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Vecchio e nuovo regionalismo nell’esperienza italiana - Clarich Appunti scolastici Premium

Materiale didattico per il corso di Valutazione e finanziamento dei progetti del Prof. Alessandro Cataldo. Trattasi di un articolo di Marcello Clarich dal titolo "Il vecchio e il nuovo regionalismo nell’esperienza italiana" pubblicato sulla rivista Quaderni di Economia Italiana" n.4 - 2008, riguardante gli effetti della riforma... Vedi di più

Esame di Valutazione e finanziamento dei progetti docente Prof. A. Cataldo

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Marcello Clarich - Andrea Pisaneschi

st’ultima si trovò dunque di fronte una sorta di fatto compiuto che con-

dizionò anche le scelte sulle Regioni a statuto ordinario.

Le scelte regionali furono, poi, assai più di altri istituti costituzionali,

condizionate dalla evoluzione della situazione politica contingente.

L’estrema sinistra, sostanzialmente antiregionalista nel primo periodo

dell’assemblea costituente, si convertì al modello regionale dopo l’usci-

ta dal governo nel 1947. Al contrario la componente democristiana, per

varie ragioni ancorata alle concezioni garantistiche della libertà locale,

effettuò un percorso contrario.

2

La conseguenza fu una scelta fatalmente compromissoria e in gran par-

te carente di un modello generale di riferimento, complice anche la man-

canza di una tradizione regionale in Italia alla quale guardare. Se infatti è

chiaro che la forma di Stato non è di tipo federale, ma regionale e che

l’autonomia regionale non deve essere solamente amministrativa, ma an-

che politica, il modello è però incerto in quasi tutti gli aspetti e comun-

que tendente a considerare lo Stato in funzione tutoria rispetto alle Re-

È infatti sufficiente soffermarsi su alcune norme “chiave” per per-

gioni.

3

cepire che l’autonomia delle Regioni consiste in quella quantità di auto-

nomia che lo Stato, volta per volta, ritiene di poter ad esse attribuire.

Lo statuto delle Regioni, notoriamente l’atto più importante per com-

prendere il grado di autonomia di un ente, oltre a dover essere “in ar-

monia” con le leggi della Repubblica (e dunque potenzialmente ad es-

se sottoordinato) è anche approvato con legge della Repubblica. Si trat-

ta dunque nella sostanza di una fonte statale o tuttalpiù di un atto com-

plesso, ma non certo di una fonte espressione di un ente autonomo.

4

La competenza concorrente lascia aperto il problema del contenuto

delle leggi di principio e se lo Stato possa legiferare anche sul detta-

glio. A parte questo aspetto di non poco conto, le materie di compe-

5

tenza regionale sono comunque di scarso rilievo, fotografano una Italia

autonomia regionale fu concessa alla Val D’Aosta; nel 1946 l’accordo De Gasperi-Gruber prevede-

va l’espressa previsione di un’autonomia legislativa e amministrativa regionale per l’area di mino-

ranza linguistica altoatesina.

Per queste considerazioni cfr. E. Cheli, Bologna

Costituzione e sviluppo delle istituzioni in Italia,

2

1978, p. 15 ss.

Cfr. in argomento l’ancora fondamentale saggio di C. Esposito, Autonomie locali e decentramen-

3 in “La costituzione italiana”, Padova 1954, p. 67 ss.

to amministrativo nell’art. 5 della costituzione,

Sull’autonomia statutaria cfr. F. Sorrentino, in Giur.co-

Lo statuto regionale nel sistema delle fonti,

4

st. 1971, p. 424 ss., U. De Siervo, Gli statuti delle regioni, Milano 1974.

Cfr. L. Paladin, Padova 1958 e V. Crisafulli,

La potestà legislativa regionale, La legge regionale nel

5 in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1960, p. 262 ss.

sistema delle fonti,

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Il vecchio e il nuovo regionalismo nell’esperienza italiana

rurale, non guardano avanti e certo non fanno pensare alle Regioni co-

me ai motori dello sviluppo e della ricostruzione. Si intuisce inoltre

6

che la legislazione regionale sarà attraversata da altri limiti: l’interesse

nazionale che costituisce un limite espresso alla legislazione regionale,

in virtù della sua sostanziale insindacabilità si presta a divenire lo stru-

mento per ricondurre porzioni di competenze al centro a totale, o qua-

si, discrezione dello Stato. Altri limiti (le grande riforme economico so-

7

ciali, ad esempio) hanno la funzione di consentire che le grandi, e alle

volte anche le piccole, scelte di politica economica siano di competen-

za dello Stato.

