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ta alla valutazione dei provvedimenti regolati- fornire uno strumento utile ai funzionari

vi, al fine di offrire un supporto analitico pubblici incaricati di effettuare l’analisi di

all’introduzione dell’AIR nel nostro Paese e di impatto della regolazione.

Pia Marconi

Direttore Generale dell’Ufficio

per l’Innovazione

nelle Pubbliche Amministrazioni

10 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

Introduzione *

L’analisi dell’impatto della regolazione (AIR) è uno strumento ormai

, finalizzato a valutare la qualità

molto diffuso nei paesi occidentali

1

della regolazione e a indirizzare le decisioni pubbliche verso norme

ex ante, l’AIR inter-

efficaci e poco costose per la collettività. Utilizzata

viene nel corso del processo di formazione degli atti di regolazione

con la funzione di garantire che i loro effetti e le possibili alternative

siano adeguatamente e correttamente considerati.

L’AIR è, in estrema sintesi, una valutazione dei costi e dei benefici

derivanti alla collettività (cittadini, imprese, le stesse amministrazioni

pubbliche) da un provvedimento regolativo. Tale valutazione si avvale

delle metodologie sviluppate nell’ambito dell’analisi costi-benefici

2

(ACB), disciplina storicamente legata alle scelte sui progetti d’investi-

mento pubblici, che negli ultimi decenni ha trovato crescente applica-

zione nel campo della regolazione.

Questo volume si propone di accrescere la comprensione delle

potenzialità, ma anche dei limiti, dell’analisi costi-benefici applicata

. Si inserisce in un grup-

alla valutazione dei provvedimenti regolativi

3

po di testi di approfondimento promossi dal Progetto finalizzato AIR

del Dipartimento della Funzione Pubblica con l’intento di fornire un

supporto analitico all’introduzione dell’AIR nel nostro paese. È indi-

rizzato ai funzionari pubblici che applicano la normativa in materia di

AIR e a tutti coloro che desiderano avvicinarsi a questo tipo di analisi.

* Il testo non impegna in alcun modo l’Istituto di appartenenza dell’autore.

1 Per una riflessione sistematica sull’esperienza dell’AIR in nove paesi dell’area dell’OCSE

e nell’Unione Europea si veda C. Radaelli (a cura di), L’analisi d’impatto della regolazione

in prospettiva comparata, Dipartimento della Funzione Pubblica, Rubbettino editore, 2001.

2 Cfr. e.g. le guide del governo canadese e di quello statunitense: Treasury Board of

Canada, Technical Guide to Regulatory Impact Analisys (1994), e Office of Management

and Budget, Economic Analisys of Federal Regulations Under Executive Order 12866

(1996, gennaio), The White House. Un esplicito riferimento all’analisi costi-benefici è

contenuto anche nella guida italiana: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Guida alla

sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (2000).

3 Versioni preliminari di alcuni lavori inclusi nel volume sono state presentate al conve-

gno “L’analisi dell’impatto della regolazione: l’assetto istituzionale in una prospettiva

comparata e le questioni metodologiche” organizzato a Roma il 15.6.2001 presso la

Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione nel quadro del progetto finalizzato

AIR del Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio.

INTRODUZIONE 11

Il volume è articolato in sette capitoli. Il primo di essi affronta i

problemi connessi con l’introduzione dell’AIR nei processi decisionali

pubblici, e l’ultimo si occupa soprattutto del tema degli incentivi alla

qualità delle valutazioni. Il capitolo 2 fornisce una sintetica esposizio-

ne dei concetti fondamentali dell’analisi costi-benefici, introducendo i

successivi approfondimenti metodologici. Questi riguardano alcuni

degli aspetti più controversi della disciplina, nonché particolarmente

rilevanti per la valutazione della regolazione: le tecniche utilizzate per

definire il valore dei beni per i quali non esiste un prezzo di mercato

rischio

sono presentate nel capitolo 3 e, con riferimento al cosiddetto

nel capitolo 4; i criteri utilizzati per tenere conto dell’incertezza

fisico,

e del rischio sono esaminati nel capitolo 5; il ruolo dei giudizi di valo-

re nell’analisi costi-benefici viene trattato nel capitolo 6.

Nella prima parte di questa introduzione si discutono brevemente

due questioni, nell’intento di fornire delle coordinate utili per la lettu-

ra del volume e di esplicitarne alcuni obiettivi: la definizione dell’ana-

lisi costi-benefici; i problemi specifici che presenta questa analisi

quando viene applicata alla regolazione.

La seconda parte dell’introduzione è una sintetica guida alla lettura

dei singoli contributi.

Nella letteratura economica, al termine “analisi costi-benefici” vengo-

no attribuiti significati notevolmente diversi. Di recente è stata pro-

posta una definizione relativamente ampia, che ha il pregio di indivi-

duare i principi dell’analisi costi-benefici, senza necessariamente

associare a tale disciplina specifiche tecniche più o meno diffuse nella

.

pratica 4

Andrebbe compresa nella definizione qualsiasi analisi basata sulla

che valga la pena di intraprendere un’attività se i benefici risultan-

“idea e che soddisfi le seguenti tre condizioni: sia

ti sono superiori ai costi”

fondata su esplicite valutazioni di tutti gli aspetti rilevanti; consideri

dell’attività in esame e non, ad esem-

esclusivamente le conseguenze

5 i

pio, la sua rispondenza a dei principi morali; permetta di “sommare”

costi e i benefici. sommabilità

Va rilevato che soprattutto quest’ultima condizione, la

di tutti i costi e benefici, è un requisito estremamente controverso

quando essi includano elementi come la vita umana, la salute o l’am-

biente. Alle tecniche diffuse nella pratica per la valutazione di questi

elementi sono in larga parte dedicati i capitoli 3 e 4 di questo libro.

La definizione appare utile a chiarire come molte critiche che ven-

gono rivolte a questa disciplina riguardino in realtà particolari scelte

applicative. Un esempio di scelta applicativa, peraltro molto frequente

. In estrema sintesi, e con

nella pratica, è il principio di indennizzo 6

4 A. Sen, The Discipline of Cost-Benefit Analysis, in M.D. Adler, e E.A. Posner, (eds.),

Cost-Benefit Analisys. Legal, Economic, and Philosophical Perspective, The University of

Chicago Press, 2001.

5 Tali conseguenze possono includere, ad esempio, eventuali lesioni di diritti o libertà.

6 Tale principio è legato ai contributi contemporanei di Kaldor (N. Kaldor, Le Proposizioni

della Scienza Economica Relative al Benessere e i Raffronti Interpersonali di Utilità, 1939, pp.

12 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

qualche semplificazione, esso suggerisce di valutare l’effetto di un

intervento pubblico sommando algebricamente gli indennizzi e i pre-

lievi monetari che lascerebbero invariato il benessere dei soggetti inte-

. In altre parole, “perché egli [l’economista] possa dichiararsi in

ressati

7

favore di una determinata misura, gli è sufficiente dimostrare che, anche

se coloro che sono pregiudicati fossero pienamente indennizzati delle loro

perdite, il resto della collettività ne risulterebbe ancora avvantaggiato

.

rispetto alla situazione precedente”

8

Con tale approccio ci si preoccupa essenzialmente dell’efficienza

dell’intervento pubblico, seguendo il criterio per cui “un dollaro vale

un dollaro, indipendentemente da chi lo riceva”. La discussione eco-

nomica ha progressivamente chiarito i limiti di applicabilità di que-

. Esso appare appropriato quando non vi siano signifi-

sto approccio 9

cativi effetti redistributivi a seguito del provvedimento o quando sia

possibile lasciare ad altri strumenti di politica economica la realizza-

zione degli obiettivi generali in materia di distribuzione del reddito

e, in particolare, la correzione degli effetti distributivi indesiderati

derivanti dall’intervento medesimo. Tali condizioni non sono strin-

genti in un contesto ideale, caratterizzato sia dal pieno coordina-

mento delle politiche, sia dalla completa informazione ed efficacia

degli strumenti a disposizione dell’operatore pubblico. Appaiono

invece soddisfatte solo in particolari circostanze se si considera un

contesto più realistico, dove gli strumenti di politica economica non

sono perfettamente coordinati e trovino ostacolo, ad esempio, in

comportamenti elusivi.

Nella definizione proposta in precedenza, largamente concordante

con i contributi raccolti in questo volume, il ricorso al principio di

indennizzo senza correttivi non costituisce un aspetto necessario all’a-

nalisi costi-benefici. Fanno parte a pieno titolo dell’ACB, ad esempio,

quelle tecniche che modificano il calcolo dei benefici e dei costi facen-

do ricorso a sistemi di ponderazione per favorire gruppi particolar-

pesi distributivi) .

mente bisognosi della popolazione (i cosiddetti 10

73-77. Citato in F. Caffè, Politica Economica. 1: Sistema e Tecniche di Analisi, Boringhieri,

Torino, 1971, p. 104) e Hicks (J. R. Hicks, Le basi dell’economia del benessere, 1939, in F.

Caffè, Saggi sulla moderna economia del benessere, Boringhieri, Torino, 1956).

7 Per una trattazione che inserisce le proposte di Kaldor e di Hicks nel quadro dello

sviluppo del dibattito teorico all’interno dell’economia del benessere, si veda Caffè,

Politica economica op. cit. Per un approfondimento tecnico su tale approccio, fondato

sul cosiddetto principio della compensazione, si veda il contributo di N. Bruce, e G.

Harris, , Analisi costi-benefici e principio della compensazione, in Formez, Calcolo econo-

mico e decisioni pubbliche. Prime proposte per un approccio di settore, Napoli, 1993.

8 N. Kaldor, Le Proposizioni op. cit. p. 104.

9 Come osserva Sen The Discipline op. cit. p. 111 “If compensations are actually paid,

then of course we do not need the compensation criterion,… if compensations are not

paid, it is not at all clear in what sense it can be said that this is a social improvement.”.

10 Per un approfondimento su tale approccio, si veda il contributo di A. G. Harberger,

L’Uso dei Pesi distributivi nell’Analisi Costi-Benefici, in Formez, Analisi Costo-Benefici.

Questioni di Metodo e Problemi Applicativi, Napoli, 1993. Nel capitolo 1 del presente

volume si suggerisce la possibilità di sottoporre i risultati dell’analisi a correttivi a

posteriori. INTRODUZIONE 13

In base alla medesima definizione non sarebbe un elemento

necessario dell’analisi costi-benefici neanche l’applicazione del cri-

terio della disponibilità a pagare (DAP). In base a esso, le valutazio-

ni degli effetti sul benessere sociale di variazioni nella disponibilità

di beni e servizi vanno fondate sulla stima di quanto i soggetti coin-

volti siano disposti a pagare per ottenere un aumento di tale dispo-

. L’esclusione della DAP

nibilità o per evitare una riduzione di essa 11

dai principi dell’ACB differenzia questa definizione da quella conte-

nuta nei principali manuali di analisi costi-benefici e, in genere,

. Al principio della disponibilità a

nelle guide governative per l’AIR 12

pagare viene, infatti, generalmente riconosciuta una funzione fon-

damentale all’interno dell’ACB, seppure temperato dal riconosci-

mento dei problemi che esso presenta e dalla necessità di alcuni

correttivi. Non è chiaro, infatti, su quale principio, differente dalle

preferenze espresse dagli individui, si possa fondare la valutazione

monetaria di variazioni nella loro disponibilità di beni o servizi.

Questa posizione, che sottolinea come la DAP sia l’unico criterio di

valutazione realmente coerente con l’ACB, viene espressa anche nei

. I problemi

contributi in questo volume che toccano tale aspetto 13

della DAP, discussi soprattutto nei capitoli 1, 3 e 4 del volume, deri-

vano dalla possibilità che le preferenze espresse dagli individui non

siano correttamente rilevabili; siano distorte, ad esempio da carenze

informative; non siano utilizzabili come guida per il benessere col-

lettivo, perché basate su giudizi di valore oggetto di condivisa ripro-

vazione.

All’esame degli specifici problemi che incontra l’analisi costi-benefici

quando viene applicata alla regolazione sono dedicati quasi tutti i con-

tributi raccolti in questo volume. Questo aspetto appare ancora poco

esplorato. Le stesse guide straniere sull’AIR risentono, negli esempi e

nelle analisi, del fatto che la letteratura sull’ACB è nata e si è inizial-

mente sviluppata facendo riferimento essenzialmente ai problemi di

valutazione dei progetti d’investimento. Le analisi contenute in questo

volume suggeriscono che nell’applicazione dell’ACB alla regolazione si

accentuano una serie di difficoltà già rilevate per l’analisi dei progetti

d’investimento; aumenta, in particolare, l’incertezza nella valutazione

dei benefici e dei costi e si rende necessaria, come minimo, l’acquisi-

zione di informazioni specifiche.

11 Come si evidenzia nel capitolo 2, il prezzo di mercato di un bene individua la DAP

del consumatore marginale con riferimento a tale bene, mentre l’intera curva di

domanda identifica la DAP di tutti i consumatori attivi sul mercato.

12 “The valuation of policy outcomes should be based on the concept of willingness to

pay.” (Boardman et al, Cost-Benefit Analysis, op. cit, pag. 76). “The concept of opportu-

nity cost is the appropriate construct for valuing both benefits and costs. The principle of

willingness to pay captures the notion of opportunity cost by providing an aggregate mea-

sure of what individulas are willing to forgo to enjoy a particular benefit.” (OMB, Econo-

mic Analisys, op. cit., p. 17).

13 Lo stesso Sen, The discipline, op. cit., peraltro riconosce che “No matter how the

requirements of efficiency are specified, there is need for sensitivity to individual preferen-

ces, and in this willingnes to pay would have a role.”

14 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

Le maggiori difficoltà di valutazione derivano dai seguenti fattori:

• gli effetti dell’introduzione di nuove regolazioni sono generalmen-

te alterati dalle reazioni dei soggetti interessati dalle norme e tali

reazioni non sono prevedibili con precisione;

• la definizione di un orizzonte temporale per la valutazione della

regolazione risulta più difficile rispetto a un progetto d’investimen-

to, dove un adeguato punto di riferimento è dato dalla durata dei

beni capitali utilizzati (cfr. capitolo 2);

• i benefici apportati dalla regolazione in materia sanitaria, ambien-

tale e di sicurezza sono frequentemente privi di un prezzo di mer-

cato cui fare riferimento (cfr. capitoli 3 e 4).

• tipicamente, in questi settori le regolazioni mirano a ridurre dei

rischi, la cui quantificazione presenta spesso difficoltà significative;

si consideri, ad esempio, la difficoltà di valutare i rischi per la salu-

te derivanti da un aumento dell’inquinamento (cfr., soprattutto, il

capitolo 5);

• infine, l’analisi dei costi di conformità, aspetto tipico delle valuta-

zioni riguardanti provvedimenti regolativi, richiede investimenti

informativi in settori finora relativamente trascurati (si veda, in

particolare, la discussione nel capitolo 3 sul valore del tempo dedi-

cato ad adempimenti).

Queste difficoltà possono suggerire di rinunciare completamente

all’analisi costi-benefici e all’AIR? La risposta che si può trarre dalle

analisi contenute in questo volume è negativa. Come rilevato nel capi-

tolo 3, con riferimento alle tecniche di valutazione dei beni non scam-

biati sul mercato, la monetizzazione, pur con le sue difficoltà, è l’unico

modo per assicurare la confrontabilità tra interventi diversi e quindi,

in ultima analisi, per realizzare una efficiente allocazione delle risorse.

Più in generale, non appare razionale rinunciare a priori al contributo

informativo derivante dall’analisi costi-benefici. Questo tuttavia non

esclude che in specifiche circostanze l’incertezza insita nelle valutazio-

ni sia tale da impedire la scelta tra due provvedimenti alternativi in

base ai soli elementi forniti dall’analisi costi-benefici.

Un’ulteriore differenza tra gli investimenti pubblici riguarda il

sistema di controllo a cui sono sottoposte queste due tipologie di

intervento pubblico. A differenza di un progetto d’investimento, la

regolazione non richiede risorse finanziarie, o le richiede in misura

limitata. Per limitare e razionalizzare l’uso di tali risorse da parte della

pubblica amministrazione in tutti i paesi sono state sviluppate proce-

dure di controllo incentrate sul bilancio. La regolazione, invece, non è

stata storicamente sottoposta a controlli della stessa cogenza. Solo

recentemente si sono iniziati a proporre meccanismi o istituzioni

capaci di rappresentare un vincolo esterno alla regolazione. Per l’Italia,

che è ancora in ritardo rispetto a molti paesi occidentali, vanno segna-

lati, oltre all’introduzione dell’AIR, le iniziative in materia di semplifi-

cazione e il ruolo dell’Antitrust. Questo differente trattamento dei due

tipi di intervento pubblico suggerisce la possibilità che, soprattutto nel

contesto italiano, l’eccesso di regolazione sia un problema proporzio-

nalmente più rilevante di quello, molto più discusso, relativo al carico

INTRODUZIONE 15

fiscale. L’esistenza di un problema di inefficienza della regolazione

appare confermato dall’evidenza empirica disponibile, seppure circo-

.

scritta ad alcuni ambiti e a certi paesi 14 L’AIR, l’ACB e i processi di deci-

Un filo conduttore del primo capitolo,

è la preoccupazione che il tentativo di

sione pubblica: tre aspetti critici,

adozione dell’AIR in Italia possa trovare ostacoli che compromettano

l’efficacia dello strumento. L’autore discute tre temi importanti: la

legittimità dell’analisi costi e benefici come strumento per le scelte

pubbliche, alcune questioni metodologiche di base e, infine, l’introdu-

zione dell’AIR all’interno dei processi decisionali.

La legittimazione e quindi, l’accettabilità, dell’analisi costi-benefici

viene esaminata, in particolare, con riferimento ai problemi posti dal-

l’esistenza di beni ai quali viene riconosciuto un valore fondamentale

(la vita, la salute, l’ambiente naturale), dall’incompletezza e distorsio-

ne delle preferenze, dalla possibilità di effetti redistributivi indesidera-

bili e dall’esigenza di confrontare valori relativi a date diverse. L’autore

sottolinea che gran parte delle obiezioni all’adozione dell’analisi costi-

benefici sembrano richiedere affinamenti delle tecniche in uso, piutto-

sto che l’abbandono di questo strumento; non sembra invece concilia-

bile con l’ACB la posizione di chi, dando preminenza ai giudizi mora-

li, rifiuta l’idea che le azioni umane debbano essere valutate sulla base

delle alternative esistenti e delle loro conseguenze. Tale posizione,

peraltro, non è semplicemente in contrasto con la disciplina in esame

ma appare inconciliabile con la stessa visione (razionalistica e valutati-

va) sottostante la riflessione economica.

Sul tema più strettamente metodologico, in questo capitolo si è esa-

minata, in particolare, la scelta tra l’ACB e alcune sue varianti, che si

concentrano solo sui costi (come l’analisi costi-efficacia, ACE) o, alter-

nativamente, sui benefici. Secondo l’autore il ricorso all’ACB appare

col confrontare benefici

generalmente preferibile ai fini dell’AIR. L’ACB,

e costi, permette di controllare simultaneamente la validità dei risultati e

esso, inoltre, si presterebbe alla valutazione di

la convenienza dei mezzi;

azioni alternative sulla base di procedure iterative.

Nella parte conclusiva del capitolo, concernente il ruolo dell’AIR

nel processo decisionale pubblico, vengono esaminate criticamente sia

l’AIR sostituirebbe la decisione politica demo-

la visione secondo la quale

14 Appaiono al riguardo degni di nota i risultati di uno studio recente che valuta il costo

per vita salvata di alcuni interventi regolativi introdotti nella legislazione americana tra il

1970 e l’inizio degli anni novanta. Secondo questo studio, tale costo varia tra 0,1 milioni

di dollari, nel caso della normativa in materia di cinture di sicurezza e di air bag intro-

dotta nel 1984, e 274 miliardi di dollari, nel caso della normativa in materia di atrazina

nell’acqua potabile, per arrivare infine a toccare i 17.000 miliardi, con riferimento alla

normativa in materia di smaltimento di prodotti tossici (W. K. Viscusi, Risk Equity, in

M.D. Adler e E.A. Posner (eds.), Cost-Benefit Analisys. Legal, Economic, and Philosophical

Perspective, The University of Chicago Press, Chicago Viscusi, Risk Equity, 2001). Si ricor-

da che il principio della efficiente allocazione delle risorse richiederebbe l’allineamento

dei suddetti costi. Va sottolineato come l’indagine riguardi un paese caratterizzato da una

lunga tradizione di utilizzo dell’analisi costi-benefici nelle scelte pubbliche, anche con

riferimento a quelle regolative (cfr. C. Radaelli (a cura di), L’analisi d’impatto, op. cit.).

16 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

cratica con meccanismi tecnocratici sia quella ottimistica ed opposta

secondo la quale l’AIR mette il soggetto pubblico responsabile nella con-

Tratteggiando una interpre-

dizione di decidere in modo più informato.

tazione più articolata, che tiene conto della lezione della public choice,

si è assegnato all’AIR una funzione di protezione delle decisioni rispetto

alle distorsioni derivanti dagli interessi dei politici e dei burocrati. L’in-

troduzione dell’AIR sarebbe quindi la reazione di un sistema istituzio-

nale complesso alle preoccupazioni, fondate e diffuse relativamente alla

L’esperimento presenta, tuttavia, un

qualità della normativa esistente.

significativo rischio di insuccesso, soprattutto in quanto l’introduzione

dell’AIR non sembra poi potere trovare facilmente sostegno all’interno dei

processi – politici e amministrativi – di decisione pubblica.

Il secondo capitolo, Analisi costi-benefici: introduzione e concetti fonda-

mentali fornisce una esposizione estremamente chiara delle fasi logi-

che in cui si articola l’analisi costi-benefici e dei concetti fondamentali

che si incontrano nella sua applicazione: il surplus dei consumatori e

dei produttori, la disponibilità a pagare, il costo opportunità, lo sconto

intertemporale. Vengono inoltre discussi i vantaggi relativi dei due

principali criteri di accettabilità di un intervento pubblico utilizzati

nella pratica dell’ACB: il beneficio netto sociale (VAN) e il tasso inter-

no di rendimento (TIR).

Il capitolo è completato da due approfondimenti. Il primo concer-

ne le principali alternative all’ACB: l’analisi costo-efficacia e l’analisi

costi-utilità. Il secondo esamina il dibattito teorico riguardante la

determinazione del tasso di sconto sociale. Dall’analisi emerge come

non vi sia nella teoria economica un consenso sufficiente per indivi-

duare con precisione il suddetto tasso. Tale determinazione richiede

infatti due passaggi: la scelta del concetto di tasso sociale da prendere

a riferimento, su cui la teoria economica non è univoca, e quella,

anch’essa oggetto di discussione, del criterio per stimare il valore cor-

rispondente a tale concetto. Ne deriva una significativa dispersione dei

valori dei tassi di sconto proposti nella letteratura, anche con riferi-

mento a un singolo paese. Significative differenze si rilevano anche tra

i valori adottati dai manuali di AIR dei principali paesi anglosassoni.

Gli interventi regolativi influenzano spesso la disponibilità per i citta-

dini di beni e servizi che non sono scambiati sul mercato. L’assenza di

scambi con contropartite monetarie, come evidenziato già nel capitolo

2, rende più complessa l’attribuzione di un prezzo a tali beni. La diffi-

coltà della loro valutazione è accresciuta dal fatto che essi spesso costi-

tuiscono aspetti fondamentali dell’esistenza dei cittadini (si pensi alla

salute).

Il terzo capitolo, Criteri di valutazione di alcuni beni non scambiati

sul mercato, esamina le caratteristiche e i problemi dei principali

metodi proposti nella letteratura per valutare tali beni: l’utilizzo di

beni analoghi scambiati sul mercato, il criterio dei prezzi edonici,

quello dei costi di viaggio e il ricorso a interviste o questionari (le

cosiddette valutazioni contingenti). Tutti questi metodi sono fondati

INTRODUZIONE 17

sul concetto della disponibilità a pagare, a cui eventualmente vengono

apposti dei correttivi, ad esempio per tenere conto delle differenze

nella distribuzione della ricchezza. Il capitolo si sofferma, inoltre, sul

dibattito teorico e sui criteri utilizzati nella letteratura empirica per

valutare tre particolari beni: la vita, il tempo, l’ambiente. Con riferi-

mento a essi, vengono proposti anche risultati empirici, scelti tra quel-

li più recenti e rilevanti.

All’interno di un capitolo ricco di riferimenti alla letteratura teo-

rica ed empirica, può essere utile soffermarsi sulla discussione relati-

va alla valutazione del tempo. Essa è particolarmente importante alla

luce dell’attenzione posta dall’AIR ai costi di adempimento, oneri tra

i quali figura frequentemente il tempo speso dai cittadini e dalle

imprese. Qui viene sottolineato come il criterio per valutare il tempo

impiegato per adempimenti burocratici differisca a seconda di quali

siano i soggetti interessati: cittadini o imprese. Il tempo impiegato

dai dipendenti delle imprese deve essere valutato al costo opportu-

nità dell’impresa, cioè al miglior uso alternativo di queste risorse

umane all’interno dell’azienda. A tal fine il costo del lavoro orario

appare un indicatore adeguato. Con riferimento al tempo dei cittadi-

ni, l’uso del salario appare invece una eccessiva semplificazione, a

causa, ad esempio, della presenza di rigidità negli orari di lavoro. La

letteratura empirica si è quindi orientata, in questo ambito, verso

metodologie basate sulla stima dei parametri di funzioni di utilità

che includono il tempo o sui criteri delle preferenze rilevate e delle

valutazioni contingenti.

Il tema della valutazione della vita, espressione con cui si definisce

la stima del valore di una piccola variazione del rischio di morte di

individui non identificabili della popolazione, viene trattato sia nel

capitolo 3 sia nel successivo capitolo 4, La valutazione del rischio fisico.

Anche in questo caso è sottolineato come, soprattutto nei paesi in cui

l’analisi costi-benefici non è diffusa, la scelta tra opzioni regolative con

un impatto sulla vita dei cittadini si basi frequentemente su di un giu-

dizio informale del decisore pubblico. Viene argomentato come questa

procedura manchi di trasparenza e di oggettività e non elimini il pro-

blema della quantificazione bensì lo eluda, dal momento che determi-

na comunque una quantificazione implicita della vita umana. Queste

osservazioni critiche sono solo temperate dall’analisi, contenuta nella

prima sezione del capitolo 3 e ampliata nel capitolo 4, delle difficoltà e

dei limiti dei metodi fondati sul criterio della disponibilità a pagare.

Le indicazioni contenute nei capitoli 3 e 4 sono a favore di una esplici-

ta valutazione della vita. Analogamente nel capitolo 1 si osserva, con

riferimento a una più ampia categoria di beni, che la valutazione in

termini monetari “sembra essere, con riguardo ai beni senza prezzo,

non una minaccia ma un correttivo, dato che altrimenti ciò che non

ha prezzo rimarrebbe senza valore (e senza risarcimento in caso di

perdita o danneggiamento)”.

Nei capitoli 3 e 4 sono discussi criticamente altri criteri non basati

sul concetto della disponibilità a pagare: quello reddituale, quello

basato sui premi assicurativi e l’analisi costi-efficacia. Anche in questi

18 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

capitoli sono sottolineati i notevoli limiti dell’analisi costi-efficacia: si

non può dare alcuna indicazione né sul-

osserva in particolare, che essa

l’ammontare delle risorse da destinare alla salute né sulla scelta social-

mente preferibile qualora le alternative a disposizione producano benefici

.

ulteriori e diversi tra loro

15

Nel capitolo 3, si osserva come la valutazione del rischio fisico, così

come quella di altri beni non scambiati sul mercato che possono costi-

tuire importanti obiettivi della regolazione, si presenti, dal punto di

valori in sé, ma come defini-

vista economico, non già come ricerca di

trade-off fra diversi risultati che coinvolgono in misura diffe-

zione dei

rente valori essenziali della vita della collettività, e quindi della stessa

azione pubblica. In tale ambito, tuttavia, si fa particolarmente acuto il

trade-off, quale

contrasto potenziale fra la percezione individuale del

può essere fornita dal singolo cittadino, e la valutazione che di esso

fornisce il regolatore, il quale, oltre ad essere normalmente più infor-

mato, è o dovrebbe essere indifferente a talune implicazioni psicologi-

che ed etiche del rischio.

Nel successivo capitolo 5 si affronta il tema del trattamento dell’incer-

tezza nell’analisi economica. Vengono esaminate e discusse la teoria

dell’utilità attesa, che rappresenta il principale riferimento teorico

delle scelte in condizioni di incertezza, e l’ormai ampia letteratura

riconducibile al cosiddetto approccio descrittivo ai processi decisiona-

li. Quest’ultimo filone di studi mette in evidenza una serie di deviazio-

ni del comportamento e della percezione del rischio da parte degli

individui rispetto alle implicazioni della teoria dell’utilità attesa. In

presenza di tali deviazioni si pone quindi nuovamente la questione,

rilevata nel caso del rischio fisico, di quali criteri debbano seguire le

politiche pubbliche di regolazione e la loro valutazione. Sul piano più

strettamente tecnico, l’autore esamina come sia possibile introdurre la

misura del rischio direttamente nel saggio di sconto usato per l’attua-

lizzazione dei benefici e dei costi. Viene infine rilevato che allo svilup-

po di strumenti sofisticati per l’analisi delle decisioni in situazioni di

incertezza non ha corrisposto il loro sistematico utilizzo nella pratica

accade assai raramente di imbattersi in casi concreti di

della valutazione:

scelte economiche pubbliche nelle quali si tenga conto in modo soddisfa-

cente dell’elemento costituito dall’incertezza.

Il capitolo 6, si concentra su due importanti temi connessi con l’ACB:

prezzi ombra e i giudizi di valore.

i

15 Sarebbe inoltre controverso lo stesso vantaggio, derivante dall’evitare la valutazione

dei benefici, di non richiedere giudizi di valore. In uno studio recente di C. Buratti si

rileva che “la stessa metodologia dell’analisi costi-efficacia, frequentemente impiegata in

campo sanitario in alternativa alla più ambiziosa analisi costi-benefici in considerazione

della difficoltà di dare una valutazione corretta degli intangibili, non sia affatto scevra di

giudizi di valore e, anzi, in alcuni casi questi ultimi abbiano un ruolo più rilevante nell’a-

nalisi costi-efficacia che in quella costi-benefici.”. Cfr. C. Buratti, Analisi Costi-Benefici e

Giudizi di Valore nella Sanità, in “Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze”,

Anno LVI, n. 3, settembre, Giuffrè, Milano, 1997, p. 330. INTRODUZIONE 19

Con il termine prezzo ombra ci si riferisce alla valutazione moneta-

ria di un particolare bene o servizio utilizzata nell’analisi costi-benefi-

ci, quando essa non coincida con il prezzo di mercato ma sia basata

sui benefici e sui costi sociali derivanti dalla produzione e dal consu-

mo del bene. Sono valutabili con prezzi ombra sia i beni scambiati sul

esternalità che l’operatore

mercato, quando sul loro prezzo influiscano

pubblico intende correggere, sia tutti i beni non oggetto di scambi con

contropartite monetarie. La specifica problematica della valutazione di

questi ultimi è stata oggetto dei capitoli 3 e 4; in questo capitolo ven-

gono esaminati invece i principi generali sottostanti la definizione dei

prezzi ombra e alcune proposte applicative contenute nella letteratura

economica. giudizi di valore ci si riferisce alle valutazioni così

Con il termine

strettamente legate ad aspetti soggettivi da non potere essere oggetto

giudizio di valore è la preferenza circa una

di confutazione; un tipico

specifica distribuzione del reddito. Nel modello tradizionale dell’anali-

si costi-benefici, che fa riferimento al concetto di ottimo paretiano e al

principio di indenizzo, l’economista può e deve condurre l’analisi pre-

scindendo da tali giudizi. Nel capitolo si rileva, tuttavia, come l’ipotesi

di neutralità della scienza economica sia stata oggetto di critiche

molto penetranti e che il concetto di ottimo paretiano sia una guida

molto limitata all’azione pubblica. Si esamina quindi il modello di

riferimento attualmente prevalente nell’analisi costi-benefici, basato

sul concetto di funzione del benessere sociale e sulla sua traduzione

pratica, la funzione obiettivo dei politici. Anche in questo caso, tutta-

via, è ben difficile che l’economista possa condurre l’analisi costi-

il decisore

benefici prescindendo da giudizi di valore. Spesso perché

pubblico non è in grado di prendere una posizione precisa e chiara sulle

. Un problema analogo

questioni di fondo che informano l’analisi

16 possibile che gli

viene posto nel capitolo 7, quando si osserva che è

obiettivi in questione siano mal definiti, ridondanti (cioè sovrapposti), o

La solu-

persino sbagliati in rapporto alla politica che si vuole perseguire.

zione più corretta in tali circostanze è, secondo gli autori, un maggiore

coordinamento tra gli organi di valutazione e quelli politici, per giun-

gere ad una enunciazione chiara degli obiettivi. Come si osserva nel

senza questa preventiva opera di chiarificazione, dare per

capitolo 7,

scontata una funzione obiettivo arbitrariamente scelta dai valutatori dei

16 Come sottolineato nel contributo di E. Giardina, L’Analisi Costi-Benefici e il Processo

Decisionale Pubblico, in Formez, Calcolo Economico e Decisioni Pubbliche. Prime Propo-

ste per un Approccio di Settore, Napoli, 1994, p. 31, il problema non deriva necessaria-

mente da una cattiva volontà o incapacità del decisore politico: “Seppure in astratto

possano considerarsi distinti i compiti assegnati al politico, che deve esprimere le priorità

degli obiettivi, e quelli assegnati all’analista, chiamato a trarre le implicazioni operative

dalle decisioni del primo, in concreto si viene a stabilire un intreccio tra i ruoli dei due, nel

quale le posizioni dell’uno sfumano inevitabilmente in quelle dell’altro. La tanto concla-

mata distinzione tra economia e politica perde la nettezza dei suoi confini e si apre una

terra di nessuno, nel quale domina l’ambiguità. Soprattutto nella versione più realistica

del modello, in cui la scelta dei progetti in esame si realizza nell’ambito di una procedura

interattiva tra i due protagonisti, l’economista perde le caratteristiche di operatore neutra-

le, finendo col trovarsi inserito direttamente nel processo decisionale”.

