Appunti di pianificazione territoriale

La città e il territorio oggi

La città

La città può essere definita come la casa di una società, di una comunità. Essa, infatti, è il luogo che gli uomini hanno creato quando hanno dovuto vivere insieme per svolgere una serie di funzioni che non potevano svolgere da soli: principalmente custodire e difendere i frutti del proprio lavoro e attuare degli scambi. Dunque, la città è originariamente legata alla difesa e allo scambio, infatti i primi elementi fondativi delle città sono le mura (esigenza di protezione da parte di un’organizzazione sociopolitica caratterizzata da un sistema decisionale e da una milizia che presidia queste mura) e il mercato (luogo di scambio di merci e di incontro di diverse persone).

Ma le funzioni urbane si sono via via arricchite, in quanto si sono aggiunte altre necessità e funzioni comuni: la religione, la giustizia, la scuola, la politica e il governo. A queste funzioni hanno corrisposto specifici luoghi: i templi e le cattedrali, la piazza e il foro, il tribunale, il palazzo del governo. Tutti questi luoghi erano finalizzati ad esprimere, rappresentare e servire non gli interessi del singolo individuo, ma la comunità in quanto tale, quindi i consumi collettivi.

La città è stata questa in passato, ma la città attuale, quella di oggi, è sicuramente ben diversa da quella che le antiche civiltà hanno fondato e che noi oggi possiamo conoscere in ciò che chiamiamo i centri storici. Inoltre, accanto a tutte queste essenziali funzioni comuni, oggi abbiamo infrastrutture di mobilità e di trasporto che permettono di collegare tra loro le città e con altri luoghi.

Le ragioni della crisi della città

La città, oggi, è in crisi profonda, è infatti più facile definirla il luogo della lacerazione della società per diversi motivi:

• Crisi dell’identità personale e sociale degli individui all’interno della metropoli;
• Disagio nella ricerca e nell’accesso ai luoghi indispensabili (dalle scuole agli ospedali, dal verde agli uffici pubblici);
• Difficoltà a usare abitazioni adeguate alle esigenze delle famiglie;
• Il carattere inospitale della città delle persone appartenenti a categorie più deboli: gli anziani e gli immigrati, i malati e i poveri;
• Inquinamento dell’aria e dell’acqua, elevata produzione di rifiuti;
• Il paradosso del traffico: la città è stata storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi, ma oggi tutto ciò sta degenerando perché muoversi, spostarsi è diventato un tormento, perdita di tempo, energia e risorse.

In definitiva, si può affermare che la causa generale della crisi della città riguarda una sorta di scollamento tra le funzioni comuni storiche e le necessità della contemporaneità nel senso che, oggi, ci si trova a vivere in una città con determinate esigenze che non sono le stesse di quelle quando la città è nata e che erano alla base dell’ambiente urbano passato.

Tra le ragioni della crisi della città ce n’è una che è centrale e nodale, nel senso che tutte le altre si annodano attorno ad essa e ne sono conseguenze: all’enorme sviluppo della produzione di beni materiali e al parallelo sviluppo della democrazia hanno corrisposto, fin dalla fine del Settecento e dell’Ottocento, un ponderoso aumento della popolazione, e un parallelo aumento della quota di popolazione accentrata nelle città. Come conseguenza di tutto ciò le città sono aumentate enormemente di dimensione. E sono città nelle quali i cittadini sono tutti ugualmente portatori di diritti, di esigenze che pretendono di essere soddisfatte.

I valori della città

Sebbene dominata dall’individualismo, la città è ancora il serbatoio dei possibili valori comunitari, delle potenzialità collettive. E le città poi, soprattutto nel nostro paese – ma nell’intera Europa – sono anche il più grande deposito non solo di testimonianze, ma di viventi patrimoni della civiltà. Questo grande valore si è conservato e consolidato nei palazzi, nei musei, nelle tradizioni e nella vita quotidiana, nelle biblioteche e nei teatri e nelle istituzioni culturali e civili.

È un valore come testimonianza del passato, e perciò come fondamento del futuro, è un valore come fonte d’insegnamento.

