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Uso nomen Parlamento - C.Cost. n. 106/02 Appunti scolastici Premium

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale tenute dalla Prof. ssa Luisa Cassetti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo integrale della sentenza n. 106 emanata dalla Corte Costituzionale nel 2002. La Corte ha stabilito che le Regioni non... Vedi di più

Esame di Diritto Costituzionale docente Prof. L. Cassetti

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particolare posizione di indipendenza, attese le affermazioni contenute nella

citata sentenza n. 44 del 1968 circa la necessità che, in ogni singolo caso,

ricorrano puntuali giustificazioni (quali, ad es. - si ipotizza in ordinanza -

"la competenza giurisdizionale generale dell'organo per date materie o

funzioni", ovvero "il concorso nell'organo di una particolare posizione

costituzionale e di prevalenti funzioni giurisdizionali").

Da tutto quanto esposto - conclude l'ordinanza - sembra doversi ritenere che

l'autodichia in questione non costituisce un attributo compreso nella posizione

propria dell'organo costituzionale o a tale posizione immediatamente connessa,

"ma solo un privilegio soggettivo, il cui riconoscimento, a meno che sia

ancorato a ragioni di prestigio non rilevanti nell'attuale ambiente storico

culturale", risponde nella migliore delle ipotesi all'esigenza di rafforzare

indirettamente l'indipendenza dell'organo costituzionale nell'esercizio della

sua funzione primaria liberandolo dai condizionamenti esterni che fossero in

ipotesi ravvisabili nella possibilità del sindacato sui propri atti, anche se

non inerenti alla detta funzione primaria. Ma solo alla Corte costituzionale

spetterà di stabilire, ove dovesse ravvisare "nell'autodichia uno strumento di

attuazione del valore costituzionale dell'indipendenza dell'organo", "se tale

strumento sia illegittimo in quanto leda un altro valore costituzionale da

ritenere in ogni caso preminente - quello della tutela giurisdizionale - ovvero

in quanto, non essendo strettamente indispensabile alla tutela di uno dei due

valori, induca, per eccesso a favore di questo, una rottura dell'equilibrio

delle rispettive tutele".

4. - Analoga questione di legittimità costituzionale le stesse Sezioni unite

civili della Corte di Cassazione hanno sollevato riguardo alla corrispondente

disposizione del regolamento della Camera dei deputati. Adite in sede di

regolamento preventivo di giurisdizione con ricorsi proposti nel corso di due

procedimenti - rispettivamente promossi da Luciano Russi innanzi al Pretore di

Roma e da Franco Muscariello innanzi al T.A.R. del Lazio - aventi ad oggetto

l'impugnazione dei provvedimenti con i quali era stato posto fine al rapporto

d'impiego intrattenuto con la Camera da due dipedenti, le Sezioni unite, con due

identiche ordinanze emesse il 10 luglio 1980, hanno denunciato, in riferimento

ai medesimi parametri costituzionali, oltre che all'art. 108, comma primo,

Cost., l'art. 12, n. 3, del regolamento della Camera dei deputati e comunque

della norma attributiva alla stessa dell'autodichia sulle controversie di

impiego dei propri dipendenti.

Premesso che i ricorrenti avevano in entrambi gli originari procedimenti

sostenuto che il nostro sistema senz'altro ammette la tutela giurisidizionale

innanzi al giudice comune dei dipendenti della Camera dei deputati, adombrando

il contrasto con la Costituzione di ogni diversa interpretazione e addirittura

sollevando questione di legittimità costituzionale della eventuale norma che

l'autodichia attribuisse, le Sezioni unite richiamano la precedente ordinanza

espressamente affermando che intendono riprenderne e ribadirne il contenuto

"salvo a tener conto, in quanto necessario, degli apporti successivi della

dottrina e ad estendere, nel senso che sarà appresso indicato, la questione di

incostituzionalità".

Gli argomenti ulteriori o diversi addotti con le due ordinanze del 1980 possono

così sintetizzarsi.

In ordine all'esistenza della norma attributiva dell'autodichia e

dell'impossibilità di accedere ad un'interpretazione del sistema nel senso di

ritenere la tutela giurisdizionale davanti ai giudici comuni senz'altro operante

nei confronti dei dipendenti delle Camere, in ordinanza si osserva che, a parte

l'inequivoco tenore dell'art. 12, n. 3, del regolamento della Camera approvato

il 18 febbraio 1971 ("L'ufficio di presidenza... decide in via definitiva...

etc."), é evidentemente improbabile l'interpretazione prospettata da una parte

della dottrina, che ha ritenuto di poter attribuire all'espressione il senso del

riferimento ad una decisione amministrativa sottoposta a ricorso giurisdizionale

(attesa anche la quasi coeva soppressione, ad opera della legge n. 1034 del

1971, della definitività dell'atto amministrativo come requisito per la

sperimentabilità del rimedio giurisdizionale); ovvero quello dell'esplicito

"abbandono" del principio dell'autodichia mediante l'adozione di un'espressione

diversa da quella contenuta nell'art. 148 del regolamento precedentemente in

vigore (all'Ufficio di Presidenza "esclusivamente appartiene il giudizio sugli

eventuali ricorsi"), data anche l'assoluta carenza di riscontri in tal senso nei

regolamenti interni della Camera.

