Appunti del corso di Procedura amministrativa

Il diritto processuale amministrativo

Si tratta della situazione giuridica interesse legittimo soggettiva della quale è titolare un soggetto nei confronti della pubblica amministrazione che esercita un potere autoritativo attribuitogli dalla legge e consiste nella pretesa che tale potere sia esercitato in conformità alla legge nell'interesse collettivo.

Il mezzo di tutela

Il mezzo di tutela di posizione che tutti i sistemi mettono in piedi per tutelare il cittadino, è una azione di annullamento se siamo colpiti da un'azione sfavorevole.

Stati Uniti

In caso di una decisione illegittima, ci dice che dobbiamo rivolgerci alla Corte distrettuale Federale con un’azione di annullamento proposta in un termine di decadenza, che in America può variare. Per contestare quella decisione, il cittadino deve avere una certa legittimazione per poter contrastare quella decisione. Negli Stati Uniti non c’è un giudice amministrativo speciale ma non c’è dubbio che ci siano regole procedurali che rendono la protezione del cittadino nei confronti dell’amministrazione simile al tipo di protezione che il cittadino italiano ottiene davanti al giudice amministrativo.

Oggetto controversia

Ipotesi di impugnazione di una decisione, l’oggetto di queste controversie tra cittadino e P.A. è il potere pubblico. Accerta che questo atto è illegittimo. Lo strumento principale è l’azione costitutiva: l’annullamento degli atti amministrativi, il privato si protegge in questo modo, è costituita così in molti sistemi, a prescindere dal giudice.

Regno Unito

Il Regno Unito rifiuta il diritto amministrativo per molto tempo, rifiuta l’idea di un giudice speciale, ma nel 1977, gli inglesi introducono una procedura (application...) che è una procedura specifica per le controversie in cui siano in discussione diritti di natura pubblicistica. Gli inglesi capiscono che ci sono queste posizioni, ci sono anche nella realtà inglese e che queste posizioni devono avere una corsia davanti alle Corti che erano le Corti ordinarie, diretta, esclusiva, anche gli inglesi sono disposti a riconoscere che pur davanti alle Corti ordinarie ci devono essere regole diverse. Poi l'Alta Corte Inglese ha una divisione che si occupa delle controversie tra privati e P.A. (Administrative Court). Se si arriva alla Corte anche qui ci sono regole particolari.

Giudice amministrativo e giudice ordinario

Quando ci occupiamo del giudice che decide le controversie con la P.A. parliamo di:

• Giudice amministrativo
• Giudice ordinario

I sistemi amministrativi hanno trovato diversi modi per risolvere il problema della giustizia amministrativa. I paesi di common law hanno mantenuto l'idea della giurisdizione unica, un solo giudice (civile), per tutte le controversie tra privati o tra privati e P.A. Nel nostro ordinamento abbiamo un giudice speciale. Il modello di provenienza di questo sistema è quello francese, ci accomuna al sistema francese il Consiglio di Stato. Il nostro sistema arriva alla scelta di affidarsi a un giudice amministrativo, dopo aver operato la scelta opposta.

C’è la “legge 20 marzo del 1865, n. 2248 allegato E”, allegato sul contenzioso amministrativo, una legge che attualmente regola i rapporti tra la giurisdizione ordinaria e la pubblica amministrazione. Il modo in cui i nostri tribunali possono occuparsi della P.A. è fissato in quella legge del 1865. Alcuni punti fissati in tre disposizioni sono ancora decisivi nel sistema di giustizia amministrativa. Oggi, se guardiamo la Costituzione e il modo in cui i suoi articoli disegnano il sistema della giustizia amministrativa, troviamo la presenza di due giudici:

• Giudice ordinario
• Giudice amministrativo

Il criterio del diritto soggettivo e interesse legittimo. Se guardiamo il quadro normativo attuale dovremmo dire che il nostro è un sistema dualista, ma è un sistema in cui è prevalente il ruolo del giudice amministrativo. Il giudice ordinario ha una giurisdizione limitata.

