28 dello Statuto. Questa tendenza si accentua tra il 1861 e il 1895 perché vengono emanate le leggi di polizia, ovvero leggi di riduzione delle libertà garantite ai cittadini e nell'ambito della carta stampata sono leggi restrittive circa la circolazione dei giornali (pongono dei divieti alla circolazione). Inoltre, alcune leggi di polizia erano inerenti alla censura preventiva sulla stampa (nel dubbio si censura subito la circolazione degli stampati e poi un giudice si pronuncia su quel provvedimento). Nelle epoche di maggiore libertà di stampa la censura preventiva viene abolita ed è un giudice che pronuncia una sentenza, decretando la sospensione della pubblicazione della stampata.

L'inizio del 1900 coincide con una rifioritura delle libertà, in particolare tra il 1903 e il 1913, cioè in epoca giolittiana. Questa è stata un'epoca luminosa in materia di diritti alle libertà. Basti pensare che dopo la breccia di Porta Pia del 1870, nel 1905 con il Patto Gentiloni ci sono i primi ritorni dei cattolici alla partecipazione alla vita politica. I giornali in età giolittiana sono particolarmente liberi. Ci sono 3 segnali inequivocabili in questo periodo che definiscono l'età giolittiana fulgida, soprattutto in materia di libertà:

• La legge 28 giugno 1906 n. 278: dichiara l'abolizione della censura preventiva sui giornali e restituzione della piena libertà di circolazione agli stampati. Il sequestro poteva venire solo dopo l'eventuale sentenza di condanna, vale a dire dopo l'accertamento della responsabilità dei colpevoli. La “legge fotocopia” del 1946 sente la necessità di reintrodurre una garanzia di 40 anni prima, proprio perché il fascismo aveva azzerato delle libertà (tra cui la libertà di stampa) ottenute durante l'età giolittiana.
• Nel 1908 nasce la Federazione Nazionale della Stampa Italiana (FNSI), ancora oggi l'unico sindacato italiano dei giornalisti. Ad esempio, quando i giornalisti scioperano è perché il sindacato proclama uno sciopero. I giornalisti, e questo viene riconosciuto soprattutto durante l'età giolittiana, esercitano una professione per garantire a tutti i cittadini un bene pubblico che si chiama informazione. Federazione significa che più realtà preesistenti si mettono insieme, in questo caso si federano alcune associazioni regionali di giornalisti che erano nate dopo il 1861, in particolare tra il 1865 e il 1890, come l'Associazione Romana, Piemontese, Lombarda, Emiliano-Romagnola, Toscana dei giornalisti. I giornalisti divennero una categoria associata in un sindacato.
• Il 17 dicembre 1911 viene firmato il primo contratto nazionale di lavoro per i giornalisti (formalmente sancito) che offre tutte le garanzie per svolgere in libertà la professione. Il contratto contiene elementi legati alla specificità dell'attività giornalistica. La clausola di coscienza (viene inserita successivamente al primo contratto) significa che se il superiore gerarchico dovesse chiedere al giornalista “scrivi un articolo e parla male di x anche se x non ha fatto niente” (perché dobbiamo denigrarlo mediaticamente) il giornalista può affermare che l'ordine non può essere dato perché esiste nel contratto la clausola di coscienza, ovvero il giornalista può porre un rifiuto quando viene messa in discussione la libertà di coscienza. Se il giornalista accetta l'ordine il danno lo fa alla persona diffamata e alla collettività perché sarà disinformata, quindi la clausola è a tutela dei cittadini di essere informati. Il contratto chiamato Convenzione d'opera giornalistica tra editori e giornalisti fu integrato con un altro accordo nel 1913 relativo ai trust giornalistici e ai passaggi di proprietà dei giornali.

L'articolo 28 dello Statuto Albertino (1848) recitava “La stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi”. Nessun riferimento alla libertà di parola che poteva forse essere tutelata indirettamente dalla libertà di riunione.

Per quanto riguarda la stampa sono due i capisaldi imprescindibili:

• Riserva di legge in ordine alla definizione dei limiti all'esercizio della libertà;
• Ancoraggio delle limitazioni ammissibili alla nozione di abuso e implicita affermazione del divieto e di ogni forma di intervento preventivo.

Il Regio editto sulla stampa, il numero 695 del marzo 1848, in attuazione dell'articolo 28 dello Statuto:

• Introdusse il divieto di ogni forma di censura preventiva alla libertà di stampa;
• Definì i reati a mezzo stampa;
• Chiarì la nozione di abuso;
• Predispose un apparato sanzionatorio diretto a riempire di contenuti l'intervento repressivo dei pubblici poteri contro quegli stessi abusi.

Escluso perciò ogni intervento preventivo, solo il giudice poteva applicare le relative sanzioni. L'applicazione del Regio editto diminuì gradualmente, a seguito delle leggi di polizia e di altri interventi sempre più restrittivi, e casi di sequestro di pubblicazioni e di imputazione dei reati di stampa sarebbero aumentati notevolmente.