20 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

progetti o delle politiche di regolazione è una operazione imprudente.

Qualora questa strada dovesse essere comunque percorsa è necessa-

, esplicitare il più possibile i giudizi di valore assunti da parte del-

rio 17 .

l’analista

18 Processi decisionali, incentivi e qualità della rego-

Infine, nel capitolo

l’oggetto di analisi si sposta dalle tecniche di effettuazione del-

lazione,

l’AIR ai meccanismi di incentivazione dell’investimento nella qualità

valutativa. Il capitolo, basato su alcune esperienze nazionali e comuni-

tarie, è ricco di indicazioni che appaiono applicabili quasi per intero

anche nel contesto dell’introduzione dell’AIR nel nostro paese.

Viene sottolineato come un aspetto cruciale per l’efficacia degli

incentivi sia la corretta individuazione degli elementi che caratterizza-

no la qualità della valutazione. Al riguardo, viene presentato un eserci-

zio di valutazione riguardante i progetti statali cofinanziati dalla Com-

missione della UE. In tale esercizio, per giudicare la qualità delle valu-

tazioni sono stati individuati 10 aspetti qualitativi. Tra di essi è com-

presa l’analisi del rischio. Dai risultati emerge come tutte le analisi

costi-benefici esaminate non includano tale analisi, o la includano in

forma totalmente inadeguata; troverebbero quindi conferma, in que-

st’ambito, le considerazioni svolte nel capitolo 5.

L’esperienza del sistema di premio introdotto nel quadro dei Fondi

strutturali dell’Unione Europea, descritta nel capitolo, suggerisce che

anche importi finanziari relativamente contenuti possono rappresen-

tare uno stimolo significativo al miglioramento della qualità delle

valutazioni. Infine, viene rilevata la relativa scarsità nel nostro paese di

valutatori esperti, un problema che può incidere in misura rilevante

sulla qualità delle analisi costi-benefici. Il riconoscimento di questa

carenza nell’ambito dei progetti di investimento ha suggerito il ricorso

una rete di risorse metodologiche ed informative tra i nuclei di valuta-

a

zione delle amministrazioni regionali e centrali.

17 Tale indicazione fa proprio il suggerimento di Myrdal citato nel capitolo 6.

18 Una approfondita analisi del ruolo dei giudizi di valore nel campo delle politiche

sanitarie si trova in C. Buratti, Analisi costi-benefici, op. cit. INTRODUZIONE 21

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editore, 2001.

22 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

1. L’AIR, l’ACB

e i processi di decisione pubblica:

tre aspetti critici

In questo capitolo mi propongo di prendere in considerazione tre

(principali) aspetti critici che l’utilizzazione dell’analisi di impatto

della regolazione, in breve AIR, all’interno dei processi di decisione

pubblica mi sembra presentare.

Sono, tutti, aspetti che assumono rilievo in conseguenza della rela-

zione molto stretta che collega l’AIR all’analisi costi-benefici (ACB) e

delle perduranti controversie intorno a quest’ultima, nei profili della

validità e legittimità (sul piano filosofico), fattibilità (sul piano scienti-

fico e tecnico), e utilità (sul piano politico-amministrativo).

Dunque mi occuperò, in primo luogo (nel paragrafo 1.1), della

status filosofico dell’ACB. Le discussioni in materia di

questione dello , e questo pour cause; essa è

AIR e ACB tendono a venirne assorbite

1

questione di senso preliminare, che non solo ovviamente ingombra il

procedere del dibattito scientifico, ma che anche getta una pesante

ombra di incertezza sul procedere delle esperienze applicative.

Ma se, come credo, l’ACB può venire difesa sul piano dei principi

fondativi, si pongono poi certamente due ulteriori ordini di questioni

(di cui mi occuperò nei paragrafi 1.2 e 1.3): in ordine ai metodi e tec-

niche di conduzione degli esercizi di ACB e AIR (che dovrebbero esse-

re tali da assicurare validità e significatività di risultati), e alla colloca-

zione e utilizzazione di essi all’interno dei processi (politici e ammini-

decision-making pubblico (che dovrebbero essere tali da

strativi) del

assicurare incidenza di effetti).

Sullo sfondo di questo lavoro sta, naturalmente, il dato offerto dal

tentativo di adozione dell’AIR che, a seguito di recenti innovazioni

normative, sul modello di varie precedenti esperienze straniere, si sta

1 Cfr., selettivamente, J.L. Moore, Cost-Benefit Analysis: Issues in Its Use in Regulation,

Congressional Research Service, Issue Brief for Congress n. 95-760 ENR, Washington,

D.C., 28 giugno 1995; K.J. Arrow et Al., Benefit-Cost Analysis in Environmental, Health,

and Safety Regulation: A Statement of Principles, American Enterprise Institute, Anna-

polis Center, and Resources for the Future Washington, D.C., 1996; R.J. Kopp, A.J. Kru-

pnik, M. Toman, Cost-Benefit Analysis and Regulatory Reform: An Assessment of the

Science and the Art, Washington, D.C., Resources for the Future, 1997; e gli studi in

Adler, Posner “Implementing Cost-Benefit Analysis when Preferences are Distorted”,

2000, pp. 268-311 in M.D. Adler, E.A. Posner (a cura di), Cost-Benefit Analysis: Legal,

Economic and Philosophical Perspectives, Journal of Legal Studies, vol 29, n. 2, parte II,

giugno; rist., Chicago, University of Chicago Pr., 2001.

L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 23

compiendo in Italia . A questo dato posso però anche aggiungere una

2

motivazione specifica; se sono, infatti, convinto che l’AIR possa dare

un contributo importante al miglioramento della qualità delle decisio-

ni pubbliche, ho anche timore che questa possibilità non venga sfrut-

tata a fondo, a motivo della novità dell’impostazione e della sua estra-

neità alla tradizione politico-amministrativa italiana.

Relativamente a quest’ultimo punto: dagli Stati Uniti giungono

analisi fortemente critiche dell’esperienza applicativa dell’AIR, che

avrebbe prodotto molto spesso, ad opera delle agenzie governative

incaricate, esercizi lacunosi nella determinazione dei benefici, o dei

et Al., 2000). Ma se questo è potuto accade-

costi, o di entrambi (Hahn

re dove valutazione (e discrezionalità) hanno avuto e hanno possibilità

tanto maggiori di qui, e nonostante un impegno ormai più che ven-

tennale, viene allora naturale di preoccuparsi delle condizioni di

avviamento, in Italia, di questa nuova esperienza (e d’altronde è possi-

bile ricordare altri precedenti tentativi di un senso analogo, la lontana,

Planning, programming,

e fallita, vicenda dell’introduzione del PPBS –

e la più recente, e quantomeno ineguale, esperienza

budgeting system –

del ricorso a procedure di valutazione).

1.1 Premesse filosofiche dell’ACB

Da tempo, l’ACB è fatta bersaglio di attacchi violenti, provenienti da

correnti di pensiero che si rifanno a valutazioni di filosofia morale e

politica; per i proponenti di questi attacchi, l’ACB sarebbe irrimedia-

bilmente carente sul piano dei principi fondativi, perché moralmente

inaccettabile o logicamente difettosa, e dovrebbe quindi essere messa

.

da parte e dimenticata 3

Parecchi anni fa, ebbi ad occuparmi di questioni non dissimili con

riguardo al particolare campo della valutazione economica in materia

di conservazione ambientale. Credetti, allora, di poter concludere che

al fondo della discussione sull’accettabilità, o meno, di tale valutazione

economica stesse un contrasto inconciliabile di posizioni e di valori:

da una parte quelli di una visione (che direi, in breve, razionalistica e

valutativa) propria della riflessione economica, e dall’altra quella (fon-

2 Per una panoramica delle esperienze straniere, cfr. Oecd, Regulatory Impact Analy-

Parigi, 1997; in Italia, è stata pubblicata recente-

sis: Best Practices in Oecd Countries,

Guida alla sperimentazione dell’AIR (Presidenza del Consiglio dei Ministri,

mente la

2000), che pone le premesse per l’effettivo avviamento della fase di sperimenta-

zione.

3 Per il più recente di questi attacchi, fra quanti mi è occorso di vedere (H.S. Richard-

The Stupidity of the Cost-Benefit Standard, pp. 135-67, in M.D. Adler, E.A. Posner,

son,

Cost-Benefit Analysis, op. cit.), il criterio di valutazione dell’ACB sarebbe propriamente

stupido (ossia irrazionale). Per i principali temi e argomenti della critica morale

Value in Ethics and Economics, Harvard, Ma, Harvard Uni-

all’ACB, cfr. E. Anderson, The Economy of the Earth: Philosophy, Law and the

versity Press., 1993; M. Sagoff,

Cambridge, Cambridge U.P. Government: The Private Uses of Public

Environment,

Interests-Incentives and Institutions, “Journal of Economic Perspectives”, primavera,

3-22, 1988.

24 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

damentalistica e prescrittiva) propria di gran parte della riflessione

.

morale in materia di ambiente

4

Solo se si aderisce all’idea che le azioni umane non debbano essere

status

valutate per le alternative esistenti e le conseguenze risultanti lo

normativo dell’ACB risulta irrimediabilmente compromesso; diversa-

mente, sembra possibile trovare per l’ACB, rispetto alle obiezioni,

linee di difesa e, in diversi casi, possibilità di aggiustamento.

1.1.1 Un prezzo per ogni cosa

Forse l’obiezione che più frequentemente viene mossa all’ACB è quella

di voler mettere un prezzo su ogni cosa, secondo una pretesa impron-

tata a presunzione intellettuale e ad aridità (o anzi, propriamente, bas-

sezza) morale.

Si sostiene: esistono beni di valore assoluto (la vita, l’incolumità, la

salute, l’ambiente naturale) che non hanno un prezzo di mercato, e dei

quali si dice in effetti che sono senza prezzo; pretendere di valutarli in

termini monetari, ad imitazione di quanto fanno i mercati per gli altri

beni oggetto di scambio, sarebbe uno sminuirne il valore, e, agli effetti

pratici, fornire una giustificazione, e mettere le premesse, a politiche

dissipatrici.

E a questo si aggiunge poi: ma il mettere un prezzo su tutto apre la

strada al far commercio di tutto: dunque anche delle cose più preziose.

Ma questa linea di argomentazione – nella sostanza un’accusa di

mercificazione di beni e valori fondamentali – mi sembra possa essere

discussa sotto vari profili, in relazione ai suoi elementi costitutivi e

.

possibili interpretazioni 5

In primo luogo, rileverei che quella di attribuire, esplicitamente,

dei valori monetari ai beni come la vita, l’incolumità, ecc., non è prati-

ca sconosciuta, ma anzi largamente diffusa (e generalmente accettata).

La perdita della vita, e il danneggiamento degli altri vari beni, sono

fatti oggetto di valutazione, per fini di risarcimento, nelle sedi di riso-

luzione delle controversie in materia, tribunali e sedi private (secondo

la locuzione in uso, alternative). Né d’altronde mi sembrerebbe

attraente l’alternativa consistente nel fare a meno di simile valutazio-

ne; in realtà, da questo punto di vista, la valutazione monetaria mi

sembra essere, con riguardo ai beni senza prezzo, non una minaccia

ma un correttivo, dato che altrimenti ciò che non ha un prezzo rimar-

rebbe senza valore (e senza risarcimento in caso di perdita o danneg-

giamento).

Naturalmente, valutazione monetaria, di per sé, non vuole ancora

dire valutazione economica (secondo criteri di mercato): ma allora

noterei che è forse difficile pensare a criteri (sostanziali) diversi. Ad

esempio, nella consuetudine italiana, giudiziaria ed extragiudiziaria, la

determinazione dei danni è guidata dalle norme di legge o, in subordi-

4 Cfr. D. Piacentino, L’economia dell’ambiente e le ragioni dell’etica, “Notizie di Politeia”,

9 (30), 1993.

5 Cfr. anche, nello stesso senso, la discussione in I.A. Kornhauser, On Justifying Cost-

pp. 201-221 in M.D. Adler, E.A. Posner, Cost-Benefit Analysis, op. cit.

Benefit Analysis,

L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 25

ne, dal criterio dell’equità: ma nella formulazione delle prime come

nell’applicazione del secondo intervengono talora elementi espliciti di

valutazione economica, laddove si tiene conto di capacità di guadagno

e di prospettive di durata della vita lavorativa; e dove viceversa questi

elementi non intervengono il criterio sostanziale di determinazione mi

sembra tendere a rimanere evasivo (ho in mente in particolare il caso,

di notevole significato, del danno biologico).

D’altronde, su mercati importanti (quelli del lavoro e delle abita-

zioni, in primo luogo) le lesioni e i rischi di lesione della vita e degli

altri beni fondamentali sono fatti continuamente oggetto di valutazio-

ne di mercato per il tramite dei prezzi rilevanti, remunerazioni di atti-

vità lavorative diversamente rischiose e quotazioni di residenze carat-

terizzate a diversità di situazione ambientale.

Infine, mi sembrerebbe che la disponibilità di valutazioni di mer-

cato (per i beni oggetto di scambio effettivo) e di valutazioni a calcolo,

suggerite dall’ACB (per gli altri beni) sia essenziale per dare una base

trade-offs tra beni dei due tipi.

alle decisioni che chiamano in causa

Queste ultime si rendono necessarie sovente, e forse quasi sempre, nei

casi di interventi pubblici rilevanti e controversi (in materia di salute,

sicurezza, educazione, ecc.).

1.1.2 Preferenze incomplete, incerte e distorte

Fin qui, mi sembrerebbe di poter concludere che la valutazione mone-

taria, a base economica, è abituale, accettata, e – sul piano normativo –

difendibile; ma su di un piano logicamente successivo si incontrano

allora altre obiezioni all’ACB, dettate da preoccupazioni in ordine alle

sue ipotesi e procedimenti.

Solo brevemente sono in grado di considerare, in questa occasione,

quella che mi sembra essere una preoccupazione fondamentale, che le

valutazioni intervenienti nell’ACB possano essere viziate dal riferi-

mento a preferenze individuali incomplete, incerte o distorte. Si tratta

di una possibilità reale, e tutt’altro che remota, dato che molti inter-

venti pubblici toccano sfere relativamente alle quali i soggetti interes-

sati non possiedono conoscenze effettive, e provano talora sentimenti

improntati ad emotività (così, in particolare, in materia di ambiente).

Ora su questo tema il dibattito mi sembra assai vivo e aperto nelle

; mi limiterei a notare soltanto che nella ricerca di solu-

conclusioni

6

zioni risulta forse inevitabile (e allora da chiarirsi nelle condizioni e

modi) il ricorso a competenze esperte, scientifiche e tecniche.

1.1.3 La distribuzione dei benefici e dei costi

Anche il tema dei sottintesi distributivi dell’ACB è tema molto impor-

tante, ma forse, rispetto al precedente, suscettibile di essere discusso a

partire da premesse più ferme.

L’ACB, nell’appoggiarsi a valutazioni individuali di disponibilità a

pagare (DAP), registra (e aggrega) le preferenze di individui diversa-

6 Cfr. la discussione, assai ricca di riferimenti e argomenti, in M.D. Adler, E.A. Posner,

Cost-Benefit Analysis, op. cit.

26 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

mente situati nella scala della distribuzione del reddito; di qui l’accusa

all’ACB di trattare diversamente e ingiustamente i poveri e i ricchi,

dando peso alle valutazioni dei secondi a sfavore di quelle dei primi.

Ma se la questione distributiva è rilevante, ed è d’altronde appro-

decision-making pubblico se ne occupi, la soluzione è a

priato che il

portata di mano: si tratta di far intervenire dei giudizi distributivi

espliciti all’interno dell’ACB, o di sottoporre i risultati dell’ACB a cor-

a posteriori, sulla base del riferimento a quegli stessi giudizi

rettivi

distributivi.

La prima di queste soluzioni trova vari precedenti nella discussione

in materia di ACB, laddove si è proposto di ricorrere a pesi distributivi

che dessero diverso peso ai costi e benefici derivanti, a seguito delle

; ma

misure di intervento pubblico, in capo a gruppi sociali diversi 7

forse nel caso dell’AIR a questa preferirei l’altra soluzione, che ha il

merito di portare i giudizi distributivi in maggiore evidenza.

1.1.4 La questione del tasso di sconto

Molto brevemente, vorrei accennare alla questione, oggetto di dibattiti

prolungati, della scelta (e funzione) del tasso di sconto per fini di

attualizzazione dei flussi futuri di benefici e costi.

È una questione che viene sollevata con diversa forza e radicalità di

intenti, soprattutto in riferimento alle decisioni di conservazione e uso

dell’ambiente: si obietta che l’operazione di attualizzazione sacrifichereb-

be le generazioni lontane a favore di quelle vicine e, soprattutto di quella

presente; e si suggerisce allora di rinunciarvi, o di effettuarla con ricorso

a un tasso di sconto assai contenuto e minore di quello di mercato.

Questo ragionamento mi sembra, però, controbattibile: regolando-

si secondo il suggerimento si avrebbe una maggiore convenienza della

conservazione, e, correlativamente, una minore convenienza dell’inve-

stimento e della produzione; la generazione corrente consumerebbe di

meno, ma sarebbe incerto il vantaggio delle generazioni future, alle

quali verrebbe lasciato un miglior patrimonio naturale, ma anche

un’economia meno fiorente.

1.2 Questioni metodologiche e tecniche

Venendo alle questioni di ordine metodologico e tecnico, può essere

forse utile cominciare da quelle inerenti alla delimitazione del campo

più appropriato di applicazione dell’AIR.

1.2.1 Misure di regolazione e di incentivazione

L’AIR potrebbe svolgere una funzione utile non soltanto con riguardo

alle misure di regolazione in senso stretto, quelle che cioè si esprimo-

no nella forma di norme di obbligo e divieto, ma anche alle misure di

regulation), e cioè quelle che preve-

regolazione incentivante (incentive

7 Cfr. per esempio E.M. Gramlich, Benefit-Cost Analysis of Government Programs,

Teoria e politica dello sviluppo econo-

Englewood Cliffs, NJ, Prentice-Hall, 1981; F. Nuti,

Bologna, Pitagora, 1992.

mico: la valutazione dei progetti pubblici,

L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 27

dono premi e sanzioni monetarie in favore, e, rispettivamente, a carico

dei destinatari.

I due tipi di regolazione perseguono infatti identici scopi di modi-

ficazione dei comportamenti degli operatori ai quali sono indirizzate,

e per questo tra di essi corre una relazione di sostituibilità; ma alle

diverse modalità del loro operare corrispondono diverse consistenze e

diverse distribuzioni dei costi e dei benefici, e sta proprio all’AIR di

mettere in evidenza queste differenze di consistenza e di distribuzione.

1.2.2 AIR, ACB, ACE, ecc.

Gli esercizi di AIR dovrebbero configurarsi, in linea di massima, come

esercizi di applicazione comprensiva del metodo dell’ACB. Gli altri

tipi di analisi, che all’ACB si richiamano, e che in luogo dell’ACB talo-

ra si utilizzano, ne sono varianti parziali e – direi – inferiori. Di questi

Guida

altri tipi di analisi dà un’elencazione esauriente in appendice la

italiana ; qui noterei soltanto, con riguardo ai principali, che l’analisi

8

costi-efficacia (ACE) è un’analisi limitata ai costi, in relazione a bene-

fici dati, mentre l’analisi del rischio è, all’inverso, limitata ai benefici,

in relazione a costi dati.

Da questo punto di vista, mi sembra che l’AIR trarrebbe forza di

convinzione dall’essere basata su esercizi di ACB pienamente sviluppa-

ta. Non mi spinge in questa direzione un attaccamento pregiudiziale

alla purezza dell’esercizio; il disporre di un’analisi costi-efficacia non

rassicura sulla bontà dei risultati, e d’altronde il disporre di un’analisi

del rischio, di converso, non può rassicurare sulla necessità dei mezzi

impiegati. Viceversa l’ACB, col confrontare benefici e costi, permette

di controllare simultaneamente la validità dei risultati e la convenienza

dei mezzi, e, volendo, assai utilmente, col ricorso a procedure iterative,

la reattività dei risultati alla modificazione dei mezzi.

In questo modo, tra l’altro, gli esercizi di ACB presterebbero in

minore misura il fianco a una critica ricorrente, di essere (non neces-

sariamente ma spesso in pratica) esercizi statici, ossia rispecchianti

una configurazione di dati iniziali-finalità perseguite e interventi da

mettere in atto; il ricorso a procedure iterative, nel senso appena preci-

sato, permetterebbe di valutare e confrontare ipotesi alternative, e

forse di scoprire nuove ipotesi, diverse da quelle di partenza e ad esse

preferibili.

1.2.3 La determinazione del valore della vita umana

Ai fini della pratica effettuazione dell’AIR un passaggio che mi sembra

dover essere affrontato preventivamente, in termini generali, è quello

della determinazione del valore della vita umana (e dei valori associati

dei danni alla salute, dei prolungamenti della vita umana, dei miglio-

ramenti della qualità di questa). È infatti un valore indispensabile

all’analisi, e la cui determinazione non può essere lasciata agli specifici

esercizi. La discussione di questo tema è presente in altri contributi al

8 Presidenza del Consiglio dei Ministri, Guida alla sperimentazione dell’analisi dell’im-

Roma, dic. 2000.

patto della regolazione,

28 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

presente volume; in particolare, alle tecniche diffuse nella pratica per

la valutazione della vita umana è dedicata una parte significativa del

capitolo 4. Qui vorrei soltanto notare, in merito alla necessità di

disporre di tale valore, che tutte le misure che ricadono nel campo

della regolazione che negli Stati Uniti si dice sociale, nel riguardare

safety, chiamano proprio in causa il valore della vita

ambiente, salute e

umana nelle sue varie espressioni.

Una via d’uscita, qui, può essere quella del ricorso ad analisi del

sensitivity analysis, ossia basate sulla valutazione della reatti-

tipo della

vità dei risultati dell’ACB alla variazione del rilevante valore assunto

per la vita umana.

Si tratta però di una via d’uscita di un certo interesse sul piano

della conoscenza, e solo minore su quello della pratica: su questo

secondo piano, non sarebbe possibile raggiungere conclusioni ferme

in ordine ai costi e benefici associati in ciascun caso alle alternative

disponibili; e quindi, soprattutto, verrebbe meno la possibilità di pro-

cedere a confronti, e assicurare uniformità di criteri.

1.2.4 Costi, benefici e preferenze

Non mi soffermerei, in termini generali, sul tema del calcolo dei bene-

fici e dei costi nell’ACB; esiste in proposito una letteratura sterminata, e

se ne trovano trattazioni precisamente calibrate all’applicazione nel-

l’ambito dell’AIR nelle varie guide che, in molti paesi, sono state predi-

sposte dalle agenzie pubbliche (nazionali e talora subnazionali) respon-

.

sabili della conduzione (o del controllo) degli esercizi di AIR

9

Vorrei, invece, soffermarmi su due aspetti particolari riguardanti, il

primo, una particolare categoria di costi, e, il secondo, una particolare

tecnica di valutazione tanto dei benefici quanto dei costi.

Sotto il primo profilo, credo che l’AIR sia in grado di offrire un

notevole sostegno al miglioramento delle decisioni pubbliche indiriz-

zando con impegno particolare la propria attenzione alle questioni

riguardanti la natura e la consistenza dei costi di adempimento a cari-

co dell’economia privata. La filosofia e la strumentazione della regola-

zione sono state tradizionalmente (di certo in Italia) indifferenti a

questo tipo di costi; l’appesantimento della regolazione ne è precisa-

mente la conseguenza.

Sotto il secondo profilo, vorrei ricordare le potenzialità, per la

valutazione dei costi e benefici delle misure di regolazione, del ricorso

alle tecniche di rivelazione delle preferenze (metodi dei prezzi edonici

e dei costi di viaggio), e di elicitazione delle stesse (metodo della valu-

.

tazione contingente) 10

9 Come, per esempio, oltre alla Guida italiana (Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Guida, op. cit.), New York State’s Office of Regulatory Reform, Cost-Benefit Handbook:

New York, NY, 1996 (ediz. riv., 1998);

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Good Policy Making: A Guide to Regulatory Impact

Cabinet Office Regulatory Initiative,

Londra, Cabinet Office, 2000.

Assessment,

10 Per l’impiego della valutazione contingente nell’ACB, cfr. F. Nuti, La valutazione eco-

nomica delle decisioni pubbliche: dall’analisi costi-benefici alle valutazioni contingenti,

Giappichelli, Torino, 2001.

L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 29

1.2.5 Quando (e come) rinunciare all’AIR

Un’ultima riflessione sulle modalità di esecuzione dell’AIR e dell’ACB

mi sembra debba riguardare i casi di rinuncia alla loro effettuazione,

integrale o di loro parti significative.

Possono certamente presentarsi circostanze nelle quali la determi-

nazione dei costi o benefici risulta onerosa o incerta, e quindi imper-

vio il completamento dell’ACB.

Per evitare, però, che il riferimento a simili circostanze diventi una

scomoda scappatoia, bisognerebbe chiedere ogni volta una discussione

e giustificazione: che chiarissero le ragioni (empiriche e tecniche) della

difficoltà, e non rinunciassero eventualmente a dare delle stime con il

best estimates.

senso di

1.3 L’AIR e l’apparato organizzativo delle decisioni pubbliche

Nella Guida alla sperimentazione dell’AIR , nel par. 1.2 vengono

11

discusse alcune principali obiezioni all’impiego dell’AIR nei processi

di produzione normativa pubblica. Fra queste, si dice, vi è l’obiezione

“che l’AIR sostituirebbe la decisione politica democratica con mecca-

nismi tecnocratici”; ma a questo si controbatte che “in realtà, la cor-

retta effettuazione dell’AIR non precostituisce la scelta regolativa.

Piuttosto essa mette il soggetto responsabile nella condizione di deci-

dere in modo più informato, prendendo atto di alcuni fondamentali

dati e stime sull’impatto probabile. A tali condizioni, non solo l’AIR

non si sostituisce alle decisioni, ma rappresenta un importante fattore

di miglioramento della loro qualità”.

Queste considerazioni, che tra l’altro sono presenti anche nelle

guide di altri paesi, sono condivisibili ma vanno qualificate. Sarebbero

infatti pienamente convincenti solo qualora le decisioni collettive fos-

sero prese dal governante benevolo che ha in mente (o, forse, si

dovrebbe dire, suppone esistente per comodità di analisi) l’economia

public choice ho imparato a diffidare

del benessere; ma alla scuola della

artifact.

dell’accettazione di un simile public choice nel suo intero percorso,

Non mi sento di seguire la

nella visione secondo la quale inevitabilmente, in ragione degli inte-

budget e di potere dei

ressi elettorali dei politici, e degli interessi di

burocrati, le esigenze di interesse collettivo (quali, nel caso che interes-

sa qui, possono vedersi rappresentate dall’utilizzazione dell’AIR) fini-

rebbero generalmente per essere sacrificate. Nella realtà dell’organizza-

decision-making pubblico sono attivabili, ed effettivamente

zione del

attivati di frequente, vari dispositivi (nella forma di norme ed istitu-

zioni) che hanno precisamente lo scopo di costituire un sistema

checks and balances, in funzione di protezione delle

appropriato di

decisioni rispetto all’influenza e alla prepotenza dei gruppi di pressio-

lobbies più agguerrite.

ne e delle

In proposito, noterei che si tratta di una prospettiva che trova nella

filosofia politica – e in particolare nell’elaborazione del costituzionali-

11 Presidenza del Consiglio dei ministri, Guida, op. cit.

30 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

smo americano – precedenti illustri. Una parte significativa della

discussione recente in materia di organizzazione dell’intervento pub-

blico risulta precisamente riportabile a una simile prospettiva.

Mi riferisco al caso del dibattito sui meriti e problemi del decentra-

mento: decentramento verticale (nella forma del federalismo) e decen-

tramento orizzontale (nella forma della divisione dei poteri, e in parti-

colare, di recente, in Italia, con riguardo all’istituzione di autorità indi-

pendenti). Secondo una prospettiva simile mi sembra, però, interpre-

tabile anche l’introduzione dell’AIR, come del resto di altre formule di

verifica e controllo, preventivo e a posteriori, interno ed esterno, della

qualità delle decisioni pubbliche. In tutti questi casi, infatti, si è in pre-

senza di procedure e tecniche di controllo che si traducono in condi-

zionamenti, e quindi, restringimenti, dei poteri e discrezionalità dei

soggetti attivi nei processi di decisione pubblica.

Ma vorrei anche notare che l’introduzione dell’AIR, nella situazio-

ne italiana come del resto in vari altri paesi, presenta alcuni profili

delicati. La novità dell’impostazione, e la sua tendenziale estraneità

rispetto alle tradizioni amministrative prevalenti e consolidate espone

il tentativo di introduzione dell’AIR a rischi notevoli di applicazione

distratta, e alla fine di scarsa incidenza sui processi di decisione.

Mi sembra, dunque, che ci sia un potenziale contrasto, o quanto-

meno tensione, fra AIR e processi di decisione pubblica (e di istrutto-

ria amministrativa degli stessi).

1.3.1 Obbligo di effettuazione dell’AIR

In questa prospettiva, mi sembra che aver reso l’effettuazione degli

esercizi di AIR obbligatoria per dettato di legge sia una premessa

importante e necessaria, ma da sola insufficiente. Senza l’obbligo di

legge, avrei fortissimi timori di inapplicazione della metodologia; ma

anche con tale obbligo l’applicazione può avvenire con scarso impe-

gno, sulla base di routines sbrigative, nella generale disattenzione.

Da questo punto di vista, mi sembra che problema fondamentale

sia quello di accompagnare l’introduzione dell’AIR con misure che ne

motivino e ne sorreggano prima lo svolgimento e poi l’utilizzazione.

1.3.2 Attrezzatura organizzativa

Uno degli aspetti più apprezzabili della Guida mi sembra essere l’at-

tenzione per le esigenze di sensibilizzazione e formazione tecnica del

personale delle amministrazioni pubbliche che sarà chiamato a parte-

cipare alla conduzione degli esercizi di AIR (in primo luogo gli uffici

legislativi ministeriali).

Non credo di poter avere suggerimenti su come, al meglio, proce-

dere in concreto nello svolgimento delle attività formative specifiche.

Ma si tratta certamente di attività che dovranno essere svolte con

impegno, in particolare cercando il coinvolgimento degli uffici legi-

slativi ministeriali; nella tradizione giuridica italiana – e forse in spe-

cial modo in quella di matrice amministrativistica – mi sembra di

vedere scarso interesse e anzi ostilità per gli aspetti di valutazione,

essendo l’attenzione rivolta, invece, agli aspetti di connessione, com-

L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 31

patibilità e armonizzazione tra norme di nuova produzione e norme

previgenti.

Forse, in questa prospettiva, una soluzione organizzativa valida

potrebbe essere quella di costituire un ufficio apposito con compiti di

promozione, raccolta, valutazione e diffusione pubblica degli esercizi

. Secondo una prospettiva simile, Hahn et Al. vorrebbero l’i-

di AIR

12 13

stituzione, negli Stati Uniti, di un’agenzia all’esterno dell’executive

ossia – presumibilmente – con caratteristiche di autorità indi-

branch,

pendente; e per una formula del genere si potrebbero certamente tro-

vare valide ragioni, nell’opportunità di creare un organismo portatore

di un esclusivo interesse nel successo dell’esperienza applicativa del-

l’AIR, e d’altronde svincolato, nello svolgimento della propria attività,

rispetto alle abitudini di lavoro (filosofia, metodo, relazioni) degli uffi-

ci ministeriali.

1.3.3 Consultazione (e concertazione)

Anche la consultazione rappresenta un aspetto importante del proces-

so di attuazione degli esercizi di AIR.

È un aspetto sul quale si insiste anche all’interno di esperienze

; la consultazione serve, fonda-

attuative diverse da quella italiana

14

mentalmente, allo scambio di informazioni tra gli organismi respon-

sabili della preparazione delle esercizi di AIR e i soggetti interessati

dagli effetti degli interventi pubblici oggetto dell’analisi: in particolare,

col mettere a disposizione di questi ultimi le essenziali valutazioni in

ordine alle implicazioni dei nuovi interventi, e coll’indurli ad assume-

re in proposito posizioni esplicite e a portare a sostegno di queste

argomenti e dati.

Da questo punto di vista, assumono rilievo le modalità organizza-

tive della consultazione: individuazione dei soggetti da coinvolgere,

svolgimento delle attività di informazione pubblica, raccolta ed elabo-

richiama l’at-

razione delle reazioni. Ad esempio, la guida britannica 15

tenzione su diverse circostanze rilevanti per il successo delle attività di

consultazione: rilevanza dei quesiti proposti e dei soggetti consultati,

brevità e chiarezza dei documenti predisposti, accessibilità degli uffici

incaricati, appropriatezza dei metodi di raccolta delle informazioni.

A tutto questo aggiungerei anche un’osservazione sulla necessità di

tenere distinta la consultazione dalla concertazione (già sul piano delle

forme, ad esempio evitando la costituzione di tavoli di trattativa).

Credo infatti che si possa intrattenere più di un dubbio sulla validità,

in generale, dell’impostazione che fa posto a sedi e procedure di con-

12 Per un’analisi comparata delle scelte effettuate in merito agli assetti organizzativi

L’anali-

necessari per lo svolgimento del processo di AIR, cfr. C. M. Radaelli (a cura di),

Dipartimento della Funzione

si di impatto della regolazione in prospettiva comparata,

Pubblica, Rubbettino editore, Soveria Mannelli, 2001.

13 Hahn et al., Assessing Regulatory Impact Analyses: The Failure of Agencies to Comply

“Harvard Journal of Law and Public Policy”, 23 (3), 2000

with Executive Order 12,866,

estate, p. 879.

