Appunti lezioni Diritto finanziario

Ciclo e processo di bilancio

16 maggio 2022

Esiste un vincolo sulle finanze europee perché esiste un vincolo europeo generale. Ad esempio, nel caso della crisi greca, avendo fatto accesso al MES, ha subito le c.d. la calata della Troika, facevano accesso a condizionalità: MES, al Fondo monetario internazionale, Banca centrale e Commissione europea, imponendo riforme ordinamentali alla spesa pubblica greca (riscrittura del codice civile, del codice dell’insolvenza, della giustizia), questa è la famosa condizionalità.

In UE da una parte vi è necessità forte di controllo sulla finanza pubblica degli Stati, perché vi è moneta unica e mercato unico, e dall’altro lato le spinte degli Stati che vogliono l’indipendenza dal controllo in materia di finanza pubblica.

Per quanto riguarda la dialettica esterna, quella tra Stati UE e organismi europei, le decisioni essenziali di finanza pubblica si riversano in capo a un organo politico, Consiglio europeo, e intergovernativo.

Nella dialettica Governo-Parlamento, il Parlamento controlla la finanza pubblica come organo rappresentativo della sovranità popolare e rivendica un ruolo centrale di decisione e storicamente, e negli ultimi anni, vi è un ruolo espansivo del Parlamento, avendo una spesa pubblica espansiva e una finanza pubblica volta all’espansione per via del consenso, mentre il Governo tende a mantenere i saldi. Questo perché? Perché in sede europea la situazione si ribalta, la dimensione europea impone una certa stabilità alla finanza pubblica dei singoli Stati e tende a verificare i conti pubblici italiani nell’ottica del rigore e della stabilità.

Il famoso scontro tra il rigorismo europeo, che tende alla stabilità, e la “cicala” degli Stati che vorrebbero spendere mediante decisioni parlamentari per allargare la spesa pubblica e il consenso.

Per questo motivo vi è il metodo della programmazione e della decisione progressiva.

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La struttura del DEF

Attualmente la terza sezione del DEF è stata accorpata ad un altro programma di attuazione delle riforme, ossia il PNRR, il Programma nazionale di ripresa e resilienza.

• La prima fase è la più importante del DEF: è il Programma di stabilità, che può essere chiamato Patto di stabilità, ma è evitabile perché è un patto interno che però non è più in vigore ma lo è stato negli anni passati e atteneva al controllo delle finanze pubbliche degli enti substatali. È la più importante perché conferisce possibilità al controllo europeo. È una sezione obbligatoria perché è richiesta dal regolamento europeo.
• La seconda sezione è definita Analisi e tendenze della finanza pubblica, o analisi macroeconomica delle riforme, e non ha carattere programmatico ma solo informativo. Non è richiesta da disposizioni europee ma nazionali, dunque richiesta da normativa nazionale e non obbligatoria. La ragione per cui si è voluta introdurre questa parte è a scopo informativo, per meglio spiegare tutte le previsioni eseguite nella prima parte del programma di stabilità.
• La terza parte è composta dal Programma nazionale delle riforme, sempre conforme al contenuto del regolamento n. 1466/1997, dunque parte obbligatoria richiesta dall’UE.

Le fonti che regolano il DEF: è regolato da una fonte europea e una nazionale. A livello europeo è uno dei regolamenti, il Reg. n. 1466/1997, che ha implementato il Patto di stabilità e crescita, questo regolamento fa parte del famoso Six Pack.

La fonte nazionale è rappresentata dall’art. 10 della l. 196/2009 che prevede che questi due documenti siano delle sezioni di un più ampio documento, che è appunto il DEF.

Prima sezione del DEF

Collegandosi con l’equilibrio di bilancio: il contenuto del programma di stabilità, ossia la prima sezione, è piuttosto composito. Il cuore del DEF è quello di stabilire gli obiettivi di politica economica generale, che vengono stabiliti in termini di variabili fondamentali, dunque essenzialmente PIL e indebitamento.

La parte di indebitamento netto e debito pubblico rileva maggiormente nella dialettica con l’UE, perché è la parte in cui il Governo stabilisce indicazioni di massima di politica economica e, sulla base di queste indicazioni e previsioni, fornisce i risultati da conseguire nell’anno futuro e nel triennio futuro.

