Comunicazione televisiva - il potere televisivo

Par condicio: i complessi rapporti tra potere politico e potere televisivo

di Guido Sirianni

(in prossima pubblicazione in “Politica del diritto”, n. 4/2005)

“È accaduto che questa televisione sia diventata un potere politico colossale, probabilmente si potrebbe dire il più importante di tutti, come se fosse Dio stesso che parla. Esso è diventato un potere troppo grande per la democrazia. Nessuna democrazia può sopravvivere se all’abuso di questo potere non si pone fine”.

K.R. Popper, J. Cardy, Televisione cattiva maestra, Roma, Donzelli, 1994, p. 24.

“I partiti politici in tutti i paesi sono divenuti veri e propri pubblici poteri. Non si capisce perché i commentatori seguitano a sottolineare il fatto che essi siano associazioni, per lo più di fatto (non riconosciute) quasi che i pubblici poteri non possano avere altra configurazione giuridica se non quella dell’ente pubblico (…) i partiti politici sono oggi enti con funzioni costituzionali, politiche e amministrative, operanti sia nei confronti dello Stato che di ogni altro ente ed ogni altra amministrazione pubblica”.

M.S. Giannini, Il potere pubblico, Bologna, Il Mulino, 1986 p.161.

Premessa. – 2. La regolamentazione della comunicazione politica nella esperienza italiana. – 3. Informazione, comunicazione politica e messaggi autogestiti. – 4. I controlli e le sanzioni. – 5. Considerazioni conclusive e prospettive

1.0. Premessa

Se, nel mondo contemporaneo, vale l’assioma secondo cui ciò che non appare in video non ha rilevanza nell’opinione pubblica, è del tutto ovvio che i partiti e i movimenti politici, che hanno come proprio fine quello di orientare l’opinione pubblica e di raccogliere consensi elettorali, desiderano che tutto ciò che essi fanno, affermano o promuovono trovi in televisione il maggiore risalto possibile. Più che di un desiderio, si tratta di una necessità imperativa: i partiti possono, infatti, concretamente esercitare la loro funzione istituzionale solo in quanto riescono a raggiungere l’opinione pubblica, sicché quei partiti che non riescono ad avere visibilità televisiva sono condannati ad una condizione di marginalità, a non ottenere mai consensi ampi o a perderli.

La visibilità televisiva, conseguita non solo in trasmissioni di propaganda, ma anche e soprattutto nei programmi di informazione nei quali si parla dei partiti, assicura a chi la consegue una sorta di rendita di posizione, mentre i partiti che non la ottengono si scontrano con una barriera formidabile che preclude l’accesso del mercato politico. È poi intuitivo che i partiti di opposizione sono svantaggiati rispetto quelli di governo, i quali beneficiano indirettamente dalla informazione istituzionale e della cronaca concernente l’azione delle istituzioni da essi guidate, che i partiti più grandi e più ricchi tendono a prevalere su quelli più piccoli e più poveri.

Da questi rilievi risulta evidente che la ricerca di visibilità televisiva costituisce un terreno naturale di competizione e di conflitto tra i partiti. Ogni partito desidera cioè ottenere, accrescere, non perdere visibilità.

L’emittenza radiotelevisiva, in quanto dispensatrice di una risorsa – la visibilità – che i partiti considerano essenziale per le sorti della competizione politica, viene a trovarsi, nel rapporto con i soggetti politici, in una posizione di forza, tanto maggiore quanto più estesa è la audience che essa è in grado di assicurare. Tale posizione è poi indubbiamente accresciuta dal fatto che la televisione, per le sue intrinseche caratteristiche mediatiche, non costituisce solo uno specchio che riproduce fatti politici che avvengono altrove, e cioè nelle sedi istituzionali ed extraistituzionali nelle quali i partiti tradizionalmente operano, ma tende a trasformarsi nella stessa scena nella quale il dibattito politico, impersonato dai suoi principali protagonisti, si svolge quotidianamente in “diretta”, guidata dalla regia degli operatori televisivi, in forme variamente spettacolarizzate, sotto gli occhi di milioni di telespettatori/elettori.