14 Cfr. in particolare Cabinet Office Regulatory Initiative, Good Policy, op. cit.

15 Cabinet Office Regulatory Initiative Good Policy, op. cit.

32 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

certazione – ad esempio perché impostazione troppo esposta ad

influenze non filtrate attraverso il processo elettorale-rappresentativo,

lob-

ma basate sulla collocazione e forza dei gruppi di pressione e delle

ma in ogni caso, per quanto interessa qui, la contaminazione di

bies;

consultazione e concertazione danneggerebbe fortemente l’utilità del-

l’AIR, distorcendone il contenuto informativo.

1.3.4 Peer reviewing

Ancora, la qualità e l’influenza degli esercizi di AIR possono venire

peer reviewing.

rafforzati dalla previsione di procedure di

Queste sono le procedure tipiche di verifica della qualità del lavoro

scientifico, e nel caso dell’AIR potrebbero contribuire sia al controllo

delle modalità di effettuazione degli esercizi, sia all’incisività di questi

nei processi di decisione; anche qui mi sembra però assumere rilievo

reviewing riescano

decisivo la condizione che i risultati delle attività di

ad avere circolazione estesa.

1.3.5 Pubblicità e dibattito

In fondo, vorrei concludere, il successo dell’AIR verrà a dipendere cru-

cialmente dalla pubblicità che gli esercizi applicativi riusciranno ad

avere, dal dibattito che riusciranno a suscitare, e dal consenso che riu-

sciranno a raccogliere – ossia, in breve, dalla reputazione di autorevo-

lezza che riusciranno, nel complesso, a farsi. Mi sembra di poter insi-

stere sul fatto che l’introduzione dell’AIR, se trova una motivazione

generale in preoccupazioni, fondate e diffuse, relativamente alla qua-

lità delle normativa esistente, non sembra poi potere trovare facilmen-

te sostegno all’interno dei processi – politici e amministrativi – di

decisione pubblica. In altri termini, non mi sembra di poter indivi-

high-powered; per-

duare, per l’adozione dell’AIR, incentivi naturali e

ché possa avere successo, le necessitano un apparato organizzativo

specifico e procedure apposite e vincolanti.

L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 33

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L’AIR, L’ACB E I PROCESSI DI DECISIONE PUBBLICA: TRE ASPETTI CRITICI 35

2. Analisi costi-benefici:

introduzione

e concetti fondamentali

2.1 Introduzione

L’analisi costi-benefici (ACB) è una tecnica di analisi finalizzata a con-

frontare l’efficienza di differenti alternative (politiche pubbliche, pro-

getti, interventi di regolazione) utilizzabili in un dato contesto per rag-

giungere un obiettivo ben definito. L’ACB verifica se i benefici che

un’alternativa è in grado di apportare alla collettività nel suo comples-

benefici sociali, sono maggiori dei relativi costi (costi sociali). Un

so, i

progetto è giudicato desiderabile nel caso in cui dal confronto tra i

benefici totali e i costi totali risulti una prevalenza dei primi, il che

equivale a sostenere che la collettività nel suo insieme riceve un bene-

ficio netto dalla sua realizzazione. In presenza di opzioni alternative di

intervento, è giudicata preferibile l’opzione in cui la prevalenza dei

benefici sui costi è maggiore. La logica dell’ACB è che le risorse di una

collettività sono limitate e il decisore politico deve destinarle agli

interventi che massimizzano il beneficio netto per la società.

L’ACB è in grado di fornire un supporto alle decisioni di politica

pubblica in relazione a possibili interventi da effettuare. Comporta

sempre un confronto – implicito o esplicito – tra più alternative. Nel

caso in cui oggetto di un’ACB è una sola opzione di intervento, il risul-

tato ottenuto permette di verificare se la stessa è preferibile al lasciare

quo); si è quindi in presenza di

immutata la situazione attuale (status status quo. Se invece l’ACB

un confronto implicito tra l’intervento e lo

è sviluppata con riferimento a due o più possibili opzioni alternative di

intervento, finalizzate al raggiungimento del medesimo obiettivo, allora

costituisce uno strumento per la scelta dell’alternativa preferibile.

ex ante ed è finalizzata a decide-

Tradizionalmente l’analisi è svolta

re sull’opportunità di allocare risorse ad un determinato progetto,

politica o intervento di regolazione. In alcuni casi, alla fine del proget-

ex post, che fornisce un supporto per valutare i

to è condotta un’ACB

risultati dello stesso.

Progetti, politiche ed interventi di regolazione possono essere sot-

ante. La metodologia del-

toposti a diverse forme di valutazione ex

l’ACB si caratterizza per la sistematica categorizzazione di costi e

benefici, per l’espressione degli stessi in termini monetari e per la

determinazione del beneficio netto sociale complessivo della proposta,

36 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

che rappresenta il miglioramento apportato dalla stessa alla situazione

cost effectiveness analysis e la cost-

attuale. Altre tipologie di analisi – la

– saranno passate in rassegna nelle loro caratteristiche

utility analysis

generali nell’Appendice 2.1.

2.2 Alcuni fondamenti e strumenti microeconomici dell’analisi

costi-benefici

L’analisi costi-benefici è fondata su alcuni principi di teoria microeco-

nomica, della quale utilizza modelli e concetti. In questo paragrafo

sono presentati i principali concetti di microeconomia che si usano

.

per la valutazione e la misurazione dei costi e dei benefici

1

Figura 2.1 - Domanda e offerta per il bene A

Prezzo del bene A

P O

E1

P1 D

0 Q1 Quantità del bene A

Domanda (curva D) ed offerta (curva O) di mercato per un bene generico (bene A). La domanda di

mercato, è la somma della domanda individuale di tutti i consumatori presenti nel mercato; equiva-

lentemente l’offerta di mercato è la somma dell’offerta di tutti produttori del bene presenti nel merca-

to. Sull’asse delle ascisse è la rappresentata la quantità del bene A, sull’asse delle ordinate il prezzo. In

corrispondenza dell’intersezione di D ed O (punto E1), la quantità domandata del bene A è uguale

alla quantità offerta (Q1), il prezzo è pari a P1 ed il mercato si dice in equilibrio, e P1 e Q1 sono rispet-

tivamente prezzo e quantità di equilibrio.

La figura 2.1 mostra le curve di domanda e di offerta del mercato

di un bene.

In corrispondenza di ogni quantità, la curva di domanda rappre-

senta il prezzo massimo che i consumatori del mercato sono disponi-

bili a pagare per quella quantità.

1 Per una presentazione dei concetti più dettagliata ed approfondita presentati in que-

Microeconomia, Cafoscarina, 1990.

sta sezione si veda H.R. Varian,

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 37

L’area sotto la curva di domanda rappresenta perciò la disponibilità a

per il bene A dei consumatori. La disponibilità a pagare dei con-

pagare del bene A, è rappresentata da tutta l’area sotto la curva

sumatori per Q

1 , ossia all’area PE Q O. Ma poiché il prezzo di

di domanda fino a Q

1 1 1

, l’esborso da pagare per ottenere

equilibrio di scambio del mercato è P

1

×P

è pari invece a Q , ossia all’area P E Q O. La differen-

la quantità Q

1 1 1 1 1 1

za tra le due aree – la differenza tra il massimo ammontare che i consu-

matori sarebbero disponibili a pagare per una certa quantità di un bene,

e l’esborso totale che essi effettivamente pagano per esso – il triangolo

P (evidenziato con le righe verticali), è detto surplus del consumatore.

PE

1 1

A livello individuale, questo vuol dire che se per esempio una per-

disposta a pagare 10 euro per ottenere un litro di vino, ed il

sona è

prezzo di mercato di quel litro di vino è di 8 euro, l’acquisto del litro

di vino a 8 euro porta al consumatore un surplus di 2 euro.

Corrispondentemente per l’offerta, per ogni livello di prezzo, la curva

di offerta rappresenta la quantità massima che i produttori sono disponi-

bili ad offrire per quel prezzo, o, viceversa, il prezzo minimo che i pro-

duttori chiedono per offrire una data quantità del bene. L’area al di sotto

della curva di offerta rappresenta quindi gli introiti minimi che i produt-

tori sono disposti a ricevere per offrire il bene. Per offrire la quantità Q

1

del bene A i produttori richiedono un introito minimo rappresentato da

, il triangolo OE Q (figura

tutta l’area sotto la curva di offerta fino a Q

1 1 1 , l’in-

2.1). Ma poiché il prezzo di equilibrio di scambio del mercato è P

1

troito che le imprese ricevono a fronte di una cessione della quantità Q

1

×P

è pari invece a Q , ossia all’area P E Q O. La differenza tra le due

1 1 1 1 1

aree, ovvero la differenza tra il minimo ammontare che i produttori

sarebbero disponibili a ricevere e i ricavi che essi effettivamente ricevono,

E O sopra la curva di offerta (evidenziato nella figura con

il triangolo P

1 1 surplus del produttore.

le righe orizzontali), rappresenta il cosiddetto

Poiché i produttori saranno disponibili ad offrire il bene ad un

prezzo almeno pari al suo costo di produzione, la curva di offerta di

L’a-

un bene corrisponde alla curva dei costi marginali di produzione. 2

rea al di sotto della curva di offerta, quindi, rappresenta il costo varia-

bile totale di produzione del bene ed il surplus del consumatore in

corrisponde alla differenza tra i ricavi dalla ven-

corrispondenza di Q

1

ed i costi di produzione di Q .

dita di Q 3

1 1

A tale proposito, è importante sottolineare che nell’ACB riferita a

costo opportunità degli

politiche o progetti pubblici ci si riferisce al

input, non al loro costo contabile. Il costo opportunità di un input è

definito come il suo valore nel miglior utilizzo alternativo. Il costo

opportunità, perciò, misura il valore cui la società deve rinunciare per

l’utilizzo dell’input nella politica o progetto pubblico.

2 Il costo marginale è il costo aggiuntivo per produrre una quantità addizionale di bene.

3 I costi che le imprese sostengono a fronte dell’attività produttiva si classificano in

costi fissi e costi variabili. I costi fissi sono quelli che non variano al variare della quan-

tità del bene prodotta, e sono, per esempio, i costi dei macchinari e degli impianti. I

costi variabili sono quelli che variano (aumentano o diminuiscono) al variare (all’au-

mentare o al diminuire) della quantità del bene prodotta, e sono tipicamente i costi

degli input di produzione, materie prime e lavoro.

38 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

La somma del surplus del consumatore e del surplus del produtto-

surplus sociale, e corrisponde nella figura 2.1 all’area totale

re è detta O.

segnata con le righe sia verticali che orizzontali, il triangolo PE 1

Guardando la figura 2.1, si può vedere che il surplus sociale in corri-

del bene corri-

spondenza della quantità domandata ed offerta Q

1 ,

sponde alla differenza tra l’area sotto la curva di domanda fino a Q

1

ossia i benefici lordi ricevuti dai consumatori del bene A, e l’area sotto

, ossia il costo opportunità delle risorse

la curva di offerta fino a Q

1 di A.

necessarie a produrre la quantità Q 1

Il surplus del consumatore e del produttore ed il surplus sociale

sono concetti fondamentali per l’analisi dell’impatto delle politiche

pubbliche tramite l’ACB. Generalmente infatti le politiche generano

variazioni nei prezzi e nelle quantità dei beni scambiati sul mercato, e

quindi il loro impatto si può tradurre e misurare in variazioni del sur-

plus del consumatore e del produttore.

Per vedere il modo in cui queste grandezze possano essere utilizza-

te per la valutazione dell’impatto di una politica, si prenda ad esempio

a P

una politica che consista nell’abbassare il prezzo del bene A da P

1 2

(figura 2.2). Si può vedere che questo cambiamento comporta un

aumento del surplus del consumatore. Il nuovo surplus è infatti pari al

P , che è maggiore di PE P . L’aumento del surplus del

triangolo PE

2 2 1 1

E E P – rappresenta l’aumento

consumatore – l’area trapezoidale P 1 1 2 2

di benessere dei consumatori attribuibile alla politica.

Figura 2.2 - Variazione del surplus del consumatore

Prezzo del bene A

P E1

P1 E2

P2 D

0 Q1 Quantità del bene A

Q2

L’aumento del surplus è dovuto sia all’aumento della quantità con-

a Q , che alla diminuzione del prezzo a P del

sumata del bene, da Q

1 2 2

veniva pagata P prima della diminuzione.

bene A, la cui quantità Q 1 1

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 39

2.3 Fasi principali dell’analisi costi-benefici

L’ACB si sviluppa mediante una successione di fasi logiche:

a. definizione dell’ambito dell’analisi ed individuazione dei costi e dei

benefici rilevanti;

b. individuazione dei costi e benefici e delle relative unità di misura;

c. previsione in termini quantitativi dei costi e dei benefici;

d. monetizzazione dei costi e dei benefici;

e. sconto intertemporale, aggregazione dei costi e benefici e calcolo

del beneficio netto sociale della politica;

f. analisi di sensibilità.

Di seguito saranno illustrate sinteticamente le fasi in cui si articola

l’ACB, al fine di descrivere il processo di sviluppo di un’analisi costi-

benefici per la valutazione di una politica pubblica. Alcune delle fasi

saranno oggetto anche di approfondimenti successivi, come ad esem-

pio la fase dello sconto intertemporale, che verrà analizzata con detta-

glio nell’Appendice 2.2 di questo capitolo, o la fase della monetizza-

zione, ad alcuni aspetti della quale è dedicato il capitolo 3.

2.3.1 Definizione dell’ambito dell’analisi

ed individuazione dei costi e dei benefici rilevanti

L’ACB è finalizzata a valutare l’impatto di un intervento di regolazione

su una collettività di riferimento. L’individuazione dell’ambito geogra-

fico, dei destinatari dell’intervento e dell’arco temporale di interesse

costituisce il primo passo nello svolgimento dell’analisi. La determina-

zione di queste coordinate essenziali circoscrive i costi ed i benefici

rilevanti per l’analisi. Per esempio, la determinazione dell’arco tempo-

rale di interesse indica il tempo t fino al quale dovranno essere consi-

derati nell’analisi i costi ed i benefici relativi all’intervento in conside-

razione. Con riferimento all’ambito geografico, l’analisi può essere svi-

luppata a livello locale, nazionale o globale. La specificazione dell’am-

bito geografico dipende dagli obiettivi e dalla tipologia dell’intervento

in oggetto.

La definizione dell’ambito di analisi presuppone, inoltre, l’indivi-

duazione dei destinatari dell’intervento, che possono essere i cittadini,

le imprese e la pubblica amministrazione. In molti casi l’intervento ha

un impatto su particolari gruppi di destinatari, quali ad esempio le

imprese medio-piccole o di maggiori dimensioni, le imprese di un

determinato settore, i cittadini localizzati in particolari aree del Paese

o con caratteristiche personali diverse (età, livello di scolarizzazione,

reddito, etc.). L’individuazione dei destinatari prevede la separata indi-

viduazione di questi gruppi. I livelli di disaggregazione utilizzati pos-

sono essere molto diversi. Generalmente si individua un gruppo sepa-

rato di destinatari quando lo stesso è interessato in modo distinto dal-

l’impatto dell’intervento di regolazione oggetto di analisi.

L’effettuazione di un’ACB presuppone infine l’individuazione del-

l’arco temporale durante il quale si manifesta l’impatto del provvedi-

mento. Nella maggior parte dei casi, l’arco temporale di analisi può

essere distinto in due fasi. Una prima fase in cui i costi e i benefici si

40 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

presentano diversi per ciascun anno. Generalmente questa è la fase in

cui la politica viene introdotta, o il progetto viene realizzato e, se si

tratta di politica di regolamentazione, gli individui modificano il loro

comportamento conformandosi alla regola. Una seconda fase in cui

a regime e quindi i costi ed i

l’impatto della politica o progetto entra

.

benefici divengono costanti nel tempo 4

2.3.2 Individuazione dei costi e benefici e delle relative unità di misura

In questa fase si individuano i singoli costi e benefici all’interno del-

l’ambito di analisi rilevante, e si specificano le unità di misura da uti-

lizzare per la loro misurazione. Esempi di costi e benefici e delle relati-

ve unità di misura associate ad una politica possono essere: numero di

fatalità evitate, chilometri di corso d’acqua disinquinati, numero di

dispositivi di sicurezza complessivamente installati sugli autoveicoli.

La scelta dell’unità di misura fisica dei costi e benefici in alcuni

casi è immediata, perché immediatamente collegata alla tipologia di

costo o beneficio utilizzata. Si prenda a titolo esemplificativo il caso

di un intervento che permetta il salvataggio di vite umane, la cui

unità di misura non può che essere il numero di vite umane salvate.

Vi sono invece alcuni casi in cui non vi è un’unità di misura imme-

diatamente individuabile. Si pensi al beneficio consistente nella ridu-

zione della criminalità. Il fenomeno della criminalità può essere

misurato secondo differenti unità di misura: numero di crimini com-

messi, numero di denunce, numero di arresti. Quando un costo o un

beneficio possono essere espressi in diverse unità di misura, allora la

scelta tra le stesse è guidata dalla disponibilità di dati affidabili, tem-

pestivi e robusti. La preferenza va inoltre alle unità di misura che age-

volano la successiva monetizzazione dei costi e benefici. Nell’esempio

della riduzione della criminalità, è ipotizzabile che non sia possibile

disporre dei dati relativi al numero reale di crimini commessi, e quin-

di sarà necessario ricorrere alternativamente al numero di denunce o

al numero di arresti.

2.3.3 Previsione in termini quantitativi dei costi e dei benefici

In questa fase si quantificano in termini fisici le poste di costi e di

benefici individuati nella fase precedente.

Questa fase implica la formulazione di previsioni e di stime, tanto

più complesse quanto più è ampio l’arco temporale considerato e

numerose le relazioni tra le variabili osservate. È una fase in cui il trat-

tamento dell’incertezza relativa all’entità dei costi e dei benefici che si

determineranno assume un ruolo rilevante; a questa problematica è

dedicato il capitolo 5.

4 In alcuni casi, quando il progetto o la politica entrano a regime, costi e benefici

divengono costanti non in valore assoluto, ma in percentuale. A titolo esemplificativo,

un intervento normativo che migliora la sicurezza sulle strade può, una volta a regime,

portare il numero annuo di motociclisti morti per incidenti stradali a 200 persone

oppure ad una percentuale pari al 2% dei motociclisti. Quanto più il numero di moto-

ciclisti è variabile di anno in anno, tanto più i due valori non sono coincidenti.

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 41

2.3.4 Monetizzazione dei costi e dei benefici

I costi ed i benefici individuati e quantificati nella fase precedente deb-

bono essere successivamente monetizzati, in altre parole espressi in

unità monetarie, quali euro o dollari. L’espressione in un’unità comu-

ne, la moneta, rende le poste di costi e di benefici perfettamente con-

frontabili ed aggregabili. Dalla somma delle singole poste di benefici,

da una parte, e di costi dall’altra, si possono così ottenere i benefici

totali ed i costi totali associati ad una politica, calcolarne la differenza

ed ottenere quindi l’impatto netto della politica.

Come già visto nel paragrafo 2.2, il criterio generale per l’espres-

sione in termini monetari delle poste di benefici associati ad un pro-

getto o politica pubblica è quello della disponibilità a pagare.

Alla luce di questo criterio, nel caso dell’individuo che possiede una

disponibilità a pagare di 10 euro per un litro di vino il cui prezzo di

mercato è 8 euro, il beneficio corrispondente all’ottenimento a titolo

gratuito del litro di vino è pari per l’individuo a 10 euro, non a 8 euro.

La disponibilità a pagare della collettività per fruire o evitare l’im-

patto di una politica pubblica si può derivare dalla stima della varia-

.

zione del surplus del consumatore relativo a quella collettività

5

Nel paragrafo 2.2 si è anche visto che il criterio generale per l’espres-

sione in termini monetari dei costi è quello del costo opportunità.

Alla luce di questo criterio, se un imprenditore per esempio si

attribuisce un salario annuo di 30 mila euro, quando, se lavorasse per

altre imprese data la propria specializzazione, guadagnerebbe 50 mila

euro l’anno, il costo (opportunità) del suo lavoro da imputare alla sua

impresa nell’analisi costi-benefici è di 20 mila euro.

L’impatto in termini di costo opportunità di una politica pubblica

si può derivare dalla variazione del surplus del produttore corrispon-

dente alla politica.

Nei casi in cui i costi ed i benefici siano riferibili a beni il cui mer-

funziona bene (ossia nel caso in cui non vi siano fallimenti

cato esiste e i prezzi di mercato forniscono informazioni sulle preferen-

di mercato)

ze degli individui e riflettono i costi opportunità. Il surplus del consu-

matore e del produttore, e le loro variazioni, possono essere ottenute

dalla stima delle curve di domanda e di offerta del mercato.

L’assenza di mercati ai quali riferire i costi ed i benefici complica

l’espressione in termini monetari dei costi e dei benefici. Si pensi per

esempio ai benefici riferibili al senso della giustizia, o alla bellezza di

un paesaggio. I beni immateriali in questione non possono essere

oggetto di scambio, e non esistono curve di domanda e di offerta ad

essi riferibili. In queste circostanze la letteratura economica ha elabo-

rato e fatto uso di particolari metodologie e criteri di analisi che per-

mettono la derivazione in termini monetari delle poste per l’analisi

costi-benefici; queste metodologie saranno presentate e discusse nel

capitolo 3.

5 È possibile dimostrare sotto alcune ipotesi l’equivalenza tra la variazione del surplus

del consumatore conseguente ad una politica e la disponibilità a pagare (di un indivi-

duo o di una collettività) per fruire (o evitare) degli effetti di questa.

42 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

Nei casi in cui, invece, i mercati non funzionano bene, come nel

falliscono, come nel caso dei beni pubblici o in

caso dei monopoli o 6

, i benefici e costi possono ancora derivarsi

presenza di esternalità 7

delle variazioni di surplus, ma è necessario effettuare alcune correzioni

per derivare delle misure del surplus che riflettano i veri costi e benefi-

.

ci sociali. La trattazione di questi casi esula da questo lavoro 8

2.3.5 Sconto intertemporale ed aggregazione dei costi e benefici

Le misure di regolamentazione, così come le altre politiche pubbli-

che, hanno normalmente conseguenze che si estendono lungo un

orizzonte multiperiodale, dispiegando i propri effetti per diversi

anni. Per questa ragione l’analisi costi-benefici richiede il confronto

di costi e benefici che si verificano in momenti di tempo diversi. Lo

sconto intertemporale è l’operazione mediante la quale grandezze

monetarie disponibili in momenti diversi del tempo sono rese piena-

mente confrontabili tra loro. Il principio su cui si basa lo sconto

intertemporale è che normalmente gli individui preferiscono ottene-

.

re gli stessi benefici prima piuttosto che successivamente nel tempo 9

Lo sconto intertemporale dei costi e dei benefici, mediante una pro-

cedura di calcolo che sarà descritta di seguito e che si basa su un fat-

tasso di sconto intertemporale, esprime

tore di correzione chiamato

tutte le poste in termini del loro equivalente in uno stesso punto di

riferimento temporale. In via generale, nell’analisi dell’impatto delle

politiche pubbliche, il momento temporale di riferimento al quale

ricondurre tutti i costi e benefici è il momento di inizio dell’imple-

tempo zero. Lo sconto inter-

mentazione della politica, il cosiddetto attualizzazione,

temporale effettuato rispetto al tempo zero, si chiama

ed il valore di ciascuna posta espressa rispetto al tempo zero si chia-

valore attuale. L’operazione di attualizzazione è alla base dei prin-

ma

cipali metodi di valutazione di progetti e politiche pubblici e

: il valore attuale netto (VAN), il tasso interno di rendimento

privati 10

(TIR), l’indice di redditività.

6 La teoria economica definisce beni pubblici i beni la cui fruizione da parte dei consuma-

tori non limita quella da parte di altri (non rivalità di consumo) e la cui fruizione coinvol-

pubblica di riferimento (non escludibilità dal con-

ge tutti gli appartenenti alla collettività

sumo). Esempi di beni pubblici sono la sicurezza nazionale, o l’illuminazione pubblica.

7 Un’esternalità si verifica quando le azioni di un agente A impongono costi (o benefi-

ci) all’agente B per i quali non avviene compensazione (pagamento) all’agente B da

parte dell’agente A. Un esempio classico di esternalità si ha quando un’impresa, l’im-

presa X, produce scaricando residui inquinanti in un fiume la cui acqua viene usata

come fattore di produzione dall’impresa Y e per svago dalla popolazione. I costi arre-

cati dall’impresa X all’impresa Y (costo materiale perché l’impresa Y dovrà depurare

l’acqua prima di immetterla nel circuito produttivo) ed alla popolazione (immateriali,

poiché la gente non potrà pescare o nuotare nel fiume) se non compensati determina-

no una configurazione di output non efficiente dal punto di vista sociale.

8 Per approfondimenti si veda A.E. Boardman, D. H. Greenberg et al., Cost-benefit

nd

2 edition. Prentice Hall, 2001, capitolo 4.

analysis,

9 Le ragioni economiche alla base di questa assunzione saranno presentate nell’Appen-

dice 2.2.

10 Per maggiori approfondimenti sui metodi di valutazione degli investimenti delle

Teoria e tecnica della finanza d’impresa, il Mulino, 1984.

imprese si rinvia a Van Horne,

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 43

La determinazione del valore attuale (VA) di una grandezza mone-

taria X disponibile in un momento futuro n, posto che il tasso di

i, è dato da:

sconto intertemporale sia pari a

1 X

VA(X) = (1 + i)

n n

Il rapporto 1/ (1 + i) è denominato fattore di sconto, ed è equiva-

lente al valore attuale di 1 lira disponibile tra n anni dato un tasso di

i.

sconto intertemporale pari ad che si deter-

Il valore attuale del totale di un flusso di grandezze X

t

minano lungo un orizzonte temporale da 0 a n è invece pari a:

n 1

∑ X

VA(X ) = t

t (1 + i)

t

t=0

Nell’Appendice 2.2 verrà trattata la questione della determinazione

i. In questa sede si assume invece che il tasso di

del tasso di sconto

i sia noto.

sconto C ed il flusso di ricavi R ,

Considerando il flusso nel tempo di costi t t

relativi all’intervento oggetto di analisi, con il procedimento di sconto

illustrato è possibile calcolare il valore attuale della somma dei costi e

dei benefici individuati per ciascun anno considerato:

n 1

∑ B

VA(B ) = t

t (1 + i)

t

t=0

n 1

∑ C

VA(C ) = t

t (1 + i)

t

t=0

la cui differenza determina il valore attuale netto della politica o pro-

getto. n n

1 1

∑ ∑

B C

VAN = VA (B ) – VA (C ) = –

t t t t

(1 + i) (1 + i)

t t

t=0 t=0

Nell’analisi costi-benefici di una politica o progetto pubblico il

beneficio sociale netto che l’intervento è in grado di

VAN indica il

apportare alla collettività. Una politica è valutata come desiderabile

solo nel caso in cui il VAN risulti positivo.

La determinazione del VAN offre non solo un criterio di accettabi-

lità di un intervento pubblico ma anche un criterio di scelta. Infatti,

nel caso di interventi alternativi – e a parità di altre condizioni – la

policy-maker dovrebbe ricadere sull’intervento con il VAN

scelta del

più elevato.

Un altro metodo basato sull’attualizzazione è il Tasso Interno di

i che eguaglia il

Rendimento (TIR). Si definisce TIR il valore del tasso

valore attuale dei flussi di costi al valore attuale dei flussi di benefici,

ossia il valore del tasso di sconto che rende pari a zero il valore attuale

netto di un progetto:

44 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

n n 1

1

∑ ∑

VA (B ) – VA (C ) = = 0

B C

t t t t

(1 + TIR)

(1 + TIR) t

t

t=0 t=0

Generalmente un’opzione di intervento pubblico è considerata

accettabile se il TIR è superiore al tasso di sconto sociale. L’idea di

fondo è che il decisore pubblico dovrebbe implementare solo interventi

con i quali si ottiene un tasso di rendimento maggiore di quello otteni-

bile con interventi alternativi (riflessi nel tasso di sconto sociale).

I metodi del VAN e del TIR forniscono informazioni complemen-

. Il VAN fornisce

tari per la scelta tra politiche o progetti alternativi 11

una stima del valore assoluto, oltre che del segno, dell’impatto netto

dell’intervento; per calcolarlo è necessario determinare il tasso di

sconto. Il TIR è un indicatore, indipendente dalla dimensione dell’in-

tervento e dal tasso di sconto, utilizzabile per valutare la convenienza

dell’intervento rispetto ad alternative che, anche se non valutate espli-

citamente, devono però ritenersi espresse in forma implicita dal tasso

di sconto sociale (per la determinazione del quale si rimanda all’Ap-

pendice 2.2). Il TIR si rivela pertanto molto utile nei casi cui sussisto-

no dubbi sul tasso di sconto da utilizzare.

Nell’analisi di impatto della regolamentazione il tasso di sconto

sociale è generalmente predeterminato e uguale per ogni progetto (cfr.

Appendice 2.2). Inoltre, l’analisi è finalizzata in via prioritaria a verifi-

care che un’alternativa raggiunga un obiettivo quantitativamente pre-

fissato. L’importanza di identificare la dimensione dell’impatto e il

minor rilievo che riveste la dipendenza del risultato dal tasso di sconto

rendono centrale, nella valutazione di interventi di regolazione, l’uti-

lizzo del VAN.

2.3.6 Analisi di sensibilità

L’analisi di sensibilità è una procedura con la quale si verifica la sensi-

bilità del risultato finale dell’ACB – il VAN o il TIR – alle assunzioni

fatte durante lo svolgimento dell’analisi.

In molte fasi dell’ACB è necessario formulare assunzioni operative,

per esempio sul valore dei costi e dei benefici che si verranno a deter-

minare in futuro o sul tasso di sconto intertemporale. In prima

approssimazione, se il segno del VAN non cambia testando le assun-

zioni alternative che si ritengono rilevanti, allora l’ACB in questione è

robusta, ed i risultati possono essere ritenuti affidabili.

Quando nello svolgimento di un’ACB sono formulate assunzioni

su un elevato numero di variabili, risulterebbe oltremodo complesso

verificare tutte le possibili combinazioni delle variazioni. In questi casi

si utilizza un particolare tipo di analisi di sensibilità, che risulta di più

parziale. Essa considera le assunzioni

agevole effettuazione, l’analisi

11 Se l’ACB è sviluppata per una sola opzione di intervento che deve essere accettata o

rifiutata, allora i due metodi forniscono il medesimo risultato. Invece, nei casi in cui si

deve scegliere tra più interventi alternativi che differiscono notevolmente tra loro in

termini di scala o di distribuzione temporale dei costi e dei benefici, l’utilizzo dei due

metodi può portare a risultati finali differenti. Per approfondimenti sull’argomento si

L’analisi costi-benefici, il Mulino, 1987.

rinvia a F. Nuti,

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 45

una alla volta e prevede il calcolo delle variazioni del beneficio netto

sociale al variare di ciascuna delle assunzioni formulate.

Nonostante l’analisi di sensibilità sia un importante strumento per

verificare la robustezza dei risultati ottenuti con l’ACB, e quindi otte-

nere indicazioni sull’affidabilità degli stessi, non è raccomandabile, per

questioni di economicità, estenderla a tutte le assunzioni. In generale

la necessità di sottoporre ad analisi di sensitività un’assunzione è pro-

porzionale all’incertezza relativa alla sua determinazione ed alla sua

rilevanza.

46 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

APPENDICE 2.1

Le principali alternative all’ACB

Le principali alternative all’analisi costi-benefici sono l’analisi costi-

analysis) e l’analisi costi-utilità (cost-utility

efficacia (cost-effectiveness

Questi due metodi sono utilizzati prevalentemente quando

analysis).

sussistono dei vincoli che rendono l’utilizzo dell’ACB non soddisfa-

cente. Vi sono casi ad esempio in cui importanti costi o benefici, non

possono essere monetizzati, per difficoltà oggettive o per volontà del-

policy maker. Nel caso per esempio di politiche che

l’analista o del

portino al salvataggio di vite umane, nonostante esistano tecniche,

come si vedrà nel capitolo 3, in grado di esprimere in termini moneta-

ri il valore della vita umana, l’analista o il policy maker possono deci-

dere, per alcuni provvedimenti o in alcuni contesti, di non associare

una misura monetaria alla vita umana. In queste circostanze, è possi-

bile ricorrere a tecniche di valutazione delle politiche che richiedono

l’esplicitazione dell’impatto quantitativo dei benefici, ma non necessa-

riamente la loro monetizzazione.

L’analisi costi-efficacia e l’analisi costi-utilità permettono di con-

frontare tra loro diverse alternative di intervento per individuare quale

sia preferibile. Nonostante il loro ampio utilizzo, soprattutto nel

mondo anglosassone e per interventi in settori quali la sanità e la dife-

sa, le metodologie per la loro applicazione non sono, ad oggi, piena-

mente standardizzate.

1. L’analisi costo-efficacia

L’analisi costo-efficacia (ACE) permette di confrontare un certo

numero di alternative sulla base dei loro costi e di una misura comune

di efficacia che è quantificata ma non monetizzata (ad esempio: il

numero di vite umane salvate). Poiché l’analisi prevede il confronto

tra costi espressi in unità monetarie e benefici espressi in un’altra

unità di misura, non è possibile calcolare il saldo tra benefici e costi –

ovvero il beneficio netto sociale complessivo – che nell’ACB esprime

in termini monetari il vantaggio per la collettività. Invece, nell’ACE si

procede mediante la costruzione di indici di costo-efficacia che per-

mettono il confronto tra le diverse alternative oggetto di valutazione.

È possibile utilizzare due diversi indici di costo-efficacia.

