Diritto Amministrativo II - schemi

Travi

Interesse legittimo inerisce alla dimensione sostanziale delle relazioni tra amministrazione e cittadini. Posizioni giuridicamente rilevanti del cittadino nei confronti dell’amministrazione possono essere diritti soggettivi o interessi legittimi. La figura dell’interesse legittimo non ha un fondamento di teoria generale. Attività vincolata dell’amministrazione  parte della giurisprudenza ammette interesse legittimo ma se l’attività è vincolata allora la legge garantisce direttamente al cittadino un determinato risultato. Irrinunciabili in uno stato democratico sono la garanzia e l’ampiezza della tutela nei confronti dell’amministrazione.

Carattere relativo o relazionale dell’interesse legittimo

Carattere relativo o relazionale dell’interesse legittimo. Posizione correlata all’esercizio di un potere da parte dell’amministrazione. L’attenzione si sposta sul potere amministrativo. Potere dell’amministrazione è considerato una situazione specifica del diritto pubblico. L’attività unilaterale dell’amministrazione però non è necessariamente un potere amministrativo. Rispetto ad essa sono configurabili diritti soggettivi. Anche rispetto all’attività specifica dell’amministrazione sono configurabili diritti soggettivi.

• Autoritarietà o autoritatività. Cittadino non può opporre un diritto soggettivo, l’amministrazione può estinguere legittimamente i diritti dei terzi. Il nucleo del potere sarebbe l’autoritarietà.
• Elemento caratteristico del potere è la sua funzionalità alla realizzazione dell’interesse pubblico. Non si ha potere se l’attività amministrativa è diretta a soddisfare un interesse privato. Se l’attività è vincolata ogni apprezzamento è precluso all’amministrazione e la funzionalità a certi interessi dovrebbe ritenersi giuridicamente irrilevante.
• Caratteristica del potere è la sua infungibilità: il potere dell’amministrazione è riservato a uno specifico apparato e solo a questo è consentito l’esercizio del potere. Il carattere dell’infungibilità non è esclusivo del potere amministrativo.
• Elemento tipico è la produzione di effetti giuridici in termini costitutivi. Capacità di assumere atti produttivi di effetti giuridici propri. Da questo punto di vista si distinguono i procedimenti dichiarativi e quelli costitutivi. I primi accertano situazioni identificate dalla legge e sono correlati ai diritti soggettivi, i secondi hanno un carattere dispositivo e possono produrre effetti giuridici specifici e sono correlati a interessi legittimi.
• La legge riserva all’amministrazione una competenza esclusiva, intesa come capacità di operare effettuando valutazioni che possono essere compiute solo dall’amministrazione e non da altri soggetti. Il potere quindi è riservato a un soggetto. I risultati dell’attività amministrativa non possono essere previamente definiti facendo riferimento a quanto detto dalla legge. Inoltre se la valutazione è riservata alla amministrazione non c’è la possibilità di un sindacato pieno sull’attività. La giurisprudenza ammette interessi legittimi rispetto all’attività vincolata solo quando si può riconoscere un interesse pubblico specifico. Diritto dell’Unione europea impone tutela efficace nei confronti dell’Unione. Tutela risarcitoria.  Risarcibilità dei danni causati a interessi legittimi.

Identificazione degli interessi legittimi

Interpretazione comune sulla identificazione della maggior parte delle situazioni che corrispondono a interessi legittimi. Per distinguere gli interessi legittimi dai diritti soggettivi la giurisprudenza ha accolto vari criteri:

• Distinzione tra norme di azione e norme di relazione. Le prime disciplinano un potere e il suo esercizio, le seconde un rapporto intersoggettivo e i suoi effetti. A questa coppia corrisponde la coppia di qualificazione degli atti in termini di illegittimità e illiceità e quella di interesse legittimo o diritto soggettivo.
• Distinzione tra attività vincolata nell’interesse pubblico e attività vincolata nell’interesse privato. Valutazione delle posizioni soggettive davanti all’attività vincolata dell’amministrazione. Interesse legittimo si caratterizza per il suo confronto con un interesse pubblico. Difficile capire quando il potere vincolato sia funzionale a interesse pubblico o a interesse privato.
• Cattivo esercizio del potere e carenza di potere: non basta la titolarità del potere per identificare la posizione del cittadino. In caso di cattivo esercizio del potere c’è un interesse legittimo, in caso di straripamento o incompetenza assoluta invece c’è un diritto soggettivo. Carenza di potere, non può esserci l’interesse legittimo. Carenza di potere in concreto quando il provvedimento sia stato assunto dall’amministrazione titolare del potere ma in mancanza dei presupposti. In realtà queste situazioni sono state ricondotte a quelle di cattivo esercizio del potere. La legge 241 distingue tra ipotesi di annullabilità e ipotesi di nullità dell’atto amministrativo. Nullità nel caso di provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali o che è viziato da difetto assoluto di attribuzione. Atto amministrativo nullo dovrebbe essere inefficace quindi non può costituire esercizio di potere quindi non può modificare la situazione giuridica del privato.
• Diritti costituzionalmente tutelati. Il cittadino non è sempre titolare di un interesse legittimo. In alcuni casi è escluso che gli atti dell’amministrazione possano essere qualificati come esercizio di un potere amministrativo. Rilevanza della posizione soggettiva implica una rigidità originaria. Divenne compatibile anche con la giurisdizione amministrativa. Diritti costituzionalmente tutelati sono una eccezione rispetto ai criteri per individuare l’interesse legittimo elaborati dalla giurisprudenza.

Posizione soggettiva differenziata e qualificata

Posizione soggettiva differenziata qualificata: non è sufficiente la configurabilità di un potere dell’amministrazione perché si possa identificare un interesse legittimo. Non può essere considerato come una posizione meramente riflessa rispetto al potere dell’amministrazione. È una posizione soggettiva. Elemento di elasticità è perché è la giurisprudenza a identificare le situazioni in cui esiste un interesse legittimo. Criteri per identificare l’interesse legittimo:

• Differenziazione: posizione soggettiva, la situazione in capo al titolare deve essere diversa. Interesse legittimo deve essere differenziato. Interessi diffusi.
• Qualificazione: il potere dell’amministrazione deve coinvolgere un soggetto che sia titolare di un interesse non solo differenziato ma anche riconosciuto dall’ordinamento. Bisogna controllare la rilevanza attribuita all’interesse dall’ordinamento nel suo complesso.

Tutela dell’interesse legittimo

Posizione di diritto sostanziale. Possibilità di impugnare in via amministrativa il provvedimento lesivo e di porre in contestazione l’esercizio del potere dell’amministrazione. Tutela tipicamente impugnatoria in origine. Sembrava logico che la tutela avesse un carattere costitutivo. Parallelismo tra carattere costitutivo perché doveva eliminare l’effetto prodotto dall’esercizio del potere. Parallelismo con il carattere costitutivo della tutela offerta all’interesse legittimo. Tutela tipica diretta a elidere gli effetti del provvedimento lesivo. Tutela di un diritto di proprietà o di un diritto di credito deve essere attuata attraverso una pronuncia giurisdizionale. La tutela dei diritti assicura la realizzazione di una pretesa che si identifica con l’interesse materiale. Il cittadino che impugna può chiedere al giudice amministrativo, oltre all’annullamento, anche la condanna dell’amministrazione a rilasciare il provvedimento. Interesse legittimo sorgeva solo quando era lesivo. Rilevanza dell’interesse legittimo quindi si risolveva sul piano giurisdizionale. Facile ritenere che l’interesse legittimo fosse una figura processuale e, in quest’ottica, veniva anche negata la risarcibilità dei danni dovuti a una lesione di interesse legittimo.

I caratteri dell’interesse legittimo modificano le caratteristiche della tutela. Anche la garanzia dell’interesse si traduce nella verifica del potere esercitato dall’amministrazione. La tutela si configura come una tutela successiva. Se la lesione è stata determinata da un provvedimento amministrativo la tutela si incentra nella verifica della legittimità. Lesione può essere determinata anche da altre situazioni, tipo nel silenzio-rifiuto. Il criterio della tipicità della tutela è subordinato alla garanzia dell’interesse legittimo.

Questione della natura solo processuale? Bisogna capire se l’ordinamento assegna utilità ulteriori rispetto a quella della pretesa all’annullamento dell’atto lesivo. Decisivo stabilire se l’interesse rileva automaticamente o meno. La legge 241 ha segnato la rilevanza dell’interesse legittimo a prescindere dalla sua lesione. Interesse legittimo dunque si presenta come una figura attiva caratterizzata da prerogative dirette a influire sull’azione amministrativa.