Con la legge numero 83 del 1915 e il successivo Regio decreto numero 675 dello stesso anno si decise di attribuire all'esecutivo il potere di vietare la pubblicazione di ogni notizia di carattere militare, mentre altre misure posero le basi per una legislazione ancora meno garantista nei confronti della libertà di stampa. Con la progressiva politicizzazione della stampa il tema del finanziamento delle pubblicazioni occupò il dibattito nell'opinione pubblica e nello scontro tra le forze politiche. Quel testo disciplinava le fonti di finanziamento delle testate, aspetto che rimase privo di regolamentazione specifica fino all'approvazione della legge 5 agosto 1981 numero 416 sull'editoria.

Verso la fine del XIX secolo nacque la previdenza autonoma dei giornalisti cioè le casse mutualistiche: assicurazioni cooperative tra i giornalisti stessi costituite presso le associazioni regionali della stampa. Con il contratto collettivo firmato il 14 dicembre 1919 (che introdusse la tredicesima mensilità, l'indennità in caso di malattia e gli scatti di anzianità) si costituì una Commissione di giornalisti ed editori per lo studio della materia previdenziale.

Terminata l'età giolittiana acquista importanza la radio durante la guerra, periodo caratterizzato anche dalla limitazione delle notizie in circolazione. La legislazione fascista in materia di libertà di stampa fu molto rigida, la libertà di stampa viene infatti sospesa per differenti ragioni:

• 28 ottobre 1922 marcia su Roma che vede avviare il ventennio fascista. Mussolini sospende diverse libertà tra cui la libertà di stampa. Mussolini cerca di controllare il flusso di notizie per far prevalere il pensiero unico del fascismo.
• Nel 1924 viene istituito, presso il Palazzo del governo, il sottosegretariato per la stampa e la propaganda (Ciano) egli deve filtrare le informazioni che dal Palazzo arrivano ai cittadini.
• L'agenzia Stefani aveva i suoi uffici presso il Palazzo del governo e diffondeva ai giornali solo le notizie gradite al governo, era l'unica autorizzata a farlo. L'agenzia era paragonabile ad un ufficio stampa di Mussolini. Il portavoce ufficiale del regime era il Popolo d'Italia fondato a Milano nel 1914 da Benito Mussolini.
• Il 31 dicembre 1925 il governo emana la legge 2307 che istituisce l'ordine dei giornalisti, chiamato a selezionare politicamente i giornalisti. Stabilisce chi poteva fare il giornalista e chi no con una propaganda continua e costante si manipolava l'opinione pubblica. In base a questa legge ogni giornale o periodico doveva avere un direttore responsabile regolarmente iscritto all'albo professionale dei giornalisti. L'ordine dei giornalisti concepito dal fascismo non vide mai la luce, la legge del 1925 rimase sulla carta e non fu mai realizzata. Questo perché il regime fascista raggiunse lo stesso obiettivo (cioè la selezione politica dei giornalisti) con un altro strumento ancora più incisivo: il sindacato unico fascista. Il sindacato sospese le attività della FNSI. L'ordine dei giornalisti, spesso criticato, non può essere accusato di essere un retaggio fascista (creatura fascista), perché l'ordine dei giornalisti nasce nel 1963 con finalità completamente diverse da quelle immaginate da Mussolini. L'attuale ordine non seleziona politicamente i giornalisti (l'ordine è professionale ed è istituito per garantire noi cittadini), non c'è bisogno di una tessera del partito, ma verifica se sei in grado di esercitare la professione.

Il Regio decreto 25 Marzo 1926 numero 838 portò al riconoscimento giuridico dell'Istituto legislazione del periodo fascista in materia di stampa e di altri mezzi d'informazione e si caratterizzò fin da subito per il suo carattere fortemente restrittivo e preventivo: è attribuito ai prefetti il potere di revocare il titolo di direttore responsabile al direttore di un giornale che avesse pubblicato contenuti difformi da quelli veicolati dal regime. Se un giornale pubblicava notizie contrarie al regime il prefetto ammoniva il direttore (step intimidatorio). Alla seconda ammonizione partiva la sospensione del titolo di direttore responsabile e senza direttore il giornale non poteva più uscire. Il nuovo nome veniva scelto dal regime. La sospensione avveniva quindi in due step.

Il fascismo inasprisce le misure di contenimento della libertà di stampa attraverso altri interventi:

• Ripristino della censura preventiva.
• Nasce nel 1935 il MinCulPop (Ministero della Cultura Popolare) era un ministero che riconduceva e accentrava tutte le manifestazioni di cultura (arte, teatro, spettacolo…) nelle mani del regime e quel sottosegretariato per la stampa e la propaganda del 1924 confluisce nel MinCulPop.
• Dal punto di vista strettamente giuridico c'è un tassello importante come ultimo elemento del regime fascista per controllare l'informazione: il codice penale Rocco del 1930. È un codice che per limitare la libertà d'opinione e controllare in modo ampio le libertà dei cittadini, introduce una serie di reati che si chiamano reati di opinione, che venivano puniti penalmente. Il nostro codice penale presenta nell'articolo 57 la responsabilità penale del direttore di un giornale per omesso controllo, quindi ancora oggi il direttore di un giornale rischia sanzioni penali quando scrive un articolo a sua firma (e magari questo offende qualcuno o contiene altre violazioni di legge, come svelare un segreto istruttorio), ma è responsabile penalmente di tutti gli articoli pubblicati su quel giornale per omesso controllo, quindi avrebbe dovuto leggere gli articoli prima di approvarne la pubblicazione.