In questa veste la televisione diviene, de facto, uno spazio pubblico, un teatro politico (e quindi in senso lato una istituzione politica), nella quale si svolge e si esercita non già pura e semplice comunicazione, ma potere pubblico. Proprio questa posizione di forza e di prevalenza nel rapporto coi partiti rischia però di convertirsi in una condizione di debolezza, potendo indurre gli attori politici, quando ne hanno i mezzi, a sviluppare strategie miranti a portare le emittenti sotto il proprio controllo.

1.1. Le regole del conflitto

Politica e televisione, pur svolgendo funzioni tra loro ben distinte, sono costrette a “coabitare” in un medesimo spazio pubblico, in una condizione di strutturale conflitto, al quale sono però legate le sorti della stessa democrazia.

La problematica convivenza tra politica e televisione è peraltro imposta, oltre che dalle fattuali circostanze alle quali si è appena accennato, dal fatto che la libertà di espressione dei partiti presenta, sotto vari profili, peculiarità che la differenziano dalla libertà di espressione intesa nella sua portata generale.

In primo luogo, il generale principio della pubblicità della politica richiede che i partiti siano tenuti ad operare pubblicamente, e quindi siano onerati a mantenere l’opinione pubblica informata delle proprie azioni. Sicché, i partiti, per adempiere a questo onere di pubblicità, devono poter accedere ai media che sono divenuti il canale fondamentale di informazione della opinione pubblica. Negare tale accesso equivarrebbe ad impedire ai partiti di assolvere alla loro missione costituzionale, così come sarebbe avvenuto, in altro contesto storico, ove si fosse negata ad essi la possibilità di accedere ai più tradizionali luoghi (materiali) della comunicazione, e cioè alle piazze, ai teatri, ai mercati etc. per svolgervi propaganda e proselitismo.

In secondo luogo, i partiti sono tenuti ad operare, oltre che in modo pubblico, in modo concorrenziale (devono cioè concorrere alla formazione della politica nazionale con metodo democratico). Tra pubblicità, concorrenzialità e metodo democratico sussiste una evidente coessenzialità, sicché si deve dedurre che anche l’espressione e la comunicazione politica dei partiti devono necessariamente conformarsi, nelle loro modalità, al principio della concorrenza democratica, assumendo quindi forme compatibili col metodo democratico.

La espressione dei partiti, pur essendo pienamente riconducibile alla libert๠coperta dalle garanzie dell’art. 21 Cost., presenta in conclusione, presenta evidenti tratti peculiari di funzionalità rispetto alla democrazia, che si traducono in una posizione di onere (dovere di informare l’opinione pubblica), in una maggiore protezione, sia avverso le turbative (si pensi, ad es. alla insindacabilità delle opinioni e dei voti espressi dai membri del parlamento; dalla pubblicità delle sedute e degli atti parlamentari; dalla tutela rafforzata prevista, anche sul piano penalistico, avverso le turbative dei comizi in periodo elettorale), sia al fine di consentirne il concreto esercizio (accesso ai mezzi radiotelevisivi), ma anche in un limite interno in termini di assoggettabilità a forme e modi richiesti dall’esigenza di fare salva la norma agendi costituita dal concorso democratico (ad es., la propaganda può essere sottoposta a limiti o divieti).

Quanto alla televisione, essa costituisce in primo luogo un mezzo, attraverso il quale viene svolta una attività comunicativa garantita dall’art. 21 Cost., che per le sue caratteristiche tecniche (l’impiego di risorse collettive limitate) è soggetto a specifici oneri che lo differenziano dagli altri media, tra i quali si ricomprende quello di consentire la comunicazione politica dei partiti in forme non discriminatorie. La emittente si configura cioè come una sorta di incumbent, tenuto a mettere a disposizione di terzi la sua capacità di irradiazione. In secondo luogo, la caratteristica pervasiva e suggestiva del mezzo televisivo può comportare limitazioni modali nella manifestazione del pensiero, senza comunque permettere l’apposizione di limiti² finalistici.