Identificazione del bene della vita

Identificazione del bene della vita. L’interesse legittimo è configurabile prima di essere leso. Perché nasca non basta che vi sia una titolarità astratta di potere. Non assume importanza che il cittadino possa derivare una posizione di svantaggio. Stabilito che l’interesse legittimo è una figura di diritto sostanziale, bisogna chiarire cosa sia il bene della vita.

• Non è identificabile con l’interesse alla legittimità dell’azione amministrativa. Se la tutela si realizza tramite la contestazione della illegittimità dell’azione amministrativa, non è detto che si risolve nella legittimità dell’azione stessa. Bisogna evitare di confondere modalità di tutela interesse con il contenuto dell’interesse. Legittimità dell’azione non è un bene della vita.
• Dissociazione tra due ordini di interessi: interesse materiale che è proprio del titolare dell’interesse legittimo e interesse diverso che sarebbe quello passibile di tutela. Questo interesse non coincide con l’interesse materiale del concorrente. Costituisce solo un presupposto di fatto.
• Interesse materiale non deve essere considerato come un elemento pregiuridico ma è la componente essenziale di questo perché identifica il bene della vita cui l’interesse legittimo è funzionale. La legge non garantisce la realizzazione del bene della vita per iniziativa del suo titolare. Non c’è la necessità di estendere la rilevanza riconosciuta al bene della vita.

Rapporto tra interesse legittimo e diritto soggettivo

Rapporto tra interesse legittimo e diritto soggettivo è al centro delle riflessioni di dottrina e giurisprudenza anche in una prospettiva dinamica. Diritto soggettivo si estingueva lasciando posto a un interesse legittimo. Era stato supposto che ci fosse una sorta di degradazione del diritto soggettivo a interesse legittimo alla quale corrispondeva la figura dei diritti in attesa di espansione. La teoria della degradazione non è accettabile. Il proprietario del bene rimane titolare di un diritto reale. Non si verifica una degradazione del diritto soggettivo in interesse legittimo né questa degradazione è determinata dal provvedimento amministrativo. Interesse legittimo rispetto al potere espropriativo.

Responsabilità dell’amministrazione

Responsabilità dell’amministrazione è una componente importante per la tutela del cittadino e un fattore di garanzia della legalità. Rapporto tra responsabilità e legalità è molto stretto. Responsabilità ricondotta principalmente al diritto civile  risarcimento dei danni provocati da provvedimenti dell’amministrazione.

• Vertenze risarcitorie riservate al giudice civile fino agli ultimi anni del 900. Ammessa solo nel caso di lesione di diritto soggettivo, si applicava art. 2043. Lesione sarebbe stata riferibile solo a un diritto soggettivo e sarebbe stata risarcibile. Risarcimento danno da provvedimenti amministrativi solo se il cittadino era titolare di una situazione di diritto soggettivo. Estinzione di un diritto preesistente. Verificatesi tutte queste condizioni, annullamento provvedimento lesivo, configurabilità del pregiudizio al diritto soggettivo, non è più subordinato a verifiche sull’elemento soggettivo. All’obiezione la Cassazione replicava che la colpa della Cassazione sarebbe stata in re ipsa. Regola per il rapporto tra le giurisdizioni.
• Giurisprudenza era negativa per la risarcibilità degli interessi legittimi. Posizione abbandonata dalle sezioni unite 500/1999. Posizione abbandonata dalla Cassazione. Argomenti invocati per il mutamento di indirizzo sono di ordine sostanziale. Coerenza tra natura sostanziale dell’interesse legittimo e sua risarcibilità. Interessi legittimi che ineriscono alla conservazione di un bene sono designati come oppositivi, quelli che ineriscono all’ottenimento di un bene invece sono pretensivi. La lesione dell’interesse legittimo determinata dal diniego illegittimo del provvedimento non dà titolo al risarcimento del danno se la pretesa non è fondata. L’azione per il risarcimento dei danni non è più subordinata al previo annullamento del provvedimento che danneggia. Sezioni unite precisano che si deve applicare il modello di responsabilità extracontrattuale. Necessità di una verifica puntuale dell’elemento soggettivo.
• Intervento delle sezioni unite, anno successivo, che estese la giurisdizione amministrativa alle vertenze risarcitorie. I giudici amministrativi confermano il principio della risarcibilità dell’interesse. Oggi la risarcibilità dei danni rafforza la convinzione che l’interesse legittimo e il diritto soggettivo siano entrambe situazioni di diritto sostanziale. Lesione al bene della vita. Nozione di risultato utile. La giurisprudenza amministrativa ammette il risarcimento per perdita di chance. Il cittadino può subire ugualmente un danno se l’amministrazione risponde tardivamente alla sua richiesta  danno da ritardo. Risarcibile il danno causato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Indennizzo per mero ritardo. Le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento. Diventa maggiore la distanza dal modello della responsabilità extracontrattuale.