8

Mancano del tutto i collegamenti ascendenti tra Regioni e Stato: l’or-

gano di collegamento, il commissario di governo, assomiglia più ad un

Prefetto che non ad uno strumento di raccordo tra centro e periferia. Il

9

sistema dei controlli sulla legge, infine, prevedendo una disparità di

trattamento tra la legge regionale e quella statale, chiude il modello,

codificando il principio che la legge regionale è, comunque, una fonte

di livello inferiore rispetto alla legge dello Stato.

Se il modello della autonomia politica è incerto non meno incerto è il

modello amministrativo. Dall’articolo 118 della costituzione si può solo

comprendere che la Regione non deve essere uno strumento di accen-

tramento di funzioni amministrative e che, dunque, la costituzione non

voleva creare, con le Regioni, una sorta di ministati dotati di apparati

burocratici complessi. A parte ciò non è affatto chiaro il ruolo degli en-

ti locali minori: se Comuni e Provincie debbano essere serventi la Re-

gione o se debbano essere loro stessi poli di autonomia e di esercizio

Mancano anche qui i collegamenti

di funzioni amministrative proprie.

10

discendenti o i criteri per realizzare questi collegamenti.

Questo modello di regionalismo è stato ulteriormente indebolito nel-

la sua prima applicazione. Già l’attuazione delle regioni a oltre 20 anni

dalla entrata in vigore della carta costituzionale ha fatto si che questi

enti, sconosciuti alla tradizione italiana, apparissero per così dire calati

Sul problema delle materie, Mangiameli, Milano 1992.

Le materie di competenza regionale,

6 Cfr. C. Pinelli, in “Le Regioni” 1989, p. 454.

Criteri e tecniche nei giudizi sull’interesse nazionale,

7 Sul rilievo di questo limite cfr. S. Merlini, Programmazione economica e Regioni a statuto ordi-

8 in “Regioni e organizzazione amministrativa”, Firenze 1971, p. 377.

nario,

V. Spagna Musso, Il commissario del governo quale organo di collegamento tra Stato e Regione,

9

in “Giurisprudenza costituzionale” 1965, p. 480 ss.

Cfr. M.S. Giannini, in

Il decentramento amministrativo nel quadro dell’ordinamento regionale,

10

“Atti del III convegno di studi regionali”, Milano 1962, p. 185 ss. 195

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dall’alto, in una forma di Stato che si era ormai consolidata sul modello

centralistico e sulla tradizione municipale. All’atto della prima attuazio-

ne delle Regioni, questi enti erano tanto conosciuti dagli studiosi quan-

to nella sostanza ignoti ai cittadini.

I primi provvedimenti legislativi dettero, poi, una interpretazione re-

strittiva dell’autonomia regionale, contribuendo alla incertezza del mo-

dello, e, in definitiva, ad allontanare l’ente dagli “utenti”.

La legge finanziaria del 1970 – nel prevedere che nel redigere le leggi

cornice lo Stato poteva legiferare sia sulle norme di principio che sulle

disposizioni di dettaglio – svuotò di fatto il modello dell’art. 117 della

Costituzione. Nelle materie di competenza regionale lo Stato poteva le-

giferare come in qualunque altra materia, ed era onere della Regione in-

dividuare i dettagli da abrogare e i principi da rispettare. In applicazione

di questo criterio, per lungo tempo lo Stato non farà dunque leggi corni-

ce, ma interverrà liberamente nei settori di competenza regionale, inge-

nerando l’impressione di una Regione con poteri legislativi residuali che

potevano essere esercitati non tanto in funzione degli interessi territoria-

li, quanto piuttosto per coprire, non diversamente da un potere regola-

mentare, gli interstizi lasciati liberi dal legislatore statale.

I trasferimenti delle funzioni amministrative effettuate nel 1972 dallo

Stato restrinsero ulteriormente le sfere di competenza delle Regioni,

mentre la Corte costituzionale, a traino della legislazione statale, avva-

lorò la tecnica del ritaglio delle competenze. Nella sostanza, le materie

di competenza concorrente furono ulteriormente ridotte.