Tutto ciò premesso, le problematiche generate dalla necessaria quanto difficile coabitazione tra politica e televisione, e cioè tra due “poteri” soggettivamente privati, ma oggettivamente pubblici, ovviamente mutano a seconda della specifica conformazione, per un verso, del sistema partitico, del sistema elettorale e della stessa forma di governo, da cui promana la “domanda” di visibilità, e per l’altro del sistema televisivo, capace di “offrire” tale servizio.

Il conflitto, in ogni caso, per non essere distruttivo, richiede il rispetto di regole (in assenza di argini esso potrebbe virtualmente portare ad esiti catastrofici per la democrazia - una politica prigioniera della televisione, o viceversa, una informazione televisiva prigioniera della politica -). Regole tanto più necessarie perché sollecitate non solo dalla necessità di impedire sconfinamenti tra le rispettive sfere pubbliche della politica e della informazione televisiva, ma anche dalla esigenza di proteggere gli stessi destinatari della comunicazione televisiva - i cittadini elettori -, titolari di un diritto alla informazione politica, dai rischi di un impiego manipolatorio del mezzo³ televisivo.

L’oggetto di tali regole si pone su un duplice piano, concernendo, per un verso, le modalità che i partiti devono rispettare allorché intendono accedere a spazi radiotelevisivi per svolgere attività di informazione e di propaganda, e per l’altro le modalità con cui le emittenti devono somministrare l’informazione, quando questa ha per oggetto la vita, le opinioni, le iniziative dei partiti.

1.2. Tra autoregolamentazione e regolamentazione legale

La regolazione del “mercato” della comunicazione politica televisiva, in una prospettiva liberale, resta in primo luogo affidata alla autodisciplina dei partiti e delle emittenti, ed alla condivisa consapevolezza da parte di partiti, emittenti ed opinione pubblica del fatto che il “discorso pubblico”, sul quale si fonda il sistema democratico, richiede il rispetto di una condizione di morale parità delle opinioni, che non può essere cancellata in ragione di meri rapporti di forza in termini di risorse⁴ economiche o di consenso elettorale. L’aspirazione alla massima visibilità televisiva da parte di ciascuna forza politica si dovrebbe cioè accompagnare alla consapevolezza che essa non può mai condurre all’oscuramento o alla prevaricazione delle altre voci.

Le esigenze di una visibilità partitica equa e garantita – la par condicio televisiva - in una democrazia pluralista che possa definirsi matura, sono in realtà garantite e soddisfatte soprattutto attraverso l’autodisciplina, la deontologia, ed il fair play dei partiti, dei governi e delle emittenti, in particolare quando esse si coniughino alla sensibilità di un pubblico maturo che rivendichi il proprio diritto a ricevere una informazione completa, imparziale e pluralista.

L’esigenza di una regolazione legale, in un contesto così caratterizzato, si impone principalmente allorché occorre disciplinare in termini rigorosi la visibilità televisiva dei partiti nel momento in cui essi, presentando candidati e liste elettorali, partecipano ad una procedura elettorale, la quale, per definizione, ha come proprio precipuo fine quello di garantire la parità dei concorrenti nel corso della competizione⁵ e la genuinità del voto. Una visibilità televisiva sperequata, può cioè inficiare la regolarità del procedimento elettorale e la genuinità del voto, e per questo l’autoregolamentazione da parte di partiti ed emittenti, i cui contenuti non possono che essere incerti ed aleatori, deve cedere il posto ad una disciplina legale chiamata a stabilire con esattezza diritti, obblighi e sanzioni.

D’altro verso, la necessità di una disciplina legale della propaganda elettorale si è già affermata positivamente, prima ancora che relativamente all’ambito radiotelevisivo, anche in relazione alle modalità di impiego dei media più tradizionali⁶ (in particolare, le affissioni).

L’assunto che precede (il “mercato” della visibilità televisiva dei partiti è regolato, in via ordinaria, dalla autodisciplina dei partiti e delle emittenti, e solo eccezionalmente, con riguardo alle campagne elettorali, dalla c.d. legislazione elettorale “di contorno”) può rivelarsi inadeguato in presenza di circostanze fattuali che sollecitano l’esigenza di stendere l’ambito della regolamentazione legale.