Il territorio

Storicamente la città è nata in opposizione al territorio. La città era il luogo chiuso, difeso, dove tutto era artificiale e costruito, mentre il territorio era il luogo aperto, dove si poteva essere attaccati, dominato esclusivamente dalla natura. Nel corso del processo di espansione urbana il rapporto con il territorio è venuto via via a modificarsi. La città ha cominciato ad inserire nel territorio alcune parti della sua struttura: le prime sono state le fabbriche, allontanate dal tessuto urbano a causa dell’inquinamento e collocate nelle nuove “zone industriali” in periferia. Il territorio, così, ha cominciato ad essere segnato da infrastrutture come le strade, le ferrovie ecc.

Le infrastrutture hanno creato a loro volta nuove convenienze per l’insediamento di altre funzioni: ospedali e caserme, carceri e strutture commerciali, stadi e discoteche sono stati localizzati sempre di più fuori dalle città. Contemporaneamente, così, sono aumentate le ragioni per uscire dalla città e percorrere e usare il territorio.

Il “territorio urbanizzato”

Oggi possiamo dire, in definitiva, che il territorio non è più in opposizione alla città. Oggi, la città comprende il territorio. È più esatto parlare di territorio urbanizzato come una realtà che comprende insieme le città e il territorio. Certo, il territorio urbanizzato è formato da realtà tra loro molto diverse. In alcune parti l’urbanizzazione è più densa, la presenza umana è più forte, la presenza della natura è più debole. In altre parti invece succede il contrario: la presenza della natura è più marcata e più debole è invece la presenza dell’uomo.

In definitiva, il territorio può essere definito come il prodotto storico dei processi di coevoluzione di lunga durata tra insediamento umano e ambiente, natura e cultura, e quindi, come esito della trasformazione dell’ambiente ad opera delle successive stratificazioni di attività dell’uomo. La città come “casa della società” si è insomma estesa al territorio, comprendendolo all’interno della rete delle sue esigenze e della sua organizzazione.

Fino a cento anni fa il territorio extraurbano era tutto curato, amministrato, gestito. Non solo quello agricolo ma anche quello utilizzato per la pastorizia e la silvicoltura, e perfino quello del tutto selvatico. Tutta la natura, insomma, anche quella più selvatica, entrava nel ciclo economico della società. Si trattava di un territorio custodito sul quale si esercitava un controllo sociale e che veniva percepito dall’uomo come un patrimonio dato che egli ne traeva elementari e indispensabili benefici.

Il catasto

La presenza sul territorio di residenze private, suoli privati, attività produttive private e i luoghi “pubblici” per le funzioni comuni è facilmente visibile tramite le mappe catastali. Il catasto è, infatti, l’ente del territorio che dispone di un archivio di tutti i beni immobili/terreni e fabbricati presenti, appunto, sul territorio dello Stato ed appartenenti a soggetti privati e pubblici. Le mappe catastali individuano, infatti, questi terreni che, se sono privati, sono contraddistinti da un numeretto a differenza di quelli pubblici.

Progettare oggi la città e il territorio

Per progettare, oggi, una città e un territorio adeguati alle esigenze attuali e capaci di superare la crisi in atto bisogna fare riferimento alla pianificazione territoriale e urbanistica. La pianificazione nasce, nei tempi moderni, come tentativo di dare una risposta positiva alla crisi della città dell’Ottocento. Il prevalere dell’individualismo nell’organizzazione della città aveva dato luogo a disagio e inefficienza, occorreva allora regolare lo sviluppo urbano. La pianificazione nasce, dunque, come un insieme di regole, dettate dall’autorità pubblica, miranti a dare ordine alle trasformazioni della città in termini anche di attività di costruzione e di utilizzo.