Il primo indice calcola il costo medio (in euro) per unità di risulta-

to ottenuta (ad esempio il costo per una vita umana salvata). È otte-

C di ciascuna alternativa i con i benefici

nuto rapportando il costo

(quantificati ma non monetizzati) relativi alla stessa.

di costo per unità di risultato CE che ne risulta è il seguente:

L’indice i

CE = C / E

i i i

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 47

Calcolando questo indice per le diverse alternative di intervento si

ordinano i progetti in base alla convenienza, partendo da quello con il

minor costo per unità di risultato, che risulta il preferibile.

risultato per

Alternativamente, è possibile utilizzare l’indice di

che, per ciascuna alternativa i, rapporta i benefici (quan-

unità di costo

tificati ma non monetizzati) con i relativi costi:

EC = E / C

i i i

L’analisi costi-efficacia presenta alcuni importanti limiti. In primo

luogo, pur essendo in grado di produrre una graduatoria tra possibili

alternative di intervento permettendo l’individuazione di quella prefe-

ribile, non consente di definire se il beneficio netto sociale complessi-

vo per l’alternativa prescelta sia positivo. Questo limite deriva dalla

impossibilità di ottenere un risultato sintetico in presenza di benefici e

costi calcolati in unità di misura differenti ed è quindi collegabile alle

ragioni stesse per le quali l’ACE è svolta in luogo dell’ACB. In ogni

caso, la verifica che l’alternativa prescelta sia preferibile al mantenere

sta-

immutata la situazione attuale è effettuata inserendo l’alternativa

tra quelle oggetto di valutazione.

tus quo

Un altro limite dell’ACE è che nell’utilizzo della stessa è general-

mente considerato un numero più contenuto di impatti dell’interven-

to rispetto a quelli inclusi nell’analisi costi-benefici. L’ACE confronta

le diverse alternative con riferimento ad un unico beneficio, mentre

ciascuna alternativa generalmente presenta più benefici. È inoltre

opportuno aggiungere che nella prassi anglosassone, per esigenze di

semplificazione, lo svolgimento dell’ACE avviene utilizzando una con-

contabili, e lasciando

cezione di costo più restrittiva, ovvero i soli costi

quindi fuori i costi opportunità, che, come visto nel paragrafo 2, riflet-

.

tono in maniera adeguata i costi sociali di un intervento 12

2. L’analisi costi-utilità

L’analisi costi-utilità (ACU) è una tecnica di analisi utilizzata nei paesi

anglosassoni per la valutazione delle politiche sanitarie. Nell’ACU il

costo incrementale di interventi alternativi è confrontato con le modi-

ficazioni nello stato di salute della collettività, che viene misurato con

Quality-Adjusted Life-Years (anni di vita

un indicatore – il QALY

aggiustati con la qualità) – che considera sia la qualità che la durata

della vita. In sintesi l’ACU non è altro che una forma di analisi costi-

efficacia che utilizza una misura di efficacia più complessa.

L’ACU è, pertanto, maggiormente utilizzata per interventi alterna-

trade-off tra qualità e durata della vita. Nel

tivi per i quali sussiste un

mondo anglosassone sono stati effettuati molti studi specifici, princi-

palmente di carattere empirico, per definire e sviluppare il QALY. A

ragione della similitudine tra la ACE e la ACU, per le tecniche e le

limitazioni nell’applicazione di quest’ultima si può fare riferimento a

quelle per l’analisi costi-efficacia.

12 Sul punto si rinvia a A.E. Boardman et al., op. cit

48 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

APPENDICE 2.2

La determinazione del tasso di sconto intertemporale

In questa sezione vengono discussi alcuni dei principali elementi del

dibattito teorico relativo alla determinazione del tasso di sconto inter-

.

temporale (TSI) 13

Il TSI permette di confrontare i costi e benefici che si riferiscono

ad anni differenti. Come evidenziato nella sezione introduttiva, dato

= Benefici – Costi ) dal

un flusso di benefici netti sociali annuali (BN t t t

0 al tempo n generato dalla politica pubblica oggetto dell’anali-

tempo

si costi-benefici, il TSI permette di definire il valore attuale netto

(VAN), sulla base della seguente formula:

n 1

=

VAN [1]

BN

+ t

t

1

( i )

= 0

t

Il tasso di sconto intertemporale, quando viene utilizzato per il cal-

colo del VAN di politiche o progetti pubblici, prende il nome di tasso

di sconto intertemporale sociale.

La determinazione del tasso di sconto intertemporale sociale

(TSIS) è uno degli elementi più controversi e dibattuti dell’ACB.

Uno degli aspetti del dibattito riguarda la relazione tra il TSIS ed il

rischio. Nella letteratura economica esistono a questo proposito due

orientamenti. Secondo un orientamento, politiche e progetti rischiosi

richiederebbero l’utilizzo di un TSIS aumentato di un premio per il

rischio, mentre secondo un altro orientamento, invece, il rischio

dovrebbe essere contemplato nell’analisi non nel tasso di sconto inter-

temporale, bensì mediante altre procedure quali l’utilizzo di poste di

equivalenti certi, corretti per la presenza di

costi e benefici espressi in

rischio, o mediante l’analisi di sensitività. In questa sezione si adotterà

il secondo orientamento e si assumerà che i costi ed i benefici siano

.

espressi in equivalenti certi

14

In genere, il TSIS è un numero positivo; ciò riflette due categorie di

considerazioni:

• ricerche sulla psicologia delle preferenze e dei comportamenti

umani evidenziano come gli individui preferiscano consumare la

medesima quantità di risorse oggi piuttosto che in futuro; questa

preferenza, chiamata anche dalla letteratura economica

impazienza, è almeno in parte legata all’inevitabilità della morte,

13 Per una trattazione avanzata e più completa sulla determinazione del tasso di sconto

op. cit, Capitolo 10; E.M. Gramlich,

intertemporale si vedano A.E. Boardman et al.,

Benefit-Cost analysis of government programs, Prentice-Hall, 1981, Capitolo 6; R.C. Lind

Discounting for time and risk in energy policy, Johns Hopkins University Press for

et al.,

Resources for the Future, 1982.

14 Per una trattazione delle procedure di correzione del TSS per tener conto del rischio si

op. cit, Appendice 10.A, e Lind et al., Discounting, op. cit.

vedano A.E. Boardman et al.,

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 49

che comporta l’esistenza di una probabilità positiva di non poter

beneficiare delle risorse future;

• un dato ammontare di risorse disponibili oggi, se opportunamente

investito, assicura generalmente una maggiore quantità di esse in

futuro. Dal punto di vista degli agenti economici, quindi, fornire

risorse in futuro è meno costoso che fornirle oggi.

Queste considerazioni sono alla base dei principali concetti e delle

principali variabili di riferimento per la determinazione del TSIS, qui

di seguito presentati:

• il tasso marginale di preferenza intertemporale (TPI), detto anche

tasso di interesse del consumo, corrispondente al tasso al quale i

singoli consumatori sono disposti a scambiare consumo oggi con

consumo domani;

• il tasso di preferenza intertemporale sociale (TPIS), corrispondente

al tasso al quale la società è disponibile a scambiare consumo oggi

con consumo domani;

• il tasso di rendimento marginale del capitale del settore privato

pre-tassazione (TRC);

• il costo opportunità del capitale privato, corrispondente al valore

spiazzato dalla politica o progetto pubblico.

dell’investimento privato

La teoria economica mostra che in presenza di alcune assunzioni

restrittive – mercati dei capitali perfetti e competitivi, assenza di tassa-

zione e di costi di transazione – il TPIS, misurato dal TPI (che risulta

uguale per tutti gli individui), ed il costo opportunità del capitale pri-

, coincidono con il tasso d’interesse di merca-

vato, misurato dal TRC

15

. In queste circostanze, sia nel caso in cui si ritenga appropriato l’u-

to

16

tilizzo del costo opportunità del capitale privato, sia nel caso in cui si

ritenga invece appropriato il TPIS si giunge alla stessa conclusione di

utilizzare per lo sconto intertemporale il tasso di interesse di mercato.

Se si abbandona il caso ideale definito dalle assunzioni restrittive,

l’identità tra TPI e TRC viene meno. Ad esempio, l’introduzione della

tassazione (sulle imprese e sugli individui) inserisce un cuneo tra la

misura dell’attitudine degli individui a sostituire il consumo nel

tempo e la misura della capacità degli investimenti di incrementare le

risorse nel tempo (in particolare si può dimostrare che il TPI risulta

). Questa divergenza costituisce la principale fonte di

inferiore al TRC

17

dibattito sulla determinazione del TSIS. A causa di tale divergenza, e

quindi in assenza di una indicazione univoca da parte della teoria eco-

nomica (quale il tasso di interesse di mercato nel caso ideale) la lette-

ratura economica ha individuato come appropriate a rappresentare il

TSIS, a seconda dei casi e degli autori:

a. il tasso di rendimento marginale (costo opportunità) del capitale

del settore privato (TRC);

15 Si noti infatti che il tasso di rendimento degli investimenti pre-tassazione misura la

produttività marginale del capitale privato e che quindi rappresenta anche il costo

opportunità dell’utilizzo di questo capitale per investimenti pubblici.

16 Per una dimostrazione analitica si veda Boardman et al., op. cit, capitolo 10.

17 Per la dimostrazione si veda Lind et al., Discounting, op. cit.

50 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

b. il tasso di preferenza intertemporale sociale (TPIS);

c. una combinazione, ed in particolare una media ponderata, delle

due misure precedenti;

prezzo ombra del capitale.

d. il

Qualunque sia, tra quelle sopra elencate, la teoria del tasso di scon-

to che si voglia adottare, rimane comunque per ciascuna di esse il pro-

blema della stima di un numero appropriato da inserire nella [1], in

modo da effettuare materialmente il calcolo del VAN. Il problema

della determinazione del tasso di sconto intertemporale al di fuori del

caso ideale è quindi duplice e composto dalla:

1. selezione della teoria del tasso di sconto appropriata;

2. identificazione di un numero idoneo a rappresentarla.

Di seguito si analizzeranno la ratio, le problematiche e le misure

empiriche associate all’utilizzo di ciascuna delle quattro teorie indicate.

a. Il tasso di rendimento marginale del capitale privato (TRC)

La logica per l’utilizzo del tasso di rendimento degli investimenti pri-

pre-tassazione degli

vati, e più precisamente del tasso di rendimento

investimenti privati, è la seguente: se si assume che un progetto pub-

blico non modifichi l’ammontare totale di investimenti (pubblici e

spiazza

privati) di un paese, allora una lira di investimento pubblico

una lira di investimento privato. Le risorse per finanziare i progetti

pubblici verranno raccolte sul mercato dei capitali mediante l’emissio-

ne di titoli di debito pubblico, che verranno acquisiti da risparmiatori

al posto di titoli del settore privato.

In queste circostanze la natura del problema dell’analisi costi-bene-

fici è semplicemente quella dell’individuazione dell’allocazione ottima,

tra investitore pubblico ed investitore privato, delle risorse fisse devo-

lute agli investimenti. La condizione di efficienza per il raggiungimen-

to di questo ottimo è che al margine gli investimenti pubblici e quelli

privati abbiano la stessa profittabilità (poiché se così non fosse, il

benessere complessivo potrebbe essere migliorato mediante la rialloca-

zione delle risorse dagli utilizzi meno profittevoli a quelli più profitte-

voli). Per raggiungere questa condizione, è necessario che la valutazio-

ex ante dell’opportunità degli investimenti pubblici sia effettuata

ne

secondo gli stessi criteri economici che guidano gli investimenti priva-

ti. La teoria economica mostra che gli investitori privati investono fino

al punto in cui il tasso di rendimento degli investimenti pre-tassazione

è uguale al tasso di interesse pre-tassazione sull’indebitamento (per

finanziare l’investimento). Questo deve perciò essere il tasso al quale

scontare anche i progetti di investimento pubblici. Detto in altro

modo, poiché il tasso di rendimento degli investimenti pre-tassazione

misura la produttività marginale del capitale privato, lo stesso tasso

rappresenta anche il costo opportunità dell’utilizzo di questo capitale

.

per investimenti pubblici

18

18 Gli autori più autorevoli che hanno originariamente sostenuto questa teoria sono

A.C. Harberger, The discount rate in public investment evaluation, Conference procee-

dings of the Committee on the economics of water resource development. Denver

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 51

Questa teoria del tasso di sconto, nonostante trovi applicazione

precipua nella valutazione degli investimenti pubblici, possiede una

notevole rilevanza anche per quanto riguarda l’analisi di impatto della

regolamentazione, che spesso ha, tra i destinatari diretti ed indiretti, le

.

imprese 19

Per quanto riguarda il problema della misurazione del TRC, uno

degli approcci seguiti è stato l’utilizzo di dati aggregati di contabilità

nazionale per calcolare ed utilizzare come rendimento del capitale la

relazione tra lo stock di capitale aggregato ed i guadagni pre-tassazione

. Le imprecisioni legate all’utilizzo di dati aggregati,

associati a questo

20

ed in particolare le difficoltà connesse al trattamento del deprezzamento

del capitale, hanno portato all’utilizzo, in studi più recenti, di tassi cal-

colati come medie, lungo orizzonti temporali più o meno lunghi, di

tassi di rendimento pre-tassazione di varie forme di capitale privato. Ad

esempio il tasso del 7 per cento prescritto dall’Office of Management

and Budget USA è calcolato come una media del rendimento di capitali

a basso rendimento, quali beni immobili, e di capitali a più elevato ren-

il TRC

dimento quali i capitali azionari. Secondo Boardman et al.

21

dovrebbe essere misurato dal tasso di rendimento pre-tassazione degli

investimenti privati a basso rischio; a tal fine egli calcola su dati relativi

agli USA la media mensile del rendimento (pre-tassazione e corretto per

l’inflazione) dei titoli obbligazionari con un rating dell’agenzia Moody

di AAA per il periodo 1947-1999, ottenendo un tasso del 6.86 per cento.

Le critiche che sono state mosse a questa teoria riguardano il fatto

che essa mette sullo stesso piano investimenti pubblici ed investimenti

privati, e quindi non tiene sufficientemente conto del fatto che i pro-

missione ed obiettivi diversi

getti pubblici hanno generalmente una

dagli investimenti privati. Inoltre l’ipotesi dello spiazzamento totale

degli investimenti privati, alla base di questa teoria, non è verificata nel

mondo reale, nel quale i mercati dei capitali sono aperti all’accesso da

parte di capitali internazionali, le risorse finanziarie non sono limitate e

fisse, per cui lo spiazzamento degli investimenti privati è quantomeno

limitato. Infine il finanziamento degli investimenti pubblici può avve-

nire non solo mediante l’emissione di titoli di debito pubblico, ma

anche mediante la tassazione delle famiglie e delle imprese. Nel caso di

finanziamento mediante tassazione, lo spiazzamento si indirizzerà

anche al consumo delle famiglie, come si vedrà nella prossima sezione.

(CO), Western Agricultural Economics Research Council, 1969 e Stockfish J., Measu-

in Lind (ed.), Discounting for time and

ring the social rate of return on private projects,

in “Resources for the Future”, Washington DC, 1982.

risk in energy policy,

19 A questo proposito l’Office of Management and Budget USA (Office of Manage-

Guidelines for standardize measures of costs and benefits and the for-

ment and Budget, M-00-08 (March 22), Washington D.C., 2000), che pre-

mat of accounting statements,

scrivere l’utilizzo di un TSIS del 7 per cento per l’analisi dell’impatto della regolamen-

The 7 per cent rate is an estimate of the opportunity cost of capital, as

tazione afferma: “... ...”.

measured by the before-tax-rate of return to incremental private investment.

20 I calcoli effettuati con questo approccio fino al 1970 portano ad un tasso di sconto

tra il 10-15 per cento, si veda ad esempio Nordhaus (1974).

21 Boardman et al., op. cit.

52 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

b. Il tasso di preferenza intertemporale sociale (TPIS)

Alcuni autori ritengono che il tasso appropriato per scontare i costi

ed i benefici di un progetto pubblico dovrebbe riflettere il tasso di pre-

impazienza. E

ferenza intertemporale dei cittadini, il loro grado di

questo a maggior ragione se si considera che i progetti pubblici sono

normalmente finanziati non solo attraverso l’emissione di titoli di

debito – da cui può derivare lo spiazzamento degli investimenti visto

sopra – ma anche mediante la tassazione delle famiglie (oltre che delle

.

imprese) – da cui può derivare lo spiazzamento del consumo

22

Il tasso marginale di preferenza intertemporale può essere misura-

to dal tasso con il quale gli individui sono disposti nella realtà a

scambiare il consumo presente con quello futuro, per esempio dal

tasso a credito o a debito post-tassazione (a seconda che gli individui

siano creditori o debitori). Il fatto che nella realtà i tassi a credito e a

debito siano diversi, insieme all’eterogeneità individuale (diversi indi-

vidui sono soggetti a diversa incidenza fiscale, alcuni sono debitori,

altri creditori) e alla dispersione degli stessi tassi, rende difficile in

principio la individuazione di un numero da inserire nella [1]. Tutta-

suggerisce la possibilità di ottenere una misura del tasso al

via Lind 23

quale la società è disposta a sostituire in media il consumo presente

con quello futuro guardando alla media dei tassi di rendimento dei

vari strumenti di raccolta del risparmio. Considerando il rendimento

(reale post-tassazione) dei titoli di Stato a lungo termine USA nel

periodo 1930-1980, che è prossimo allo zero, ed il rendimento (reale

post-tassazione) del portafoglio di mercato nello stesso periodo, che è

pari al 4-6 per cento, Lind giunge alla conclusione che il valore del

TSIS da utilizzare per lo sconto intertemporale deve essere nell’inter-

suggerisce di utilizzare la media

vallo 0-6 per cento. Boardman et al. 24

mensile del rendimento (reale post-tassazione) dei titoli decennali di

debito pubblico lungo un ampio orizzonte temporale, e calcola che

per gli Stati Uniti nel periodo 1953-1999 questo tasso risulta pari a

circa il 2 per cento.

c. Il tasso di rendimento ponderato

Nella realtà è verosimile pensare che i progetti di investimento pubbli-

ci causino un effetto di spiazzamento (parziale) sia degli investimenti

sug-

privati sia dei consumi privati. Per questa ragione alcuni autori 25

geriscono di utilizzare un tasso che sia la media ponderata dei due

tassi illustrati sopra, in altre parole di usare un tasso così definito:

22 I principali contributi su questa teoria sono stati quelli di Feldstein (M. Feldstein,

The social rate of time preference discount rate in cost-benefit analysis, in “Economic

The opportunity cost of public

Journal”, 74, 360-379, 1964) e Diamond (P. Diamond,

in “Quarterly Journal of Economics”, November, 686-688, 1968).

investment: comment,

23 Lind et al., Discounting, op. cit.

24 Boardman et al., op. cit.

25 I principali contributi su questa teoria sono stati quelli di Haveman (Haveman R.H.,

The opportunity cost of displaced private spending and the social discount rate, in “Water

Discount

Resource Research”, 5, 5, 1969) e Sandmo e Drèze (A. Sandmo e J.H.Drèze,

in “Economica”, 38,

rates for for public investments in closed and open economies,

November, 1971).

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 53

tasso di rendimento ponderato= TSIP = aTRC + bTPIS

con a e b che rappresentano i coefficienti di ponderazione la cui

somma è pari ad 1, determinati sulla base della rilevanza relativa dello

spiazzamento degli investimenti e dei consumi privati.

Così per esempio, se si crede che il progetto in questione spiazzerà

in maniera uguale i consumi e gli investimenti, i due coefficienti ver-

0,5. Nei casi reali risulta molto com-

ranno posti entrambi uguali a

plesso ed oneroso stimare i due coefficienti. La loro grandezza relativa

infatti dipende da una molteplicità di fattori, tra cui le modalità di

finanziamento del progetto, il funzionamento ed il grado di apertura

verso l’estero dei mercati dei capitali oltre ad altre variabili strutturali

dell’economia del paese in questione. Inoltre, mentre le due teorie

precedenti suggeriscono l’utilizzo di uno stesso tasso per ogni proget-

to, in questo caso ciascun progetto richiede un tasso specifico. L’utiliz-

zo di diversi tassi a seconda dei progetti può essere indesiderabile dal

policy-maker, poiché può introdurre indetermina-

punto di vista del

tezza e scelte arbitrarie da parte degli analisti che effettuano l’analisi.

d. Il prezzo ombra del capitale

La teoria del tasso di sconto che raccoglie il maggiore consenso nella

letteratura economica moderna sull’analisi costi-benefici, è quello del

prezzo ombra del capitale . È da premettere che alla rigorosità teorica

26

di questo approccio si associa però un elevato grado di complessità

, che richiede cautela nel suggerirne

nell’implementazione pratica 27

l’adozione.

L’assunto alla base della teoria del prezzo ombra del capitale risiede

in un aspetto della differenza tra il consumo e gli investimenti. Mentre

il consumo fornisce un’utilità immediata, infatti, gli investimenti

generano un flusso di utilità lungo un arco temporale più esteso tra-

mite il loro rendimento, che può essere consumato. Il metodo del

prezzo ombra del capitale converte i guadagni (o le perdite) degli

equivalenti in termini di consumo. Questi equivalenti di

investimenti in

consumo possono poi essere scontati, insieme ai flussi di consumo, al

tasso di preferenza intertemporale sociale.

Si supponga infatti di investire nel settore privato una lira, che pro-

duce un rendimento pari al TRC in ogni periodo; si supponga inoltre

che tale rendimento venga consumato in ogni periodo, e la lira reinve-

stita all’infinito. È possibile ottenere il valore presente del flusso di

26 Questa teoria è associata ai contributi di Eckstein (O. Eckstein, Water resource deve-

Harvard University Press, 1958), Arrow

lopment: the economics of project evaluation,

Discounting and public investment criteria, in Kneese A.V. and Smith S.C.

(K.J. Arrow,

(ed.), Water Research. Johns Hopkins University Press for Resources for the Future,

The social rate of time preference discount rate in cost-

1966), Feldstein (M. Feldstein,

in “Economic Journal”, 74, 360-379, 1964), Bradford (Bradford D.F.,

benefit analysis,

Constraints on government investment opportunities and the choice of discount rate, in

Discounting, op. cit.).

“American Economic Review”, 65, 1975) e Lind (Lind et al.,

27 L’Office of Management and Budget USA per esempio, pur riconoscendone la vali-

dità teorica, prescrive alle varie amministrazioni di prendere contatto con i propri eco-

Guidelines, op. cit.).

nomisti prima di applicarla (Office of Management and Budget,

54 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

consumo generato da questo investimento. A tale fine il rendimento

può essere scontato al TPIS (si ricordi infatti che il tasso di preferenza

intertemporale è anche detto tasso di interesse del consumo); la for-

mula che esprime questo valore presente (formula di una rendita per-

) è:

petua

28 trc

θ =

valore presente = tpis

è il prezzo ombra del capitale, ossia il valore presente del consumo

derivato dall’investimento di una lira nel settore privato. Poiché, come

si è detto in precedenza, il TRC è maggiore del TPI, allora il prezzo

ombra del capitale è maggiore di 1. Nel caso in cui, più realisticamen-

te, si assuma che il capitale si deprezzi in ogni periodo di un tasso

e che una parte del rendimento, f, non sia consumata bensì

costante

reinvestita, la formula diviene

29 :

δ

+ −

( trc )(

1 f )

θ = δ

− + −

tpi ( trc )( f ) (

1 f )

Il prezzo ombra del capitale, quindi trasforma gli investimenti pri-

equivalenti in termini di consumo. In presenza di una politica

vati in

pubblica che spiazza sia gli investimenti che i consumi privati, è quin-

di possibile moltiplicare i costi della politica che determinano lo

spiazzamento degli investimenti privati per il prezzo ombra del capi-

tale, e sommare il risultato di questa operazione (l’equivalente in ter-

mini di consumo) ai costi che determinano lo spiazzamento del con-

sumo; simmetricamente la stessa procedura viene applicata anche ai

corretti possono poi essere

benefici. Le poste di costi e benefici così

scontati al TPIS. ;

Per rendere questa metodologia operativa è necessario calcolare

a tal fine è necessario stimare valori per il tasso di deprezzamento, per

il tasso di reinvestimento, oltre che per il consumo e gli investimenti

spiazzati. La difficoltà di implementazione di questa teoria è da ricon-

durre alla difficoltà di stimare queste grandezze. La procedura in più

fasi e la necessità di numerose assunzioni fanno sì che questa teoria

possa essere manipolata per raggiungere obiettivi

del tasso di sconto “….

.

politici…”

30

Considerazioni conclusive sulla determinazione

del tasso di sconto intertemporale

L’analisi precedente ha mostrato che per determinare un tasso di scon-

to intertemporale che rifletta adeguatamente nell’analisi costi-benefici

il costo opportunità di una politica pubblica si dovrebbe utilizzare per

ciascuna politica un tasso diverso. La scelta di un modello teorico e la

determinazione del numero da utilizzare per effettuare materialmente

28 Per la derivazione di questa formula si può vedere per esempio Boardman et al., op.

Appendice 6.A.

cit,

29 Si veda Boardman et al., op. cit. per una derivazione.

30 Boardman et al., op. cit.

ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 55

lo sconto intertemporale infatti, come abbiamo visto in precedenza,

richiedono procedure analitiche complesse e costose in termini di

tempo, ed un elevato grado di arbitrio da parte dell’analista. Per que-

ste ragioni gli uffici e le agenzie governative che sovrintendono alla

valutazione delle politiche pubbliche di regolamentazione prescrivono

normalmente l’utilizzo di tassi di sconto predeterminati e uguali per

ogni progetto.

Per quanto riguarda l’AIR, in particolare, la tabella seguente ripor-

ta alcuni tassi di riferimento adottati da alcuni governi ed agenzie

governative.

Tabella 2.1 - Tassi di sconto intertemporale adottati da alcuni governi ed agenzie governative

(Settembre 2001)

Paese Agenzia Manuale Tasso

Canada Regulatory Affairs and Benefit-Cost Analysis Guide for Regulatory 10% reale

Orders in Council Programs

Secretariat

UK The Cabinet Office Good Policy Making: a Guide to Regulatory Impact 6% reale

Regulatory Impact Unit Analysis

US Office of Management Economic Analysis of Federal Regulations Under 7% reale

and Budget Executive Order 12866

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56 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

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ANALISI COSTI-BENEFICI: INTRODUZIONE E CONCETTI FONDAMENTALI 57

3. Criteri di valutazione

di alcuni beni

non scambiati sul mercato *

Come già discusso nel capitolo 2, la valutazione degli effetti sul benes-

sere sociale di variazioni nella disponibilità di beni o servizi è agevola-

ta se questi sono scambiati sul mercato; in tal caso, infatti, i prezzi e le

quantità scambiate forniscono informazioni sulle preferenze degli

individui e possono consentire di stimare le relative funzioni di

domanda e di offerta, necessarie per calcolare il surplus di consumato-

ri e produttori.

Esistono, tuttavia, numerosi beni e servizi che, pur non essendo

, possono avere un impatto rilevante sul benes-

scambiati sul mercato

1

sere dei cittadini; in relazione ad essi si pongono una serie di quesiti:

qual è il valore attribuibile ad un paesaggio? È possibile addivenire ad

una stima credibile del valore che gli individui danno alla vita ed alla

salute? Quanto vale il tempo di cittadini ed imprese? Le risposte a tali

questioni presentano difficoltà a prima vista insuperabili e si collega-

. Tuttavia, le scelte regolative

no, inevitabilmente, a giudizi di valore

2

policy makers spesso influenzano proprio la disponibilità dei sud-

dei

detti beni e servizi e ciò rende necessario trovare criteri atti a valutar-

ne gli effetti sul benessere sociale.

In questo capitolo si descrivono alcuni di questi criteri e si riporta-

no numerosi risultati empirici, scelti tra i più recenti e rilevanti; la

trattazione si collega necessariamente ai temi affrontati nel capitolo 2,

ed al

nonché, per la tipologia di beni trattati, all’analisi del rischio 3

tema, già accennato, dei giudizi di valore.

Il primo paragrafo è dedicato all’esposizione dei principali criteri

utilizzati nella letteratura empirica per la valutazione dei beni che non

sono scambiati sui mercati; i paragrafi successivi illustrano i criteri

* Si ringrazia il prof. Fabio Nuti per i preziosi suggerimenti forniti. Un ringraziamento

particolare va anche al dott. Sandro Momigliano, per gli utili commenti ed il costante

incoraggiamento.

1 Posto che l’istituzione di un mercato presuppone, in generale, la possibilità di indivi-

duare diritti reali in capo a taluni individui, esistono alcuni beni per i quali non è pos-

sibile o risulta oltremodo difficile ipotizzare tale meccanismo. Ciò è dovuto o alla loro

natura (come nel caso dell’aria) o ad una decisione dell’operatore pubblico che li sot-

trae al libero scambio.

2 Per una discussione sul ruolo e la definizione dei giudizi di valore si rinvia al cap. 6.

3 Cfr. capitoli 4 e 5.

58 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

concretamente utilizzati per la valutazione di tre particolari beni: la

vita, il tempo, l’ambiente. Data la vastità di questi temi, la trattazione

si concentrerà sugli aspetti ritenuti più rilevanti per la definizione

delle politiche regolative.

3.1 Alcune tecniche di valutazione

La valutazione degli effetti sul benessere sociale di variazioni nella

disponibilità di beni o servizi, anche quando sono scambiati sul mer-

cato, rimane fondata sulla stima della disponibilità a pagare (DAP)

degli individui coinvolti per ottenere un incremento di tale disponibi-

lità o per evitare una riduzione di essa.

I metodi a cui si fa ricorso per la valutazione dei beni extra-merca-

to sono di due tipi:

• Metodi Indiretti: si basano sul concetto di preferenze rivelate e

4

consentono di dedurre la DAP dal comportamento degli individui;

• Metodi Diretti: mirano a ricavare la stima della DAP direttamente

dagli individui attraverso indagini campionarie, esperimenti o

mercati simulati.

In questo paragrafo si analizzeranno le caratteristiche salienti

dei principali metodi utilizzati per effettuare le valutazioni descritte

. In particolare, nell’ambito dei metodi

nei successivi paragrafi 5

indiretti, si tratteranno le analogie di mercato, i prezzi edonici ed il

metodo dei costi di viaggio; nell’ambito dei metodi diretti, le valu-

.

tazioni contingenti 6

3.1.1 Analogie di mercato

Questa tecnica consente di valutare quei beni che presentano caratteri-

stiche simili a beni scambiati sul mercato, attraverso l’utilizzo dei prez-

. L’idea, quindi, è di utilizzare il

zi e/o delle quantità di questi ultimi 7 di un

prezzo di un bene scambiato sul mercato come prezzo ombra 8

4 Le preferenze rivelate, basate sull’ipotesi di consumatori che massimizzano l’utilità

derivante dai propri consumi, permettono di porre in relazione i beni che sono stati

effettivamente domandati e quelli che avrebbero potuto essere domandati a parità di

risorse a disposizione. Formalmente, il principio delle preferenze rivelate afferma che

se x è il paniere scelto in corrispondenza di un prezzo p ed y è un altro paniere tale che

Microeconomia, Libreria

px > py, allora x è “rivelato” essere preferito ad y (H. R. Varian,

Editrice Cafoscarina, Venezia,1996).

5 Nei paragrafi seguenti, in relazione ai singoli temi affrontati, saranno introdotti ulte-

riori e specifici criteri valutativi che, non essendo dotati di un carattere di generalità, si

è preferito non trattare in questa sede.

6 Per una più completa rassegna dei metodi diretti ed indiretti di valutazione cfr., ad

et al., Cost-Benefit Analysis – concept and practice, Prentice

esempio, A.E. Boardman

La valutazione economica delle decisioni pubbliche – Dall’analisi

Hall, 1996 e F. Nuti, Giappichelli editore, Torino, 2001.

costi-benefici alle valutazioni contingenti,

7 La descrizione di questa tecnica si basa essenzialmente su A.E. Boardman et al., Cost-

op. cit., pp. 309 e segg.).

Benefit Analysis,

8 Il prezzo ombra di un bene è il suo costo-opportunità, e rappresenta la perdita netta

che la società subisce a seguito della riduzione di una sua unità (J. Drèze e N. Stern

Shadow prices and markets: policy reform, shadow prices and market prices, in R. Layard

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 59

bene offerto dall’operatore pubblico. Così, ad esempio, i prezzi rilevati

sul mercato immobiliare potrebbero essere utilizzati per valutare i

benefici di un progetto pubblico di costruzione di case popolari; allo

stesso modo, il valore di un corso di formazione statale potrebbe esse-

re inferito dal prezzo di un corso simile già offerto da aziende private.

Le analogie di mercato possono essere utilizzate, inoltre, per valutare il

.

tempo e la vita 9

Affinché questa tecnica possa essere applicata correttamente occor-

re soddisfare essenzialmente due condizioni: che il bene la cui utilità si

vuole valutare sia sufficientemente omogeneo con quello scambiato

sul mercato (il che implica delle considerazioni in merito alla qualità

dei beni); che il prezzo del bene scambiato sul mercato possa ragione-

volmente approssimare la disponibilità a pagare degli utenti del bene

oggetto dell’intervento pubblico.

Riguardo al primo punto, uno dei limiti del metodo delle analogie

di mercato deriva dalla possibile omissione di alcune variabili che

potrebbero incidere sul prezzo di mercato ed influenzare, dunque, la

stima della DAP. È noto, ad esempio, che il valore di una casa è deter-

minato da una serie di fattori non sempre replicabili, come il panora-

ma, la tranquillità della zona o la vicinanza dei mezzi di trasporto. Del

resto, anche qualora i beni a confronto fossero omogenei, difficilmente

il mercato è in grado di riflettere in modo coerente le variazioni di

questi attributi.

In relazione alla seconda delle condizioni indicate, va osservato che

il prezzo di un bene scambiato sul mercato potrebbe non rappresenta-

re un prezzo ombra adeguato per un bene analogo fornito dallo Stato.

Infatti, la DAP continua ad essere, in linea di principio, quella che si

avrebbe sul mercato ma, a causa del surplus del consumatore generato

dall’intervento pubblico, la spesa effettiva non coincide con il valore

del bene. Tornando all’esempio degli appartamenti, in assenza di feno-

meni di razionamento, i soggetti disposti a pagare almeno il prezzo di

mercato per una casa fornita dallo Stato avrebbero già acquistato un’a-

bitazione sul mercato. Assumendo che i destinatari delle case popolari

abbiano un reddito inferiore a quello medio (come in genere accade),

è probabile, invece, che essi siano disposti a pagare un prezzo superio-

re a quello fissato dallo Stato ma inferiore rispetto a quello di mercato.

