Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell’Unione Europea

Ada Portafoglio

L’unione europea e il processo di integrazione

L’Unione Europea è un’organizzazione internazionale ed è stata creata dagli Stati che ne fanno parte, sulla loro espressa volontà espressa sotto forma di trattato; i poteri dati all’Unione derivano dagli Stati che ne fanno parte ed essa non ha dei poteri infiniti o competenze generalizzate.

L’UE nasce formalmente agli inizi degli anni Cinquanta ma deriva da un lungo percorso di ideazione e gestazione politica; uno dei più rilevanti passaggi fu il Manifesto di Ventotene “Per un’Europa libera e unità. Progetto d’un manifesto”, redatto tra 1941 e 1944, durante il regime fascista. In questo manifesto si prefigura l’idea di un continente pacificato per cui gli Stati possono collaborare; tra i fautori del manifesto ci sono Ernesto Rossi, Eugenio Colorni e Altiero Spinelli, futuro europarlamentare e uno dei padri fondatori dell’Unione. Gli ideatori miravano inoltre a una maggiore cooperazione tra gli Stati che avrebbe dovuto preservarla dai pericoli e dai conflitti molto frequenti che vi erano stati. Il documento ha una forte valenza politica, dal punto di vista giuridico poiché delle intuizioni contenute nel documento sono state poi tradotte realmente nella realtà.

L’obiettivo era quello di attuare forme di unione dotate di strutture istituzionali a carattere intergovernativo con competenze in settori specifici.

Il 9 maggio 1950 si giunge a una conferenza stampa, nota come la Dichiarazione Schumann; Schumann, il ministro degli Esteri francese, convocò, su decisione concordata dei primi ministri francese, tedesco e italiano, una conferenza stampa, in occasione della quale prospettò l’avvio di forme di cooperazione tra Stati europei che potessero mirare ad obiettivi lungimiranti; in particolare si voleva mettere in comune la produzione franco-tedesca del carbone dell’acciaio in un’organizzazione aperta, con l’intenzione di limitare atteggiamenti di sovranità e preferendo un’organizzazione dotata di poteri vincolanti nei confronti dei suoi membri. L’obiettivo politico invece era ancorare stabilmente la Germania all’Europa, eliminando anche le rivalità tra quest’ultima e la Francia. A quella conferenza parteciparono altri politici come il cancelliere tedesco e De Gasperi (DC).

In questa dichiarazione si stabiliva che:

• L’Unione non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta assieme, essa sorgerà da realizzazioni concrete; si decise di iniziare a cooperare in settori che fossero di tangibile e concreto interesse per tutti. Ciò si ricollega all’idea dell’Unione a piccoli passi: cominciare a cooperare tra Stati, partendo da ciò che realmente interessava, ovvero problematiche economiche o di tipo produttivo.
• Questa proposta costituirà il primo nucleo di una federazione europea indispensabile per il mantenimento della pace.
• Niente è possibile senza gli uomini, ma nulla è duraturo senza delle istituzioni; l’intuizione dei padri fondatori fu quella di creare delle istituzioni proprie, che curassero i bisogni dei cittadini.

Dalla dichiarazione, c’è un duplice processo: da un lato il percorso verso il costante approfondimento della cooperazione tra Stati, sempre più stretta che coinvolge sempre più processi politici, e dall’altro l’allargamento dei membri.

1951 - CECA

1951 - CECA: avviene la firma e la ratifica della CECA, ovvero la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, istituita in seguito al Trattato di Parigi; tale comunità aveva due obiettivi principali: avviare su un fronte di interesse comune la cooperazione a livello europeo e garantire una pace duratura, controllando la ripresa economica e il riarmo tedeschi. Fondamentale fu creare un mercato interno per favorire la ripartenza economica dopo la Seconda Guerra Mondiale, agevolando l’acquisto dei beni fondamentali per quel tipo di attività industriale (piccola realizzazione concreta). La libera circolazione dei lavoratori era più nominale che altro, realmente non prese mai piede. La durata della Comunità fu limitata a 50 anni poiché si erano previste successive riforme, infatti tale trattato si è estinto nel 2002. Inoltre innovativo fu il conferimento di poteri decisionali autonomi ad una istituzione, l’Alta Autorità, che decidesse in maniera indipendente dal consenso unanime degli Stati membri; perciò si parla di carattere sovranazionale.