La nuova ventata regionalista si verificò a metà degli anni settanta. Es-

sa modificò in parte i termini della questione sopratutto sul piano del-

l’allargamento delle competenze, ma, al di là del fenomeno politico,

non può dirsi che il ruolo della Regione sia cambiato radicalmente. Il

decreto n. 616 del 1977, che trasferì alle Regioni un nuovo blocco di

competenze amministrative, infatti, interpretò le materie dell’art. 117 in

senso organico (dunque ampliandole nella sostanza la portata) e ne de-

legò alle Regioni altre complementari, ma non incise sul modello del

rapporto tra la legge statale e la legge regionale né, in definitiva, sul mo-

dello amministrativo.

11

Per queste fasi dello sviluppo regionale cfr. A. D’Atena, Il completamento dell’ordinamento re-

11 in “Diritto e società” 1978, p. 421 ss. nonché E. Capaccioli-F. Satta,

gionale, Commento al decreto

Napoli 1980.

n. 616,

196

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Il vecchio e il nuovo regionalismo nell’esperienza italiana

L’impressione, dunque, per chi guardi retrospettivamente le Regioni

degli anni settanta è di trovarsi di fronte a enti di decentramento ammi-

nistrativo che scontano il doppio problema di essere troppo lontani dai

cittadini, per prendere il posto della consolidata tradizione municipale,

e troppo vicini e troppo condizionati dalla legge dello Stato, per assu-

mere una reale funzione politica autonoma.

Nel modello che si era andato realizzando il problema della imputa-

bilità delle scelte appariva uno dei difetti maggiori: il nodo inestricabile

tra legge statale e legge regionale rendeva alla fine difficile comprende-

re il grado di partecipazione dell’un soggetto e dell’altro, ponendo più

problemi di competenza che risposte di efficienza. Pesava anche il di-

mensionamento territoriale: è bene ricordare che le attuali circoscrizio-

ni regionali altro non sono che i vecchi compartimenti statistici (deter-

minati nell’Ottocento per agevolare la raccolta dei dati demografici ed

economici del Regno di Italia) e pesava la inesistenza di una vera auto-

nomia finanziaria e la conseguente carenza di responsabilità.

Però anche l’organizzazione amministrativa presentava difetti analo-

ghi. In primo luogo, anche se le scelte della costituzione erano nel senso

di evitare la creazione di un apparato burocratico regionale e quindi fare

delle Regioni enti di amministrazione indiretta, di fatto questo non è av-

venuto e le Regioni si sono dotate di uffici e apparati amministrativi cor-

posi. Per contro, la delegazione delle funzioni amministrative dalle Re-

gioni agli enti locali, quando utilizzata, è circondata di poteri di controllo,

indirizzi, verifica, che di fatto obbligano enti locali e regioni ad una diffi-

cile cooperazione amministrativa che, ancora una volta, non rende im-

mediatamente imputabile la responsabilità delle scelte effettuate.

12

In definitiva, alla fine degli anni settanta il modello regionale, più che

sciogliere i nodi posti dalla costituzione, ne aveva accentuato i difetti di

origine. Probabilmente molte scelte furono all’epoca inevitabili per ga-

rantire una unitarietà di indirizzo nel periodo della ricostruzione e del

rilancio dell’economia, così come per non frammentare uno Stato che,

dopo il periodo fascista e la guerra, doveva ricostruire il suo collante. E,

tuttavia, il regionalismo che ne era venuto fuori appariva inidoneo a ri-

spondere alle due domande che deve risolvere uno Stato regionale: av-

vicinare i cittadini alle fonti del potere, favorendo una partecipazione

Cfr. G. Mor, Milano 1974.

Profili dell’amministrazione regionale,

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più stretta dei governati ai governanti; individuare un ambito ottimale

per l’efficienza dell’azione amministrativa.

13

2. Le riforme amministrative degli anni novanta

Una prima risposta parziale a queste domande venne offerta soltanto

negli anni novanta e senza toccare il quadro costituzionale esistente, at-

traverso il tentativo di spostare l’asse delle funzioni amministrative dal

centro alla periferia, realizzando il massimo di decentramento compati-

bile con l’assetto costituzionale vigente. Questo progetto venne conce-

pito e realizzato nell’ambito della riforma Bassanini della pubblica am-

ministrazione, in particolare, con la legge 15 marzo 1997 n. 59 e con i

numerosi decreti legislativi attuativi emanati negli anni successivi.