In ordine all'ammissibilità il giudice a quo preliminarmente osserva che la

soluzione del problema della sindacabilità da parte della Corte costituzionale

dei regolamenti parlamentari - problema che ha formato oggetto di dibattito in

dottrina dopo la prima ordinanza - sebbene assolutamente pregiudiziale, non é

tuttavia decisivo, giacché la norma attributiva alle Camere dell'autodichia in

materia di controversie dei propri dipendenti "é desumibile (anche) dal sistema

delle disposizioni in tema di tutela giurisdizionale", anch'essa denunciata. In

ogni caso - continua l'ordinanza - benché spetti ovviamente alla Corte

costituzionale la decisione sull'ambito oggettivo del proprio sindacato, sembra

che la risposta debba essere affermativa.

Invero, alla tesi secondo la quale, ai fini di cui all'art. 134 Cost., la forza

di legge andrebbe riconosciuta non già a tutti gli atti assistiti dal requisito

della primarietà, ma soltanto a quelli "ammessi ad operare nello stesso spazio

in cui é ammessa ad operare la legge e con la medesima efficacia" (id est, oltre

ai decreti legge e ai decreti legislativi di cui agli artt. 78 e 79 Cost., a

quelli previsti dalle regioni ad autonomia speciale per l'emanazione delle

relative norme di attuazione, ai quali la Costituzione avrebbe inteso dare un

giudice che prima non avevano) con esclusione degli atti soggetti al sindacato

del giudice comune (quali i referendum ed i contratti collettivi di cui all'art.

39 Cost.) e di quelli non soggetti ad alcun sindacato giurisdizionale (salvo

quello indiretto sui singoli atti applicativi) in quanto espressione di

autonomia costituzionale, quali sarebbero appunto i regolamenti parlamentari,

può contrapporsi la tesi che fa capo ad una diversa nozione di "forza di legge".

Quella, cioé, secondo la quale, ormai, la forza formale della legge non risiede

nella sua efficacia sostanziale (innovatività e resistenza all'abrogazione), non

più omogenea neppure nell'ambito della stessa legge in relazione all'esistenza

di "leggi atipiche" e di "leggi rinforzate", bensì nella "primarietà "; pertanto

può parlarsi di "atti aventi forza di legge" per tutti gli atti normativi

operanti a livello primario - inclusi dunque i regolamenti parlamentari -

"intendendosi l'alternatività rispetto alla legge non già nel senso della loro

attitudine a sostituire la legge formale nell'ambito di questa, bensì a

sostituire (o meglio a giustapporre) un ambito proprio a quello residuale della

legge formale".

Quale che sia il giudizio su tale teoria, non può comunque disconoscersi la

qualificante e soverchiante incidenza che nell'ordinamento costituzionale delle

fonti normative, caratterizzato da una pluralità di fonti pariordinate, spiega

il criterio della competenza, ad assicurare il rispetto del quale, inteso come

criterio ordinatore della produzione normativa primaria é (anche) preordinato il

sindacato sulla legittimità costituzionale. E ciò sembra sufficiente per

ritenere soggetto a tale sindacato il regolamento parlamentare, che ha un ambito

normativo primario e riservato ex artt. 64 e 72 Cost., tanto più che é

perfettamente configurabile sia una riserva a favore del regolamento sia una

riserva a favore della legge, la violazione delle quali ad opera di ciascuna

delle altre fonti indubbiamente comporta la (sindacabile) violazione di precetti

costituzionali e, di riflesso, della complessiva regolamentazione costituzionale

nella quale il precetto si inquadra.

Né può validamente opporsi che il regolamento é espressione di autonomia

costituzionale, giacché ciò non toglie che si tratta di autonomia normativa che

opera come fonte di produzione primaria costituzionalmente garantita, onde

l'argomento varrebbe solo a riconoscere la sindacabilità delle violazioni di

tale garanzia, non già per escludere quella che col regolamento si perpetri in

danno di altre garanzie poste dalla Costituzione a favore di diverse fonti di

produzione normativa primaria come, nella specie, la legge. Neppure potrebbe

sostenersi - concludono sul punto le Sezioni unite - che l'assenza di

sindacabilità costituzionale sarebbe, per il regolamento parlamentare,

bilanciata dall'assoggettamento dello stesso al sindacato indiretto e

incidentale (vale a dire sugli atti di osservanza) da parte del giudice

ordinario. Invero, a prescindere dalle riserve sull'efficienza di siffatto

sindacato, comunque limitato all'accertamento dei requisiti di esistenza, "non

si vede perché (se non per le asserite ragioni riferibili all'intento dei

conditores e come tali non decisive) si dovrebbe ritenere sottratto al sindacato

dell'interprete più qualificato e sensibile dell'ordine costituzionale l'atto

normativo primario in argomento e d'altra parte assoggettata a sindacato

diretto, con effetto definitivamente caducatorio, soltanto la legge ed i

procedimenti strettamente alternativi ad essa".