1952 - CED

1952 - CED: in quegli anni nacque la CED, Comunità europea di difesa, che avrebbe mirato all’istituzione di un esercito comune europeo, idea rifiutata dal governo francese.

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Seguì la conferenza di Messina dei ministri degli esteri della CECA, i quali dovevano studiare iniziative opportune per proseguire il processo di integrazione, preferendo un approccio settoriale ed economico. Si inizia a parlare della creazione di un mercato comune e di un progetto più circoscritto e settoriale per la creazione della comunità per l’energia atomica.

1957 - Trattati di Roma

1957 - Trattati di Roma, che segnano un progresso significativo dal punto di vista quantitativo e qualitativo della cooperazione tra gli Stati membri. Con questi trattati vengono aggiunte alla CECA due nuove comunità: la CEE (comunità economica europea), con cui si prefigura la creazione di un mercato interno, ovvero uno spazio economico in cui tutti i fattori di produzione, di ricchezza (produttori, capitali, merci e servizi) potessero viaggiare senza barriere o dazi; l’EURATOM, ovvero la comunità europea per l’energia atomica. I trattati entrano in vigore il 1 gennaio 1958 e hanno durata illimitata.

La CEE doveva promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche nel insieme della comunità, con l’obiettivo generale di un’unione sempre più stretta tra i popoli europei.

La CEE, la CECA e l’EURATOM condividevano solo la Corte di giustizia e l’assemblea parlamentare, mentre Consiglio e Commissione erano autonome e distinte; però in seguito al trattato di Bruxelles del 1965, ci fu una fusione degli esecutivi: una sola commissione un solo consiglio e un bilancio unico per le tre comunità. Si raggiunse quindi un’unificazione degli organi ma non delle competenze dei poteri.

Inoltre tale trattato aveva come obiettivo l’instaurazione di un mercato comune e il conseguimento di un’espansione equilibrata e stabile; il mercato comune doveva instaurarsi progressivamente attraverso varie tappe: dapprima fu creata una zona di libero scambio all’interno della quale eliminare tutti gli ostacoli tecnici, in seguito un’unione doganale tra i paesi membri e infine un mercato comune all’interno del quale fosse consentita la libera circolazione di merci, persone, servizi, capitali. L’aspetto più significante di tale trattato fu l’attuazione di alcune politiche comuni “strategiche”.

Nello stesso anno ci fu un compromesso di Lussemburgo con cui viene generalizzata la prassi della votazione all’unanimità in seguito all’opposizione del generale francese De Gaulle a utilizzare il voto di maggioranza al Consiglio.

1978 - Sistema monetario europeo

1978 - Sistema monetario europeo (SME).

1983 - Dichiarazione solenne sull’unione europea

1983 - Dichiarazione solenne sull’unione europea: con essa si mirava a una maggiore coerenza dell’azione e un rafforzamento dei rapporti tra gli Stati membri. A partire dal 1984 il parlamento europeo elaborò un progetto di trattato di unione europea con novità a livello istituzionale, un’estensione delle competenze al campo politico, l’inserimento del consiglio europeo nel quadro istituzionale; il progetto aveva un’impronta federalista. Era necessario migliorare il funzionamento del sistema comunitario anche a livello di cooperazione politica, motivo per il quale a partire dal 1985 fu elaborato un atto unico europeo, firmato poi il 17 febbraio 1986 ed entrato in vigore il 1 luglio 1987.

1986 - Atto unico europeo

1986 - Atto Unico Europeo, con cui si cerca di estendere la materia di interesse a nuovi ambiti come l’ambiente e di rafforzare il ruolo del Parlamento Europeo; esso comincia a estendere le competenze dell’Unione, rafforzandone il potere d’intervento perché dopo 30 anni di mercato interno ci si rese conto che la cooperazione in ambito economico richiedeva sforzi e obiettivi riguardanti materie strettamente collegate a quella economica. Inoltre l’Atto Unico Europeo rafforza il ruolo del Parlamento Europeo che fino a quel momento aveva avuto un ruolo consultivo e non legislativo; con tale atto inizia un percorso verso l’abbandono del ruolo decisionale sull’unanimità in favore della maggioranza qualificata.

