Appunti lezioni Relazioni e organizzazioni internazionali

Relazioni e organizzazioni internazionali | lezione 3 (06.03.2019)

Le organizzazioni internazionali

Che cosa sono?

La definizione e le loro caratteristiche

• Si tratta di entità formali, che sono create da un accordo tra governi; i membri sono gli Stati e il loro numero minimo è 3
• Si distinguono dalle ONG per la membership, perché queste ultime non sono organizzazioni composte da Stati ma da individui
• Le organizzazioni internazionali hanno una struttura organizzativa internazionale (Segretariato, sede, …), che le distingue dalle conferenze ad hoc (G8, G7, G20, …)

Queste sono dunque le loro caratteristiche.

Nel linguaggio comune il termine “organizzazione” e il termine “istituzione” vengono usati come sinonimi, ma dal punto di vista tecnico, vi è una differenza di significato tra i due:

• Organizzazione: esistenza di un ente formale e fisico che ha una sede, simboli e una serie di attività
• Istituzione: è un insieme di regole formali (scritte) e informali che assegnano ruoli agli attori, determinando i comportamenti accettabili da quelli non accettabili, formando aspettative nei confronti degli altri attori

Esempi: scuola, matrimonio, religione.

Questo è il concetto sociologico di istituzione.

La violazione di una norma di comportamento di per sé non elimina l’istituzione. Se la violazione della norma è estremamente diffusa, allora sì l’istituzione cambia: se tutti violano la norma, l’istituzione non esiste più.

Qual è l’istituzione principale delle relazioni internazionali, attorno alla quale ruota il sistema politico mondiale?

È la sovranità, che è un’istituzione: è un insieme di regole formali (scritte) e informali che assegnano ruoli agli Stati determinando i comportamenti accettabili da quelli non accettabili, formando aspettative nei confronti degli altri attori.

L’istituzione della sovranità comprende 3 principi fondamentali:

• Il diritto di non intervento
• Il diritto di non ingerenza negli affari interni dello Stato
• Il principio di uguaglianza (formale) tra gli Stati

Tuttavia, la sovranità viene regolarmente violata, più o meno palesemente; un esempio di violazione della sovranità fu l’invasione militare dell’Iraq da parte degli USA nel 2003.

Nonostante ciò, l’istituzione della sovranità non decade, e neppure decadono i 3 principi che essa comprende.

Nelle organizzazioni internazionali il trattato istitutivo fissa obiettivi, modalità operative e strumenti. La prima organizzazione internazionale è stata fondata nel 1865 (Unione telegrafica internazionale) e da allora il numero di organizzazioni è aumentato. La crescita del loro numero è continua ed esponenziale, ad eccezione di 3 momenti che hanno visto un declino del numero di organizzazioni:

• 1940: Seconda guerra mondiale
• Anni ’60: processo di decolonizzazione
• 1990: caduta del blocco sovietico

Dopo la caduta dell’Unione Sovietica, in generale la proliferazione degli Stati si è completata e infatti il numero totale di essi è rimasto abbastanza stabile.

L’Europa ha il più alto numero di Paesi membri di organizzazioni internazionali: la Germania è presente in 108 organizzazioni, l’Italia in 106, …

Perché gli europei amano far parte delle organizzazioni internazionali?

Gli europei condividono una serie di valori che facilitano la loro partecipazione alle organizzazioni internazionali: pacifismo, messa in comune di aspetti della sovranità in risposta all’idolatria degli Stati nazionali, multilateralismo, integrazione, …

I Paesi europei hanno volontariamente ceduto aspetti della sovranità per rispondere alle tragedie del XX secolo. Oggi viviamo nel periodo più lungo di pace sul continente europeo.

Relazioni e organizzazioni internazionali | lezione 3 (06.03.2019)

Come si classificano le organizzazioni internazionali?

Ci sono sostanzialmente 2 metodi per classificare le organizzazioni internazionali.