In primo luogo, va osservato a tale proposito che le campagne elettorali, tendono a divenire, nella evoluzione del sistema politico, permanenti. Notoriamente, la competizione dei partiti nella conquista del consenso non si esaurisce nell’ambito

¹ O. Barile, Libertà di manifestazione del pensiero, in Enc. Dir. vol. ??, p.433.; R. Zaccaria, Televisione e propaganda politica ed elettorale, in Quaderni costituzionali, 1996, 412 s.. nota, in particolare, che “naturalmente questo non vuol dire, una volta inquadrata l’attività nell’ambito tutelato dall’art. 21 della Costituzione, che non si possano avere trattamenti diversi in relazione alla operatività dei vari limiti, espliciti e impliciti, presenti nella norma costituzionale ed in particolare al bilanciamento tra gli interessi e i valori costituzionali che possono venire concretamente in rilievo”.

² Cfr. A. Pace, Problematica delle libertà costituzionali, Padova, 2003, p. 117 ss.; C. Pinelli, Suggestione dei messaggi televisivi, persuasione e manifestazione del pensiero, in Dir. inf. e informat., 1995, pp.1-20. Sul piano del diritto positivo, “direttiva quadro” 2002/21/CE nell’istituire un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, si è premurata di chiarire che la separazione tra mezzi di comunicazione e servizi di comunicazione non avrebbe dovuto incidere “sul riconoscimento di collegamenti tra i due aspetti, in particolare al fine di garantire il pluralismo dei mezzi di informazione, la diversità culturale e la protezione dei consumatori”, affermando inoltre che “la politica audiovisiva e la regolamentazione dei contenuti perseguono obbiettivi di interesse generale, quali la libertà di espressione, il pluralismo dei mezzi di informazione, la diversità culturale e linguistica, l’inclusione sociale, la protezione dei consumatori e la tutela dei minori” (cons. n. 6).

A questa medesima logica pare ispirarsi il vigente “codice della televisione” (D.P.R. 28.07.2005), che, dopo aver assunto tra i principi fondamentali del sistema radiotelevisivo (art.3) “l’obbiettività, la completezza, la lealtà e l’imparzialità della informazione, l’apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose”, qualifica (art. 7) “l’attività di informazione radiotelevisiva da qualsiasi emittente o fornitore di contenuti esercitata” come “servizio di interesse generale”, e come tale soggetta a discipline volte a garantire, tra l’altro “la presentazione veritiera dei fatti e degli avvenimenti, in modo tale da favorire la libera formazione delle opinioni”, la “trasmissione quotidiana di telegiornali e giornali radio da parte dei soggetti abilitati a fornire contenuti in ambito nazionale e locale su frequenze terrestri”, “l’accesso di tutti i soggetti politici alle trasmissioni di informazione e di propaganda elettorale e politica in condizioni di parità di trattamento e di imparzialità, nelle forme e secondo le modalità indicate dalla legge”.

In termini non dissimili, già l’art. 1 della precedente L. 223 del 1990, affermava (co.1) che “La diffusione di programmi radiofonici e televisivi, realizzata con qualsiasi mezzo tecnico, ha carattere di preminente interesse generale” e che (co.2) “Il pluralismo, l’obbiettività, la completezza e l’imparzialità dell’informazione, l’apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche, sociali, culturali e religiose, nel rispetto dei diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano i principi fondamentali del sistema radiotelevisivo che si realizza con il concorso di soggetti pubblici e privati, ai sensi della presente legge”.

³ Come nota A. Pace, Sovranità popolare e mass media, in atti del Convegno di Padova dei giorni 19-21 giugno 2003, in www.associazionedeicostituzionalisti.it ”I mass media (…) precondizionano in modo sensibilissimo l’esercizio dei diritti politici. Quindi la loro disciplina – o la loro <non> disciplina – può avere un effetto determinante sulla politica nazionale e sugli esiti delle consultazioni elettorali e referendarie”.

⁴ Sul tema dell’etica comunicativa e della democrazia deliberativa, in una prospettiva teorico filosofica e di diritto positivo, v. l’approfondita analisi di A. Vespaziani, Comunicazione politica, in……