1992 - Trattato di Maastricht

1992 - Trattato di Maastricht che segna un cambio di prospettiva; giunti al 92, gli Stati si rendono conto di aver fatto molta strada nel processo d’integrazione economica e percepiscono il bisogno di porsi obiettivi unitari che andassero al di là di quelli economici. Per la prima volta, nasce l’Unione Europa (fino a quel momento si parlava esclusivamente di comunità europee); da questo, derivano altri due trattati:

• Trattato sull’Unione Europea, secondo cui l’unione si fonda sia sulle comunità europee sia sulle politiche e sulle forme di cooperazione instaurate in materia di politica estera (PESC) e in materia di giustizia e affari interni (GAI). Inoltre il nuovo approccio avviato da tale trattato prevede un maggior coinvolgimento dei cittadini degli Stati nei membri col fine di avvicinarli; infine fu fondamentale l’instaurazione della unione economica e monetaria e che vide il suo completamento il 1 gennaio 1999 con il passaggio ad una politica monetaria affidata interamente alla comunità.
• Trattato sulla Comunità Europea, le cui modifiche riguardano principalmente l’apparato istituzionale, il procedimento decisionale e l’ampliamento dei settori di competenza nonché il rafforzamento di altri.

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Con questo trattato viene a crearsi un diverso assetto istituzionale nell’Unione, detto a tempio greco.

PESC e GAI

• PESC. Fu istituita una politica comune estesa a tutti i settori della politica estera e della sicurezza, con l’instaurazione di una cooperazione sistematica tra gli Stati membri e l’attuazione di azioni comuni nei settori di comune interesse. Il Consiglio può definire una posizione comune e decidere quando la questione sia oggetto di azione comune; la Presidenza si occupa di fare attuare le azioni comuni, la commissione è associata ai lavori nei settori della PESC e deve presentare al Consiglio proposte che rientrino in tale materia.
• GAI. L’obiettivo è instaurare una cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, adottando posizioni e azioni comuni; le materie di interesse comune riguardano la politica d’asilo, la politica di immigrazione, la lotta contro la tossicodipendenza e contro la frode a livello internazionale, la cooperazione giudiziaria, la cooperazione doganale e di polizia per la prevenzione del terrorismo.

Il processo di integrazione, come era stato conosciuto fino a quel momento, era stato incentrato sul pilastro CE; fino al ‘92 tutto ciò che era stato conosciuto era infatti la Comunità Europea e non esisteva nient’altro. Nel 1992, ci si rende conto di alcune cose:

• 1) L’Unione Europea era diventata sempre più coesa e ormai molti attori internazionali, come Stati Uniti, Russia e Cina, o altre organizzazioni come l’Organizzazione Mondiale del Commercio e l’ONU, guardano all’area europea come unitariamente intesa; perciò ci si interrogava su come porsi nei confronti del resto del mondo.
• 2) Fino ad allora il processo di integrazione si era focalizzato in maniera quasi totalizzante sulla creazione di un mercato interno, ovvero sulla creazione di uno spazio economico privo di barriere o frontiere alla circolazione dei prodotti. Perciò c’era una piena mobilità dei fattori di produzione. Tale creazione si era giocata tutta all’interno della CE.

La politica estera, l’immigrazione, il diritto penale e la cooperazione erano settori nei quali gli Stati sentivano di dover cooperare ma allo stesso tempo volevano evitare di dare eccessivi poteri all’UE, mantenendo saldamente nelle loro mani le conduzioni delle politiche sociali; dal punto di vista tecnico-giuridico la distinzione in pilastro trova ragione nel fatto che nel pilastro comunitario, sino ad allora e anche negli anni successivi, aveva trovato applicazione un metodo di cooperazione estremamente avanzato che verrà definito metodo comunitario, che nel mondo non ha eguali. Nel pilastro PESC e nel GAI gli Stati decisero di iniziare a cooperare esclusivamente attraverso il metodo intergovernativo, ossia attraverso la modalità di cooperazione che gli Stati seguono a livello internazionale (es: ONU, Unione Africana).

Metodo comunitario

Metodo comunitario!

C’è una prevalenza di organi di individui, perciò c’è un ruolo decisionale forte attribuito a organi, istituzioni e soggetti che non rappresentano solo esclusivamente la volontà degli Stati che hanno formato quella organizzazione internazionale; ad esempio, ci sono il Parlamento europeo, la Commissione europea, la Corte dei Conti che soddisfano il popolo.