Il primo metodo è basato su un criterio geografico:

• Regionali: in Europa, in Africa, in America Latina; in Asia ci sono invece poche organizzazioni internazionali per la troppa eterogeneità dei regimi presenti e per la scarsa integrazione economica (dipendono fondamentalmente dall’espansione della Cina)
• Cross-regionali: NATO, OPEC (decide il prezzo del petrolio)
• Universali: ONU

Il secondo metodo è basato sui fini (criterio funzionale):

• Tecniche: Unione internazionale delle telecomunicazioni, Organizzazione internazionale per l’aviazione civile
• Economico-finanziarie: Banca Mondiale, Fondo Monetario Internazionale
• Culturali-scientifiche: Unesco
• Umanitarie: Food Agriculture Organisation (FAO), Organizzazione Mondiale della Sanità, UNHCR
• Militari-sicurezza: NATO, ONU

Noi tratteremo le organizzazioni che si occupano della pace e della sicurezza internazionale, organizzazioni economiche e organizzazioni umanitarie e sociali.

Quali sono gli elementi costitutivi fondamentali?

Le organizzazioni internazionali hanno diversi gradi di complessità. Ma ci sono alcuni elementi che sono comuni a tutte le organizzazioni da un punto di vista strutturale:

1. Organo plenario

Rappresenta tutti gli Stati membri, riflette la sovranità di ogni Stato e l’uguaglianza formale (Assemblea Generale ONU). È al centro del processo decisionale dell’organizzazione. Può prendere decisioni generali e di indirizzo o all’unanimità (tendenzialmente), o a maggioranza (semplice o qualificata).

Assemblea Generale ONU, Consiglio (composto da ministri).

Nel caso della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, si ha un voto ponderato sulla base della popolazione e del potere economico del Paese (quote che il Paese paga per l’attività dell’organizzazione); solitamente le decisioni devono essere prese con l’85% di voti favorevoli.

2. Consiglio esecutivo

Ha il compito di implementare le decisioni. È un organo intergovernativo. A volte ha membri sia permanenti sia temporanei (Consiglio di Sicurezza ONU). Le organizzazioni regionali piccole non hanno questo organo.

L’ONU ne ha due: il Consiglio di Sicurezza e il Consiglio economico e sociale (ECOSOC).

• L’ECOSOC è troppo rappresentativo per poter prendere decisioni ed è stato marginalizzato da BM e FMI, e inoltre le sue decisioni non sono vincolanti
• Il CdS invece prende decisioni vincolanti sia per gli Stati sia per organizzazioni non governative, che possono prevedere l’eventuale uso di strumenti militari

3. Staff amministrativo

Deve essere guidato da un capo del personale (Segretario generale ONU). Non risponde agli Stati membri, ma bensì all’organizzazione in quanto tale. Agisce in maniera indipendente e cioè senza istruzioni dal proprio governo. Consente alle organizzazioni di avere la propria autonomia.

Al vertice c’è il Segretario generale che dà impulso alle attività delle organizzazioni ed esercita influenza tramite il potere di decidere l’agenda per portare in discussione i temi.

Per l’ONU è il Segretariato e il Segretario generale.

Per l’UE è la Commissione, che ha vaste competenze, ha l’iniziativa legislativa, sottopone proposte al Consiglio, monitora l’implementazione delle decisioni europee all’interno degli Stati membri (Parametri di Maastricht = requisiti economici e finanziari che gli Stati dell'Unione europea devono soddisfare per l'ingresso nell'Unione economica e monetaria dell'Unione europea (UEM)); nel caso di sospetta violazione da parte di uno Stato, essa può fare ricorso alla Corte Europea di Giustizia.

4. Organo giudiziale

Potere terzo che valuta una disputa per risolvere le controversie sia tra Stati membri sia tra Stati e organizzazione.

L’ONU ha la Corte Internazionale di Giustizia con sede all’Aia; tutti i membri ONU devono accettare la sua giurisdizione, ma in qualsiasi momento possono non riconoscerla più e ritirarsi dalla ICJ. Ad esempio, gli USA si sono ritirati dalla ICJ negli anni ’80 dopo essere stati condannati (intromissione negli affari interni di uno Stato) per aver finanziato i ribelli Contras contro il governo di sinistra del Nicaragua, grazie ai ricavi provenienti dallo spaccio di eroina in California da parte della CIA.

La Corte Europea di Giustizia ha sede a Lussemburgo: la giurisdizione non è volontaria ma bensì obbligatoria per i membri UE; la giurisdizione obbligatoria sancisce la primazia del diritto europeo sul diritto nazionale.

Alcune organizzazioni, ma soltanto quelle europee, hanno anche una rappresentanza parlamentare (Parlamento dell’UE e l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa).