Criterio del petitum e riparto delle giurisdizioni

Come si è arrivati fino a qui? Il primo punto: la legge 2248 doveva unificare il Regno dal punto di vista amministrativo. Nei regni preunitari erano presenti Regni Amministrativi diversi (es: Regno di Sardegna), questi regni avevano al loro interno:

• I Tribunali del contenzioso amministrativo erano organi amministrativi, erano organi interni all’amministrazione, dovevano dirimere le controversie tra amministrazione e cittadini in relazione a una serie di poteri amministrativi.
• Avevamo una residua possibilità per il cittadino di rivolgersi al giudice ordinario quando non venivano in gioco poteri, ma quando il cittadino litigava in termini contrattuali con l’amministrazione.

Quando si mise mano all’unificazione, si prese come modello di riferimento, non il sistema francese, ma il sistema belga, fu presa come riferimento la Costituzione belga, aveva al suo interno l’idea che l’amministrazione dovesse essere sottoposta al giudice ordinario, si rifiutava l’idea di un giudice speciale per l’amministrazione.

Articolo 2: Questo fu lo spirito dove nel 1865 si stabilì:

• Aboliti tutti i tribunali del contenzioso amministrativo.
• Sottoporre alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie tra privato e P.A. che riguardassero diritti civili e politici, ancorché fossero emanati atti amministrativi.

Dunque la giustizia amministrativa nasce con la Rivoluzione francese, i controlli devono essere esterni all’amministrazione stessa. In Italia questa idea entra nel 1865 con questa legge, ma la legge decide di devolvere le controversie al giudice ordinario, purché queste controversie riguardassero diritti civili e politici.

Che cosa sono i “diritti civili e politici” nel 1865? Esempio: l’amministrazione deve espropriare un terreno. Esproprio illegittimo, il privato vuole lamentarsi. È un diritto civile e politico. Dunque limiti esterni: il giudice ordinario può intervenire solo la controversia riguarda diritti civili e politici. Questa legge 2248 del 1865 che identificava questo “diritto civile e politico”, prevedeva 2 limitazioni (art. 4 e 5) alla giurisdizione del giudice ordinario.

Art. 4: quando si controverte di diritti civili e politici, si applicano dei limiti interni alla giurisdizione, che impediscono al giudice ordinario di modificare, revocare, annullare l’atto amministrativo. Quindi il giudice ordinario può dargli solo il risarcimento del danno. L’espropriato non potrà ambire ad avere indietro il suo terreno. Questo era una conseguenza del modo di intendere la separazione dei poteri. Il potere giudiziario non poteva turbare il potere esecutivo.

Art. 5: Il giudice ordinario che si imbatte in un atto amministrativo, lo applicherà solo nella misura in cui sia legittimo. Potere di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi. Quindi il giudice ordinario poteva accertare che l’atto fosse illegittimo e risarcire il danno.

Insoddisfazione del sistema

Dopo l’applicazione di questa legge, si individuò che il sistema non era soddisfacente. Non solo per questi limiti interni, ma perché quando l’amministrazione emanava atti discrezionali, spesso il giudice ordinario non si pronunciava.

Art. 3 di questa legge diceva: tutto quello che non è diritto civile e politico, può essere protetto attraverso i ricorsi all’amministrazione stessa, ad esempio concessioni e autorizzazioni. Abbiamo una modifica del sistema prodotta dalla legge Crispi. La legge Crispi, la seconda legge importante nella fase originaria nel sistema, legge 5992 del 1889, si arriva a questa legge, fu intesa come un correttivo del sistema, ma poi diventò il braccio fondamentale del sistema.

Consiglio di Stato

Istituzione della Quarta Sezione del Consiglio di Stato, dove il giudice civile ordinario non poteva andare, dove non si trattava di diritti civili e politici. L’istituzione della Quarta Sezione, questa sezione inizialmente non veniva qualificata come giudice, si poteva fare ricorso contro gli atti della P.A. viziati da incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere, per la tutela degli interessi. Aveva il vantaggio, l’arma dell’annullamento.