14

Non è questa la sede per delineare un quadro completo dell’ambizio-

so processo di riforma amministrativa i cui inizi risalgono, peraltro, a

qualche anno prima.

Un impulso decisivo a razionalizzare e rendere più efficiente la pub-

blica amministrazione provenne, infatti, dalla gravissima crisi finanziaria

del 1992 che portò alla svalutazione della lira e rese necessario varare

misure di risanamento di emergenza, tra gli altri, nel settore della sanità,

delle pensioni e del pubblico impiego. Ciò fu fatto in particolare con la

legge 23 ottobre 1992 n. 421 che accordò al governo una delega molto

ampia a privatizzare il pubblico impiego e a riportare all’interno dei

meccanismi di controllo della spesa pubblica la contrattazione colletti-

va. Il decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 (oggi confluito, dopo nu-

merose modifiche apportate anche nell’ambito della riforma Bassanini,

nel Testo Unico approvato con D.lgs. 30 marzo 2001 n. 165), emanato

nell’esercizio della delega legislativa, riformò il pubblico impiego e co-

stituì un primo tassello fondamentale del disegno riformatore. Gli obiet-

tivi di ridurre l’onere finanziario a carico del bilancio dello Stato e di ren-

dere più efficiente l’attività amministrativa vennero perseguiti, in parti-

colare, introducendo flessibilità nuove nella gestione del personale di-

Per queste considerazioni cfr. E. Cheli, Bologna, 2000, p. 91 ss.

La riforma mancata,

13 Per gli aspetti che interessano il rapporto tra lo Stato, le regioni e gli enti locali cfr., per tutti, G.

14

Falcon (a cura di), Bologna, 1998; G. Vesperini, in

Lo stato autonomista, Le regioni e gli enti locali,

S. Cassese (a cura di), Vol. II – Parte generale, Milano, 2000, p.

Trattato di diritto amministrativo,

1629 e seg. anche per ulteriori riferimenti bibliografici.

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Il vecchio e il nuovo regionalismo nell’esperienza italiana

pendente, valorizzando il ruolo della dirigenza, prevedendo incentivi

economici tali da premiare la produttività anche individuale, ecc.

15

Parimenti, la legge 24 dicembre 1993 n. 537 (legge finanziaria per il

1994) rappresentò il primo tentativo, effettuato anch’esso attraverso gli

strumenti della delega legislativa e della delegificazione, di semplifica-

re i procedimenti amministrativi e di razionalizzare l’organizzazione

amministrativa dello Stato e degli enti pubblici.

Il Paese, infatti, soffre di un eccesso di vincoli burocratici derivanti da

leggi amministrative barocche che disciplinano procedimenti ammini-

strativi complessi, tra loro intrecciati, che ostacolano l’iniziativa econo-

mica, accrescono l’incertezza degli operatori e incidono negativamente

sulla competitività dell’Italia nell’attrarre gli investimenti. Del pari l’or-

ganizzazione amministrativa dei ministeri e degli enti pubblici è an-

ch’essa il frutto di una crescita disordinata e irrazionale.

Questa prima fase della riforma amministrativa – che avvenne in gran

parte ad opera dell’allora ministro per la Funzione pubblica – Sabino

Cassese, non poté essere completata anche a causa dell’interruzione

anticipata della legislatura.

Sul versante degli enti locali peraltro, già la legge 8 giugno 1990 n.

142, tenendo conto dei numerosi aggiustamenti successivi (e in parti-

colare della cosiddetta legge Bassanini II 15 maggio 1997 n. 127) e ora

confluita nel Testo Unico 8 agosto 2000 n. 267, attuò una riforma incisi-

va dell’amministrazione locale, anch’essa con l’obiettivo di ridare im-

pulso alla “cellula” del plesso pubblica amministrazione più vicina ai

cittadini. Autonomia statutaria, promozione della cooperazione tra enti

locali, elezione diretta del Sindaco (introdotta nel 1993), distinzione tra

indirizzo politico e gestione amministrativa, maggiore efficienza nella

gestione dei servizi pubblici locali: queste e altre furono le principali

novità che hanno fatto poi da battistrada al rilancio, come si vedrà, an-

che dell’ente regionale.