Quest’ultimo, dunque, non può essere considerato un prezzo ombra

adeguato per gli appartamenti forniti dall’operatore pubblico. Più in

generale, è opportuno sin d’ora evidenziare un limite del criterio della

DAP: il ricorso alla disponibilità a pagare consente di valutare corret-

tamente i benefici di un progetto o di un intervento regolativo solo in

assenza di forti disomogeneità nella capacità a pagare degli

e S. Glaister (a cura di), Cost-Benefit Analysis, Cambridge University Press, 1994). Nel-

l’analisi costi-benefici è necessario calcolare dei prezzi ombra quando i prezzi di mer-

cato non riflettono correttamente i costi o i benefici generati da un intervento (proget-

to) pubblico o, a maggior ragione, quando occorre valutare un bene non scambiato sul

mercato. (sul concetto di prezzo ombra, cfr. qualunque manuale sull’analisi costi-bene-

fici).

9 Vedi par. 3.2.

60 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

individui . Di conseguenza, questo metodo, senza correttivi, non è

10

adatto per valutare politiche redistributive.

3.1.2 Prezzi Edonici (o impliciti)

Il metodo dei prezzi edonici (MPE) può essere utilizzato per valu-

, qualunque

tare, attraverso l’ausilio delle tecniche econometriche

11

caratteristica o attributo il cui valore sia incluso nel prezzo di un bene.

Si tratta di una procedura adoperata soprattutto per valutare la dispo-

nibilità a pagare degli individui per ottenere un miglioramento della

e fondata sull’idea che il valore di questa sia

qualità ambientale

12 assets, tra cui, in primo luogo, le abi-

incorporato nel prezzo di alcuni

tazioni.

Il MPE consente di superare i limiti di una valutazione fondata sulla

semplice differenza tra i valori di beni con caratteristiche diverse, pre-

scindendo dalla considerazione di tutte le variabili che concorrono a

determinare tali valori. Ad esempio, la stima della DAP per disporre di

un panorama potrebbe essere ottenuta calcolando la differenza tra il

prezzo medio delle abitazioni situate in una zona senza panorama e

quello delle abitazioni in posizione panoramica; questa valutazione, tut-

tavia, presumendo che non esistano altri fattori in grado di influenzare

il prezzo delle case, può fornire un dato (la DAP) anche molto distorto,

essendo realistico ipotizzare che il prezzo in questione sia influenzato in

misura determinante da fattori ulteriori e diversi rispetto al panorama.

Il MPE permette, appunto, di considerare tutte le più importanti varia-

asset e di isolare il contributo che la

bili che influenzano il valore di un

caratteristica interessata (nell’esempio precedente, il panorama) fornisce

a tale valore. Il metodo si compone di due fasi: valutazione dell’influen-

za che la caratteristica oggetto di analisi ha sul prezzo del bene (ad

esempio, stima del maggior prezzo delle case che godono di un panora-

ma migliore, considerando tutte le variabili che concorrono a determi-

nare quel prezzo); stima della DAP controllando le differenze socioeco-

nomiche (tra cui il reddito disponibile) tra gli individui.

price occorre definire una fun-

Innanzi tutto, per ottenere l’hedonic

f che stabilisca una relazione tra il prezzo P

zione di prezzo edonico

del bene e tutte le caratteristiche che concorrono a determinarne il

:

valore 13

P = f(c)

10 Vedi anche par. 3.2.

11 In pratica, questi modelli regrediscono il prezzo di una unità di un bene su una fun-

dummy del tempo (E. Diewert, The

zione delle sue caratteristiche e di una variabile

paper presentato alla conferenza “Hedonic

theory of hedonic regressions revisited,

Methods in Price Statistics”, Wiesbaden, 2001).

12 Il metodo è stato utilizzato ampiamente anche negli studi sulla valutazione della vita

umana, alcuni dei quali saranno riportati nel paragrafo 3.2.

13 Una formulazione più analitica del metodo dei prezzi edonici è quella fornita da E.

The theory, op. cit.). Si ipotizza

Diewert sulla base di un modello di Rosen (E. Diewert, ,…,z ) che

che ogni consumatore abbia la stessa funzione di subutilità separabile f(z

1 n

fornisce la subutilità Z = f(z) a seguito dell’acquisto di un’unità di un bene edonico che

≡ t

(z ,…,z ). L’utilità totale nel periodo t, u =

possiede un vettore di caratteristiche z 1 n

t

(X,Z), deriva dal consumo di Z unità del bene edonico e di X unità di un diverso

U CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 61

dove:

P = prezzo del bene

c = vettore delle caratteristiche del bene.

Nel caso dell’abitazione, questa funzione potrebbe essere del tipo:

P = f (caratteristiche dell’appartamento, distanza dai mezzi di tra-

sporto, qualità ambientale, rumorosità, ecc.)

La variazione del prezzo dell’abitazione conseguente ad una

variazione di una delle caratteristiche indicate (mantenendo tutte le

altre variabili costanti) rappresenta il prezzo edonico di quella

.

caratteristica 14

Ovviamente, per applicare questo metodo è necessario ipotizzare

f; in particolare, nel caso in cui si fosse inte-

una forma funzionale per

ressati a valutare l’effetto della variazione della qualità ambientale

(misurata, ad esempio, in termini di quantità di sostanze inquinanti

presenti nell’aria) sul prezzo degli appartamenti, è preferibile adopera-

del tipo:

re una forma moltiplicativa

15

β

β β β ε

β

=

P APP TRASP AMB RUM e

3

1 2 4

0

dove:

APP = caratteristiche dell’appartamento (quadratura, numero

APP = di stanze ecc.);

TRASP = distanza dai mezzi di trasporto;

AMB = qualità dell’ambiente esterno;

RUM = livello di rumorosità della zona in cui è situato l’appar-

APP = tamento;

= coefficiente della variabile i-esima ;

16

i

= termine di errore stocastico.

e h della qualità ambientale

In questo caso, il prezzo edonico

:

sarebbe

17

P

β

=

h 3 AMB

indicando una relazione inversa tra la qualità ambientale ed il suo

prezzo edonico.

bene composito. Risolvendo per X, è possibile ricavare la curva di indifferenza X =

t t t t

(u ,Z) che, per ipotesi, è decrescente. Indicando con p e P rispettivamente il prezzo

g

di un’unità di X e di un’unità di Z, dalla soluzione del problema di minimizzazione

∂ ∂

t t t t

P = – p g (u , f (z))/ Z > 0 che costituisce il prezzo

della spesa nel periodo t risulta:

edonico aggregato. Interpretando il lato destro di questa equazione come la funzione

t t t

della disponibilità a pagare nel periodo t, w (f(z),u ,p ), il suo valore, cioè l’ammontare

di ricchezza che il consumatore è disposto a pagare per ottenere Z unità del bene edo-

∂ ∂

t t t t t t t t t

(f(z),u ,p ) f(z) w (f(z),u ,p ) = – f (z) p g (u , f (z))/ Z > 0.

nico, è: v

14 Formalmente, si tratta di calcolare la derivata parziale del prezzo P rispetto ad una

delle variabili indipendenti.

15 Ciò implica che il prezzo dell’appartamento aumenta all’aumentare della bellezza

del panorama, ma ad un tasso decrescente. Nel caso in cui, invece, si adottasse una fun-

zione lineare, si ipotizzerebbe, in modo poco realistico, una relazione proporzionale.

16 Ogni rappresenta una elasticità di P rispetto alla caratteristica i.

i

17 Applicando le regole del calcolo integrale, infatti, risulta:

β

β β β

∂ ε

− − P

P 1 1

3

1 2 4

β β β β

= = =

APP TRASP RUM AMB AMB e PAMB

( )

∂ 3 0 3 3 AMB

AMB

62 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

Nel caso in cui esistesse un individuo tipo, il prezzo edonico rappre-

senterebbe la sua disponibilità a pagare per ottenere un’unità in più del

bene qualità ambientale, per cui la curva del prezzo edonico rappresen-

terebbe proprio la curva di domanda individuale per quel bene. Poiché,

tuttavia, gli individui hanno preferenze e caratteristiche diverse (innanzi

tutto in termini di reddito disponibile), la loro DAP non sarà la stessa,

per cui la loro curva di domanda non coinciderà con quella del prezzo

Di qui, la necessità di individuare la curva di domanda

edonico (h). ), stimando un’equazione del tipo:

(inversa) per la qualità ambientale (d

i

h = d(AMB, RED, SOC)

dove:

RED = reddito disponibile;

SOC = caratteristiche socioeconomiche

Nella Figura 3.1 sono indicate due funzioni di DAP (curve di

e d , corrispondenti a due diversi individui; i

domanda inversa), d

1 2 h sono punti di

punti di intersezione (A e B) tra queste curve e la curva

equilibrio. Quindi, la curva del prezzo implicito, corretta per tener conto

delle diverse preferenze e caratteristiche degli individui, rappresenta l’in-

sieme dei punti di equilibrio della DAP per la qualità ambientale e può,

dunque, essere utilizzata per calcolare la variazione del benessere sociale

.

derivante da una modifica delle caratteristiche ambientali

18

Va rilevato, comunque, che la stima delle due curve, di domanda e di

prezzo edonico, può risultare molto dispendiosa, per cui spesso l’analisi si

h (ignorando, quindi, le differenze tra gli individui).

basa sulla sola curva

Come già detto, però, questa non coincide con la curva di domanda, per

.

cui il suo utilizzo consente solo di approssimare il valore della DAP

19

Figura 3.1 - Metodo dei prezzi edonici

Prezzo edonico (h) d1 (AMB) d2 (AMB)

A B h Livello della qualità

ambientale

Questa osservazione introduce il tema dei limiti del MPE, la cui

considerazione è essenziale per un’applicazione corretta del metodo ed

un’interpretazione adeguata dei risultati che ne derivano.

18 Per una descrizione dei metodi di stima delle variazioni del benessere sociale, cfr.

cap. 2.

19 F. Nuti, La valutazione economica, op. cit., p. 300.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 63

Innanzi tutto, le caratteristiche considerate sono solo quelle pre-

senti al momento della valutazione, per cui non si tiene conto di tutti

quegli attributi che, pur non essendo attuali, concorrono alla defini-

zione delle scelte individuali. Tornando all’esempio delle case, è noto

che l’acquisto di un’abitazione avviene considerando anche i benefici

futuri che da questa potranno ricavarsi, per cui il prezzo che si sarà

disposti a pagare includerà una loro valutazione. Più in generale,

numerosi studi dimostrano che i risultati del metodo dei prezzi edoni-

ci sono molto sensibili alla specificazione del modello adoperata, sug-

.

gerendo di considerare con cautela le stime dei prezzi impliciti 20

Inoltre, il metodo dei prezzi edonici si basa su ipotesi molto forti sia

in merito al set informativo di cui gli individui e le famiglie dispongo-

no, sia alla struttura del mercato: riguardo al primo punto, dovrebbero

essere noti, ad esempio, il livello della qualità dell’ambiente prima del-

l’acquisto dell’immobile e le conseguenze di un eventuale aumento del-

l’inquinamento; in relazione al mercato delle abitazioni, l’assunzione è

che esso non sia segmentato in alcun modo e che sia sempre in equili-

brio, il che presuppone, tra l’altro, che gli individui siano disposti a

cambiare continuamente luogo di residenza al variare delle condizioni

ambientali e che il prezzo di mercato si aggiusti immediatamente al

variare dei fattori che influenzano domanda ed offerta.

Infine, dal punto di vista più strettamente analitico, il MPE richie-

de un’attenta individuazione delle variabili che influenzano il prezzo

f) e presenta il rischio di multicollinea-

(gli argomenti della funzione

rità, cioè dell’esistenza di una relazione tra le variabili esplicative (che

dovrebbero invece essere indipendenti le une dalle altre per assicurare

).

una stima corretta dei coefficienti i

La considerazione di questi limiti serve a valutare criticamente i

risultati del MPE e suggerisce di limitare il loro uso a quelle fattispecie

che non si discostano troppo dalle condizioni ideali di mercato.

3.1.3 Metodo dei Costi di Viaggio

Il Travel Cost Method (TCM) viene adoperato per calcolare il valore

21

dei siti ricreativi e si basa sul calcolo del costo totale che le persone

sostengono per raggiungere una certa località (si pensi, ad esempio, ad

una pineta situata fuori dal centro cittadino o ad un sito archeologico)

al fine di stimare la loro DAP.

Tale costo comprende non solo l’eventuale prezzo d’ingresso al

sito, ma anche i costi di trasporto (carburante, pedaggi autostradali,

eventuale parcheggio, ecc. nel caso in cui si utilizzi un veicolo privato;

prezzo del biglietto, nel caso in cui si adoperi un mezzo pubblico) e

quelli sostenuti per i pernottamenti. Il TCM, quindi, intende conside-

rare tutti quegli elementi che possono differire anche notevolmente

tra un individuo e l’altro.

20 A. H. Harris, The hedonic technique and the valuation of environmental quality, in V.

Advances in applied microeconomics: a research annual, vol. 1, p.

K. Smith (a cura di),

45, 1981

21 M. Clawson e J.K. Knetsch, Economics of outdoor recreation, Johns Hopkins Press,

Baltimore, 1966.

64 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

L’obiettivo di questa tecnica è la definizione di una curva di

domanda per il sito ricreativo attraverso la quale giungere al calcolo

del surplus degli utenti. A tal fine, sarà innanzi tutto selezionato un

campione di potenziali visitatori, individuati all’interno dell’area di

mercato del sito ricreativo; in un secondo momento, attraverso l’ausi-

lio di un’indagine campionaria, saranno determinati il numero di visi-

te effettuate in un certo arco di tempo, i costi totali sostenuti ed alcune

caratteristiche (sesso, età, reddito) dei componenti del campione. Infi-

ne, sarà necessario specificare una forma funzionale per la domanda e

stimarla attraverso i dati ottenuti dal campione.

zonale che tiene conto del

Una variante del TCM è la versione

luogo di provenienza dei visitatori: l’area di mercato da cui provengo-

no tutti i visitatori viene divisa in zone (generalmente circolari) e la

variabile dipendente considerata diventa il tasso di visita, cioè il

numero di visite effettuate a partire da una certa zona diviso per la

popolazione che vi risiede.

La relazione da analizzare sarà, quindi, del tipo:

V =

ij ( , , )

f CT SOC P

i i si

POP

i

dove: = numero di visite provenienti dalla zona i verso il sito j;

V ij = popolazione residente nella zona i;

POP

i = costi totali sostenuti per raggiungere il sito partendo dalla

CT i = zona i;

CT i = caratteristiche socioeconomiche degli individui residenti

SOC i = nella zona i;

CT i = prezzo dei beni sostituti del sito ricreativo per coloro che

P

si = provengono dalla zona i.

CT i f è possibile stimare i para-

Specificando una forma funzionale per

metri dell’equazione e calcolare la variazione del benessere sociale a

seguito di una variazione nel costo totale.

Per chiarire meglio la tecnica del TCM, si consideri il seguente

esempio in cui si analizzano i costi sostenuti dagli individui prove-

nienti da quattro diverse zone e diretti ad un parco situato fuori città.

Le zone sono numerate in ordine di vicinanza rispetto al sito ricrea-

tivo, per cui è realistico supporre che coloro che provengono dalla zona

1 sosterranno costi inferiori rispetto ai visitatori della zona 2 e, in misu-

ra ancora maggiore, rispetto a coloro che provengono dalle zone 3 e 4.

Tabella 3.1 - Un esempio del TCM

Zona Tempo per Distanza Costo totale Numero medio Numero di Numero di

il viaggio dal sito medio per visite annuali persone viaggi annuali

visitatore (CT) per persona (V) per zona per zona

1 30 m 15 km 20.000 10 10.000 100.000

2 1h 40 km 40.000 8 9.000 72.000

3 2 90 km 70.000 5 12.000 60.000

4 4h 150 km 90.000 3 19.000 57.000

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 65

Si ipotizzi, ad esempio, che le persone residenti nella zona 1 debba-

no percorrere 15 km per raggiungere il sito, che impieghino 30 minuti

per il viaggio ed il parcheggio (per ipotesi gratuito), che il loro costo

per il tempo (v. par. 3.3) sia, in media, pari a Lit. 10.000

opportunità

22

per ogni ora, che i costi legati all’autoveicolo (benzina, ammortamen-

to, ecc.) ammontino a Lit. 5.000/h e che il prezzo d’ingresso al parco

sia di Lit. 5.000. Il costo totale, nell’ipotesi che queste persone si trat-

tengano nel parco solo un’ora, ammonta a Lit. 20.000. Ripetendo que-

sti calcoli per coloro che provengono dalle altre zone è possibile elabo-

rare una tabella come la Tab. 3.1.

La funzione CT = 120.000 – 10.000V si adatta perfettamente a

questi dati e rappresenta la curva di domanda inversa che esprime il

(v. Figura 3.2).

numero di visite rispetto al costo totale sostenuto 23

Ogni individuo affronta un costo differente a seconda della zona di

provenienza, per cui il surplus del consumatore varierà al variare di

questa. Ad esempio, il surplus degli individui provenienti dalla zona 4,

contrassegnato dal triangolo grigio, sarà minore rispetto a quello degli

individui provenienti da una zona più vicina al sito, proprio perché il

.

costo che essi sostengono è superiore 24

Figura 3.2 - Curva di domanda

CT Curva di domanda

120.000 4

90.000 3

70.000 2

40.000 1

20.000 3 5 8 10 12 V

Anche questo metodo presenta dei limiti su cui è opportuno sof-

fermarsi .

25

22 Sul concetto di costo-opportunità cfr. cap. 2.

23 Nella pratica, ovviamente, è probabile che sia necessario utilizzare una regressione

per individuare la relazione tra V e CT.

24 Per una definizione del surplus dei consumatori si rinvia al capitolo 2.

25 È opportuno ricordare alcuni dei limiti più rilevanti del TCM, legati all’uso di stime

econometriche, che in questa sede, visto il carattere prevalentemente descrittivo e non

analitico dell’esposizione, non saranno analizzati. Innanzi tutto, è possibile che tra

alcune variabili, come ad esempio le caratteristiche del sito, ci sia collinearità; l’inclu-

66 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

1) In primo luogo, così come illustrato nell’esempio precedente, la quan-

tificazione del costo totale richiede la valutazione del tempo che gli

individui impiegano per raggiungere il sito ricreativo. Come si vedrà

nel paragrafo 3.3, quest’ultima comporta la definizione di un indica-

tore corretto per la stima del tempo anche in considerazione delle

diverse attività svolte dagli individui. Inoltre, occorre valutare la neces-

sità di includere anche il costo del tempo speso all’interno del sito: se

le persone provenienti dalle varie zone dedicano, in media, lo stesso

tempo alla visita e se il loro costo opportunità del tempo è simile, que-

sta ulteriore componente di costo può essere ignorata (come avvenuto

nell’esempio precedente); in caso contrario, l’inclusione del costo del

tempo speso all’interno del sito, modificando la domanda degli indi-

vidui e, dunque, il relativo surplus, si renderebbe necessaria.

2) Un altro problema si presenta quando lo stesso viaggio venga utiliz-

zato per raggiungere una molteplicità di luoghi, poiché sarebbe

necessario poter attribuire la giusta quota dei costi totali ad ognuno

dei siti raggiunti (in caso contrario, sarebbe meglio escludere dal

campione le famiglie dirette a diverse mete); una situazione simile si

verifica allorché le persone traggano utilità dal fatto stesso di viaggia-

re (si pensi, ad esempio, al caso in cui la strada per raggiungere il sito

ricreativo sia particolarmente panoramica): in questo caso, l’inclusio-

ne del tempo del viaggio nel calcolo dei costi totali determinerebbe

una sopravvalutazione del benessere prodotto dal sito ricreativo, pro-

prio perché parte di quei costi andrebbe attribuita al viaggio in sé e

.

non alla visita al sito ricreativo

26

3) In teoria, nel calcolo del costo totale andrebbero considerate anche

tutte quelle spese sostenute per acquistare dei beni finalizzati all’uso

del sito ricreativo: canne da pesca nel caso di un lago, biciclette nel

caso di un parco, tende ed attrezzatura da trekking nell’ipotesi in cui

si visiti una riserva naturale e così via. Ai fini dell’analisi, al costo

totale del sito occorrerebbe aggiungere non il prezzo di acquisto di

questi beni, bensì il costo marginale legato al loro uso, la cui stima,

tuttavia, si presenta problematica. D’altra parte, così come osservato

per il costo del tempo speso all’interno del sito, questo elemento può

.

essere ignorato qualora sia costante per tutti i visitatori

27

4) Il metodo dei costi di trasporto fornisce una stima della disponibilità a

pagare degli utenti per il sito ricreativo nel suo complesso, e non per le

sue varie componenti. Ad esempio, non essendo possibile distinguere

sione nel campione di individui provenienti da zone diverse, poi, può generare etero-

schedasticità a causa della diversa precisione delle stime; infine, poiché il campione è

costituito solo da persone che scelgono di effettuare la visita al sito, la variabile dipen-

dente è troncata (ciò assume un rilievo particolare soprattutto quando le zone non

hanno lo stesso numero di abitanti). Per una descrizione più completa di questi aspetti

La valutazione economica, op. cit., pp. 313-314 e A.E.

e dei loro effetti, cfr. F. Nuti,

et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit., pp. 330-331.

Boardman

26 Sul problema del consumo congiunto di più beni nel TCM, cfr. P. Cheshire e M. Sta-

Estimating recreational benefits and the problem of joint consumption, in

bler (1975)

“Univ. Reading. Department of Economics, discussion papers in economics (series A)”

n. 68 marzo 1975.

27 A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit., p. 330.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 67

la DAP per lo svolgimento di un’attività sportiva, la vista di un bel

panorama e la visita ad un monumento qualora questi elementi siano

contemporaneamente offerti dallo stesso sito, non è facile stabilire

come si modifica il benessere degli utenti al variare di uno o di alcuni

di essi e, dunque, valutare le singole opzioni d’intervento regolativo.

5) Il TCM consente di determinare delle stime utili solo laddove i

costi sostenuti per raggiungere il sito partendo da zone diverse

. Inoltre, la presenza di eventuali

siano sostanzialmente differenti

28 .

siti sostitutivi può distorcere la stima della domanda 29

, può sottosti-

6) Infine, questo metodo, ignorando i valori di non uso

30

mare di molto il valore economico totale di una risorsa naturale. Tra

l’altro, le categorie di utenti del sito ricreativo, esprimendo una valuta-

zione essenzialmente legata al suo uso, possono differire da coloro che

attribuiscono un valore alla semplice esistenza dello stesso: ad esem-

pio, mentre è probabile che una coppia con dei bambini approfitti del

week-end per recarsi in una pineta fuori dal centro cittadino attrezzata

con parco giochi, è verosimile che molte coppie senza prole non fre-

quentino lo stesso sito, ma che valutino positivamente la possibilità di

usufruirne in futuro, una volta avuti dei figli. Ebbene, mentre il meto-

do dei costi di viaggio può approssimare almeno in parte l’utilità che

il sito genera per la prima categoria di soggetti (per la quota attribui-

bile al valore d’uso), esso fornirebbe una valutazione nulla per coloro

che assegnano un valore alla sola esistenza della risorsa ambientale,

fallendo completamente nella rivelazione delle loro preferenze.

3.1.4 Valutazioni Contingenti

I metodi sinora descritti consentono di dedurre la disponibilità a pagare

degli individui dal comportamento degli stessi, basandosi sull’idea che

le scelte effettuate rivelino le sottostanti preferenze; i prezzi osservati sul

mercato sono opportunamente corretti per individuare il prezzo ombra

del bene consumato e, dunque, il surplus sociale generato.

Tuttavia, può accadere che le persone non abbiano avuto alcuna

possibilità di scegliere certi comportamenti piuttosto che altri, sia pure

per il semplice fatto di non aver mai considerato determinate opzioni.

Il problema è particolarmente rilevante qualora l’utilità che un indivi-

duo ricava da un bene derivi non solo dal consumo che ne fa, ma

anche da valori di non uso (v. par. 3.3).

28 Ciò implica, ad esempio, che il metodo in questione non è consigliabile qualora si

voglia valutare il benessere che i residenti di un piccolo centro ricavano da un parco

urbano: i costi di trasporto e, dunque, quelli totali, sarebbero probabilmente troppo

simili tra loro.

29 Così, ad esempio, per coloro che risiedono più lontano dal sito e che, dunque,

sostengono costi di viaggio più elevati, la probabilità di utilizzare siti più vicini rispetto

a quello considerato sarà maggiore. Evidentemente, qualora si trascurasse tale conside-

La

razione, la stima della domanda del sito in esame risulterebbe distorta (F. Nuti,

p. 314).

valutazione economica, op. cit.,

30 Come sarà chiarito nel par. 3.3, mentre il valore d’uso deriva dal consumo di un

bene, i valori di non uso si riferiscono all’utilità che gli individui ottengono da un bene

indipendentemente dal consumo che ne fanno. Un esempio tipico è fornito dall’utilità

che deriva dalla mera esistenza di una bellezza naturale.

68 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

In tutti questi casi, in cui il ricorso ai metodi indiretti di valutazio-

ne dei beni extra-mercato è precluso, è comunque possibile inferire le

contingent valua-

preferenze degli individui attraverso l’impiego delle

(CV). Si tratta di indagini campionarie, condotte con specifiche

tions 31

tecniche, che consentono di stimare la DAP degli intervistati attraver-

so la definizione di mercati cosiddetti ipotetici non essendo, infatti,

richiesto un effettivo pagamento a seguito delle valutazioni dichiarate.

Le fasi principali di cui si compone un’indagine di questo tipo

:

sono le seguenti

32

• individuazione del bene da valutare;

• definizione della popolazione da cui estrarre il campione da inter-

vistare;

• scelta della modalità di svolgimento dell’indagine campionaria

(postale, telefonica, ecc.);

• descrizione dello scenario ipotetico di riferimento;

• scelta della tecnica di indagine;

• svolgimento dell’indagine ed estrapolazione dei risultati all’intera

33

popolazione.

In questa sede si descriveranno le caratteristiche dei principali

metodi utilizzati per ottenere delle dichiarazioni sulla disponibilità a

pagare, nonché i limiti delle CV.

3.1.4.1 Open-Ended method

Il sistema più immediato per conoscere la DAP degli individui è chiede-

re loro l’ammontare massimo che sarebbero disposti a pagare per otte-

nere un certo bene. Così come per tutti gli altri metodi di CV, è essen-

ziale descrivere in modo appropriato il mezzo di pagamento ipotizzato

(una tassa, un prezzo d’ingresso, ecc.) in modo che la situazione ipoteti-

ca descritta sia percepita in modo realistico. Questa tecnica, non preve-

dendo alcuna forma di assistenza all’intervistato, comporta il rischio di

ottenere delle risposte poco realistiche, per cui è generalmente usata in

modo combinato con altri metodi di CV. D’altra parte, essendo esente

dalle distorsioni del punto di partenza (v. dopo) può essere utilizzata

per controllare la loro eventuale presenza negli altri metodi utilizzati.

3.1.4.2 Gare d’offerta

Questo metodo riprende la tecnica delle aste e consiste nel richiedere

agli intervistati di fare delle offerte per potersi aggiudicare un bene. Ad

esempio, si può ipotizzare una domanda del tipo: “Sareste disposti a

31 L’uso delle valutazioni contingenti è, soprattutto in alcuni paesi, sempre più diffuso

Environmental Protection Agency negli USA).

(si consideri, ad esempio, il caso della

32 A. Montini, Indagini campionarie (survey) e Le fasi dell’indagine VALCON, in F. Nuti

La valutazione economica, op. cit, pp. 331-332.

33 Questa fase, a sua volta, si compone di momenti, quali la stesura del questionario, la

definizione della numerosità campionaria, la rilevazione dei dati e la costruzione di un

modello statistico. Su questi e su tutti gli altri aspetti non trattati in questa sede, non-

Indagi-

ché per una completa bibliografia sulle valutazioni contingenti, cfr. A. Montini,

op. cit., A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit. e J.A. Hau-

ni campionarie,

Contingent Valuation: a critical assessment, North Holland, Amsterdam, 1993.

sman, CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 69

pagare una tassa pari a x lire per ripulire le acque del Tevere?”. La pro-

cedura, di tipo iterativo, continua finché gli intervistati si dichiarano

indisponibili a pagare la somma proposta (raggiungendo un valore

limite della DAP).

3.1.4.3 Scelte dicotomiche

Un’altra tecnica che è possibile adoperare è quella del referendum: agli

it or

intervistati viene fatta un’offerta del tipo prendere o lasciare (take

per cui, a differenza del metodo precedente, non vi è

leave it offer),

alcuna iterazione. Per ogni somma proposta, l’analista può calcolare la

frequenza di risposte affermative e, dunque, la relativa distribuzione.

Da questa, è poi possibile ricavare la curva di domanda per un indivi-

duo medio (nel senso di estratto a caso) del campione.

Il metodo delle scelte dicotomiche è molto diffuso nelle analisi

sulle valutazioni contingenti, sia a causa della semplicità di elaborazio-

ne dei risultati che del numero limitato di informazioni che occorre

fornire agli intervistati. Tuttavia, proprio queste caratteristiche posso-

no essere oggetto di critica, non essendo scontato che la scarsità di

informazioni fornite ed il minore impegno cognitivo richiesto produ-

cano effetti positivi.

Infine, va ricordato che uno studio particolarmente noto sulle CV,

National Oceanic and Atmosphe-

promosso nel 1992 dalla statunitense

(NOAA), indicò, tra le raccomandazioni per un

ric Administration

corretto svolgimento delle indagini campionarie, proprio l’uso dell’ap-

proccio dicotomico, suggerendo anche di prevedere la possibilità, oltre

.

che di esprimersi a favore o contro la proposta, di non rispondere

34

3.1.4.4 Carte di pagamento

Questa tecnica si basa sull’idea che informazioni relative ad altri beni,

diversi da quello di cui si richiede una valutazione, possano rendere

più realistiche le risposte degli intervistati, fornendo una sorta di

metro di paragone per le loro stime. : nel

Sono previste essenzialmente due versioni di questo metodo 35

tax prices l’intervistatore chiede di

caso delle carte di pagamento con

esprimere la disponibilità a pagare per un certo bene (ad esempio, la

creazione di un parco naturale) dopo aver presentato una tabella

delle tasse pagate, in corrispondenza degli stessi scaglioni di reddito

degli intervistati, per un bene diverso da quello oggetto della valuta-

range

zione (ad esempio, l’educazione); nelle carte di pagamento con

di prezzi viene innanzi tutto descritta una modifica nelle caratteristi-

che del bene da valutare (ad esempio, un miglioramento della qualità

dell’aria) fornendo, poi, una carta che riporta contemporaneamente

tutti i valori monetari che il bene può assumere. Infine, si chiede

(

34 In R.T. Carson et al., Referendum design and contingent valuation: the NOAA panel’s

in “Resources for the future”, discussion paper n. 5, 1995) si

no-vote recommendation”,

valutano gli effetti di questa opzione e si dimostra che essa non altera né la distribuzio-

ne tra risposte favorevoli e contrarie, né la stima della disponibilità a pagare.

35 A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit, p. 350.

70 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

all’intervistato quanto è disposto a spendere per ottenere quella

modifica.

Per quanto riguarda i limiti delle CV, sono di seguito riportate le

principali distorsioni che questo metodo può generare, fermo restan-

do che le valutazioni contingenti presentano problemi (definizione del

campione, mancanza di risposte ed influenza dell’intervistatore)

comuni a tutte le indagini statistiche.

3.1.4.5 Distorsioni del punto di partenza (starting point bias)

Alcune delle tecniche di valutazione contingente, fornendo un valore

di base all’intervistato, possono incentivare delle risposte poco realisti-

che. In effetti, è molto probabile che la dichiarazione della DAP risenta

suggerito dall’intervistatore, essendo le persone propense a

del valore

credere che la valutazione esatta sia vicina al valore proposto o, al con-

trario, che esso sia esagerato.

Questo tipo di distorsione è particolarmente diffuso nel metodo

delle gare d’offerta, in relazione al quale è stato suggerito di richiedere

(di prezzo o di

una semplice classificazione di diverse alternative

36

tasse, ad esempio) in ordine di preferenza ottenendo, quindi, delle

valutazioni ordinali e non cardinali. In tal modo, però, la quantità di

informazioni raccolte può essere insufficiente ai fini dell’analisi.

L’uso delle carte di pagamento, invece, pur consentendo l’elimina-

starting point bias, può tuttavia generare altri tipi di distor-

zione dello

.

sione

37

3.1.4.6 Neutralità

Uno dei problemi più rilevanti che le valutazioni contingenti possono

provocare riguarda la definizione di questionari che inducano gli

intervistati ad uniformarsi ai pareri, riportati in modo più o meno

esplicito, espressi da terze persone.

Il rischio che le CV non siano neutrali è particolarmente elevato per

quelle materie di cui difficilmente l’intervistato ha una conoscenza ade-

guata, tale da consentirgli una valutazione indipendente. Esempio tipico

sono i questionari relativi ai temi ambientali con cui, riportando le

osservazioni di scienziati o esperti della materia, l’intervistatore può

influenzare i risultati dell’analisi, soprattutto qualora questi pareri sono

concordi nell’indicare come corretta una valutazione piuttosto che

un’altra. L’uso sempre più diffuso delle CV per la stima dei valori di non

uso rende questo problema molto rilevante; una sua parziale limitazio-

ne può essere ottenuta assicurandosi che i pareri riportati provengano

da persone indipendenti, non schierate con dei gruppi d’interesse.

36 Si parla in questo caso di contingent ranking method.

37 Osserva, ad esempio, A. Montini che le carte di pagamento “possono contenere un

punto di riferimento implicito, dato dal valore di taluni beni privi di relazione stretta

con il bene considerato, fornito dall’intervistatore allo scopo di facilitare la valutazione.