Interessi semplici, collettivi e diffusi

Interessi semplici sono individuati in via negativa: non hanno il livello degli interessi legittimi né quello di quelli soggettivi. La giurisprudenza include l’interesse dei cittadini rispetto alle modalità di un servizio pubblico reso alla collettività. Tipo le azioni popolari, tutelate solo in casi eccezionali.

Altra categoria è quella degli interessi collettivi o di categoria. Interessi tipici dei soggetti appartenenti a categorie professionali e simili. Interessi qualificati e a volte pubblici. È stato discusso se fossero titolari di un interesse legittimo anche gli organismi che rappresentano la categoria.

Interessi diffusi corrispondono all’interesse generale dei cittadini a certi beni comuni. Nel nostro ordinamento la tutela di interessi legittimi è assicurata anche da disposizioni costituzionali con riferimento ai vizi di legittimità ma è raramente ammessa con riguardo ai vizi di merito.

Tutela giurisdizionale e giusto processo

Art. 1 c.p.a.: giurisdizione amministrativa deve attuare una tutela piena e effettiva secondo i principi della Costituzione. Stesso articolo richiama poi i principi del diritto europeo, trattati europei.  Art. 6 CEDU ogni persona ha diritto che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge.

Direttive europee hanno riconosciuto il diritto al risarcimento dei danni in materia di appalti pubblici. Trasformazione profonda nel processo amministrativo. Anche gli interventi della CGUE sembrano indirizzati a definire un diritto del cittadino alla tutela giurisdizionale verso l’amministrazione. Divergenze significative rispetto a valori costituzionali. Diritto europeo è rappresentato anche dalla CEDU. Diritto di ogni persona a un processo equo. Art. 6 riguarda le controversie relative a diritti e doveri di carattere civile. Pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, parità delle parti, contraddittorio, ragionevole durata del processo.

La nostra carta ha considerato la tutela del cittadino verso l’amministrazione. Costituzione ispirata ai principi democratici, caratterizzata dal superamento della contrapposizione del cittadino all’amministrazione. Disposizioni sul giudice e sui giudici speciali, disposizioni sull’azione e sull’assetto della giurisdizione amministrativa. Più art. 111, principio del giusto processo. Richiede di essere attuato nella disciplina legislativa del processo. Ragionevole durata e condizione di parità delle parti.

Indipendenza, imparzialità e terzietà del giudice

Indipendenza, imparzialità e terzietà del giudice  componenti del giusto processo. Deve decidere senza essere condizionato dalle parti. Art. 111 Cost. Indipendenza del giudice inerisce alla relazione dell’organo con soggetti estranei al rapporto processuale: governo e potere politico in generale. Indipendenza non è una caratteristica solo del giudice ordinario ma è essenziale per ogni funzione. Criterio non è l’indipendenza del giudice ma solo la sua appartenenza all’ordine giudiziario.

Una parte dei consiglieri di Stato è nominata dal governo e questo non è stato dichiarato incostituzionale. Soppressione di quasi tutte le giurisdizioni amministrative speciali diverse dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei conti. Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale e sezioni per il contenzioso elettorale. Più Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. I giudici non sono soggetti al CSM ma hanno il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa. Nel 1999 è stato introdotto il giusto processo in Costituzione, art. 111.

Pienezza e effettività della tutela, garanzia del contraddittorio e parità delle parti. Art. 24 diritto di azione: tutti possono agire in giudizio per la tutela