Dal 1979 il Parlamento europeo viene eletto dai cittadini. Normalmente però non si vota su temi europei, per questo si tratta di una discussione nazionale che viene portata a livello europeo (“referendum sul governo nazionale”).

Relazioni e organizzazioni internazionali | lezione 4 (07.03.2019)

Alcune organizzazioni danno la possibilità di rappresentare degli interessi di parte (ONG, multinazionali, altre organizzazioni internazionali), che possono partecipare al processo decisionale nelle organizzazioni come osservatori o come membri consultivi, ad esempio nell’ECOSOC.

La loro importanza non è da sottovalutare. Ad esempio, nel 1999 è entrato in vigore il Trattato di Ottawa che aboliva la produzione di mine antiuomo; grazie alle ONG è cambiata la percezione delle mine da uno strumento bellico a uno strumento considerato impattante per l’essere umano, e dunque alla fine gli Stati hanno deciso di stipulare questo trattato. L’Italia, e in modo particolare la FIAT, era la principale produttrice.

La democrazia e le organizzazioni internazionali

La percezione più diffusa è che queste organizzazioni internazionali siano poco democratiche. Questo contribuisce a creare diffidenza verso le organizzazioni.

Argomenti che mettono in dubbio la democraticità delle organizzazioni

• Problema di rappresentanza: i leader delle organizzazioni internazionali non sono scelti direttamente dai cittadini attraverso le elezioni; spesso i Paesi più potenti vengono eccessivamente rappresentati (es: USA)
• Problema del metodo di voto: unanimità o maggioranza; alcuni Paesi sono più forti di altri (es: fortissimo potere occidentale nella Banca Mondiale a causa del principio del voto ponderato)
• Problema di pluralismo
• Problema di trasparenza: affinché la cittadinanza possa mobilitarsi dovrebbe esserci maggiore comunicazione e migliore trasparenza sulle decisioni in corso di approvazione. Questo fa sì che i cittadini abbiano pochissima influenza sul processo decisionale, creando un distacco tra organizzazione e cittadinanza
• I leader delle organizzazioni non rispondono all’opinione pubblica

Argomenti che sostengono la democraticità delle organizzazioni

• In alcuni casi, gli Stati che partecipano alle organizzazioni internazionali sono democratici, dunque i leader che arrivano alle organizzazioni internazionali sono comunque stati scelti con una procedura democratica nel sistema nazionale
• Per quanto riguarda la trasparenza, le informazioni ci sono, ma i cittadini non hanno né tempo né voglia di informarsi

Proposte per democratizzare le organizzazioni internazionali

• Sostituire l’Assemblea generale ONU con un Parlamento mondiale
• Aumentare l’informazione tra organizzazioni internazionali e cittadini
• Utilizzare il criterio demografico per pesare il voto all’interno delle organizzazioni internazionali
• Necessità di aumentare il potere decisionale dei Paesi poveri: non solo ciò viene ovviamente ostacolato dai Paesi ricchi, ma spesso sono gli stessi Stati poveri che non fanno questa richiesta, perché di fronte a una maggiore democrazia a livello internazionale si aprirebbe la questione della democrazia interna

La questione della mancata democrazia delle organizzazioni internazionali ha dunque un suo fondamento: ma è molto probabile che la situazione rimarrà così anche in futuro, perché ciò è negli interessi sia dei Paesi ricchi sia di quelli poveri.

Le organizzazioni internazionali sono sistemi politici mondiali che producono politiche pubbliche su moltissimi temi: l’ambiente, la povertà, lo sviluppo, la pace, la sicurezza, … Producono politiche pubbliche su risposta di input provenienti da vari attori: gli Stati (che le creano e finanziano), le ONG, le multinazionali, i funzionari delle organizzazioni. Questi attori attivano il processo decisionale per arrivare alla produzione di politiche pubbliche.

Maggiore è l’impatto di una politica pubblica internazionale sull’autonomia degli Stati, maggiore sarà il dominio degli Stati sull’organizzazione e il processo decisionale. Ad esempio, il processo di integrazione dell’UE vede gli Stati protagonisti perché ciò comporta la cessione volontaria di parte della sovranità.

Nell’implementazione e nel monitoraggio dell’applicazione di una politica pubblica, lo staff dell’organizzazione ha invece un ruolo fondamentale.