Una distorsione di tipo analogo, ma di natura percettiva, è costituita dalla tendenza dei

Indagini

rispondenti a indicare i valori riportati al centro della carta” (A. Montini,

p. 343).

campionarie, op. cit.,

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 71

3.1.4.7 Distorsioni da non obbligo (noncommitment)

Il ricorso ad un mercato ipotetico fa sì che gli intervistati spesso

sovrastimino la loro disponibilità a pagare il bene oggetto dell’indagi-

ne, soprattutto a causa di meccanismi psicologici (per cui, ad esempio,

sono ottimisti circa le loro possibilità di acquisto o ritengono che, per

il solo fatto che sia oggetto di un’indagine approfondita, il prodotto

presentato debba avere un valore elevato).

Anche questo problema è particolarmente serio nel caso della

stima dei valori di non uso, poiché le persone tendono a dichiarare

DAP poco realistiche per dei beni che, almeno in prima approssima-

qualunque spesa,

zione, reputano talmente importanti da giustificare

con il rischio di rendere distorte proprio quelle stime per le quali il

ricorso alle valutazioni contingenti sembra essere più rilevante. Ciò

può verificarsi, ad esempio, per la tutela di luoghi ricreativi e di bellez-

ze naturali, oppure per gli interventi regolativi a tutela della salute e

della vita umana. Un sistema elaborato per correggere questo tipo di

alterazione dei risultati è quello di rendere gli intervistati più coscienti

delle loro effettive disponibilità finanziarie, chiedendo loro delle valu-

.

tazioni comparate con altri beni altrettanto rilevanti

38

3.1.4.8 Effetto d’inclusione (embedding effect)

ed effetto d’ordine (order effect)

Si tratta di effetti noti anche come distorsioni della parte per il tutto e

rappresentano uno dei motivi di più forte critica all’uso delle CV.

L’effetto d’inclusione si verifica perché gli individui non sono in

grado di valutare adeguatamente i beni inclusi in altri beni, per cui

non sanno distinguere le piccole dalle grandi quantità. Dal punto di

vista economico, ciò implica il rischio che uno degli assiomi fonda-

, secondo il quale l’utilità

mentali della teoria del consumatore 39

delle persone aumenta all’aumentare delle quantità consumate, sia

violato. Diverse ricerche hanno dimostrato l’esistenza dell’embed-

Kahneman e Knetsch, confrontando la DAP degli abitan-

ding effect:

ti di Toronto per prevenire una drastica diminuzione dello stock di

pesci in tutti i laghi dell’Ontario con quella relativa alla preservazio-

ne dei pesci di una piccola zona, hanno riscontrato delle differenze

; in un altro studio, è stato rilevato che la valutazione for-

minime 40

nita per uno stormo di duemila uccelli migratori era molto simile a

quella relativa ad uno stormo di duecentomila uccelli e la conclu-

38 M. Kemp e C. Maxwell suggeriscono, in merito, un approccio di disaggregazione del

top-down: dopo che gli intervistati dichiarano la loro DAP per un certo bene (ad

tipo

esempio, in campo ambientale, la tutela dall’inquinamento cittadino), si chiede loro

una valutazione comparata con altri beni, prima diversi (come la difesa dal crimine) e

poi simili (la tutela delle foreste) rispetto a quello di partenza. Infine, si chiede loro di

esprimere nuovamente la loro DAP per il bene iniziale. Il risultato è che questa risulta

ridotta in modo notevole a seguito delle comparazioni effettuate (lavoro citato in A.E.

et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit.).

Boardman

39 Si tratta del cosiddetto assioma di non sazietà.

40 D. Kahneman e J.L. Knetsch, Valuing public goods: the purchase of moral satisfaction,

in “Journal of Environmental Economics and Management”, vol. 22, n. 1, 1992.

72 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

sione degli autori è, appunto, che l’uso di CV non assicura analisi

.

accurate 41

Una possibile spiegazione di questa distorsione è che gli intervista-

ti, in certi casi, più che formulare delle valutazioni, esprimano le loro

attitudini morali e che, chiamati a decidere sui danni ambientali, si

lascino guidare in modo decisivo da fattori emotivi.

L’effetto d’ordine, invece, è la distorsione che può essere generata

dall’ordine in cui sono presentate le varie alternative: è stato osservato

che i beni collocati all’inizio di un elenco ricevono, in effetti, una valu-

tazione maggiore rispetto a quelli collocati più in basso. Così, ad

esempio, i risultati ottenuti chiedendo agli intervistati di valutare la

tutela di due diverse specie animali possono variare a seconda dell’or-

dine in cui le due specie sono presentate.

Questo tipo di distorsione è tradizionalmente spiegato in termini

di effetto reddito ed effetto sostituzione. Il primo deriverebbe dal fatto

che una volta effettuata la valutazione iniziale, gli individui percepi-

rebbero che il reddito a loro disposizione per l’acquisto degli altri beni

è inferiore, per cui, messi di fronte ad una sequenza di beni, dichiare-

rebbero una DAP decrescente.

L’effetto di sostituzione, invece, è legato alla presenza di beni sosti-

tuti: dichiarata una certa DAP per un bene, gli individui manifestereb-

bero una disponibilità a pagare verosimilmente molto inferiore per un

bene ritenuto sostituto del primo.

In ogni caso, secondo alcuni critici delle CV, questi due effetti

non sarebbero sufficienti a spiegare la distorsione in oggetto, legata

anche alla difficoltà degli intervistati a valutare in modo oggettivo

.

alcuni beni 42

3.1.4.9 Distorsioni di tipo strategico

Questa tipologia di distorsioni deriva dalla mancanza, o dall’insuffi-

cienza, di schemi d’incentivo tali da indurre una dichiarazione veritie-

ra della disponibilità a pagare. In particolare, le DAP dichiarate posso-

no essere sovrastimate, se gli intervistati credono che le loro valutazio-

ni influenzeranno effettivamente l’offerta del bene; sottostimate, se

essi ritengono che la disponibilità a pagare dichiarata sarà tradotta nei

prezzi praticati. Un altro fattore che può alterare i risultati è quello del

free riding che si verifica qualora gli intervistati pensano che il bene

free

sarà comunque offerto, indipendentemente dal valore dichiarato. I

approfittano del fatto che, essendo il costo del bene sostenuto da

riders

altri soggetti, potranno comunque goderne gratuitamente; la loro pre-

senza, dunque, è particolarmente diffusa nell’offerta di beni pubblici.

41 W.H. Desvousges et al., Measuring natural resource damages with contingent valua-

in J.A. Hausman (a cura di), Contingent Valuation,

tion: tests of validity and reliabilit,

op. cit. Più precisamente, gli autori dimostrano che la DAP non aumenta all’aumentare

della disponibilità delle risorse naturali valutate e che le stime variano al variare del

metodo (scelte dicotomiche e formato aperto) di indagine utilizzato.

42 A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit., p. 361 e P.A. Diamond e J.A.

On contingent valuation measurement of nonuse values, in J.A. Hausman (a

Hausman

Contingent Valuation: a critical assessment, North Holland, Amsterdam, 1993.

cura di), CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 73

Le distorsioni di tipo strategico si verificano soprattutto nel caso di

applicazioni locali dove è probabile che gli intervistati credano che le

loro dichiarazioni possano in concreto influenzare la disponibilità dei

beni; in ogni caso, secondo alcuni sostenitori delle CV, la loro frequen-

za potrebbe essere ridotta attraverso un’elaborazione corretta dei que-

.

stionari e delle interviste 43

A conclusione di questa descrizione delle caratteristiche e dei limiti

delle valutazioni contingenti è opportuno chiedersi se effettivamente

esse siano in grado di aiutare l’analista ad individuare i costi ed i bene-

fici sociali; se siano in grado, cioè, di fornire delle stime accurate e rea-

listiche della disponibilità a pagare degli individui. Ebbene, è subito il

caso di dire che non c’è accordo nella letteratura scientifica in materia,

ove permangono pareri contrastanti, tutti molto autorevoli.

In particolare, alcuni ricercatori ritengono che le CV non siano asso-

lutamente in grado di rilevare la DAP degli individui in relazione ai valo-

, proprio perché inadeguate ad esprimere le preferenze

ri di non uso

44

degli intervistati. Di conseguenza, esse sarebbero inutilizzabili nell’analisi

costi benefici, sia in considerazione del fatto che i prezzi ombra che ne

derivano sono indipendenti dalla quantità dei beni messi a disposizione,

sia perché le DAP espresse, soprattutto quando relative alla tutela am-

. W. Mead, ad esempio,

bientale, sono in genere esageratamente elevate

45

rilevando che la disponibilità a pagare per salvare una coppia di gufi è

pari a 123 milioni di dollari ritiene che questa cifra non sia credibile, e in

considerazione del vincolo di bilancio degli individui, e perché, in gene-

range tra valori minimi e massimi dichiarati è enorme . Partendo

re, il 46

dalla dimostrazione che in alcuni casi non esistono delle preferenze ben

definite, essendo queste, soprattutto per i valori di non uso, elaborate al

momento dell’intervista, M. Willinger propone di considerare anche i

valori etici che intervengono nel processo valutativo degli individui. In

particolare, egli sostiene la necessità di rendere espliciti questi valori for-

.

nendo dei criteri di massima per aiutare le persone ad elaborarli

47

D’altra parte, altri studiosi, maggiormente fiduciosi sulle possibilità

offerte dalle moderne tecniche di analisi qualora ben utilizzate, riten-

43 A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. loc. cit.

44 J.A. Hausman (a cura di), Contingent Valuation, op. cit.

45 Ciò vale in modo particolare per i risultati delle indagini campionarie effettuate

negli USA, dove la sensibilità per i problemi ambientali è, in genere, elevata.

46 W.J. Mead, Review and analysis of the state-of-the-art contingent valuations studies, in

Contingent Valuation, op.cit.

J.A. Hausman (a cura di)

47 È evidente che questo tema si collega alla definizione di giudizi di valore (v. cap. 6).

M. Willinger elabora la sua proposta dopo aver dimostrato che, per i valori di non uso,

il principio di invarianza è violato poiché alcune delle proprietà su cui si basa la teoria

delle scelte individuali non sarebbero rispettate: l’ipotesi in base alla quale le preferenze

non dipendono dal set di alternative disponibili; quella in base alla quale l’ordine di

preferenza delle opzioni non dipende dal metodo utilizzato per la sua esplicitazione;

neutral framing, che implica che la descrizione delle opzioni (ad esempio,

l’ipotesi di

adottando una distribuzione cumulativa o parziale) non altera la formazione delle pre-

Non-use values and the limits of cost-benefit analysis, in T.

ferenze (M. Willingner, Global environmental economics: equity and the limits

Mount e H.I.M. Dore (a cura di)

Blackwell, Oxford, 1999).

to markets,

74 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

gono che le valutazioni contingenti siano un utile strumento nelle

mani dell’analista, in grado di fornire delle stime credibili su cui basa-

re una corretta analisi costi-benefici.

Non è certo questa la sede per esaminare più a fondo le rispettive

posizioni. Tuttavia, è indubbio che le CV rappresentano l’unico modo

per ottenere una stima della DAP per molti beni, soprattutto quando

oggetto della valutazione sono i valori di non uso. Tra l’altro, va rileva-

to che, una volta circoscritto l’uso delle valutazioni contingenti a que-

siti riguardanti alternative di spesa pubblica, molte delle obiezioni

riportate vengono meno.

3.2 Il valore della vita

Tra le decisioni più importanti e più delicate che i policy makers sono

chiamati ad assumere rientrano tutte le misure che incidono sulla

durata e/o sulla qualità della vita umana. Si tratta di provvedimenti

assunti in settori diversi ed eterogenei che spaziano dalla sanità alla

tutela dell’ambiente e dei consumatori, fino ai trasporti ed alla sicu-

rezza sul lavoro.

La volontà di fornire un ausilio al decisore pubblico nella formula-

zione di scelte così rilevanti ha portato all’elaborazione di vari criteri,

, volti alla valutazione di un bene tradizio-

ispirati a logiche diverse 48 vita non ha prezzo!) . Tali criteri

nalmente ritenuto inestimabile (la 49

rischio fisico che

richiamano inevitabilmente considerazioni relative al

, intendendosi con quest’espressione non solo

gli individui affrontano

50

la vita umana in senso stretto, ma anche alcuni aspetti ad essa collegati

quali la salute, la funzionalità organica, il benessere, ecc.

In questo paragrafo saranno presentati i principali metodi elaborati

per la valutazione della vita e della salute umana. Dopo aver illustrato il

criterio della disponibilità a pagare (l’unico che, pur necessitando in va-

rie circostanze di opportuni correttivi, risulta coerente con l’analisi costi-

benefici), si descriveranno approcci alternativi adottati nella pratica; infi-

ne, si riporteranno alcuni dei principali risultati empirici in materia.

3.2.1 Il criterio della DAP

Questo criterio, che consente di stimare la disponibilità a pagare degli

del rischio fisico, non si limita

individui per una riduzione marginale

51

a considerare i soli aspetti fisici, ma comprende fattori come il dolore

48 In particolare, accanto a metodi di valutazione essenzialmente economici ne esisto-

no altri che solo parzialmente ricorrono alla metodologia economica o che, di questa,

fanno assolutamente a meno. Per tutti si veda il capitolo 4.

49 La definizione di questi criteri e la misurazione di beni quali la vita e la salute com-

porta, accanto a difficoltà di ordine pratico, inevitabili problemi di carattere etico, per i

quali si rinvia al capitolo 4 ed al capitolo 6.

50 Per una trattazione del tema cfr. cap. 4.

51 L’analisi costi-benefici si riferisce, in genere, agli effetti marginali di un intervento.

Ciò è particolarmente vero per la valutazione della vita, poiché la regolazione, soprat-

tutto nei paesi industrializzati, generalmente non provoca grandi cambiamenti nelle

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 75

e l’ansia, per i quali, pur non esistendo un prezzo di mercato, è possi-

. Inoltre, esso estende la valutazione ai

bile individuare una DAP

52

benefici (e agli eventuali costi) che riguardano non solo il diretto inte-

.

ressato, ma anche i suoi familiari, i suoi amici e l’intera società

53

Oggetto dell’analisi non è la vita di un determinato individuo: il

metodo della disponibilità a pagare, infatti, fa ricorso a quella che

vita statistica, un concetto rife-

nella letteratura economica si definisce .

rito alla riduzione aggregata del rischio attesa in una popolazione 54

In concreto, è stato rilevato che la somma di denaro che si è dispo-

sti a pagare per ridurre il rischio fisico dipende da una serie di fattori 55

tra cui assume un ruolo determinante l’elasticità di sostituzione inter-

(ESI) che indica la disponibilità di ciascun individuo di

temporale

sostituire il consumo futuro al consumo presente: è plausibile ipotiz-

zare che quanto più elevata è tale disponibilità, tanto più alta è la DAP

.

per incrementare la durata della propria vita

56

Un altro elemento di particolare rilievo, su cui è opportuno soffer-

marsi, è il rapporto intercorrente tra la ricchezza di cui gli individui

dispongono e la loro DAP.

Com’è noto, una delle critiche più aspre avanzate nei confronti del-

(o di Kaldor-

l’impiego del criterio di compensazione potenziale 57

condizioni di salute degli individui (D. Burtraw e A. Krupnick, Measuring the value of

in “Resources for the future” Discussion

health improvements from great lakes cleanup,

Paper 99-34 april 1999). Inoltre, va precisato che nelle decisioni che riguardano l’allo-

cazione delle risorse collettive la valutazione non si riferisce al rischio di un determina-

vita statistica (v. dopo nel testo).

to individuo, ma alla

52 F. Nuti, La valutazione economica, op. cit.

53 Tale approccio si rivela particolarmente corretto, ad esempio, in campo medico-chi-

rurgico, laddove esistano tecniche e metodologie diverse che, pur raggiungendo i

medesimi risultati dal punto di vista clinico, si differenziano in termini di dolorosità,

invasività, effetti collaterali, ecc.

54 Per comprendere meglio il concetto di vita statistica, si consideri, ad esempio, un

intervento regolativo in grado di ridurre la probabilità di morte per n individui in un

dato periodo. Se la riduzione di probabilità aggregata è pari a 1, allora si può dire che

l’intervento in questione salva una vita statistica in quel dato periodo. In altri termini,

l’intervento riduce il numero di morti attese nella popolazione in quel periodo di una

unità. Per una formalizzazione del concetto di vita statistica, cfr. cap. 4.

55 Accanto a quelli trattati nel testo, fattori in grado di influenzare la DAP sono l’età, il

grado di esposizione a fattori di rischio e la capacità di ricavare utilità dal consumo. Su

The quantity and quality of life: a conceptual framework in

tutti questi temi cfr. S. Rosen

Valuing health for policy. An economic approach, Chicago University Press,

G. Tolley

Chicago, 1994.

56 Studi empirici hanno stimato che la ESI possiede un limite superiore compreso tra

0,25 e 0,40, il che indicherebbe una sostanziale riluttanza delle persone a sacrificare

l’attuale benessere in cambio di una vita più lunga.

57 In base al principio di compensazione potenziale di Kaldor-Hicks è opportuno

attuare quei progetti che presentano un valore sociale netto positivo, indipendente-

mente dalla distribuzione dei relativi costi e benefici. Il punto di vista adottato, quindi,

è quello della società nel suo complesso: quello che conta è che il risultato complessivo

potrebbero, tramite que-

dell’intervento sia tale per cui coloro che ne ricevono i benefici

sti, compensare coloro che ne sostengono i costi conservando un vantaggio dall’inter-

vento. È evidente, dunque, la differenza con il criterio di Pareto, in base al quale un’al-

locazione delle risorse è considerata efficiente solo se assicura il miglioramento di

almeno un individuo senza peggiorare il benessere di tutti gli altri.

76 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

Hicks) all’interno dell’analisi costi-benefici è che esso non consente di

valutare appropriatamente gli interventi regolativi che incidono su

persone con diversi livelli di ricchezza. Questa critica si basa sull’osser-

a disposi-

vazione che la disponibilità a pagare dipende dal reddito

58

zione degli individui e, dunque, dalla distribuzione della ricchezza

all’interno della società; ciò, a sua volta, implica che per valutare accu-

ratamente gli effetti di un’opzione regolativa occorrerebbe considerare

l’utilità marginale del reddito delle persone interessate. In base al cri-

terio di Kaldor-Hicks, invece, la valutazione di una scelta deve avvenire

basandosi esclusivamente sul beneficio sociale netto da essa

, senza alcun riguardo alla distribuzione dei costi e dei bene-

generato 59

fici. A seguito di un’applicazione rigorosa del criterio in questione,

quindi, un’alternativa che presenta il beneficio sociale netto maggiore

ma che, allo stesso tempo, concentra i costi sugli individui meno

abbienti può, in concreto, ridurre l’utilità complessiva dei

.

destinatari 60

Attorno a questo tema, che assume particolare rilievo nell’ambito

della valutazione della vita, si è sviluppato un interessante dibattito

teorico che, per la sua vastità e complessità, non è possibile riportare

in questa sede. Tuttavia, è il caso di accennare ad alcuni spunti parti-

colarmente significativi.

La relazione tra la DAP per una riduzione del rischio fisico ed il

reddito che si prevede di perdere a causa di un evento dannoso non è

precisa, tant’è che ci sono casi in cui le due entità possono divergere,

. Ciononostante, è innegabile

come nell’ipotesi di morte prematura 61

che tale rapporto esista. Pratt e Zeckhauser, ad esempio, dimostrano

che in tutti i casi in cui una scelta riguardi l’utilizzo di risorse colletti-

ve l’aggregazione delle DAP individuali può non essere un criterio

opportuno qualora le stime da esso derivanti non siano corrette con

. Più in generale, nel dibattito teorico

l’utilità marginale del reddito

62

in materia esiste un consenso diffuso sul fatto che, qualora si tratti di

58 In effetti, sebbene sia più corretto distinguere gli individui in base alla loro ricchezza

(intesa quale valore del loro stock di attività) piuttosto che in base al loro reddito (dato

dalla somma dei pagamenti ricevuti in cambio del lavoro, del capitale e della terra), in

genere si fa riferimento a quest’ultimo in quanto più facilmente misurabile (A.E.

et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit, p. 426).

Boardman

59 Alla base di questa posizione c’è la convinzione che gli aspetti allocativi debbano

essere distinti da quelli redistributivi per i quali si dovrebbe ricorrere ad appositi stru-

menti quali le imposte. A sua volta, quest’opinione si fonda sulla possibilità di ricorrere

lump sum che non generano effetti di sostituzione. Tuttavia, molti

ad imposte del tipo lump sum taxes non sono concretamente praticabili,

economisti, osservando che le

ritengono l’efficienza e l’equità due aspetti inscindibili poiché la quantità di risorse a

disposizione dipenderebbe da come queste vengono distribuite (cfr., ad esempio,

Income distribution: allowing for income distribution, in R.

Layard R. e A.A. Walters, Cost-Benefit Analysis, op. cit.).

Layard e S. Glaister (a cura di),

60 Per un’analisi più approfondita del tema ed, in particolare, sulla possibilità di intro-

pesi all’interno dell’analisi costi-benefici, cfr. A.E. Boardman et al., Cost-Bene-

durre dei op. cit.

fit Analysis,

61 F. Nuti, La valutazione eocnomica, op. cit. p. 467.

62 J.W. Pratt e R.J. Zeckauser, Willingness to pay and the distribution of risk and wealth,

in “Journal of Political Economy”, vol. 104, n. 4, agosto 1996.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 77

valutare effetti molto rilevanti, la disponibilità a pagare e la disponibi-

(willingness to accept) della stessa persona possono

lità ad accettare 63

differire, essendo quest’ultima, a differenza della prima, delimitata

dal reddito; in questi casi, pertanto, il criterio di Pareto

(bounded) 64

non può essere soddisfatto in modo univoco. Invece, nel caso di cam-

biamenti marginali del rischio fisico il criterio della disponibilità a

pagare può ritenersi corretto.

Peraltro, è stato osservato che la relazione tra DAP e reddito deve

essere considerata caso per caso, adottando soluzioni coerenti anche

con il contesto decisionale. Così, nei sistemi come quello statunitense,

in cui i pazienti acquistano direttamente i servizi ospedalieri, quella

relazione è particolarmente comprensibile, a differenza dei paesi (tra

cui il nostro) che adottano sistemi basati sul prelievo fiscale quale

.

strumento di contribuzione della spesa sociale 65

D’altro canto, non mancano economisti che ipotizzano che un

anno di vita abbia lo stesso valore per tutti, indipendentemente dalla

status sociale ; in effetti, qualora questo

ricchezza posseduta e dallo 66

valore fosse calcolato come una media delle preferenze collettive, esso

potrebbe essere considerato una stima della DAP corretta per tener

conto della distribuzione del reddito.

Dal canto suo, la validità del criterio di Kaldor-Hicks può essere basa-

ta sulla considerazione che, in molti casi, si può correttamente ipotizzare

.

che tutti gli individui abbiano la stessa utilità marginale del reddito

67

Quest’ultima riflessione appare anche coerente con le scelte effet-

tuate da molte istituzioni straniere in tema di analisi d’impatto della

regolazione (AIR): in effetti, nelle AIR i riferimenti all’incidenza della

distribuzione del reddito nella valutazione dei benefici sono ben rari e

63 La DAA indica la somma di denaro che gli individui sono disposti ad accettare a

titolo di indennizzo a seguito di un cambiamento (indotto, ad esempio, da un inter-

vento regolativo) ad essi sfavorevole. Per una trattazione dell’argomento ed un con-

fronto con la DAP si veda, ad esempio, F. Nuti, La valutazione economica, op. cit.

64 Cfr. nota n. 44.

65 F. Nuti, La valutazione economica, op. cit., p. 473.

66 Un’altra strada percorsa dagli economisti, volta ad evitare una monetizzazione della

vita umana, è quella del ricorso a funzioni di utilità multi-attributo, attraverso le quali

calcolare il peso delle varie dimensioni della vita e della salute (vita attesa, sofferenza

ed ansia, possibilità di svolgere una vita lavorativa e sociale normale, ecc.). Questo

approccio consente di calcolare i quality adjusted life years (QALYs) avvalendosi di

punteggi attribuiti ai differenti stati di salute per “correggere” la speranza di vita in

base alla sua qualità. Così, ad esempio, se un trattamento medico consente di incre-

mentare di 5 anni la vita attesa (pesata con la sua qualità), esso varrà 5 QALYs; se, tut-

tavia, le condizioni salutari che esso assicura sono molto basse, corrispondendo ad un

“peso” pari a 0.4, allora quel trattamento produrrà solo 5*0.4 = 2 QALYs. Attraverso

l’uso dei QALYs, quindi, si vorrebbe evitare una valutazione monetaria; questa, tutta-

via, si rende nuovamente necessaria quando si tratta di decidere se un QALY vale o

meno il suo costo (A. Williams, Some methodological issues in the use of cost benefit

analysis in health care, Mac Millan, Basingstoke, 1993, pag. 37). Va ricordato, infine, che

esiste un’altra versione dei QALYs, legata all’analisi costi-efficacia, che non implica

considerazioni circa la funzioni di utilità (cfr. capitolo 4).

67 R. Layard e A.A. Walters, Income distribution, op. cit., che però suggeriscono di non

separare il tema della distribuzione delle risorse da quello della loro allocazione, utiliz-

zando una funzione del benessere sociale.

78 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

la valutazione degli aspetti distributivi, qualora inclusa, si limita, in

genere, all’indicazione degli effetti della regolazione sulle diverse classi

sociali.

Riguardo ai metodi usati per ottenere una stima della DAP per

ridurre il rischio fisico, i principali sono (v. par. 3.1): il ricorso ad ana-

logie di mercato, l’uso di prezzi edonici e le valutazioni contingenti.

In riferimento al primo metodo, alcuni studi si basano sugli acqui-

sti di beni volti ad incrementare la sicurezza tra cui i sistemi antincen-

dio (nei paesi, come gli Stati Uniti, dove questi sono diffusi) ed i

dispositivi di sicurezza delle auto (ABS ed airbag). Per illustrare come

sia possibile risalire da queste rilevazioni alla disponibilità a pagare

delle persone per ridurre il rischio di morire (o di avere incidenti) si

: si ipotizzi che acquistando al prezzo di

consideri il seguente esempio 68

1 milione di lire un airbag, la probabilità di morte nel prossimo anno

passi da p a p + w (con w > 0); se una persona è indifferente tra

acquistare o no il dispositivo, sarà:

(p + w)V – 1 mil. = pV

V = 1 mil./w

dove V indica il valore della vita.

Quindi, conoscendo il valore di w (cioè, nel nostro esempio, sapendo

di quanto si riduce la probabilità di morire a seguito dell’installazione

dell’airbag), è possibile risalire al valore che gli individui implicitamente

attribuiscono a V. Questa tecnica, pur offrendo il vantaggio di basarsi

sugli effettivi comportamenti degli individui, presenta forti rischi legati

alla possibilità di omettere delle variabili rilevanti che pure entrano a far

.

parte del processo di scelta del consumatore (v. par. 3.1)

69

La maggior parte delle ricerche empiriche sul valore della vita si

avvale di un metodo diverso, quello dei prezzi edonici. In particolare,

oggetto di analisi sono i differenziali salariali richiesti dagli individui

per accettare un maggior rischio di morte insito in alcuni lavori (com-

con l’idea che questi differenziali rivelino il valore

pensating wages),

che le persone attribuiscono alla salute e alla vita. L’equazione di prez-

:

zo edonico stimata è del tipo

70

68 A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit, p. 324.

69 Inoltre, questo metodo può essere considerato inadeguato o insufficiente per guida-

re il confronto tra varie alternative d’intervento: esso fornisce solo espressioni di costo

(o di danno evitato), mentre solo una scelta basata su costi e benefici può considerarsi

La valutazione economica, op. cit. ed il capitolo 4).

valida (su questi aspetti, v. F. Nuti,

70 Una forma generale di questa equazione è la seguente:

N M

∑ ∑

W = a + B X + B R + e

k k j j

J=N+1

K=1

in cui:

W = salario orario

= vettore delle variabili sul capitale umano (educazione, sesso, età, ecc.)

X

k = variabili che indicano le caratteristiche del lavoro

R

j

e = termine di errore stocastico

Il valore della vita: un’analisi dei differenziali salariali, in V. Atella (a cura

(L. Giamboni,

di), “Quinto rapporto distribuzione e redistribuzione del reddito in Italia e in Europa

1998-1999: le politiche sociali in Italia e in Europa: coerenza e convergenza nelle azioni

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 79

ln (salario) = + ln (rischio di morte) + ln (rischio di inci-

0 1 2

ln (età) + (livello di educazione) +

dente) + .

3 4

In questo modo, è possibile isolare l’effetto del rischio di morte da

quello di altre variabili che influenzano il valore del salario e che, se

. Quest’ultima, usando la

non incluse, distorcerebbero la stima di 1

tecnica descritta precedentemente (v. par. 3.1), fornisce il prezzo edo-

nico del rischio di infortuni e di morte, da cui è possibile risalire alla

. D’altra

disponibilità a pagare degli individui per evitare tale rischio 71

parte, va rilevato il limite di un criterio che ignora l’incompletezza

informativa degli individui: nella realtà, le scelte di lavoro e, quindi, la

adeguato al rischio affrontato,

considerazione di un certo salario come

possono essere distorte da una percezione limitata del rischio. In effet-

equalizing differences è solo in

ti, è stato sottolineato che la teoria delle

grado di descrivere una tendenza di lungo periodo, essendo irrealistico

ipotizzare, anche in assenza di errori di misurazione, che i dati utiliz-

zati si riferiscano ad una situazione di perfetto equilibrio nel mercato

del lavoro.

Le valutazioni contingenti mirano a ricavare una stima del valore

della vita sottoponendo agli intervistati delle situazioni ipotetiche di

. Oltre ai limiti già evidenziati (v. par. 3.1), l’applicazione di

rischio

72

questo metodo alla valutazione della vita pone un problema di affida-

bilità e di comparabilità delle valutazioni, essendo l’attitudine verso il

rischio, l’ambiente sociale ed il grado di appagamento verso il lavoro

. D’altra parte, il metodo

anche molto diversi tra i vari intervistati 73

delle CV consente di ottenere stime individuali (al contrario del meto-

do delle preferenze rivelate che produce risultati aggregati) che con-

sentono di studiare l’effetto della variazione di fattori quali l’età, il

.

reddito, ecc.

74

3.2.2 Criteri diversi dalla DAP adottati nella pratica

Soprattutto nei paesi in cui l’analisi costi-benefici non è diffusa, nel-

l’ambito dei processi decisionali che implicano una valutazione della

vita umana si adottano criteri diversi da quello della DAP. In partico-

lare, per tutte le scelte pubbliche che, incidendo sul rischio fisico

predisposto per il CNEL dal CEIS”, Roma: Consiglio Nazionale dell’Economia e del

Lavoro, vol. 31 2000, con riferimento, tra gli altri, ad un lavoro di K. Viscusi).

71 Il metodo in questione è applicato anche agli acquisti immobiliari: in questo caso, la

valutazione della vita si ricava dalle scelte relative alle caratteristiche dell’abitazione

acquistata come, ad esempio, il livello di inquinamento della zona in cui essa è situata.

Tuttavia, va rilevato che il rapporto tra la qualità ambientale ed il valore che gli indivi-

dui attribuiscono alla vita è complesso e spesso ambiguo, per cui anche i risultati deri-

vanti da questa applicazione del MPE vanno considerati con cautela.

72 È opportuno che i questionari relativi alla salute delle persone partano da un’accu-

rata descrizione delle loro condizioni di salute attuali e passate: il livello di rischio ini-

ziale, infatti, costituisce uno degli elementi determinanti della DAP dei soggetti stessi.

73 I. Pierantoni, Analisi economica della vita umana. I metodi di valutazione empirica, in

“Quaderni per la ricerca serie studi/19, Istituto di Studi sulle Regioni – Consiglio

Nazionale delle Ricerche”, 1989.

74 M.W. Jones-Lee, Safety and the saving of life: the economics of safety and physical risk,

Cost-Benefit Analysis, op. cit., p. 307.

in R. Layard e S. Glaister (a cura di),

80 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

degli individui, richiederebbero una valutazione della vita (sia pure

vita statistica cui si è gia accennato), è frequente il

nell’accezione di . Questi, sce-

ricorso ad un giudizio informale del decisore pubblico 75

gliendo direttamente tra le diverse soluzioni regolative, evita di

quantificare in termini monetari un bene ritenuto ontologicamente

inestimabile. Si elimina, in tal modo, la necessità di elaborare una

metodologia di calcolo e, soprattutto, si evitano i problemi di stampo

monetizzazione della vita umana. D’altra parte, que-

etico legati alla

sto criterio può apparire inadeguato sotto più profili: innanzi tutto,

manca di trasparenza e di oggettività, per cui ai cittadini non reste-

rebbe che affidarsi alla valutazione fornita dal politico nella speranza

che egli sia effettivamente in grado di scegliere il meglio per la collet-

tività; inoltre, non elimina il problema della quantificazione, ma

semplicemente lo elude, fornendo comunque una valutazione impli-

. Per comprendere quest’ultimo aspetto, si

cita della vita umana 76

consideri, ad esempio, il caso della scelta tra due progetti alternativi

(A e B) per la cui realizzazione sono previsti gli stessi costi (500

mld), ma per cui si attendono benefici diversi: il progetto A genera

550 mld e consente di salvare due vite; il progetto alternativo B assi-

cura 250 mld di benefici, ma determina una riduzione di cinque

morti. Ebbene, se la scelta ricadesse sul progetto A, il decisore pub-

blico rivelerebbe una valutazione implicita della vita inferiore a 100

mld, poiché non reputerebbe le tre vite salvate in più dal progetto B

in grado di compensare la perdita di 300 mld che esso comporta

rispetto ad A. Oltre a celare una valutazione della vita umana, i giu-

dizi informali pongono anche un problema di coerenza intertempo-

rale: studi empirici dimostrano, infatti, che i valori ottenuti in questo

.

modo non sono costanti nel tempo 77 , in base al quale il

Un metodo alternativo è quello reddituale 78

valore della vita di un individuo è pari al suo reddito futuro (sconta-

to). Dal punto di vista teorico, esso si fonda sull’idea che il contributo

che una persona apporta alla società è pari al reddito da essa prodotto

e che, dunque, anche le decisioni di investimento (in primo luogo,

sanitario) dovrebbero essere adottate in modo coerente con questo

presupposto. Si tratta di un metodo peraltro discutibile, che attribui-

sce un valore alla vita tanto più elevato quanto maggiore è il reddito

percepito da un soggetto, con la conseguenza che, ad esempio, la vita

75 È opportuno sottolineare, comunque, che, nella pratica, questo giudizio informale

non è affatto arbitrario, basandosi, in genere, su due tipi di fonti: le decisioni assunte in

passato in relazione a situazioni analoghe ed i pareri forniti da persone ritenute esperte

nel settore da regolare.