In ordine alla non manifesta infondatezza, ribadite le conclusioni cui erano

precedentemente pervenute, le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione si

preoccupano di esporre e contrastare le obiezioni a quelle conclusioni

"autorevolmente opposte" dalla dottrina.

Da ultimo, si domandano se la denuncia di incostituzionalità debba operarsi

anche in riferimento agli artt. 3, 24, 25, comma primo, 64 e 108, comma primo,

della Costituzione. E rispondono affermativamente solo in ordine all'ultimo

parametro, osservando che l'invasione da parte del regolamento di un campo

oggetto di specifica riserva a favore della legge posta da quel precetto

costituzionale, integra una violazione diretta oltre che del disposto dell'art.

108, comma primo, Cost. anche, pur se solo di riflesso, della regolamentazione

complessiva del riparto della competenza normativa.

5. - Ad eccezione di Enzo Micone, che ha tardivamente depositato il proprio atto

di costituzione, in ogni giudizio si sono costituite entrambe le parti ed é

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri tramite l'Avvocatura

generale dello Stato. In particolare, nel giudizio promosso con la prima delle

tre ordinanze, l'Avvocatura dello Stato esclude anzitutto che i regolamenti

parlamentari possano costituire oggetto di sindacato di legittimità

costituzionale da parte della Corte, negandone il carattere di atti aventi forza

di legge. Fatto cenno all'argomento letterale consistente nel rilievo che la

formulazione dell'art. 134 Cost. ("leggi ed atti aventi forza di legge dello

Stato") é simile a quella degli artt. 75 e 87 Cost., ed é tuttavia certo che i

regolamenti parlamentari non sono soggetti ad abrogazione per referendum ne sono

promulgati dal Presidente della Repubblica, nonché a quello - pur riconosciuto

formalistico - che non possono ricomprendersi tra gli "atti aventi forza di

legge dello Stato" perché sono atti di un organo e non dello Stato, l'Avvocatura

sostiene che una riprova dell'assenza nei regolamenti parlamentari della forza

di legge - intesa come attitudine ad abrogare una legge e come resistenza

all'abrogazione se non ad opera di una altra legge - può storicamente trarsi

dalle vicende dell'art. 18 del reg. generale della Corte costituzionale, la cui

natura giuridica é sicuramente analoga a quella dei regolamenti parlamentari. La

norma - si osserva - prevedeva l'istituto della prorogatio per i Giudici

costituzionali quando fu emanata la legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2,

che all'art. 1 dettò una norma incompatibile, la quale dispose che alla scadenza

del termine il Giudice costituzionale cessa dalla carica e dall'esercizio delle

funzioni. E dalla circostanza che la Corte costituzionale, con deliberazione del

7 luglio 1969, espressamente dispose la soppressione di detto art. 18 del reg.

generale, si trae la conclusione che non si ritenne che dalla sopravvenuta norma

costituzionale potesse conseguire effetto abrogativo della norma regolamentare

(in virtù della sua natura). Si nega, poi, che dalla sentenza n. 9 del 1959

della Corte costituzionale possano trarsi le univoche conclusioni cui erano

pervenute le Sezioni unite, osservandosi come, invece, dall'affermazione

contenuta in quella sentenza che sull'interpretazione della norma regolamentare

"é da ritenersi decisivo l'apprezzamento della Camera" era stato da taluno

tratto il convincimento che la Corte si sarebbe implicitamente pronunziata nel

senso dell'insindacabilità dei regolamenti parlamentari.

Vero é - continua l'Avvocatura - che la Corte costituzionale non si é mai

espressamente pronunciata sul punto, essendo stata, in altra occasione nella

quale era stata impugnata una norma di regolamento parlamentare, la questione

dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza (sentenza n. 148 del 1975).