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Qui il Governo stabilisce il percorso di avvicinamento ad un obiettivo di medio termine, che è espresso in termini di saldo strutturale tra PIL e indebitamento netto. Dunque in questa parte il Governo indica la tendenza della finanza pubblica nazionale sulla base degli andamenti macroeconomici, crescita PIL, e l’evoluzione che avrà il debito pubblico sulla base delle politiche normative.

Il giudizio di sostenibilità a livello UE è un giudizio che si basa sulla valutazione essenzialmente della credibilità e fattibilità del raggiungimento dell’OMT. Ciò che viene fissato nel cuore del DEF, che è oggetto di controllo, è l’indicazione tendenziale della finanza pubblica, rapporto tra PIL e indebitamento, ed è questo l’indicatore principale scelto a livello europeo.

L’OMT è quel saldo espresso in termini percentuali tra PIL e indebitamento o deficit, maggiore indebitamento. È un saldo obiettivo, non dell’anno, per questo è programmatico, perché è un obiettivo in termini tendenziali.

Non è un saldo contabile, l’OMT, ma è strutturale, perché entrambe le voci, PIL e deficit, sono corrette per l’andamento del ciclo economico. Significa che non si deve prendere a riferimento il PIL per così come è stato misurato, ma il PIL potenziale, ossia strutturale di un Paese; ad esempio in una fase recessiva il potenziale del PIL non viene espresso, considerando un valore più alto di quello effettivo.

Dall’altra parte, un deficit effettivo, in una fase di recessione dell’economia, sarebbe un deficit eccessivo rispetto a quello strutturale, perché vi è la necessità di intervenire e avere maggiori spese pubbliche e minori entrate, funzione di stabilizzazione dello Stato. Si tratta di una estimazione controfattuale.

Correggere cioè il valore effettivo di tutti quei valori che dipendono dall’andamento favorevole o sfavorevole del ciclo economico.

Non si confondano i saldi contabili con questo saldo strutturale OMT estimativo in termini percentuali.

Il raggiungimento dell’OMT, secondo la l. 243/2012, rappresenta l’archetipo e l’obiettivo imposto dall’art. 81 del mantenimento dell’equilibrio di bilancio, che si raggiunge mediante un percorso di avvicinamento ad un obiettivo di medio termine.

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Giuridicamente, molto importante è il Programma nazionale delle riforme. Qui il Governo deve indicare quali sono quelle riforme e modifiche ordinamentali che intende realizzare nel triennio di riferimento. La prima voce è la previsione delle riforme da compiere, deve indicare lo stato di avanzamento delle riforme in atto, l’analisi dei principali squilibri, indicare i disegni collegati alla manovra finanziaria della LB.

Dunque nella terza sezione il Governo indica delle priorità normative, ossia riforme strutturali che non necessariamente attengono direttamente a variabili economiche, ma che sono suscettibili di avere un impatto positivo sulle variabili economiche di finanza pubblica. I provvedimenti collegati si considerano collegati alla LB e hanno un trattamento particolare quanto alla copertura finanziaria e hanno una corsia preferenziale per l’approvazione.

Questa sezione dispone di un vincolo semipieno, cioè il Parlamento che approverà il DEF si vincolerà ad approvare o a valutare tali riforme negli anni che verranno. È un vincolo dato dalla razionalità e dalla logica. È vero che il DEF deve essere approvato dal Parlamento, ma non è una legge, perché è un documento programmatico.

Una volta approvato dal Parlamento con risoluzione parlamentare entro il termine ordinatorio del 30 aprile, deve essere inviato alla Commissione europea e insieme al PNR viene posto in valutazione all’interno del Semestre europeo, cioè secondo i parametri programmatici del Patto di stabilità e crescita.

L’approvazione parlamentare è un’approvazione politica, ma prima è posto all’attenzione del UPB, dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio. È un organo indipendente formato da tecnici che deve fornire un giudizio sul DEF validandolo o meno. Il giudizio dell’UPB è di tipo tecnico, che attiene essenzialmente alla correttezza tecnico-econometrica ed estimativa da quanto prevista nel DEF. Anche questa valutazione dell’UPB è stata imposta da regolamenti europei, perché una delle prassi assolutamente invalse di alcuni Stati membri era quella di condurre stime non credibili.