76 M.W. Jones-Lee, Safety, op. cit. a cui si deve anche l’esempio riportato nel testo.

77 Ad esempio, è stato dimostrato che in Gran Bretagna il valore implicito dato alla vita

Safety, op. cit, p. 294 da cui

è variato da £ 1.000 a più di £ 20.000.000 (M.W. Jones-Lee,

è tratto anche l’esempio riportato nel testo).

78 Questo criterio rientra nel cd. metodo dei costi di produzione o dei costi di malattia,

in base al quale i benefici di un intervento diretto a migliorare la salute derivano dalla

possibilità di evitare le spese mediche preventive e le diminuzioni di reddito determi-

La valutazione economica, op. cit.).

nate dalla malattia o dalla morte (F. Nuti,

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 81

di un ricco industriale varrebbe di più rispetto a quella di un pensio-

nato. Tra l’altro, esso pone il problema di quantificare la vita di perso-

ne che non percepiscono un reddito monetario (ad esempio, le casa-

linghe) e presenta un grado di incertezza elevatissimo: come prevedere

in modo realistico il reddito futuro di un bambino? Si tratta di un

metodo utilizzato dai tribunali di molti paesi, come ad esempio gli

.

USA e la Gran Bretagna nonché, fino a pochi anni fa, l’Italia 79

Un’altra possibilità di valutazione è fornita dai metodi assicurativi,

in cui il valore della vita o di un danno alla salute è direttamente colle-

gato al premio pagato. Anche questo metodo, utilizzato per quantifica-

re l’output legato alla sopravvivenza di una persona e alla sua integrità

fisica, non riflette assolutamente la valutazione che un individuo fa

della propria vita e non tiene conto che molte persone, pur attribuen-

do un valore molto elevato alla propria salute, non sottoscrivono alcu-

na polizza; in genere, poi, esse scelgono il tipo e l’ammontare della

propria assicurazione in considerazione della tutela dei propri cari in

caso di morte.

Infine, una scelta da molti auspicata è quella di utilizzare un’analisi

, in base alla quale scegliere l’alternativa meno costosa

costi-efficacia 80

a parità di vite salvate. Nonostante sia in grado di evitare gli spinosi

problemi etici relativi all’attribuzione di un valore monetario alla vita

e alla salute, questa soluzione appare efficace solo quando il budget di

cui il decisore pubblico dispone per gli investimenti a tutela della salu-

te è predeterminato e le opzioni d’intervento considerate hanno come

unico effetto il miglioramento della salute degli individui. Infatti,

come notato da M.W. Jones-Lee, l’analisi costi-efficacia non può dare

alcuna indicazione né sull’ammontare ottimale delle risorse da desti-

nare alla salute né sulla scelta socialmente preferibile qualora le alter-

native a disposizione producano benefici ulteriori e diversi tra loro. In

questo caso, infatti, non sarebbe corretto confrontare le diverse solu-

zioni in base al loro costo, poiché esse non producono lo stesso, unico

.

beneficio

81

79 A lungo la dottrina e la giurisprudenza dominanti in Italia hanno ritenuto, nell’ipo-

tesi di lesione all’integrità fisica, che il danno risarcibile comprendesse le spese sostenu-

te per le cure mediche, le diminuzioni di guadagno, nonché, nell’ipotesi in cui la legge

pecunia

prevede il risarcimento di danni morali (essenzialmente, in caso di reato), la

Tuttavia, data l’insufficienza e l’iniquità di tale soluzione, sono stati escogitati

doloris.

diversi correttivi volti ad ampliare le voci del danno risarcibile, riferito non più soltan-

to alle diminuzioni di guadagno, ma anche all’incidenza negativa delle lesioni e delle

menomazioni psico-fisiche sulla salute (cd. “danno biologico”, divenuto voce prioritaria

del risarcimento del danno alla persona a seguito della storica pronuncia della Corte

Costituzionale del 14 luglio 1986, n. 184).

In relazione ai criteri di valutazione del danno biologico, si è oggi affermato, a livello

giurisprudenziale, il cd. metodo milanese (del “punto tabellare”) che utilizza apposite

tabelle liquidative elaborate dal Tribunale di Milano predisposte in modo che il risarci-

mento venga determinato seguendo e un criterio progressivo, in relazione alla gravità

della menomazione permanente, e un criterio regressivo, in relazione all’età del dan-

neggiato.

80 Una descrizione delle metodologie alternative all’analisi costi-benefici è fornita nel

cap. 2 e, in riferimento alla valutazione del rischio, nel cap. 4.

81 M.W. Jones-Lee, Safety, op. cit., p. 297.

82 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

In conclusione, nessuno dei metodi finora descritti sembra in

grado di assicurare una valutazione coerente con i fondamenti genera-

li dell’analisi costi-benefici; l’applicazione del criterio della disponibi-

lità a pagare, per le ragioni già esposte, risulta, pertanto, preferibile.

3.2.3 Alcuni risultati empirici

La ricerca empirica sul valore della vita è molto ampia ed articolata,

per cui, in questa sede, si rende innanzi tutto necessario selezionare le

stime di alcuni tra i più importanti studi in materia e poi, per dare

reviews,

sistematicità alla trattazione, ordinarle ponendo dapprima le

poi i lavori individuali ed infine le scelte adottate in concreto dai

diversi paesi. , dopo aver esaminato 49 studi sul valore della vita, ne

T. Miller

82

seleziona 29 di cui sintetizza i risultati (tutti espressi in dollari del 1985).

Gli studi in questione si dividono in quattro gruppi: 15 utilizzano i

premi salariali per i lavori più rischiosi; 4 si basano sulla disponibilità a

pagare per le attrezzature di sicurezza, le assicurazioni e l’acquisto di

case in zone meno inquinate; altri 4 rivelano le preferenze degli indivi-

dui sulla base delle scelte fatte, ad esempio, circa l’uso delle cinture di

sicurezza e la velocità a cui viaggiare; infine, i restanti studi si avvalgono

delle valutazioni contingenti e ricavano la DAP per determinati investi-

menti volti ad incrementare la sicurezza e la salute. A seconda delle

caratteristiche del campione e, dunque, dei dati di partenza, nonché

range di valori per la

della tecnica utilizzata, questi studi forniscono un

vita umana diverso, con un limite inferiore pari a 1 milione di dollari ed

un limite superiore di oltre 3 milioni di dollari. Miller calcola che il

valore medio di tutti questi studi è pari a 1,95 milioni di dollari.

Un’altra significativa raccolta di studi sul valore della vita è quella

curata da Kip Viscusi nel 1993, anch’essa relativa ad una molteplicità di

metodi (tutte le stime sono espresse in dollari del 1990): le ricerche sui

forniscono un intervallo di valori dai 3 ai 7 milioni

differenziali salariali

83

di dollari; quelle che utilizzano il metodo delle preferenze rivelate produ-

cono valori della vita molto diversi, il più credibile dei quali, secondo

range risul-

Viscusi, è di 4 milioni di dollari; ancora più ampio, infine, il . L’au-

tante dalle valutazioni contingenti, da 0,1 a 15 milioni di dollari

84

82 Riportato in A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit, pag. 379. Nello stesso

testo sono riportati diversi altri studi non citati in questa sede; una raccolta di studi

empirici sulla vita umana (oltre che una descrizione dei principali criteri di valutazio-

ne) è contenuta anche in (ISR, 1989).

83 Per una critica di molti degli studi basati sui differenziali salariali, cfr. (J.P. Leigh,

Compensating wages, value of statistical life, and inter-industry differentials, in “Journal

of Environmental, Economics and Management”, 28 pp. 83-97 1995). L’autore dimo-

Bureau of Labor Statistics (BLS) e del National

stra che gli studi che utilizzano i dati del (NIOSH), che rappresentano una buona

Institute for Occupational Safety and Health

parte della ricerca empirica sul tema, non sono corretti. In particolare, Leigh dimostra

compensating wages sono distorte a causa dell’esistenza di differenze tra

che le stime sui

i settori industriali, considerando le quali la significatività statistica delle stime elabora-

te dai precedenti studi viene meno.

84 V. K. Viscusi, The value of risks to life and health, in “Journal of Economic Literature”,

31 n. 4, december 1993.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 83

tore ha anche rielaborato alcune ricerche relative agli incidenti non mor-

tali sul lavoro relativi al periodo 1978-1991. Seppure le ipotesi testate e i

range

dati di partenza dei vari studi siano dissimili, egli conclude che il

fornito da queste stime va dai 25.000 ai 50.000 dollari. si eliminano

Nell’interessante lavoro di M.J. Moore e K. Viscusi 85

due ipotesi semplificative utilizzate nella maggior parte dei lavori

empirici sulla valutazione della vita. In primo luogo, si include nell’a-

nalisi il tema del ciclo di vita degli individui, osservando che una per-

sona giovane colpita da un incidente subisce un danno maggiore

rispetto ad una persona anziana. L’idea è che un lavoratore valuta non

solo la probabilità di subire un danno alla salute, ma anche la durata

(scontata) della propria vita e l’utilità che ne deriva. Quello calcolato

dagli autori, dunque, è il valore della vita corretto tenendo conto del-

tradizionale valore della

l’età di un individuo; esso si differenzia dal

vita poiché non valuta il rapporto di scambio tra il salario e la proba-

bilità di morte, ma tra questo ed il rischio di morte pesato con il

numero di anni che si prevede di perdere a seguito di un evento dan-

noso. La seconda novità introdotta da questo studio riguarda la consi-

derazione degli aspetti risarcitori attraverso l’inclusione nell’equazione

. Moore e Viscusi

stimata di una variabile che ne riflette l’ammontare

86

concludono che il valore implicito di un anno di vita, cioè la disponi-

bilità a pagare (attualizzata) per sopravvivere un anno in più, varia da

$170.000 a $200.000; il valore marginale di un anno ulteriore di vita,

ora variabile a seconda dell’età dell’individuo, sarebbe, ad esempio, di

e di

$11.000 per un lavoratore che prevede di vivere ancora 35 anni 87 .

$400.000 per uno che, data la sua età, prevede di vivere solo 5 anni

88

La media (in prezzi del 1986) sarebbe pari a $170.000, il che impliche-

rebbe un valore implicito della vita di circa 6 milioni di dollari, una

stima che gli autori ritengono coerente con i risultati di studi prece-

denti (a parità di rischio). Inoltre, essi dimostrano che effettivamente

il risarcimento ex-post riduce il salario richiesto dalle persone, cioè

attenua il ruolo compensativo del rischio svolto dalla retribuzione.

Tra gli autori italiani che si sono interessati alla valutazione della

vita, L. Giamboni basa la sua analisi sui differenziali salariali dei lavo-

. Seguendo la letteratura preva-

ratori dipendenti del settore privato

89

lente in materia, l’autore considera un modello in cui si includono: 1)

variabili di controllo che descrivono il lavoratore ed il suo lavoro; 2)

misure oggettive di pericolosità del lavoro (riferite ad infortuni fatali e

85 M.J. Moore e W. K. Viscusi, The quantity-adjusted value of life, in “Economic

Inquiry”, vol. XXVI pp. 369-388 July 1988.

86 Questa variabile, che gli autori definiscono death benefit variable riflette i fattori più

importanti per la determinazione del risarcimento, come lo status civile, il numero di

figli a carico, la normativa vigente in materia nel paese di residenza.

87 Moore e Viscusi ritengono che, in media, l’individuo “tipo” che rientra negli studi

sul valore della vita abbia una speranza di vita pari a 35 anni.

88 Questi valori dipendono anche dal tasso di sconto che gli autori calcolano. Esso

varia, in termini reali, dal 9,6% al 12%.

89 L. Giamboni, Il valore della vita, op. cit. L’indagine di riferimento è quella sui redditi

della Banca d’Italia del 1995.

84 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

non); 3) variabili autoriportate dal lavoratore e relative all’ambiente

lavorativo, alla sicurezza ed alla precarietà del lavoro, ecc. Dai risultati

delle regressioni risulta, come prevedibile, che il differenziale salariale

è spiegato soprattutto dalla probabilità di avere un infortunio mortale,

ma che, a differenza di quanto suggerito dalla teoria, i lavoratori che

reputano il proprio lavoro rischioso presentano un differenziale sala-

. L’autore, sulla scia del lavoro di

riale negativo rispetto agli altri 90 per valutare l’ef-

Moore e Viscusi, stima anche un secondo modello 91

fetto sul differenziale salariale di una copertura assicurativa ex-post; i

trade-off

risultati cui giunge evidenziano, anche per il nostro paese, un

tra la copertura assicurativa ex-post e quella ex-ante costituita dal

mercato (attraverso i premi salariali, appunto). Giamboni, infine, cal-

cola che il valore implicito della vita derivante dalle stime del differen-

ziale salariale per il rischio di morte è di cinque miliardi, risultato coe-

rente con la maggior parte degli studi sull’argomento.

Un altro lavoro italiano, ad opera di O. Chillemi, fornisce una valu-

tazione della vita ottenuta attraverso le spese sostenute dagli individui

per prevenire gli eventuali rischi fisici futuri ed in particolare gli

. La relazione cui l’au-

acquisti di interruttori differenziali domestici 92

tore fa ricorso è

93 :

∑ n

≤ − + t

C ( p p )

V 1 /(

1 r )

=

n c t 1

in cui: C indica il costo del salvavita, V il prezzo soggettivo della sicu-

p e p , rispettivamente, la probabilità di morte con e senza

rezza e c n

l’interruttore. Adottando un approccio di massima prudenza, mirato

p è ipotiz-

ad individuare una stima per difetto della vita, il valore di c

p è ricavato dai dati del 1975,

zato pari a zero, mentre il valore di 94

n

l’anno più recente in cui risulta che l’installazione di interruttori dif-

C di installazione

ferenziali era quasi nulla. Calcolato il costo medio

del dispositivo salvavita in esame e il numero medio di persone da

, l’autore stima il limite infe-

esso protette, scelto un tasso di sconto 95

90 L’interpretazione suggerita è che, a causa dell’asimmetria informativa, la valutazione

Il valore della

del rischio sia differente da quella riscontrata nel mercato (L. Giamboni,

op. cit, p. 230).

vita,

91 Entrambi i modelli vengono stimati dapprima con il metodo dei minimi quadrati

least squares method) e poi utilizzando dei pesi per correggere la bassa rap-

(ordinary

presentatività di alcune Regioni all’interno del campione.

92 O. Chillemi, Una stima per l’Italia del valore economico di una vita umana anonima,

in “Economia Pubblica vol. 24 n. 6 giugno 1994”. L’installazione di questo dispositivo è

stata resa obbligatoria dalla l. n. 46 del 1990. La scelta di un dispositivo imposto dalla

legge per calcolare il valore della vita non è casuale. L’autore, infatti, ritiene, in tal

modo, di superare almeno in parte i limiti derivanti dall’utilizzo dei prezzi di mercato

(che, in genere, non riflettono una valutazione unanime dei beni): una volta calcolata

la riduzione del rischio di morte, considera il valore della vita che ne risulta come con-

diviso dal governo e, dunque, dalla collettività.

93 L’esigenza di inserire un fattore di sconto deriva dalla considerazione che l’interrut-

tore differenziale dura per più di un anno.

94 Anche per questi dati l’autore predilige un approccio prudenziale, optando per

un’indagine del Politecnico di Torino che rivaluta del 47% i dati Istat.

95 Chillemi utilizza un tasso del 2%, ritenendolo “ragionevole”. L’orizzonte temporale

scelto è di 10 anni, essendo questa la vita media di un interruttore differenziale.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 85

riore di una vita statistica pari a circa un miliardo e quattrocento

milioni.

A questo punto può essere interessante domandarsi quali siano, in

concreto, i criteri adottati nei vari paesi per valutare la vita umana. A

tal proposito, si rivela interessante un recente studio svedese che effet-

tua un’analisi comparata delle stime (elaborate nel 1990 e nel 1999)

. Gli autori hanno scomposto il cost

dei costi degli incidenti stradali

96

nelle seguenti voci : costi per le cure mediche, costi

per fatality 97 98

diversi (come, ad esempio, i costi amministrativi dovuti agli inciden-

e costi umani (quali l’ansia, la sof-

ti), perdita di capacità produttiva

99

ferenza, ecc.). Essendo queste ultime due categorie quelle più incidenti

sul costo totale, lo studio in questione si concentra sulle scelte fatte dal

campione di paesi in merito ai loro criteri di valutazione. In relazione

ai costi umani, nel 1999 Gran Bretagna, Svezia, Norvegia e Nuova

Zelanda utilizzano il criterio della DAP (utilizzando, in genere, le valu-

tazioni contingenti), la Finlandia si affida alle scelte informali degli

amministratori pubblici, in Olanda si calcola un rapporto medio tra il

, Germania e Svizzera

valore della vita e la perdita di produttività

100 101

adoperano i risarcimenti giudiziari, l’Austria i premi assicurativi, men-

tre negli Stati Uniti i costi umani si ottengono come media dei risulta-

ti di 47 studi di quattro tipi diversi (salari differenziali, acquisti di

sistemi di sicurezza, studi sul comportamento individuale in caso di

rischio e valutazioni contingenti). La perdita di capacità produttiva,

invece, è calcolata utilizzando il prodotto nazionale lordo o il reddito

lordo e tutti i paesi includono una stima delle perdite future che

sosterranno coloro che attualmente non rientrano nella forza lavoro.

Gli autori osservano che, in molti paesi, il costo degli incidenti è

aumentato tra il 1990 ed il 1999, ma che ciò può essere, almeno in

parte, dovuto al fatto che alcuni di essi nel 1990 utilizzavano criteri di

.

stima diversi, soprattutto in relazione ai costi umani

102

96 A. Trawén et al., Costs per fatal casualty in traffic accidents – an international compari-

Paper delivered to the 3rd KFB Research Conference,

son of values used in traffic planning,

Transport systems, Organisation and Planning, June 13-14, 2000. I paesi che hanno

risposto al questionario elaborato dagli autori di questo studio sono: Austria, Germania,

Gran Bretagna, Olanda, Nuova Zelanda, Norvegia, Svezia, Svizzera e Stati Uniti.

97 Gli autori definiscono costs per fatality la somma dei costi diretti ed indiretti deri-

vanti da un incidente stradale, nonché dal valore della riduzione del rischio.

98 Questa classificazione è quella adoperata da un precedente studio della Commissio-

ne Europea sui costi socioeconomici degli incidenti stradali (COST 313, 1994). Nello

stesso studio, la Commissione raccomanda di includere esplicitamente i costi umani

nel calcolo dei costi degli incidenti stradali.

99 La stima di questa voce dipende da vari elementi: la considerazione dell’intera popola-

zione o della sola forza lavoro; l’inclusione del consumo perso; l’eventuale attualizzazione;

il ricorso ad un tasso di crescita dell’output ed il suo livello (Trawèn et al., 2000 pag. 4).

100 Questo rapporto è pari a 1,54 e si basa sui dati di Finlandia, Gran Bretagna e Sve-

zia. Il valore della vita umana è ottenuto moltiplicando questo valore per la perdita di

produttività lorda.

101 La Svizzera utilizzava lo stesso sistema della Finlandia nel 1990, mentre nel 1999 è

passata al metodo dei risarcimenti giudiziari.

102 In particolare, Olanda, Norvegia e Stati Uniti nel 1990 non consideravano affatto i

costi umani e ciò spiega perché le stime riferite al 1999 indichino per questi paesi un

86 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

Degne di rilievo, infine, sono anche le scelte fatte da alcune istitu-

zioni straniere nell’ambito delle analisi d’impatto della regolazione.

Negli Stati Uniti, dove la tradizione dell’analisi costi-benefici è ben

of Management and Budget (OMB) nella guida all’AIR

radicata, l’Office

suggerisce alle agenzie di adoperare come criterio generale il metodo

della vita statistica preferendo, tuttavia, il metodo della vita statistica

corretta con l’età quando esistono differenze significative tra la popola-

zione affetta da un particolare rischio di malattia e quella usata negli

studi sul mercato del lavoro. L’OMB non dà delle direttive precise e

vincolanti alle agenzie, suggerendo che esse si basino sui risultati della

letteratura scientifica di volta in volta più utili; tuttavia, esso dichiara

range per il value of statistical life che va da 2,5 a 5,9 milioni di dol-

un . In realtà, solo alcune agenzie forniscono una quantificazione

lari

103 Environmental Pro-

monetaria della vita e della salute. Ad esempio, la

(EPA), una delle più importanti agenzie governative da

tection Agency

cui proviene la maggior parte della regolazione in tema ambientale,

Clean Air Act per la quantificazione dei

nell’AIR che accompagna il

benefici dell’intervento regolativo proposto effettua una valutazione

monetaria della vita (4,8 milioni di dollari del 1990) e di molte delle

. Le stime prodotte

malattie generate dall’inquinamento atmosferico

104

dall’EPA sono ricavate dalla letteratura scientifica in materia, compresi

molti degli studi descritti finora, calcolando una media dei risultati

Occupational Safety and

ritenuti più credibili. Sempre negli USA, la

(OSHA), nel valutare i benefici di una norma

Health Administration

per l’incremento della sicurezza sul lavoro, ha fornito solo delle stime

sulla riduzione annua degli infortuni e dei giorni di lavoro persi, senza

.

attribuire un valore monetario a questi effetti

105

Anche molte istituzioni di altri paesi scelgono di evitare una quantifi-

cazione monetaria della vita e della salute, limitandosi ad indicare il

numero di vite salvate da ogni alternativa regolativa e, più in generale,

preferendo gli indicatori quantitativi/fisici a quelli monetari. Ciò accade

anche nei paesi in cui l’uso dell’analisi costi-benefici per valutare l’impat-

to delle norme è diffusa come, ad esempio, Australia e Gran Bretagna.

3.3 Il valore del tempo

Secondo un noto adagio, il tempo è denaro, ma individuare un crite-

rio oggettivo per la sua valutazione non è esercizio facile. Quanto

risparmia un cittadino evitando un’ora di attesa in un ufficio pubbli-

forte aumento del costo degli incidenti stradali. Un ragionamento simile vale anche per

la Svizzera che, per calcolare i costi umani, nel 1990 utilizzava le valutazioni implicite

dei decisori pubblici, mentre dal 1999 si basa sui risarcimenti giudiziari.

103 Office of Management and Budget, Economic analysis of federal regulation under

11 jenuary 1996

Executive Order 12866 – Best practices guidances,

104 Environmental Protection Agency, Valuation of human helath and welfare effects of

1993.

criteria pollutants,

105 Governor’s Office of Regulatory Reform, Example summaries of cost-benefit analysis

2001.

studies, CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 87

co? Quanto costa ad un’impresa un procedimento burocratico che

impegna parte del tempo delle sue risorse umane? Qual è il costo deri-

vante dal traffico o dalle attese dei mezzi pubblici?

Sebbene simili valutazioni risultino evidentemente complesse, le

recenti tendenze legislative sono volte proprio a garantire una riduzio-

percezione comune che ciò assicuri

ne degli sprechi di tempo, essendo

un aumento del benessere collettivo.

Il criterio più semplice ed immediato per calcolare il valore del

è quello di utilizzare la più ovvia analogia di mercato (v. par.

tempo

106

3.1): il salario. Questa scelta si basa sull’ipotesi che le persone attribui-

scano al loro tempo un valore pari alla retribuzione che percepiscono,

tempo perso equivarrebbe ad un’ora di retribuzione

per cui un’ora di

in meno.

Mentre l’uso del salario come prezzo ombra del tempo presenta

alcuni vantaggi (primo fra tutti, la facilità di calcolo), l’eccessiva sem-

plificazione dell’analisi che, frequentemente, esso implica ne suggerisce

un’attenta valutazione. In effetti, la definizione di un criterio di stima

del tempo non può prescindere dall’esame delle scelte individuali e,

dunque, dall’inclusione del bene tempo nella funzione di utilità.

In un approfondito studio delle Università di Leeds ed Oxford e

della società MVA si illustra un modello in cui gli individui massimiz-

zano la loro utilità (funzione, appunto, anche del tempo a disposizio-

ne) rispettando, oltre a quello di bilancio, una serie di vincoli che ren-

: l’esistenza di un ammontare totale di

dono l’analisi molto realistica 107

tempo da utilizzare (tipicamente, 24 ore), l’obbligo di rispettare un

orario di lavoro e la necessità di dedicare un ammontare minimo di

tempo per svolgere un’attività. Proprio in considerazione di questi ele-

menti, si dimostra che il valore marginale del tempo è funzione non

solo del salario, ma anche della disutilità del lavoro, dell’esistenza di

un orario minimo di lavoro e del fatto che per compiere una qualun-

que attività è necessario spendere almeno un certo ammontare di

tempo.

In effetti, l’uso del salario sarebbe corretto solo se le persone potes-

sero scegliere liberamente il numero di ore lavorative e non vi fossero

rigidità strutturali quali la disoccupazione, i salari minimi o la presen-

za di potere di mercato: solo in tale ipotesi, il valore marginale sociale

del tempo sarebbe pari al salario. Tuttavia, la presenza di rigidità del

mercato del lavoro e l’esistenza di mansioni decisamente differenti,

comporta l’inadeguatezza del salario come prezzo ombra del tempo.

Innanzi tutto, coloro che svolgono dei lavori particolarmente rischiosi

ricevono un salario più elevato (si pensi ai lavori usuranti), ma la loro

valutazione marginale del tempo può essere la stessa rispetto a quella

di coloro che svolgono lavori più comuni; il salario, dunque, dovrebbe

106 Evidentemente, il criterio di valutazione da adottare varia a seconda che si conside-

ri il tempo come risorsa (input) oppure come output: mentre nel primo caso si utilizza

il criterio del costo opportunità, nel secondo si ricorre alla DAP (DAA).

107 MVA Consultancy et al., Time Savings: Research into the value of time, in R. Layard e

Cost-Benefit Analysis, op. cit.

S. Glaister (a cura di),

88 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

essere corretto tenendo conto delle caratteristiche tipiche di ogni tipo-

logia di lavoro. In secondo luogo, l’uso della retribuzione assume che

le imprese paghino ai loro lavoratori il valore marginale sociale dei

loro prodotti. La presenza di potere di mercato, tuttavia, genera delle

rendite che, se trasferite nei salari, li rendono superiori rispetto al

valore sociale dell’output; allo stesso modo, la produzione di esterna-

lità (ad esempio, l’inquinamento) non trasferite nel salario altera le

.

valutazioni basate sul suo uso

108

Altre considerazioni riguardano in modo specifico il tempo speso

per spostarsi: l’esistenza di rigidi orari di entrata nei luoghi di lavoro e,

in generale, la necessità di essere puntuali, comportano un vincolo

aggiuntivo che deve essere rispettato e una maggiore disutilità una volta

superato il tempo concesso (ad esempio, una riduzione dello stipendio);

inoltre, alcuni individui valutano positivamente il tempo speso viag-

giando (si pensi ai viaggi di piacere). In effetti, è questo il motivo per cui

molti studi considerano come prezzo ombra del tempo solo una quota

del salario. Inoltre, molte persone lavorano proprio mentre viaggiano,

per cui utilizzare il salario per calcolare il costo che essi sostengono a

causa degli spostamenti provocherebbe una sovrastima; ciò, ovviamen-

te, è vero soprattutto per gli uomini d’affari che, durante le loro trasfer-

te, si avvalgono dei computer portatili o dei telefoni cellulari per lavora-

re: essi valutano un’ora di viaggio risparmiata meno del salario orario

che percepiscono. Più in generale, quando il viaggio avviene durante l’o-

rario di lavoro, il tempo speso dovrebbe avere un costo opportunità

nullo (ipotizzando che la quantità e la qualità del lavoro non si riducano

in modo rilevante), essendo già stato allocato per il lavoro; quando, al

contrario, gli spostamenti riducono il tempo personale del lavoratore,

occorrerebbe considerare il costo opportunità degli usi alternativi che

.

egli potrebbe fare di quel tempo

109

In conclusione, dunque, il salario può essere considerato solo una

prima approssimazione del valore sociale del tempo, per cui è necessa-

rio correggerlo onde costruire un prezzo ombra più corretto che tenga

conto delle considerazioni fatte.

La letteratura economica si è concentrata essenzialmente sul tempo

dedicato agli spostamenti ed, in particolare, su due aspetti: la scelta tra

varie alternative di trasporto ed il tempo speso per raggiungere il

posto di lavoro. Le tecniche individuate sono soprattutto due: le prefe-

renze rivelate e le valutazioni contingenti (v. par. 3.1). In merito a que-

: il transfer

st’ultima tecnica, sono due le procedure finora elaborate 110

stima la variazione dell’utilità tra l’alternativa scelta e

price method

quella rifiutata, attraverso domande del tipo: “Di quanto dovrebbe

aumentare il costo dell’alternativa che ha scelto perché preferisca pas-

sare all’opzione che finora ha scartato?”, per cui la validità dell’approc-

cio dipende in modo cruciale dalla capacità degli intervistati di com-

prendere la domanda e di elaborare una graduatoria tra le alternative;

108 A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit, p. 313.

109 MVA Consultancy et. al., op. cit., p. 246.

110 MVA Consultancy et. al., op. cit., pp. 258-259.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 89

con lo stated preference method, invece, si richiede una valutazione più

complessa su un set di ipotesi alternative basate su un numero ristret-

to di caratteristiche. In particolare, le risposte richieste sono di due

rating delle varie alternative, assegnando ad esse un punteggio,

tipi: di

o di elencazione delle opzioni presentate in ordine di preferenza

Sebbene il metodo del transfer price sia più semplice da

(ranking).

applicare, esso appare maggiormente esposto alle distorsioni tipiche

stated prefe-

delle valutazioni contingenti, per cui sembra preferibile lo

i cui risultati sembrano incoraggianti . Per quanto con-

rence method 111

cerne l’uso delle preferenze rivelate, numerosi indicatori sono stati

adoperati come prezzi ombra del tempo: la scelta di percorsi stradali

alternativi che comportano costi differenti (ad esempio, la scelta di

un’autostrada a pagamento piuttosto che di una strada nazionale),

l’uso di mezzi di trasporto più o meno onerosi (ad esempio, l’uso dei

mezzi pubblici o dell’auto privata, più costosa ma anche più rapida e

comoda), la scelta della velocità, e dunque del costo, dei trasferimenti.

Una raccolta dei risultati empirici più rilevanti, relativi a studi

basati sulle preferenze rivelate e sulle valutazioni contingenti (metodo

stated preferences), è contenuta nel lavoro già citato . Dall’anali-

delle 112

si dei dati risulta, ad esempio, che il valore del tempo speso all’interno

dell’autovettura per raggiungere il luogo di lavoro dalla propria abita-

zione varia da 1,6 a 5,2 pence al minuto (p./min.); utilizzando il treno

range diventa 1,7 – 4 p./min.; mentre per il bus esso è pari a 1,6 – 8

il

p./min. In base anche all’esame dei valori relativi al tempo trascorso

camminando e a quello speso per aspettare i mezzi pubblici, le princi-

pali conclusioni cui è possibile giungere sono le seguenti: il valore del

tempo trascorso in auto e nel treno è dello stesso ordine di grandezza,

circa 3 p./min., maggiore di quello trascorso in autobus (in media, 2

p./min.); il valore del tempo speso camminando si aggira, invece,

attorno ai 4 p./min., mentre il valore più elevato è quello relativo al

tempo passato aspettando un mezzo pubblico. In merito alle stime del

tempo libero, i valori individuati dagli studi in materia risultano

molto simili a quelli riscontrati per il tempo trascorso in auto per per-

correre il tragitto dalla propria abitazione al luogo di lavoro.

Tuttavia, questi risultati devono essere considerati con una certa

cautela, anche a causa di una anomalia che gli autori riscontrano in

riferimento al rapporto tra la comodità del mezzo di trasporto ed i

valori del tempo finora riportati: lasciando da parte le stime relative al

ranking di valori è oppo-

tempo speso camminando ed aspettando, il

sto ad ogni previsione basata sul comfort del mezzo di trasporto che

invece è, in teoria, una delle maggiori determinanti della scelta tra

alternative di spostamento. In particolare, ci si aspetterebbe che i viag-

gi in treno di lunga distanza fossero i più confortevoli, seguiti dagli

spostamenti in auto, da quelli in metropolitana e, infine, da quelli in

autobus e che, a parità di altre condizioni, la DAP degli individui per

111 Questo è appunto il metodo scelto dal gruppo di lavoro costituito dalla MVA e

dalle Università di Oxford e Leeds.

112 MVA Consultancy et. al., op. cit., p. 262.

90 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

risparmiare tempo aumentasse al diminuire del comfort del mezzo di

trasporto. I risultati della disponibilità a pagare degli individui per

risparmiare tempo sopra riportati indicano, invece, un ordine esatta-

mente opposto. La spiegazione più plausibile, a giudizio degli autori,

risiede nella composizione dei vari campioni e, in particolare, in un

possibile effetto di auto-selezione.