Tuttavia, da altre pronunce possono trarsi argomenti per escludere la

sindacabilità dei regolamenti: così dalla sentenza n. 66 del 1964, che affermò

la competenza degli organi giurisdizionali dello Stato in materia di impiego dei

dipendenti dell'Assemblea regionale siciliana per la ragione che ad essa non può

attribuirsi la stessa posizione costituzionale delle Camere, osservando altresì

che al potere regolamentare conferito all'Assemblea medesima dall'art. 4 dello

Statuto siciliano non può assegnarsi la stessa sfera di effetti attribuita al

potere regolamentare delle Camere ex art. 64 Cost.; dalla sentenza n. 14 del

1965, che esclude che un regolamento di Consiglio regionale avesse forza di

legge; dalla sentenza n. 91 del 1968, con la quale si precisò che "condizione

dell'azione diretta a promuovere il giudizio costituzionale é che oggetto della

denuncia sia una legge ovvero un decreto legislativo o un decreto legge"; dalle

sentenze n. 183 del 1973 e n. 232 del 1975, con le quali la Corte, negando la

sindacabilità dei regolamenti comunitari, osservò che "l'art. 134 Cost. riguarda

soltanto il controllo di costituzionalità nei confronti delle leggi e degli atti

aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni" e che "tali non sono i

regolamenti comunitari". Da tale analisi risulterebbe la insufficienza del solo

elemento oggettivo e sostanziale per ritenere ammissibile il sindacato di

costituzionalità: non basta - si afferma - che l'atto sia assimilabile come

fonte di diritto oggettivo, alla legge formale; deve sussistere anche il

requisito soggettivo e formale, deve cioé trattarsi di un atto dello Stato o

della Regione, e tale non é l'atto della Comunità o di un singolo ramo del

Parlamento.

In ogni caso - continua l'Avvocatura - se in ipotesi ammissibile, la questione

sarebbe infondata, essendo l'autodichia giustificabile in funzione dell'esigenza

di assicurare la autonomia e l'indipendenza degli organi (Senato, Camera, Corte

costituzionale, Corte dei Conti e Consiglio di Stato) e degli ordini

professionali (ai cui consigli nazionali ed alle cui decisioni sarebbe ormai

pacificamente riconosciuta natura giurisdizionale) cui é attribuita. Autonomia

ed indipendenza "che, per quanto riguarda Corte dei Conti e Consiglio di Stato,

sono costituzionalmente garantite dall'art. 100 Cost." e che, per "il Parlamento

e la Corte costituzionale, assumono il carattere della sovranità, della quale é

peculiare manifestazione il potere regolamentare attribuito alle Camere

dall'art. 64 Cost. ed alla Corte dagli artt. 137 Cost. e 14, legge n. 87 del

1953". Del resto, la stessa ragione giustificatrice sarebbe stata indicata dalla

Corte con la citata sentenza n. 66 del 1964 e con la successiva sentenza n. 110

del 1970, con la quale si precisò che le attribuzioni di autonomia delle Camere

si svolgono a livello di sovranità. L'Avvocatura contesta, inoltre, che la

preoccupazione di evitare che una sentenza sfavorevole possa nuocere al

prestigio dell'organo sia irrilevante, in proposito osservando che con sentenza

n. 15 del 1969 la Corte costituzionale affermò che la propria posizione di

assoluta indipendenza deve essere assicurata "anche nelle forme esteriori".

Nega, infine, che gli atti che riguardano le situazioni dei dipendenti - al

contrario di quelli incidenti sulla posizione dei componenti - siano estranei al

potere di organizzazione, il quale si estende invece a tutto quanto attiene alla

preparazione dell'attività ed all'esercizio delle funzioni dell'organo e,

quindi, anche alla scelta ed alla predisposizione degli strumenti necessari.

D'altro canto basta pensare ai poteri cautelari e di annullamento del giudice

amministrativo e a quelli cautelari e di reintegrazione del giudice ordinario

(artt. 700 c.p.c. e 28 dello Statuto dei lavoratori) per comprendere come le

pronunce di un giudice esterno potrebbero, se non paralizzare, turbare

profondamente la funzionalità dell'organo parlamentare.

6. - Negli atti di costituzione e di intervento depositati negli altri due

giudizi, l'Avvocatura ribadisce le proprie conclusioni in ordine

all'inammissibilità e, in subordine, alla infondatezza delle sollevate

questioni, sviluppando le argomentazioni già svolte e adducendone di nuove.

Premesso che la sovranità costituisce attributo che le Camere ripetono dalla

Costituzione e che la riserva costituzionale in favore della fonte regolamentare

mira ad escludere i controlli cui soggiace la legge (tra i quali quelli del

Presidente della Repubblica e del referendum abrogativo) in funzione

dell'assoluta indipendenza dell'organo parlamentare nel momento della

strutturazione del proprio ordinamento, l'Avvocatura osserva che, evidentemente,

il limite all'estensione di poteri diversi va rinvenuto in regole o principi di

rango costituzionale (una volta che si escluda che esso direttamente discenda

dalla norma regolamentare). Ma, in tale ottica, la norma attributiva

dell'autodichia che il giudice a quo - al di là dell'esplicita previsione della

disposizione del regolamento - indica come evincibile dal sistema delle norme in

materia di tutela giurisdizionale, in quanto di livello costituzionale,

renderebbe ogni questione superata in radice.

Inoltre - continua l'Avvocatura - la Corte costituzionale, dopo aver fatto

riferimento all'"assoluta indipendenza" dell'organo parlamentare (sentenza n.