16

Da ultima, ma non per importanza, va ricordata la legge 7 agosto

1990 n. 241 sul procedimento amministrativo e sulla trasparenza, che

Per maggiori approfondimenti e ulteriori rinvii bibliografici cfr. M. Clarich-D. Iaria, La riforma

15 III ed., Rimini, 2000.

del pubblico impiego,

Cfr per tutti L. Vandelli, Ordinamento delle autonomie locali - 1990-2000 - Dieci anni di rifor-

16 Rimini, III ed., 2000;

me, Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma co-

Atti del convegno organizzato a Roma dalla L.U.I.S.S. “Guido Carli” il 9 gennaio 2001,

stituzionale,

Milano, 2001. 199

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Marcello Clarich - Andrea Pisaneschi

può essere considerata come una vera e propria rivoluzione copernica-

na nel rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione. Non più il cit-

tadino, degradato alla posizione di suddito, alla mercé di apparati bu-

rocratici, ancora intrisi di una cultura autoritaria; bensì la pubblica am-

ministrazione posta al servizio del cittadino (utente-cliente) armato di

“nuovi diritti” (accesso ai documenti amministrativi, diritto al rispetto

dei termini di conclusione dei procedimenti, diritto a decisioni motiva-

te, diritto a conoscere il nome del responsabile del procedimento, dirit-

to a partecipare al procedimento, ecc.).

17

Già nei primi anni novanta si venne, dunque, delineando una strate-

gia di riforma dell’amministrazione a tutto campo (organizzazione, per-

sonale, procedimento, controlli, finanza, ecc.) all’insegna del recupero

dell’efficienza e della razionalità del sistema. In un siffatto contesto non

poteva mancare un ripensamento dei rapporti tra centro e periferia,

cioè una diversa allocazione delle funzioni amministrative, in modo ta-

le da avvicinare il più possibile l’amministrazione al cittadino e rendere

più stretto il cerchio della responsabilità.

Il principio organizzativo fondamentale attorno al quale si volle redi-

stribuire le funzioni amministrative fu l’ormai ben noto principio di sus-

sidiarietà, già introdotto nel diritto comunitario all’inizio degli anni no-

In base ad esso le

vante (art. A, comma 2 del Trattato di Maastricht). 18

funzioni devono essere allocate al livello istituzionale più vicino al cit-

tadino (Comune). I livelli istituzionali (Provincia, Regione, Stato, Unio-

ne Europea) possono essere titolari di funzioni, se, e solo se, il livello

istituzionale di volta in volta sottoordinato non consente un esercizio

razionale ed efficiente della particolare funzione.

Il principio di sussidiarietà, che, come vedremo, è ormai assurto a

principio di rango costituzionale, è espressamente richiamato come

criterio per il trasferimento delle funzioni amministrative dal centro alla

periferia dall’art. 4, comma 3, lett. a) della legge n. 59 del 1997 già cita-

ta. Tale disposizione, dopo aver fatto riferimento testuale al nuovo

Sugli istituti introdotti dalla legge n. 241 del 1990 all’interno di una ricostruzione sistematica del

17

procedimento amministrativo cfr. A. Sandulli, in S. Cassese (a cura di),

Il procedimento, Trattato,

cit., vol. II, p. 927 e ss.

Sul principio di sussidiarietà e più in generale per un quadro approfondito del nuovo sistema

18

delle autonomie locali, cfr. G. Vesperini, Vol. I, Meridiana, 2000, p. 358; S. Licciardel-

I poteri locali,

lo, Torino, 2000, p. 186 s. , anche per al-

Profili giuridici della nuova amministrazione pubblica,

tri profili del nuovo modello organizzativo. Il principio è sancito anche nella Carta europea dell’au-

tonoma locale recepita con legge 30 dicembre 1989 n. 439.

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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Materiale didattico per il corso di Valutazione e finanziamento dei progetti del Prof. Alessandro Cataldo. Trattasi di un articolo di Marcello Clarich dal titolo "Il vecchio e il nuovo regionalismo nell’esperienza italiana" pubblicato sulla rivista Quaderni di Economia Italiana" n.4 - 2008, riguardante gli effetti della riforma costituzionale del 2001 sull'economia e l'amministrazione locale.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in analisi economica delle istituzioni internazionali
SSD:
A.A.: 2011-2012

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