Un’altra vasta raccolta di studi sul valore del tempo, basati anch’es-

si sul metodo delle preferenze rivelate e su quello delle valutazioni

che esprime i risul-

contingenti, è quella proposta da W.G. Waters II 113

tati in percentuale del salario orario, un indicatore particolarmente

. L’autore, dopo aver elabo-

diffuso per esprimere il valore del tempo

114

rato 32 studi sul tempo speso per raggiungere il luogo di lavoro, con-

clude che una misura pari al 40-50% del salario orario è un prezzo

ombra adeguato e che il valore attribuito dagli individui al tempo

aumenta al crescere del reddito, ma non proporzionalmente. Quest’ul-

tima conclusione è coerente con quella raggiunta dal gruppo di ricerca

dell’MVA e delle Università di Oxford e Leeds: dopo aver dimostrato

l’esistenza di una relazione tra reddito e valore del tempo, questi ricer-

.

catori affermano che quest’ultima non è costante, ma decrescente

115

Un’ultima considerazione riguarda il tempo impiegato dalle impre-

se con particolare riguardo agli oneri burocratici ad esse imposti dalla

legge. Ebbene, le riflessioni fatte sinora in riferimento ai singoli indivi-

dui ed al valore del loro tempo, possono essere applicate anche alle

imprese adattando opportunamente la prospettiva dell’analisi. In par-

ticolare, il tempo che un dipendente deve impiegare per rispettare

delle imposizioni legislative (si pensi, ad esempio, alla preparazione

della modulistica o al tempo dedicato per raggiungere un ufficio pub-

blico) deve essere valutato al costo opportunità che questa risorsa rive-

ste per l’impresa, cioè al miglior impiego alternativo che essa può

farne; a tal fine, un indicatore almeno approssimativo è il costo orario

del lavoro.

3.4 La valutazione delle risorse ambientali

La letteratura economica sui temi ambientali è particolarmente ampia,

abbracciando questioni quali la valutazione delle specie animali e

dei paesag-

vegetali, delle zone incontaminate dall’uomo (wilderness),

si è concentrata sull’adeguata valuta-

gi, ecc. Gran parte della ricerca 116

zione delle risorse ambientali di paesi, tipicamente in via di sviluppo,

113 Lavoro riportato in A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit.

114 Più precisamente, il valore a cui gli studi in materia si riferiscono è detto value of

(VTTS).

travel time savings

115 Allo stesso tempo, tuttavia, essi ritengono che i risultati ottenuti in merito al valori

del tempo non possano essere spiegati completamente dalle differenze nel reddito dei

soggetti, essendo plausibile, come già detto, che esista un effetto di auto-selezione

116 Cfr., ad esempio, P. Dasgupta e K.G. Mäler, The environment: environment and

in R. Layard e S. Glaister (a cura di), Cost-Benefit Analysis,

emerging development issues,

op. cit. CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 91

in cui lo sfruttamento ambientale rischia di essere eccessivo; il contri-

buto di diversi studiosi si è appunto rivolto alla corretta individuazio-

ne del costo opportunità di queste risorse nella speranza di indirizzare

le scelte regolative inerenti la loro tutela. D’altra parte, anche nei paesi

ad economia avanzata il tema delle risorse ambientali è quanto mai

attuale, soprattutto grazie all’accresciuta sensibilità dell’opinione pub-

blica riguardo a questo argomento.

Questo paragrafo si concentra sulla valutazione di una particolare

tipologia di risorse ambientali: i siti ricreativi. Si tratta, ovviamente, di

una categoria limitata, ma è proprio sulla loro offerta che spesso si

concentrano gli interventi regolativi nazionali e locali.

Prima di descrivere i risultati empirici ed i criteri di stima più rile-

vanti è importante richiamare una classificazione oramai consolidata,

in base alla quale il valore economico totale di una risorsa naturalisti-

valore d’uso, che corrisponde all’utilità

ca si compone di due parti: il valore di non uso che, a sua volta,

generata dal consumo del bene, ed il

:

è composto da tre elementi

117

• il valore di esistenza , che deriva dalla constatazione che gli indi-

118

vidui ricavano utilità dal semplice fatto di sapere che una risorsa

naturalistica esiste, indipendentemente dalla volontà (o possibilità)

di usufruirne in modo diretto; la considerazione di questa tipolo-

gia di valori, ammettendo che il benessere individuale derivi anche

da un uso intangibile delle risorse, sembrerebbe implicare una

nuova concezione di consumo, più ampia di quella tradizionale.

• Il valore di opzione , relativo all’utilità che gli individui traggono

119

dal rinviare il consumo della risorsa naturale (per cui, secondo

alcuni, non sarebbe un valore di non uso in senso stretto). In

sostanza, a causa dell’incertezza che caratterizza il consumo futuro,

una persona potrebbe voler acquistare un’opzione che gli consenta,

in seguito, di utilizzare eventualmente un bene non consumato

oggi. Si tratta, evidentemente, di un concetto molto simile a quello

delle opzioni sui titoli finanziari, per cui la quantificazione del

valore di opzione richiede delle considerazioni in tema di rischio.

• Il valore di lascito, che rappresenta la disponibilità a pagare per

assicurare una risorsa naturale alle generazioni future (è noto, ad

esempio, che le preoccupazioni nei confronti dell’effetto serra

scontano anche l’interesse per le generazioni a venire). Ciò implica

che il consumo ottimale di una risorsa è determinato anche dall’u-

tilità dei propri discendenti.

Per calcolare il valore economico totale di una risorsa, è quindi

necessario stimare tutte le sue componenti e, a tal proposito, sono

117 In realtà, secondo alcuni autori esiste un quarto elemento che concorre a determina-

re il valore di non uso: il valore della biodiversità. La presenza di specie diverse, essendo

condizione necessaria per garantire l’equilibrio degli ecosistemi, sarebbe un valore indi-

La valutazione economica, op. cit.).

pendente (per una bibliografia sul tema v. F. Nuti,

118 Per una trattazione formale dei valori di esistenza e di opzione, cfr. V. Kerry Smith,

Nonuse values in Benefit Cost Analysis, in “Southern Economic Journal”, vol. 54 n. 1,

La valutazione economica, op. cit.

1987 e F. Nuti,

119 In realtà, il valore di opzione è anche una componente del valore d’uso.

92 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

state avanzate varie proposte per la definizione di una valida struttura

. In linea di massima, mentre il calcolo del

teorica di riferimento

120

valore d’uso è più immediato, essendo in genere possibile osservare o

derivare la domanda degli individui per il consumo di una risorsa (ad

esempio, attraverso il metodo dei costi di viaggio), non altrettanto si

può dire per i valori di non uso (per i quali, infatti, prevale il ricorso

alle valutazioni contingenti). In particolare, il valore di esistenza, inter-

pretabile come la differenza tra il valore totale della risorsa ed il valore

d’uso della stessa, può essere misurato partendo dalla convenzionale

; il valore d’opzione, invece, esige

funzione di spesa di un individuo

121

una valutazione del rischio che gli individui affrontano, per cui richie-

de una correzione della funzione di spesa per tener conto delle proba-

. L’idea, in questo

bilità di realizzazione dei diversi stati del mondo

122

caso, è di stimare un prezzo d’opzione che gli individui sono disposti a

pagare oggi per assicurarsi domani la facoltà di acquistare il bene

risorsa naturale e di misurarne la variazione a seguito della modifica

delle caratteristiche del bene (ad esempio, la qualità del panorama in

un parco).

Tornando alla valutazione dei siti ricreativi, premesso che i metodi

utilizzati nelle ricerche empiriche sono essenzialmente quello dei costi

, delle valutazioni contingenti e, in minor misura, dei

di viaggio 123

prezzi edonici, vengono di seguito brevemente riportati alcuni dei più

interessanti risultati in materia.

Innanzi tutto, anche in questo campo esistono rassegne di studi

individuali utili a definire un quadro complessivo delle valutazioni

effettuate. Tra le più note, quella realizzata da C. Sorg e J. Loomis

124

riguarda principalmente applicazioni del TCM e delle valutazioni con-

tingenti. Dopo aver riportato tutti i valori in giorni di attività, i due

autori correggono le stime dei lavori analizzati per renderle coerenti

ottimale per ogni

con questa variabile. Pur non calcolando un valore

range calcolati in base ai

attività ricreativa, i due autori riportano dei

risultati dei lavori raggruppati per tipologia di attività. Così, ad esem-

, risulta che la disponibilità a pagare per la caccia della selvaggina

pio

125

varia da 18 a 132 dollari; ancora, i dieci studi che analizzano il valore

del camping dimostrano che esso varia dai 6 ai 26 dollari, mentre

120 Le considerazioni fatte in merito alla stima del valore di esistenza e di opzione

Nonuse values, op. cit.

riprendono V. Kerry Smith,

121 Una funzione di spesa è una relazione tra i prezzi, la quantità di risorse disponibili

e l’utilità da questa generato. La sua minimizzazione consente di individuare le scelta

ottima effettuata dal consumatore.

122 Più precisamente, il valore di opzione è interpretabile come la differenza tra il prez-

zo di opzione ed il surplus del consumatore atteso. Per una trattazione formale di que-

Nonuse values, op. cit. Per una definizione di stato del mondo si

sti temi, V. Kerry Smith,

rinvia al cap. 5.

123 Negli Stati Uniti, il metodo dei costi di viaggio è stato utilizzato dallo United States

per la valutazione dei parchi forestali.

Department of Agriculture

124 Riportato in A.E. Boardman et al., Cost-Benefit Analysis, op. cit, p. 387.

125 Qui sono riportati i risultati derivanti dall’analisi di un numero considerevole di

range, diversi dei

ricerche. Nel lavoro di Sorg e Loomis si calcolano numerosi altri

quali, però, basati solo su uno o due studi.

CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 93

quello della pesca (ricavato da 15 ricerche) va da un minimo di 9 dol-

lari ad un massimo di 68; infine, il valore dei siti più selvaggi e incon-

range di $13-$74, mentre quello derivante dai

taminati presenta un

picnic è di $7-$29.

Il tema della valutazione dei luoghi ricreativi viene analizzato

anche in numerosi studi individuali. In Italia, F. Nuvoli, S. M. Pittalis e

hanno applicato il metodo delle valutazioni contingenti

P. Pulina 126

alla pineta di Platamona (in provincia di Sassari) con l’obiettivo espli-

cito di fornire delle indicazioni per le scelte regolative dell’operatore

pubblico. La tecnica utilizzata è stata quella delle scelte dicotomiche:

dopo un’indagine preliminare volta ad individuare i luoghi di prove-

nienza degli attuali fruitori della pineta, è stato selezionato un cam-

pione di 147 potenziali utenti a cui è stato consegnato un questiona-

rio. Le cifre su cui gli intervistati sono stati chiamati ad esprimere la

loro DAP per la conservazione e valorizzazione della pineta sono state

estratte a caso da una lista di valori individuata attraverso un’indagine

open ended svolta su un campione ristretto. Sulla

preliminare del tipo

base dei dati raccolti, gli autori hanno individuato una funzione di

probabilità che descrive cumulativamente la variabilità delle risposte al

è

variare della somma da pagare. La funzione di utilità ipotizzata 127

probit (in cui la distribuzione

stata stimata utilizzando sia un modello

di frequenza cumulata – d.f.c. – è una normale standardizzata) che un

logit (in cui la d.f.c. è una logistica standardizzata) e adope-

modello . Il risultato ottenuto

rando il metodo della massima verosimiglianza 128

è una stima della (mediana della) DAP, ovvero dell’utilità che deriva

non solo dall’uso della pineta, ma anche dalla sua esistenza. Moltipli-

cando questo valore per la popolazione residente nel bacino di utenza

si è ricavato il flusso di benefici annui generati dalla pineta (circa

quattro miliardi).

Anche un altro studio italiano, ad opera M. Merlo, riguarda la ; in

stima del valore ricreativo di una pineta, quella di Val Rosandra

129

questo caso, però, il metodo utilizzato è quello dei costi di viaggio

(nella versione zonale). La ricerca si è articolata nelle seguenti fasi:

delimitazione dell’area e conteggio dei visitatori; intervista ad un cam-

pione pari all’1,2% del totale, per conoscerne la provenienza ed i costi

sostenuti per raggiungere la zona; calcolo dei costi per aree di prove-

nienza e della relazione tra costo per visita e saggio di frequenza (que-

st’ultimo, dato dal rapporto tra i visitatori provenienti da ogni area e

la popolazione totale di quell’area); stima degli effetti sui saggi di fre-

126 F. Nuvoli et al., L’applicazione della contingent valuation ad un bene ambientale: il

in “Università degli studi di Cagliari Annali

caso della pineta di Platamona nel sassarese,

della facoltà di economia: nuova serie”, vol. XIII anno accademico 1996-1997

127 La funzione scelta è lineare, per cui si assume un effetto reddito nullo F. Nuvoli et

op. cit., p. 297).

al.,

128 Gli autori dimostrano che i risultati ottenuti applicando i due modelli sono sostan-

zialmente identici. Per una spiegazione del metodo di stima e dei modelli utilizzati si

rinvia ad un qualunque testo di econometria avanzata.

129 M. Merlo, La valutazione dei benefici ambientali, in A. Bruzzo e C. Poli (a cura di)

Economia e politiche ambientali, Ricerche di “Economia applicata”, vol. 54, 1996.

94 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

quenza degli aumenti del costo della visita. In particolare, quest’ultima

operazione consente di determinare la probabile diminuzione del

numero di visite annue all’aumentare dei costi della visita e, di conse-

guenza, la stima della funzione di domanda ricreativa. Di qui, è stata

ricavata la disponibilità a pagare per godere del sito ricreativo in que-

stione, risultata pari a 22 milioni di lire (del 1981).

Nello stesso lavoro sono riportati i valori attribuiti ad alcuni siti

ricreativi italiani da diversi studi, comparando i risultati del metodo

dei costi di viaggio con quelli del metodo delle valutazioni contingen-

ti. M. Merlo osserva che i valori, espressi in termini di benefici indivi-

duali per giornata ricreativa, sono compresi, nella maggior parte dei

range complessivo compreso

casi, tra le 4.500 e le 15.000 lire, con un

tra le 1.500 e le 18.000 lire (anno1991). Questi valori risultano inferio-

in cui, infatti, l’intervallo di valori

ri a quelli rilevati negli Stati Uniti 130

per i siti ricreativi va da 9.000 a 36.000 lire (anno 1991). Queste dispa-

rità derivano, secondo l’autore, da una minore incidenza dei costi di

viaggio negli Stati Uniti, dalla minore disponibilità a pagare dei citta-

dini italiani, abituati a considerare i beni pubblici come un diritto

acquisito e scontato, nonché dal loro atteggiamento di protesta nei

confronti delle indagini campionarie. Queste osservazioni suggerisco-

no una considerazione più generale, legata all’uso delle valutazioni

importare queste stime è necessario

relative a paesi stranieri: prima di

considerare le diverse caratteristiche socioeconomiche di individui e

famiglie, nonché le differenze tra i siti valutati. Laddove è ragionevole

ipotizzare che le due realtà non siano omogenee, l’impiego dei valori

ottenuti in un paese diverso è improprio, poiché conduce a prezzi

ombra errati.

Tra i beni ambientali vanno assumendo un rilievo crescente nell’o-

pinione pubblica le riserve naturali; tale nuova e diffusa sensibilità,

oltre a tradursi, sempre più spesso, in una maggiore attenzione da

parte del legislatore, stimola la ricerca empirica sulla valutazione di

questi beni. In tale ambito si colloca un recente lavoro che calcola l’ef-

fetto dell’esistenza delle riserve naturali sul valore ricreativo delle fore-

. Gli autori notano che, mentre è relativamente semplice

ste irlandesi 131

valutare i costi derivanti dalla creazione di riserve naturali, esprimibili

in termini di perdite per le imprese operanti nel settore del legname,

la quantificazione dei benefici è molto più complessa, essendo, in par-

ticolare, arduo valutare l’importanza che tali riserve hanno per la tute-

la dell’ecosistema (considerando, quindi, anche le esternalità positive

da esse generate). La tecnica scelta per ricavare la DAP per visitare le

random utility applicato ad un’inda-

foreste è quella del modello di 132

gine campionaria relativa a 26 foreste irlandesi. Le variabili analizzate

130 Questi dati, riportati nel lavoro di Merlo, sono ottenuti da un lavoro di Walsh del

La valutazione, op. cit., p. 143).

1986 (M. Merlo,

131 R. Scarpa et al., Valuing the recreational benefits from the creation of nature reserves

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CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 95

sono, oltre alla presenza di una riserva naturale, la dimensione della

foresta, l’esistenza di alberi piantati prima del 1940 (essendo la presen-

za di alberi molto antichi un attributo in grado di rendere più affasci-

nante la visita), la percentuale di alberi in grado di migliorare il pano-

rama, una misura della congestione del sito ed il reddito degli intervi-

stati. Gli autori concludono che la presenza di una riserva naturale ha

un effetto positivo significativo sulla disponibilità a pagare degli indi-

vidui per visitare una foresta e che, dunque, una politica regolativa

.

volta ad aumentarne il numero incrementerebbe il loro surplus

133

Infine, uno studio sul valore ricreativo di alcune spiagge di Cape

, fornisce un esempio di applicazione

Cod, realizzato da E. Wilman

134

del MPE alla valutazione dei siti ricreativi. L’autrice costruisce una

funzione del prezzo edonico per valutare l’effetto della qualità delle

spiagge sul valore degli appartamenti locati nei periodi di vacanza,

controllando l’azione di altre variabili esplicative (vicinanza delle

spiagge, dimensione degli appartamenti, caratteristiche socioeconomi-

che del campione). In questo modo, riesce a stimare la perdita per i

proprietari di appartamenti derivante da un peggioramento (percepi-

bile, ma non eccessivo) della pulizia delle spiagge.

133 In particolare, essi calcolano che la variazione del benessere sociale associata alla

nascita di una riserva in tutte le foreste che ne sono prive sarebbe pari a 570.000

pounds all’anno che, attualizzati ad un tasso (definito prudenziale) del 3%, generereb-

be un valore attuale netto di circa 19 milioni di pounds (circa 48 miliardi di lire).

134 E. Wilman, Hedonic prices and beach recreational values, in V. K. Smith (a cura di)

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CRITERI DI VALUTAZIONE DI ALCUNI BENI NON SCAMBIATI SUL MERCATO 99

4. La valutazione del rischio fisico

In alcuni casi, non infrequenti, le politiche, i progetti, le norme e par-

ticolarmente la stessa attività di regolazione influiscono sulla qualità e

. Ciò può avvenire

sulla quantità (cioè, sulla durata) della vita umana 1

in modo diretto o indiretto. Il termine più ampio e probabilmente più

corretto per indicare la gamma dei possibili effetti in questione è quel-

lo di rischio fisico. Influiscono sull’entità del rischio fisico tutte le

decisioni e le politiche attraverso le quali viene ridotta la probabilità di

incidenti, di malattie o di limitazioni funzionali alla persona, e viene

aumentata le probabilità di sopravvivenza.

Gli esempi ai quali possiamo pensare riguardano tipicamente i

progetti, le politiche o le norme realizzati nei settori dell’igiene e della

sanità (introduzione di nuove terapie, realizzazione di programmi di

prevenzione, costruzione o ristrutturazione di strutture ospedaliere,

acquisto di strumenti di diagnosi, ecc.), ma possono altresì interessare

altri settori, come i trasporti (costruzione di nuove infrastrutture o

introduzione di nuovi mezzi di mobilità), l’ambiente (miglioramento

della qualità ambientale in determinati contesti, eliminazione o ridu-

zione di emissioni nocive, ecc.), le condizioni di lavoro degli individui,

la sicurezza dei consumatori, e via dicendo.

Le decisioni che incidono sul rischio fisico hanno per loro natura una

dimensione plurima. Ad esempio, la quantità di denaro che un singolo

sistema nazionale intende destinare alla prevenzione e alla cura di una

particolare malattia può essere, ma non è necessariamente, correlata con

il numero di individui affetti da quella malattia, o col numero di morti

da essa provocati, ma tende piuttosto a rispondere a criteri eterogenei,

come la sofferenza di cui ciascuna malattia può essere responsabile, le

conseguenze economiche della malattia stessa (per gli interessati, per i

loro congiunti e per la società), ecc. Da un lato, ciò ha contribuito a met-

tere in ombra l’uso di tecniche di valutazione strettamente economiche

(tendenza rafforzata dalle numerose obiezioni nei confronti della c.d.

valutazione della vita umana). Il ricorso crescente a metodi di valutazione

del tipo di quello fornito dall’analisi multi-criteri può certamente essere

visto come un prodotto delle circostanze ora ricordate. Dall’altro lato,

tuttavia, la rinuncia a misure monetarie degli effetti dell’intervento pub-

1 Per una descrizione dei criteri di valutazione della vita umana, cfr. anche cap. 3.

100 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

blico in questa materia ha prodotto conseguenze negative sulla possibi-

lità di controllare l’efficienza della spesa pubblica e la correttezza della

sua allocazione tra finalità alternative, aree territoriali, ecc.

Non è questa la sede per occuparsi in modo approfondito del con-

flitto tra metodi economici di valutazione e altri metodi, come appun-

to l’analisi multi-criteri, o più in generale le tecniche che traggono ori-

Decision Theory. Tuttavia, si può dire

gine da scienze manageriali tipo

che, mentre queste ultime sono certamente più flessibili e allo stesso

tempo provviste di un maggiore potenziale analitico per l’esame delle

in generale, il ricorso ai primi sembra inevitabile quando

decisioni precipuo dell’analisi è l’allocazione delle risorse tra finalità

l’oggetto

alternative. Lo sviluppo recente di tecniche di valutazione economica

che, come le valutazioni contingenti, utilizzano un impianto logico

più articolato della tradizionale analisi costi-benefici ha tuttavia ridot-

famiglie di metodi.

to sensibilmente la distanza tra le due

4.1 Il valore della vita umana è infinito?

L’idea di misurare beni come la vita o la salute, viene da molti respinta

sulla base di considerazioni etiche o religiose, del tipo “non esiste somma

di denaro al mondo che possa compensare la perdita della vita (salute)”,

o simili. D’altra parte, pochi sarebbero disposti a portare coscientemente

questa posizione fino alle sue conseguenze logiche, che consisterebbero

infinite di denaro agli scopi nei quali la vita o la

nel destinare somme

salute anche di un singolo individuo fossero in discussione.

La sicurezza totale – o quasi totale – è un obiettivo difficilmente

raggiungibile, ma quasi sempre il suo costo economico cresce in

maniera esponenziale a mano a mano che si tenta di raggiungere livel-

li più alti di assenza di rischio. Allo scopo di evitare madornali errori

di allocazione delle risorse, è quindi inevitabile domandarsi in corri-

spondenza di quale livello di sicurezza sia giusto rinunciare a spese

.

addizionali, a fronte di benefici attesi modesti 2

Ciò non toglie che, in effetti, in molte circostanze individui e intere collettività soggiacciano a quella che

l’etica dell’emergenza: di fronte alla necessità di salvare una o più vite minacciate da

potremmo chiamare

concreto e imminente, la maggior parte di noi sarebbe disposto a impiegare risorse illimitate.

un pericolo

Questo effetto è normalmente amplificato – come spesso avviene in materia di rischio – quando si aggiun-

risonanza pubblica o comunque qualche causa di particolare impatto emotivo sulla sensibilità

ge una forte media può essere decisiva a tale proposito). In realtà, quasi sem-

individuale e/o collettiva (l’insistenza dei veramente infinite. È

pre in questi casi le circostanze stesse precludono di dare fondo a somme di denaro

vero, tuttavia, che tali somme possono essere molto alte. Potremmo concludere che la nostra razionalità

sospesa, nella consapevolezza (o nella speranza) che la quan-

economica, in casi siffatti, viene per così dire accettabili. In ogni caso, qui abbiamo a

tità di risorse che verrà consumata rimarrà comunque entro limiti

per definizione non costituiscono esempi ideali al fine di stabi-

che fare con condizioni di emergenza, che

lire regole generali in materia di decisioni pubbliche.

2 Anche se somme infinite fossero alla portata dell’amministrazione pubblica, mettere

in pratica un tale principio comporterebbe inevitabilmente che il denaro fosse preleva-

LA VALUTAZIONE DEL RISCHIO FISICO 101

La tendenza più diffusa, soprattutto al di fuori della professione

economica, è quella di limitare gli elementi della valutazione alle (non

molte) grandezze determinabili in termini monetari senza eccessive

difficoltà. Poiché questi elementi sono quasi inevitabilmente voci di

costo, si comprende come molte analisi del rischio fisico finiscano con

il rivolgersi ai puri e semplici costi. Ma, come si può facilmente intuire,

oltre a risultare monche dal punto di vista metodologico, queste analisi

benefici dei relativi

trascurano di fornire un’immagine adeguata dei

interventi: con il risultato – che si può ben definire paradossale – di

sottovalutare il significato di tali interventi ai fini della diminuzione del

rischio. Adottando questi metodi, un progetto che si distinguesse da un

altro, a parità di altre condizioni, per una maggiore efficacia nel preser-

vare i cittadini dal rischio fisico, non apparirebbe preferibile ad esso!

Non si deve tuttavia dimenticare che l’idea di non poter valutare la

vita e la salute in modo adeguato ha prevalso fino a tempi molto

recenti. In alcuni paesi, una autentica valutazione di questi benefici era

resa non necessaria dal prevalere di impostazioni di origine giudiziale

subite

che si limitavano a calcolare il valore delle perdite economiche

(nominativamente individuato) come conseguen-

dal singolo cittadino

za di infortuni, incidenti, malattie, ecc.

Un progresso notevole rispetto a tali impostazioni è stato segnato

. Secondo Schelling, in materia

dal contributo di T. Schelling del 1968 3

di decisioni pubbliche, il punto di vista individuale non è rilevante.

Attribuire valori economici alla vita o alla salute non significa che si

stia cercando di determinare la quantità di denaro che saremmo

disposti a scambiare con un certo ammontare di giorni di vita o di

di un individuo particolare. Tuttavia, anche una volta accettata

salute

questa importante rettifica, rimangono numerosi dubbi, legati essen-

zialmente alla difficoltà di accettare il principio della DAP – principio

cardine della valutazione economica – in materia di rischio fisico.

Nei paragrafi che seguono, ripercorreremo criticamente le diverse

impostazioni del problema reperibili in letteratura.

4.2 Approcci non economici

Come negli altri settori, anche qui – quando si tratta di rischio fisico –

per prendere decisioni, potremmo ricorrere a punti di vista non econo-

mici. Ad esempio, potremmo definire dei criteri di priorità nella spesa

to da altre destinazioni all’interno dello stesso settore sanitario, ovvero che fosse prele-

altri settori. Ma che senso avrebbe sottrarre grandissime somme di denaro

vato da

– poniamo – dal settore dei trasporti per investirle in quello della sanità? Un effetto

probabile di una tale decisione sarebbe quello di abbassare il grado di sicurezza nei tra-

sporti e, quindi, di provocare un effetto di segno opposto rispetto a quello che la spesa

sanitaria si proponeva di raggiungere. Pertanto, è difficile sfuggire all’esigenza di giusti-

anche dal punto di vista economico, oltre che da quello etico.

ficare le nostre decisioni

3 T.C. Schelling, The Life You Save May Be Your Own, in S.B. Chase (a cura di), Pro-

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102 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR

pubblica basati sulla gravità, o sul grado di allarme sociale, dei singoli

problemi: in tal caso, presumibilmente, dovremmo collocare al primo

posto le spese destinate a sconfiggere o a curare alcune forme di malat-

tie particolarmente dolorose (es., tumori), o considerate preoccupanti

dall’opinione pubblica (es., AIDS); al secondo posto verrebbero forse le

spese destinate a limitare il rischio di incidenti stradali, e così via.

Analogamente, potremmo costruire un ordine di priorità basato su

meritorietà sociale, attribuendo precedenza alle

un qualche criterio di

malattie e alle cause di sofferenza che affliggono categorie particolari

di cittadini (ad es., quelli a reddito più basso, oppure gli anziani, o i

bambini). Un criterio di questo genere ricorda i principi su cui è basa-

teoria della giustizia di John Rawls, che rappresenta una delle più

ta la .

note visioni moderne della giustizia sociale 4

Al fine di risolvere il problema cruciale di qualsiasi amministrazio-

ne pubblica, vale a dire, quello di distribuire le risorse, necessariamen-

te limitate, di cui essa può disporre tra una molteplicità di obiettivi

diversi, e spesso contrastanti, criteri come questi non sono necessaria-

mente da respingere, anche se essi finiscono per mettere in ombra le

efficienza della spesa, vale a dire, la sua idoneità a

caratteristiche di

produrre risultati dimostrabili.

Da un altro punto di vista, tuttavia, vi sono molti dubbi sulla pos-

sibilità di ottenere, attraverso questi criteri, qualcosa che vada al di là

di una ripartizione sommaria delle risorse. Anche una volta soddisfat-

te le priorità maggiori di un paese in tema di sicurezza, rimarrebbero

da definire le situazioni meno ovvie: ma i veri problemi derivano dai

casi controversi e di confine, non dagli obiettivi sui quali è facile rag-

giungere l’unanimità. Siamo quindi indotti a ritenere che la ricerca

tutti i settori e capitoli della spesa pub-

dell’efficienza come prassi in

blica, e non soltanto in quelli controversi, costituisca un utilissimo

esercizio, dal quale può essere sviluppata una maggiore esperienza e la

conseguente capacità di meglio affrontare le infinite sfumature dei

problemi dell’allocazione delle risorse.

4.3 Minimizzazione dei costi

Secondo una prassi molto diffusa , il valore di un intervento

5

suscettibile di produrre effetti sulla vita umana potrebbe essere misu-

rato considerando soltanto l’aspetto dei costi necessari per ottenere il

risultato ricercato.

4 Si tratta peraltro di un modo decisamente paternalistico di determinare le priorità

chi stabilisce quale categoria sociale debba essere considerata più

nella spesa pubblica:

meritevole di tutela? In questo caso si può probabilmente verificare che molti di coloro

o rappresentanti politici) il compito

che sarebbero disposti a delegare ad altri (esperti, direttamen-

di effettuare scelte in altri campi della vita sociale preferirebbero esprimere

le loro scelte.

te

5 Soprattutto in campo medico-sanitario, dove il ricorso a tecniche di valutazione eco-

nomiche, del tipo dell’analisi costi-benefici, è tradizionalmente scartato a favore di

approcci del tipo analisi costi-efficacia. LA VALUTAZIONE DEL RISCHIO FISICO 103

Il metodo in questione consiste sostanzialmente nel considerare i

costi effettivamente sostenuti (nella forma di attività preventive, adozio-

ne di misure protettive, ecc.) per evitare determinati risultati dannosi,

danni evitati . Seguendo que-

che di norma sono espressi in termini di 6

sta impostazione, che è sostanzialmente quella dell’analisi costi-effica-

cia, si porranno in essere le politiche o i progetti o le norme che per-

mettono di conseguire i risultati desiderati con il minore costo possi-

bile. Dovendo scegliere fra più alternative, si adotteranno quelle – o

quella – che presentano il minore costo fra tutte.

Ad esempio, il valore di una norma che imponga ai conducenti di motocicli l’obbligo di indossare il

casco viene ricavato dal confronto tra le seguenti voci (l’elenco è puramente esemplificativo):

Benefici

1. minori spese di ospedalizzazione, riabilitazione, ecc.;

2. minori danni alle cose (valore dei veicoli danneggiati e/o distrutti, ecc.);

3. minore perdita di giornate lavorative da parte delle vittime.

Costi

1. valore del casco moltiplicato per il numero dei soggetti interessati dalla norma; et sim.

2. costi amministrativi per l’implementazione della norma, incluse campagne di informazione

Sottraendo i costi dai benefici così identificati si dovrebbe ricavare il valore della norma, cioè l’incre-

mento di benessere collettivo generato dalla norma stessa.

I problemi che un tale approccio suscita sono molteplici. Innanzi tutto, i benefici elencati riguardano

soltanto effetti immediatamente monetizzabili, in quanto costituiti da danni a persone e/o cose provviste

di un valore economico evidente. Rimangono esclusi gli effetti di tipo extra-mercato (tangibili e intangi-

bili), come la riduzione della sofferenza delle vittime, la riduzione dell’ansia delle famiglie (e, in alcuni

casi, degli stesi conducenti) e, omissione più importante di tutte, la vita stessa nel caso di incidenti mor-

accrescere il valore della norma!

tali: è chiaro che omettere questa componente non contribuisce ad altre

Inoltre, il valore della politica in questione, così calcolato, non potrà essere confrontato con quello di

politiche, adottate o previste in campi analoghi o dissimili, anche se alcune voci dell’elenco si presentano

come caratterizzate da una (falsa) generalità. Politiche (norme, progetti) che tendono a evitare conseguen-

ze soltanto parzialmente simili (ad es., ospedalizzazione in condizioni di sofferenza, menomazione ecc.

diverse da quelle tipiche degli incidenti di cui sopra; oppure, periodi di riabilitazione diversi non soltanto

in termini di durata media, ma anche di condizioni funzionali degli individui, e così via) non risulteranno

confrontabili con la norma che introduce l’obbligo del casco. L’impossibilità di effettuare confronti tra

benchmark o di condizioni di efficienza minime.

politiche diverse impedisce il rispetto di

6 Spesso accade di osservare il ricorso a misure di input o di throughput (ad es., nume-

ro d’ore di assistenza infermieristica, oppure quantità di farmaci erogata) come misure

output. Tuttavia tale pratica dovrebbe essere attentamente evitata, anche quando può

di

essere forte la tentazione di ricorrervi. Si tratta, infatti, misure di costo, che tendono a

sottostimare, anche di molto, i reali benefici delle decisioni. Ma, soprattutto, un tale

input – come ad es. il

uso è ambiguo dal punto di vista logico: ridurre l’uso di taluni

numero di ore necessarie per compiere una determinata operazione – non è necessa-

riamente un indicatore di efficienza! Al contrario, può trattarsi della causa di uno sca-

dimento nel risultato dell’operazione stessa, scadimento che tuttavia noi non riuscire-

mo a cogliere, proprio perché non disponiamo di misure soddisfacenti di output.

104 LA VALUTAZIONE DEI COSTI E DEI BENEFICI NELL’AIR


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AUTORE

Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di "Metodi di valutazione di programmi e progetti" del Prof. Claudio Mazziotta. Trattasi di un volume a cura del Dipartimento della Funzione Pubblica riguardante i seguenti argomenti: l’AIR, l’ACB, analisi costi-benefici, criteri di valutazione di alcuni beni non scambiati sul mercato, valutazione del rischio fisico, incertezza e rischio, determinazione dei prezzi e giudizi di valore nell’ACB, processi decisionali, incentivi e qualità della valutazione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Metodi di valutazione di programmi e progetti e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Mazziotta Claudio.

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