143 del 1968), ha in particolare precisato che detta autonomia se si esprime

anzitutto sul piano normativo non si esaurisce tuttavia nella normazione, ma

"comprende il momento applicativo delle norme stesse, incluse le scelte

riguardanti la concreta attuazione delle misure atte ad assicurarne

l'osservanza" (sentenza n. 129 del 1981). Insomma, "situazioni e rapporti che

nell'ambito del sistema proprio dell'organo costituzionale trovano

configurazione, presupposti di esistenza e rilievo (non riferibili all'ordine

legislativo operante, per analoghe materie, in altro ambito), nello stesso

sistema debbono trovare il loro modo e momento di definizione, ché, altrimenti,

l'autonomia dell'organo ne risulterebbe dimezzata".

D'altro canto, così come la Camera gestisce il proprio bilancio in piena

indipendenza da altri organi statali (sentenza n. 129 del 1981) ed in modo

autonomo fissa la struttura e l'organizzazione dei propri uffici (in tal modo

sottraendosi all'ambito precettivo dell'art. 97 Cost., che pone una riserva di

legge), in modo altrettanto autonomo regola, in tutti gli aspetti sostanziali e

procedimentali, il rapporto d'impiego con i dipendenti, senza che ciò

costituisca invasione del diverso e separato campo riservato alla legge

dall'art. 108 Cost. (che ha riguardo al sistema magistratuale dell'ordinamento

generale e non all'esplicazione dell'autonomia dell'organo costituzionale).

Né viene in discussione l'art. 113 Cost., che riguarda solo gli atti della

pubblica amministrazione, e rispetto al quale comunque possono svolgersi le

stesse considerazioni che si attagliano all'art. 97 Cost., che pone una riserva

di legge concernente specificamente gli uffici della "pubblica amministrazione

(cfr. sez. II del titolo III, Cost)".

Si nega, altresì, ogni violazione dell'art. 24 Cost., affermandosi, da un canto,

che nell'ambito dell'ordinamento interno delle Camere i dipendenti possono

esperire un'istanza di giustizia libera da condizionamenti di sorta e,

dall'altro, che la Corte costituzionale, con la menzionata sentenza n. 110 del

1970, ha ammesso deroghe alla giurisdizione "nei confronti di organi

immediatamente partecipi del potere sovrano dello Stato e perciò situati ai

vertici dell'ordinamento in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca

parità ". Si osserva, in particolare, che l'Ufficio di Presidenza della Camera

dei deputati, cui viene devoluta la definizione delle controversie in questione,

é organo di vertice di creazione non regolamentare ma costituzionale (art. 63

Cost.), estraneo a funzioni di amministrazione del personale dipendente e

composto da deputati al parlamento, la cui posizione istituzionale esclude la

configurabilità di un interesse diretto, giuridicamente rilevante, da parte dei

medesimi.

In conclusione, l'autodichia costituirebbe uno strumento di attuazione

dell'indipendenza di un organo superiorem non recognoscens, le cui attribuzioni

si svolgono a livello di sovranità, e troverebbe la sua puntuale giustificazione

nell'esigenza sostanziale di salvaguardare l'autonomia delle Camere anche nel

momento dell'organizzazione e della gestione dell'apparato necessario allo

svolgimento della loro funzione primaria.

7. - A conclusioni opposte perviene, nelle deduzioni di costituzione, la difesa

di Luciano Russi, che pone preliminarmente in rilievo come entrambe le

concezioni che si sono contrapposte alla prevalente opinione affermativa circa

la sindacabilità dei regolamenti parlamentari da parte della Corte

costituzionale appaiono insoddisfacenti: la prima - secondo la quale i

regolamenti parlamentari, pur essendo fonti di carattere primario, non avrebbero

tuttavia forza di legge e sarebbero espressione della particolare posizione che

il nostro ordinamento riconosce alle Assemblee Parlamentari - in quanto finisce

con l'escludere il sindacato della Corte su una eccessivamente ampia categoria

di atti normativi primari sol perché operano in un campo di competenza

riservata; la seconda - che ritiene il regolamento parlamentare atto fonte bensì

differenziato dal punto di vista formale, ma sostanzialmente subordinato alla

legge e privo della forza formale di legge - poiché, dopo talune esatte

premesse, del tutto immotivatamente esclude che i regolamenti si pongano in

posizione primaria allorché sia esplicitamente prevista una riserva di

competenza a loro favore. Invero, se si afferma che esiste un'area nella quale é

stabilita una competenza normativa riservata del regolamento, non può poi

disconoscersene, per lo meno in tale ambito, il carattere primario e, quindi, la

sindacabilità da parte della Corte costituzionale. Se dal sindacato della Corte

dovessero escludersi gli atti normativi a competenza costituzionalmente

riservata dovrebbe infatti ridiscutersi tutta la giurisprudenza - ormai

pacificamente accettata - che lo riconosce in ordine ai decreti di attuazione

degli Statuti speciali, ai decreti di amnistia e di indulto, alle norme di

esecuzione dei Patti lateranensi, agli statuti regionali ordinari, alle leggi

"rinforzate" di cui agli artt. 132 e 133 Cost..