Perché? Il Consiglio di Stato era interno all’amministrazione, quindi ben poteva annullare gli atti dell’amministrazione. La creazione di questa via di ricorso si pone in concorrenza con la giurisdizione del giudice ordinario, anche se al tempo non era una giurisdizione, il Consiglio di Stato era il consigliere del governo. È questa il tipo di protezione che poi dominerà il sistema di giustizia amministrativa (ottenere l’annullamento del provvedimento illegittimo). Questo tipo di protezione nasce nel 1889.

Creato questo strumento di protezione, il proprietario espropriato si cominciò a domandare: posso andare dal Consiglio di Stato e chiedere l’annullamento dell’esproprio? Oppure, siccome ho un diritto protetto dal giudice civile, devo andare dal giudice ordinario? Questo interrogativo ci porta al tema del riparto delle giurisdizioni, nel 1889, non avevamo l’idea che la Quarta Sezione fosse una giurisdizione. Con la legge 62 del 1907 si crea la Quinta Sezione del Consiglio di Stato e si chiarisce che si tratta di organi giurisdizionali.

Opzioni di giurisdizione

• Una prima opzione era quella di dire, facciamo decidere al cittadino: se vuole ottenere l’annullamento va alla Quarta Sezione del C.D.S (Consiglio di Stato), se vuole il risarcimento andrà dal giudice ordinario.
• Criterio del petitum: in base a quello che voglio ottenere scelgo a chi rivolgermi.
• Il titolare del diritto civile e politico può rivolgersi sia alla Quarta Sezione che al giudice ordinario. Il cittadino prima chiede l’annullamento, se riesce a dimostrare di aver ricevuto un danno ingiusto, si rivolgerà al giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno.

Riparto di giurisdizione

Quando però si decise il criterio di riparto da accogliere si decise per il criterio del petitum sostanziale, criterio della causa petendi: in base alla posizione giuridica che vantava, doveva scegliere l’uno o l’altro giudice:

• Diritto soggettivo: giudice ordinario
• Interesse legittimo: Quarta Sezione Consiglio di Stato

Poi cosa è successo perché poi in realtà si sia scelto di investire il giudice amministrativo della controversia del proprietario espropriato ad esempio? Si fece un’operazione importante sul piano del diritto amministrativo sostanziale, si disse: il proprietario di un terreno di fronte al potere di espropriazione, siamo sicuri che abbia un diritto civile? O il suo diritto, quando si scontra con il potere diventa un’altra cosa? Nel 1930 si disse che è la posizione giuridica vantata che determina il giudice competente, ma si lavorò su questo profilo della posizione, ritenendo che tutte le volte che un diritto si trova davanti a un potere che può disporre di quel diritto è un interesse. Se è un interesse si può proteggere davanti alla Quarta Sezione del Consiglio di Stato.

Dunque, quando può accedere alla tutela del giudice amministrativo? Quando ha un interesse pretensivo ma anche quando ad un diritto che può essere aggredito dal potere, l’amministrazione è giustificata a toccare quel diritto per fini di interesse pubblico.

Degrado del diritto a interesse legittimo

Quando il diritto degrada ad interesse legittimo? La Cassazione del 1849 (?) ha risposto così (assetto ancora oggi): quando l’amministrazione esercita male il potere che però ha. Cattivo esercizio del potere, provvedimento illegittimo, è comunque efficace, produce effetti giuridici, degrada il diritto ad interesse legittimo. Dunque, giudice amministrativo, sentenza costitutiva di annullamento. L’amministrazione lede il diritto del privato senza averne potere, carenza di potere o suo esercizio con violazioni talmente gravi, atto nullo non produce effetti giuridici, non è in grado di degradare il diritto ad interesse legittimo, il diritto soggettivo è integro, giudice ordinario, sentenza di condanna al risarcimento del danno e accertamento della illiceità della P.A.