Relazioni e organizzazioni internazionali | lezione 4 (07.03.2019)

3 modi per concepire le organizzazioni internazionali

Organizzazioni internazionali concepite come strumenti

È un punto fondamentale della teoria realista delle organizzazioni internazionali. Il realismo sostiene che gli Stati sono gli attori fondamentali nelle relazioni internazionali perché, sulla base del principio di sovranità, hanno a disposizione il monopolio esclusivo dei mezzi coercitivi e pertanto possono limitare l’azione degli altri attori.

Gli Stati più influenti utilizzano le organizzazioni come uno strumento per la propria politica estera; ad esempio, negli anni ’50 gli USA hanno utilizzato l’ONU come uno strumento per perseguire gli interessi americani di politica estera, dato che i membri erano pochi ed essenzialmente occidentali. Infatti, l’ONU ha avuto un input fondamentale (su impulso USA) nella Guerra di Corea (1950) e nella creazione dello Stato di Israele.

Tuttavia, non ogni decisione delle organizzazioni può essere spiegata in relazione agli interessi di un singolo Stato, ma nel corso del tempo le organizzazioni possono rivelarsi uno strumento utile.

L’idea di strumento comporta sia una visione un po’ cinica e opportunistica sia una ottimistica.

A. Un esempio di cinismo è il fatto che gli Stati usino le organizzazioni internazionali per il riciclaggio, e cioè il fenomeno secondo cui un’attività illegale diventa accettabile e pulita. Ad esempio, gli USA hanno invaso l’Iraq ottenendo solo ex post il mandato ONU. Gli USA hanno regole rigidissime sui prestiti di denaro ai Paesi non democratici: gli americani però fanno arrivare dei soldi ai regimi non democratici attraverso l’utilizzo delle organizzazioni internazionali (es: Banca Mondiale). Tramite le missioni ONU gli ex Paesi colonialisti svolgono missioni nelle ex colonie.

B. La visione ottimistica delle organizzazioni prevede un’utilità e una maggiore efficacia dell’utilizzo delle organizzazioni per un obiettivo che uno Stato da solo non potrebbe perseguire con la stessa efficacia. Ad esempio, fornire l’igiene pubblica richiede interventi strutturali. Anche per debellare una malattia è insufficiente l’azione di un singolo Stato: infatti solo l’OMS è riuscita a debellare il vaiolo.

Le organizzazioni diventano dunque dei “segretariati” in mano agli Stati e quindi hanno scarsa autonomia propria.

Anche i marxisti concepiscono le organizzazioni internazionali come uno strumento.

Organizzazioni internazionali concepite come arene

I liberali concepiscono le organizzazioni come un’arena. L’arena fa riferimento allo svolgimento dell’attività diplomatica, dove i leader possono riunirsi, discutere e anche trovare un punto comune. Si tratta quindi di “spazi neutrali” e di un insieme di strutture e norme che facilitano i lavori diplomatici.

Questa funzione di arena è importante, ed è stata svolta dall’ONU a partire dagli anni ’70, grazie ai processi di decolonizzazione degli anni ’60 che hanno portato gli Stati di nuova indipendenza a partecipare all’ONU e a richiedere la costituzione di un nuovo ordine economico internazionale, visto che il vecchio creava un sistema che costringeva i Paesi poveri a fornire risorse naturali ai Paesi industrializzati, i quali le lavoravano industrialmente e alla fine rivendevano i prodotti finiti ai Paesi poveri. Per questo il “Gruppo dei 77” costituito dai Paesi poveri identifica l’ONU come ambiente ideale per negoziare i propri interessi.

Nel 1975 si arrivò a un accordo commerciale (Accordo di Lomé) che coinvolgeva i Paesi ex coloniali europei e i Paesi dell’Africa, Caraibi e Pacifico, per consentire a questi Paesi un ingresso facilitato nel mercato europeo (senza barriere doganali); inoltre l’accordo prevede il processo di trasferimento di tecnologia e il trasferimento di aiuti umanitari. In realtà però un vero trasferimento di tecnologia non c’è stato e comunque l’Europa mantiene barriere doganali alte in relazione a prodotti agricoli provenienti dall’estero e mantiene tramite sussidi gli agricoltori europei, che altrimenti non riuscirebbero a sopravvivere alla concorrenza e al mercato. Questi elementi però impediscono ai prodotti agricoli dei Paesi poveri di diventare competitivi.

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