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Le decisioni di regola vengono prese a maggioranza qualificata, che è un elemento di grande flessibilità; con questo metodo c’è un ampio potere di adottare atti vincolanti, perciò grazie a ciò l’UE può farsi promotrice di politiche comuni. Qua c’è un sistema di controllo sulla legittimità dell’operato delle istituzioni europee cioè c’è un sistema di rimedi giudiziario al cui capo vi è la Corte di Giustizia dell’UE, che vigila affinché l’Unione rispetti le proprie norme fondamentali, i diritti dell’uomo, le libertà individuali, senza che ecceda le proprie prerogative.

Metodo intergovernativo

Metodo intergovernativo!

Gli Stati cooperano attraverso la prevalenza di organi di Stati, ovvero è centrale, nelle organizzazioni, la volontà degli Stati; ad esempio, c’è l’ONU, il cui consiglio di sicurezza è molto ingessato perché alcuni membri permanenti, come Russia e Cina, possono esercitare il diritto di veto.

Qua prevale il quorum dell’unanimità e i poteri normativi delle organizzazioni internazionali sono molto più limitati sia dal punto di vista degli effetti sia dei settori. Inoltre vi è un’assenza totale di un sistema di controllo giurisdizionale.

1997 - Trattato di Amsterdam

1997 - Trattato di Amsterdam modifica la struttura a tempio greco, rimaneggiando uno dei pilastri; in particolare due materie rilevanti, quali la cooperazione giudiziaria in materia civile e la politica di immigrazione vengono spostate dal trattato sull’Unione e integrate su quello della CE. A questo spostamento, detto comunitarizzazione, corrisponde un netto cambiamento di passo sul metodo della cooperazione, cioè gli Stati hanno deciso di applicare il metodo comunitario anche alle due materie, sottraendole al pilastro GAI. L’Europa pian piano intensifica il suo raggio d’azione sia dal punto di vista delle materie interessate sia da quello delle tecniche utilizzate dagli Stati.

Nel terzo pilastro rimane unicamente la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale.

Inoltre venne introdotta la possibilità per alcuni membri di istituire una cooperazione rafforzata, che può essere instaurata nell’ambito comunitario e in quello della cooperazione di polizia e giudiziaria, escludendo l’ambito della PESC, dove invece si applica il principio dell’”astensione costruttiva”.

Inoltre il trattato prevede che entro cinque anni il Consiglio debba decidere la soppressione di ogni controllo alle frontiere interne dell’unione, definire le condizioni per l’attraversamento delle frontiere per il soggiorno dei cittadini extracomunitari per una durata massima di tre mesi e prendere misure relative all’asilo e all’immigrazione.

2001 - Trattato di Nizza

2001 - Trattato di Nizza porta a innovazioni nelle riforme già esistenti:

• Delimitazione delle competenze tra unione e Stati membri.
• Estensione del voto a maggioranza qualificata e della procedura di codecisione a pluralità di casi.
• Politica commerciale comune: è necessario assicurare la compatibilità degli accordi negoziati con le politiche norme interne della comunità; la maggioranza qualificata viene estesa alla negoziazione, alla conclusione di accordi relativi agli scambi di servizi e agli aspetti commerciali.
• Disposizioni sociali: viene esteso il sostegno della Comunità all’azione degli Stati membri per quanto riguarda la lotta contro l’esclusione sociale, modernizzazione dei regimi di protezione sociale; vengono in ogni caso salvaguardate le prerogative nazionali. Inoltre, per le deliberazioni di consiglio si è optato per il mantenimento dell’unanimità per specifici aspetti, a meno che il consiglio non decida di deliberare con il voto a maggioranza qualificata; è possibile istituire un Comitato per la protezione sociale a carattere consultivo per promuovere la cooperazione tra Stati membri e Commissione.
• Politica estera e di sicurezza comune: vengono rivisti alcuni dispositivi riguardo alla PESC.
• Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale: si prefigge di sviluppare un’azione comune nel settore della cooperazione politica di polizia e giudiziaria soprattutto per prevenire e reprimere razzismo, xenofobia, criminalità organizzata, terrorismo, traffico di droga armi, ecc. Viene prevista un’azione comune anche per il coordinamento e l’effettuazione di specifiche operazioni investigative attraverso la cooperazione tra le autorità competenti e l’Europol.

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• La cooperazione rafforzata: alcune condizioni.