Dalla nascita della pianificazione urbanistica, la struttura della città è molto mutata. Ma se la città si è impadronita, poi, del territorio, bisogna estendere la pianificazione all’intero territorio stesso. Nasce così, storicamente, come estensione e proiezione della pianificazione urbanistica, la pianificazione territoriale. E cambiano gli obiettivi specifici della pianificazione territoriale. Fino a qualche decennio fa l’esigenza primaria era l’espansione: la pianificazione era lo strumento per governare la crescita. Oggi, l’espansione non è più il problema centrale: il problema centrale è diventato quello della riqualificazione delle immense periferie, di renderle umane, civili e abitabili per tutti.

Occorre pure dirottare le domande di mobilità urbana individuale e la costruzione di strade e autostrade e incentivare l’utilizzo della metropolitana, del tram, del filobus (occorre allargare l’impiego di mezzi di trasporto meno costosi, meno inquinanti, meno consumatori di spazio e di energia). Infine, è nata l’esigenza di porre al centro della pianificazione l’obiettivo della tutela e della valorizzazione dell’ambiente naturale e storico.

Sviluppo, qualità, ambiente

Bisogna avviare la costruzione di una città e un territorio nei quali sia superata l’antinomia tra sviluppo e tutela dell’ambiente: in cui anzi la tutela delle qualità ambientali sia vissuta come la premessa e l’occasione di un nuovo sviluppo economico e sociale. Oggi, in Italia, si continua a sostenere che solo se si garantiscono certe condizioni, e certi ritmi, di sviluppo economico, diviene possibile porsi l’obiettivo di determinare un sensibile miglioramento dell’ambiente. Questa affermazione oggi è divenuta falsa, grazie alla dichiarazione della Comunità Economica Europea secondo cui la qualità dell’ambiente è una precondizione di base per lo sviluppo economico.

È allora necessario impegnare risorse morali e materiali, attenzione politica e disponibilità finanziarie per raggiungere un ben determinato sistema di obiettivi a favore della qualità ambientale. Tutto ciò è collegato al concetto di “sviluppo sostenibile”, cioè quello sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri. L’obiettivo insomma che bisogna proporsi è allora quello di costruire una città (e un territorio) sostenibili, tali cioè da soddisfare i bisogni del presente accrescendo la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri.

Per avvicinarsi all’obiettivo della città sostenibile, nella progettazione della città e del territorio, bisogna concentrarsi su diverse questioni.

L’urbanista, l’architetto

L’architetto progetta singoli oggetti, e definisce le regole secondo le quali essi devono essere costruiti. L’urbanista si occupa di definire le regole secondo le quali essi devono essere composti perché raggiungano, nel loro insieme, un’armonia e una funzionalità complessive. L’architetto disegna la casa dell’uomo, l’urbanista la casa della società.

Alcuni aspetti strutturali della città

I soggetti del processo di produzione della città

La città può essere vista come il prodotto di un processo economico nel quale intervengono diversi “soggetti”.

Dal punto di vista della produzione della città possiamo distinguere diverse categorie di soggetti:

• La proprietà fondiaria, cioè i soggetti che possiedono la materia prima elementare per la costruzione della città: il fondo sul quale essa, e i suoi elementi, saranno realizzati. Un fondo (terreno, suolo) può essere urbano se è edificabile, cioè se vi si può costruire e avviare un’attività di trasformazione per realizzare un progetto di appartenenza all’ambiente urbano, e può essere agricolo se non è edificabile e viene utilizzato per attività agricole e di pascolo, ovvero di tipo rurale;
• Il decisore dei confini della città, cioè il soggetto investito di poteri e responsabilità collettive che, detenendo un potere decisionale, stabilisce quali sono i suoli urbanizzabili ed edificabili tramite un piano regolatore, cioè quel documento ufficiale in cui, oltre ad essere sancito lo stato di fatto di un fondo (se è urbano o agricolo), viene stabilito se questo stato di fatto stesso può cambiare (es. un fondo agricolo diventa urbano e, quindi, il proprietario di un fondo che prima era agricolo diventerà proprietario di un fondo urbano edificabile). Così, sostanzialmente, viene apportata una modifica alla possibilità d’uso di un suolo e al suo valore, al suo valore immobiliare e, quindi, anche commerciale. Tradizionalmente un fondo urbano edificabile vale di più a metro quadro di un fondo agricolo perché, storicamente, l’impresa edilizia vale di più di quella agricola. Ciò si è verificato negli anni ’50 e per molti decenni, ma oggi le cose stanno cambiando e si sta verificando l’opposto come nel caso dei territori della Francia corta (zona della Lombardia vicino le Alpi) in cui vi è una produzione vinicola molto pregiata e di alta qualità per cui un metro quadro di quel suolo vale 3-4 volte più di un suolo urbano);
• L’impresa di costruzione, cioè gli imprenditori capitalisti la cui attività produttiva consiste nel realizzare manufatti edilizi;
• I lavoratori del settore delle costruzioni, i quali concretamente realizzano le opere nelle quali la città consiste;
• La proprietà edilizia, cioè i soggetti che hanno acquistato i manufatti costruiti dall’impresa di costruzione sul suolo;
• Il capitale finanziario, cioè i soggetti (banche, ecc.) che prestano il liquido che serve ai precedenti soggetti per realizzare la loro operazione;
• L’urbanizzatore, cioè il soggetto, pubblico o privato, che progetta e realizza le opere finalizzate all’urbanizzazione delle aree edificabili e, senza le quali, i manufatti edilizi non potrebbero essere realizzati. Si tratta di opere di urbanizzazione primaria (strade, parcheggi, acquedotti, centrali elettriche, fognature, ecc.) e di urbanizzazione secondaria (scuola, asili, parrocchie, centro anziani che arricchiscono e completano la vita sociale);
• Il gestore/manutentore, cioè il soggetto eminentemente pubblico, al quale è affidato il compito di curare la manutenzione delle parti comuni della città e il suo funzionamento. Si tratta, dunque, di figure sociali che, nella concretezza dei fatti, possono anche convivere e fondersi in un unico soggetto. Così, come spesso accade, l’impresa di costruzione può essere anche proprietaria di terreni e così via.

I soggetti utilizzatori della città

Dal punto di vista dell’uso è utile distinguere due grandi categorie di utilizzatori della città: le organizzazioni e le persone fisiche. Le une e le altre chiedono alla città elementi che si possono distinguere in materiali e immateriali.

Tra gli elementi materiali che le organizzazioni chiedono alla città ci sono gli spazi, ovvero i luoghi nei quali insediare le attività (si tratta di spazi attrezzati, dotati di vie d’accesso, di collegamenti alle reti di energia e acqua, ecc.). Sono altri elementi materiali le merci necessarie per il processo produttivo e, tra queste, la forza lavoro. Tra gli elementi immateriali c’è l’insieme delle informazioni che consentono di formare la forza lavoro per renderla idonea alla produzione. Le organizzazioni non devono essere necessariamente presenti fisicamente sul territorio, possono anche usare la città a distanza (es. Emirati Arabi che investono sui suoli milanesi).

Per quanto riguarda le persone fisiche, esse chiedono in primo luogo residenza e attrezzature (cioè gli spazi necessari per l’esistenza materiale e per le esigenze vitali), chiedono anche i servizi (cioè l’organizzazione delle specifiche funzioni cui sono adibite le attrezzature), chiedono occasioni di lavoro, e così via.

La città e gli interessi

È utile leggere la città anche dal punto di vista degli interessi di cui i diversi soggetti sono portatori: interessi che a volte sono conflittuali, oppure concordanti. È molto fondamentale anche la questione del rapporto tra interessi individuali e interessi collettivi, e la questione della rendita.

La rendita

Si chiama rendita il reddito che il proprietario di certi beni percepisce in conseguenza al fatto che questi beni sono, o vengono resi, disponibili in quantità scarsa. La scarsità dipende dal fatto che o questi beni sono disponibili in natura in quantità limitata e inferiore al fabbisogno oppure perché vengono resi disponibili da chi li possiede in quantità inferiore rispetto alla domanda che c’è. In parole semplici, la rendita è quel valore monetario, o altro tipo, associato ad un bene di cui qualcuno è proprietario, la cui percezione non comporta alcuno sforzo.