Limitazioni ai poteri del giudice

Questa limitazione ai poteri del giudice è prevista anche in Francia, si dice che se vengono lesi i diritti del cittadino al di fuori di qualunque procedimento, allora non c’è un atto amministrativo vero e proprio, non c’è nemmeno quella gradazione del diritto a interesse legittimo alla base della giurisdizione del giudice amministrativo. Questo è l’assetto che c’è ancora oggi, ma è accaduta una cosa: creazione di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel 1923, nasce per la materia del pubblico impiego, nasce con l’idea di dire che questo criterio di riparto, in qualche caso non va bene, quando i rapporti cittadino, P.A. rendono innaturale spartire il rapporto tra giudici diversi.

Esempio: dipendente pubblico era titolare di diritti e interessi legittimi, in materia di impiego pubblico abbiamo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ma quali sono gli svantaggi di trattare un diritto come interesse legittimo?

• Tutela costitutiva è costretta entro termini molto brevi di decadenza, tutti i sistemi che hanno come baricentro l'azione di annullamento, condizionano l'azione ad un termine breve di decadenza, davanti al giudice civile no ad esempio!
• Regime delle prove: il processo amministrativo, fino al codice del 2010 conosce un numero limitato di mezzi di prova (es: prova testimoniale era estranea).

Doppio binario giurisdizionale

Dunque nel 1923 abbiamo il doppio binario giurisdizionale, costruito in modo che i due giudici diano tutele differenti.

Nota bene:

• Giudice amministrativo: tutela costitutiva costretta entro brevi termini di decadenza, è costruita intorno all’atto e alla sua illegittimità, i mezzi di prova sono limitati, i poteri decisori sono limitati, l’unico potere era quello dell’annullamento. Dunque ci sono anche degli svantaggi di trattare un diritto come interesse legittimo, fino al codice del 2010 si conoscono un numero limitato di mezzi di prova (Es: prova testimoniale era estranea a questo procedimento).
• Giudice ordinario: giudice dei diritti soggettivi, tutela di condanna e di accertamento, termini di prescrizione finalizzati alla tutela dei diritti.

Poi abbiamo un evento importante, 1923: abbiamo una riforma, questa separazione diritti soggettivi interessi legittimi risultava molto difficile da fare, si dà una giurisdizione esclusiva.

Esempio: materia del pubblico impiego, progressione di carriera, l’amministrazione rispetto a queste aspettative aveva una posizione di potere, oppure i concorsi interni erano l’espressione di un potere. Soluzione: diamo tutta la materia al giudice amministrativo, la giurisdizione è identificata con la materia, il giudice amministrativo può decidere di diritti soggettivi in via principale, cioè?

Vuol dire che la questione sui diritti costituiva questione che poteva entrare nel giudicato.

Riforma del 1923

Altra riforma del 1923: Inoltre il giudice amministrativo, anche nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva, ha la possibilità di una cognizione incidentale dei diritti soggettivi.

Esempio: autorizzazione per un permesso a costruire, l’amministrazione non risponde oppure nega il permesso di costruire, il privato impugna il diniego (interesse legittimo), l’amministrazione dice che lui non è proprietario del terreno, il fatto che sia o non sia proprietario è una questione di diritto soggettivo, se il giudice amministrativo ha la possibilità di conoscere incidentalmente di questa questione.

Rimangono escluse alcune ipotesi alla portata del giudice amministrativo: questioni relative allo stato delle persone, e la querela di falso.

Giurisdizione esclusiva

Torniamo alla creazione della giurisdizione esclusiva (1923) fino agli anni ’70 è stata limitata, invece poi, dagli anni ’90 è esplosa, il legislatore ha via via attribuito un numero sempre più importante e significativo di materie. Quando il giudice amministrativo decideva, non è che potesse cambiare il suo processo, attribuire questi diritti soggettivi al giudice amministrativo, significava che venissero sopportati al tipo di tutela degli interessi legittimi.

Prove nel processo

Cose negative del fatto di considerarli così:

• Esempio: processo del lavoro, una delle prove rilevanti è la prova testimoniale, che nel processo amministrativo non esisteva, il processo amministrativo aveva: la prova documentale, verificazioni, chiarimenti.
• Nel processo civile, la tutela cautelare è stata caratterizzata da una certa formalità, nel processo amministrativo, la sola misura cautelare possibile nel proced. amm. era la sospensione del provvedimento.

Cose positive: non definite.