La verità, continua la difesa del Russi, é che la giustapposizione tra

primarietà e forza di legge va ricollegata al problema specifico per la cui

risoluzione era stata avanzata: quello dei regolamenti delegati, dei quali si

afferma la primarietà, ma non la forza di legge. Ma si tratta di problema

affatto diverso, giacché la primarietà di tali regolamenti sussiste fin quando

nelle materie da essi disciplinate non intervenga la legge, laddove la

primarietà dei regolamenti parlamentari vale specificamente nei confronti della

legge e trova nella Costituzione la propria fonte legittimante: in particolare,

oltre che nell'art. 72, nell'art. 64 Cost..

Tutto ciò dovrebbe essere sufficiente - ad avviso della difesa del Russi - a

respingere la tesi che vede nel regolamento parlamentare una fonte subordinata

alla legge, anche se la negazione della riserva di competenza a favore del

regolamento parlamentare (per quanto concerne l'area di cui all'art. 64 Cost.,

essendo l'art. 72 Cost. esplicito in proposito) potrebbe non essere sufficiente

per affermarne la natura secondaria. L'art. 64 Cost. potrebbe essere infatti

interpretato "come norma attributiva di una competenza primaria alle singole

Camere, non riservata, ma concorrente con la legge per ciò che attiene alla loro

organizzazione interna, laddove il successivo art. 72 riserverebbe al

regolamento parlamentare la disciplina di determinate materie anche nei

confronti della legge ordinaria". Anche per tale via, dunque, si giungerebbe a

qualificare i regolamenti parlamentari come dotati di forza di legge ed a

ritenerli conseguentemente soggetti al sindacato di costituzionalità della

Corte, anche in funzione dell'esigenza propria del nostro sistema costituzionale

di non sottrarre al controllo giurisdizionale neppure le supreme manifestazioni

del potere statuale.

Nel merito, si prospetta un triplice ordine di argomentazioni a sostegno della

possibilità che l'art. 12 del regolamento Camera venga interpretato dalla Corte

- che potrebbe conseguentemente adottare una pronuncia interpretativa di rigetto

- secundum constitutionem nel senso che esso prevede un rimedio amministrativo

interno, di per sé non esclusivo degli ordinari rimedi giurisdizionali. Lo

consentirebbero: a) il dato letterale della disposizione che, rimettendo

all'Ufficio di Presidenza la decisione in via definitiva dei ricorsi dei

dipendenti, adotta un'espressione che non può non essere posta in relazione col

fatto che, sino al dicembre del 1971, la definitività costituiva presupposto

necessario per l'impugnativa innanzi all'Autorità giurisdizionale dei

provvedimenti dell'Amministrazione; b) gli stessi lavori preparatori della legge

n. 1034 del 1971, dai quali non emerge con chiarezza la volontà di sopprimere la

regola della definitività, tanto che parte della dottrina sostenne che la

soppressione riguardava soltanto gli atti specificamente indicati dall'art. 20;

c) la non esistenza - a parte la tradizione cui si riferisce l'ordinanza di

rinvio - di elementi testuali da cui dedurre l'esclusione della tutela

giurisdizionale ordinaria per i dipendenti degli organi parlamentari.

Sulla scorta di tali considerazioni la difesa del Russi conclude, in via

principale, per la declaratoria di infondatezza della questione in quanto il

ricorso previsto dall'art. 12 reg. Camera va configurato come rimedio

amministrativo contro il quale é ammessa la comune tutela giurisdizionale e, in

via subordinata, per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale della

norma denunciata.

8. - Il Senato della Repubblica ha depositato due pareri pro veritate di

altrettanti studiosi del diritto costituzionale nei quali si sostiene

l'inammissibilità e l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale

sollevata dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione con l'ordinanza del 31

marzo 1977.

9. - Franco Muscariello non ha presentato deduzioni.

Nel giudizio promosso con la prima delle tre ordinanze delle Sezioni unite ha

ritenuto di intervenire, pur non essendo parte nel giudizio a quo, Autilia

Santaniello, dipendente della Camera dei deputati.

10. - Alla pubblica udienza del 15 gennaio 1985 le parti hanno ribadito le tesi

già svolte insistendo per l'accoglimento delle rispettive conclusioni.

Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta al vaglio di questa Corte nasce da tre ordinanze,

emesse dalle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione - l'una il 31 marzo

1977 (r.o. n. 408/1977), le altre due il 10 luglio 1980 (r.o. nn. 315 e

316/1981) - nel corso di giudizi per regolamento preventivo di giurisdizione,

che erano stati promossi, il primo davanti al Tribunale di Roma, sezione lavoro,

il secondo davanti al Pretore di Roma quale giudice del lavoro, il terzo davanti

al Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Con tali ordinanze, le Sezioni

unite della Corte di Cassazione hanno denunciato l'illegittimità costituzionale

dell'art. 12.1 del regolamento del Senato della Repubblica, dell'art. 12.3 del

regolamento della Camera dei Deputati "e comunque della norma attributiva

dell'autodichia" ad entrambi i predetti organi parlamentari, per contrasto con

gli artt. 24, 113, 101, secondo comma, e 108, primo e secondo comma, Cost..

Risultando identiche le norme impugnate, identici i parametri costituzionali

invocati, e pertanto identica la questione sollevata, le tre cause vanno riunite

e decise con unica pronuncia.

2. - Tanto il Senato della Repubblica, quanto la Camera dei Deputati, si erano

costituiti in giudizio, eccependo il difetto di giurisdizione dei giudici aditi.

A tale eccezione conseguivano i ricorsi per regolamento preventivo di

giurisdizione, sia di alcuni interessati, sia delle Camere. E le Sezioni unite,

ritenuto di dover dubitare della legittimità costituzionale delle norme più

sopra indicate, in quanto non assicurerebbero ai dipendenti di entrambi i rami

del Parlamento la tutela dei loro diritti e interessi legittimi "dinanzi agli

organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa", come prescritto in linea

generale nell'art. 113 Cost., hanno sollevato d'ufficio la questione in esame,

rimettendo gli atti a questa Corte, dinanzi alla quale si sono costituiti, per

Camera e Senato l'Avvocatura dello Stato, tramite la quale ha compiuto atto

d'intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, l'avvocato Franco Gaetano

Scoca, e (ma tardivamente) l'avvocato Stefano Riccio. Tutte le parti che si

erano tempestivamente costituite hanno depositato memorie ed alla pubblica

udienza l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti e gli avvocati Franco Gaetano

Scoca e Federico Sorrentino hanno ulteriormente ribadito e più ampiamente

illustrato le deduzioni già esposte negli scritti.

3. - La motivazione su cui viene poggiata la denunciata illegittimità

costituzionale richiede, stante la sua complessità, che ne venga ripercorso

l'iter argomentativo, e nella sua interezza, sia pure summatim, e nello stesso

ordine espositivo seguito dalle ordinanze.

3.1. - Esse esordiscono con le affermazioni: che "la norma invocata" dalla

difesa delle Camere - quella, cioé, attributiva dell'autodichia a queste - "in

realtà, esiste"; che essa é desumibile, già dai regolamenti parlamentari in

vigore (art. 12), ma anche dalle disposizioni regolamentari previgenti; che "é

comunque desunta, per costante tradizione interpretativa... dal sistema delle

disposizioni di legge in tema di tutela giurisdizionale come limitazione posta

alla portata generale di tali disposizioni - nel senso dell'esclusione di

qualsiasi giudice o dell'introduzione di un giudice speciale - a garanzia delle

Camere in riferimento alla posizione di queste". Premesso, poi, che

"dall'applicazione della norma non può prescindersi ai fini del regolamento di

giurisdizione... il cui oggetto é stabilire se vi sia un giudice e, quale esso

sia" e che dei due orientamenti interpretativi "é da preferire"quello che

"accorda un giudice, anche se questo non sembra avere i requisiti voluti dalla

Costituzione", si legge nelle ordinanze che "la norma fa nascere dubbi circa la

sua compatibilità con fondamentali precetti della Costituzione relativi alla

tutela giurisdizionale". Viene successivamente affrontato il problema "se una

norma quale quella suindicata... sia riconducibile e assimilabile agli atti

aventi forza di legge, cui si riferisce l'art. 134 Cost."; ed il problema é

risolto affermativamente per una triplice considerazione: in tal senso sarebbe

la dottrina prevalente; l'assimilabilità sarebbe ancor più evidente per la parte

in cui "i regolamenti parlamentari... regolino rapporti fra Camere e terzi";

nessun dubbio sussisterebbe sulla loro sindacabilità, "se la norma più

correttamente, ed in conformità con la costante tradizione interpretativa

richiamata all'inizio sia tratta dal sistema delle disposizioni di legge in tema

di tutela giurisdizionale nel senso... della attribuzione di una giurisdizione

speciale dell'organo costituzionale". Ed al riguardo si precisa che l'insistito

"richiamo alla costante tradizione interpretativa non importa ritenere che la

norma trovi la sua fonte in una consuetudine costituzionale", di cui

difetterebbero i requisiti.