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NADEF e DPB

Il compito del DEF è di chiarire il percorso di avvicinamento al debito strutturale per rimanere in un percorso consolidato. È un saldo obiettivo da non avere tutti gli anni. Tale percorso è fatto di misure che contengono o espandono la spesa pubblica e segna la linea di tendenza dei conti pubblici. Se si segue il percorso delineato dal DEF si resta all’interno dell’equilibrio di bilancio.

Nell’ambito dell’autorizzazione allo scostamento vi sono state delle critiche: questa va a contrastare il contenuto della LB. La logica vorrebbe che ci fosse un’ulteriore legge che approvasse lo scostamento di bilancio. In realtà questa autorizzazione può anche essere concessa sulla base di una presentazione di una relazione che deve essere approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta, art. 81.2.

Queste relazioni si possono succedere nel tempo e può richiedere nel tempo sempre maggiore necessità di scostamento e le relazioni di scostamento possono essere anche più di una nel corso dell’anno.

NADEF

Una delle funzioni principali della NADEF è di aggiornare le stime macroeconomiche e aggiornare il percorso di avvicinamento all’OMT. Per tal motivo in occorrenza alla presentazione della NADEF, il Governo presenta una autorizzazione allo scostamento.

È accaduto che presentazione del DEF e NADEF cambino l’indirizzo politico del Governo: il DEF è stato scritto dal Presidente del consiglio dei ministri, la NADEF da un altro Presidente del consiglio dei ministri sostenuto da un Governo con indirizzo politico differente che pone all’attenzione del Parlamento. Può essere che tale indirizzo politico avvicini anche il percorso di avvicinamento all’OMT. In tal caso l’aggiornamento non dipende solo da varianti macroeconomiche generali, ma da decisioni diverse di finanza pubblica che si vogliono assumere.

È il primo documento programmatico in cui devono essere indicati i saldi di finanza pubblica contabili in termini assoluti, in particolare saldo indebitamento netto e saldo ricorso a mercato.

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Questa è una indicazione di massima che pone anche qui un vincolo semipieno, dona indicazioni di massima ma non pone un vincolo di massima sul saldo che sarà approvato in sede di bilancio. I saldi così individuati hanno carattere indicativo ma in realtà non hanno un valore di vincolo vero e proprio.

A completamento della NADEF sono presenti altre relazioni che il Governo deve necessariamente presentare e che attengono a fenomeni che caratterizzano scelte di finanza pubblica. In particolare si parla del Rapporto sull’evasione fiscale e contributiva, e dall’altra parte del Rapporto sulle misure di erosione della base imponibile. Si tratta di un censimento di tutte le erosioni di imposta che riducono il gettito fiscale. Deve essere anche allegata una nota illustrativa delle leggi di spesa pluriennale che non hanno carattere permanente.

Sono documenti redatti dal Governo e che corrispondono ad una particolare idea economica tale per cui uno dei modi che ha a disposizione il settore pubblico per riparametrare le entrate pubbliche è quello del contrasto all’evasione e dall’altro lato la riduzione delle esenzioni, cioè di erosione della base imponibile. Vi è cioè l’idea che si possa tener conto di quel gettito che viene ad essere sottratto alle casse pubbliche in relazione a fenomeni di evasione. Si intende dare ai parlamentari l’idea del gettito sottratto in forza dell’evasione fiscale e serve a dire al Parlamento dell’esistenza di un fenomeno di evasione che sottrae delle risorse. In questa maniera il decisore politico può essere portato ad introdurre misure di contrasto all’evasione fiscale e contributiva.

Sono contestati i dati contenuti in questa relazione, perché non si può stimare qualcosa che non si osserva.

Con la seconda relazione si intende dare al decisore politico un quadro aggiornato di quelle che sono le principali voci che riducono il gettito fiscale e si vuole stimare quanto il gettito fiscale è eroso, diminuito, dalla presenza di norme di esenzione.

La nota illustrativa delle leggi di spesa pluriennale che non hanno carattere permanente, la quale deve notificare ai parlamentari una informazione sull’andamento delle spese pluriennali non a carattere permanente, cioè che sono state approvate negli esercizi precedenti e che hanno carattere pluriennale, cioè prevedono esborsi in più anni.

Significato informativo: spesso vi sono state leggi di spesa non attuate, o con spese molto superiori a quelle preventivate e questa nota illustrativa ha il significato informativo di voler comunicare al Parlamento la possibilità di ridurre o aumentare gli ammontare di spesa stanziati. Si tratta di una nota di monitoraggio delle spese pluriennali, di cui è molto facile perdere consapevolezza.

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Formalmente non esiste un termine di approvazione da parte del Parlamento della NADEF, ma si tende ad approvare la NADEF con risoluzione in termini contenuti da parte del Parlamento, anche perché nei primi giorni di ottobre il Governo deve redigere il Documento programmatico di bilancio.

DPB

Tale documento non contiene il percorso di avvicinamento all’OMT, ma fornisce agli organismi europei secondo parametri comuni un aggiornamento delle principali grandezze di finanza pubblica. Cioè i principali indicatori di finanza pubblica secondo una classificazione comune a livello europeo. In relazione a questo documento avviene un’ulteriore valutazione da parte della Commissione europea. Entro il 20 ottobre il Governo deve presentare il DDLB. Questo documento è un documento molto importante, ossia la legge di bilancio in fase di disegno che per legge deve esser presentato entro il 20 ottobre.

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Diritto finanziario

9 marzo 2022

L’ultima parte della fase programmatoria del ciclo di bilancio

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Le manovre di finanza pubblica sono basate su una programmazione e dunque vi sono decisioni progressive, in senso giuridico, ossia formazione progressiva della decisione di finanza pubblica. Quando assume un carattere pieno e vincolante è quando viene approvata dal Parlamento, e ciò avviene normalmente entro il 31 dicembre dell’anno del bilancio di previsione.

Il 31 dicembre è l’unico e più importante dei termini perentori in materia e vi è una fase finale della fase programmatica che si condensa negli ultimi mesi dell’anno. Dopo l’approvazione della NADEF, documento programmatico di aggiornamento del DEF ed ha un contenuto autonomo e viene espressa in maniera numerica il saldo di finanza pubblica da mantenere, e del DPB, documento programmatico di bilancio inviato all’Unione europea, è necessario che il Governo presenti al Parlamento un disegno di legge di bilancio.

Le proposte di legge possono avere diversa iniziativa, ma la legge di bilancio è ad iniziativa necessariamente governativa e in tal senso si parla di riserva di iniziativa governativa per l’approvazione della legge di bilancio. Non potrebbe essere una iniziativa popolare, o un gruppo di parlamentari o da parte di regioni.

La ragione storica di questa riserva di iniziativa legislativa è da ricondursi ai rapporti, in materia di finanza pubblica, tra Governo, sovrano di un tempo, e Parlamento, laddove i Parlamenti nascono come assemblee che dapprima intendono essere informati, ecc. Vi è anche un motivo pragmatico perché anche se non esistesse l’iniziativa legislativa, per la complessità nella redazione di una legge di bilancio, sarebbe impossibile per chiunque presentare un disegno di legge di bilancio credibile, da un punto di vista pratico.

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Formazione

La formazione di tale proposta è molto complessa perché passa mediante alcuni momenti particolari: il disegno di legge si inserisce nel ciclo di programmazione e deve avere coerenza con i documenti programmatici approvati in precedenza. Non vi potrebbe essere un disegno di legge di bilancio che preveda un saldo, indebitamento netto o ricorso a mercato, diversi da quelli indicati nella NADEF.

Il disegno di legge di bilancio deve ricalcare la struttura della legge di bilancio, dunque essenzialmente bipartita, e deve avere parte normativa e parte contabile. Anche per questo valgono i divieti che valgono per il contenuto normativo della legge di bilancio: anche nella parte normativa del disegno di legge, valgono i divieti imposti dalla legge 243/2012 sul contenuto della legge di bilancio e vale anche il sono dei vincoli giuridici.