3.2. - Alla luce poi degli artt. 24 e 113 Cost. - argomentano ulteriormente le

ordinanze - non sarebbe sostenibile che "non di limitatezza delle cennate norme

si tratti, bensì di una mera lacuna della normazione attuativa di esse, con la

conseguenza che la tutela giurisdizionale non sarebbe positivamente esclusa, ma

solo, allo stato, in concreto non realizzabile per mancanza di adeguata

strumentazione". "Va altresì ribadito" - prosegue il giudice a quo - "che delle

due interpretazioni dianzi indicate come sostenibili, é preferibile la seconda"

(quella che accorda un giudice) alla prima (che nega ogni giudice), giacché

questa "sembra suscettiva di offendere anche più gravemente gli artt. 24 e 113

Cost.", mentre quella "sembra suscettiva di offendere (soltanto) le garanzie di

serietà ed effettività di tutela" sotto i profili dell'indipendenza-terzietà,

dell'indipendenza-imparzialità" e della difesa e del contraddittorio",

soggiungendosi che il "modo in cui l'autodichia viene attualmente in concreto

strumentata ed esercitata" - cioé, mediante il Consiglio di Presidenza, che

esercita anche la potestà regolamentare ed amministrativa - non vale ad

"attenuare" le sospette lesioni. E non potendosi l'indagine esaurire - così

ancora il giudice a quo - nelle ovvie considerazioni: "che l'esclusione della

tutela giurisdizionale... é proprio quanto gli artt. 24 e 113 sono diretti ad

evitare"; che "non é soggetto soltanto alla legge il giudice che decide in causa

propria"; "che il Senato decide in causa propria", allora "il punto essenziale é

se la norma in argomento non trovi una giustificazione... nell'indipendenza

degli organi costituzionali", cioé nel "principio così detto della divisione dei

poteri", ovvero se gli atti di autodichia siano "riconducibili all'esercizio di

un potere di autoorganizzazione incidente, in definitiva, sul modo intrinseco di

essere dell'organo costituzionale". Ad entrambi i quesiti viene data risposta

negativa. Ammesso pure - si dice nelle ordinanze che il principio della

divisione dei poteri sia accolto nella nostra Costituzione, "rappresenta una

forzatura postulare l'assoluta indipendenza di ciascun organo anche per gli atti

non rientranti concettualmente e sostanzialmente nella sua funzione primaria".

"Nell'attuale ordinamento costituzionale" si sarebbe imposta l'esigenza "di

reciproco controllo proprio per quel che concerne le funzioni primarie" - come

appunto nella funzione di indirizzo politico -, sicché "non vi é ragione di

ritenere che l'assetto medesimo importi l'esclusione del sindacato

giurisdizionale sull'esercizio delle funzioni accessorie", tanto più che,

maggiormente che per il passato, "la tutela giurisdizionale (é) considerata

ormai quale principio cardine", le cui eccezioni "vanno puntualmente

giustificate". E deve da ultimo "negarsi che qui venga in considerazione un

potere di autoorganizzazione", essendo certo che un'istituzione "non esercita

tale potere quando dispone delle situazioni dei propri dipendenti, cioé di

soggetti il cui destino non può toccare direttamente il modo di essere

intrinseco dell'istituzione medesima".

3.3. - Ne consegue - concludono le ordinanze - che, poiché "l'autodichia in

argomento non costituisce un attributo compreso nella posizione propria

dell'organo costituzionale o da tale posizione immediatamente e necessariamente

implicata, ma solo un privilegio soggettivo", non é manifestamente infondata la

questione della sua legittimità costituzionale.

4. - La particolare elaboratezza della prospettazione testé riassunta consiglia

di fissare preliminarmente quei punti che sembrano maggiormente giovare

all'essenzialità e chiarezza del successivo discorso.

4.1. - Per espresso dettato dell'art. 12.1 del vigente regolamento del Senato

della Repubblica, "il consiglio di presidenza, presieduto dal Presidente del

Senato... adotta i provvedimenti relativi al personale... nei casi... previsti"

dai regolamenti interni; analogamente, per espresso dettato dell'art. 12.3 del

vigente regolamento della Camera dei Deputati, "l'ufficio di presidenza...

decide in via definitiva i ricorsi che attengono allo stato e alla carriera

giuridica ed economica dei dipendenti della Camera".

Le sopra trascritte disposizioni hanno dato motivo a contrasti interpretativi,

peraltro non del tutto privi di fondamento - specie con riguardo alla

formulazione del regolamento del Senato, troppo scarna, e perciò scarsamente

significante nella sua genericità -, opinandosi addirittura - con riguardo,

questa volta, al regolamento della Camera - che la formulazione di questo sul

punto, in quanto mutata rispetto al regolamento anteriore, avrebbe comportato la

caducazione del principio dell'autodichia, nel senso conseguentemente che ormai

i ricorsi dei dipendenti dovrebbero ritenersi definiti con decisione

amministrativa impugnabile in sede giurisdizionale. Senonché, con le ordinanze

in esame, le Sezioni unite della Cassazione, dopo avere dichiarato

esplicitamente, come già detto, che, "ai fini del regolamento di giurisdizione..

oggetto é stabilire se vi sia un giudice e quale esso sia", ed implicitamente

che la formulazione del regolamento del Senato vale quella del regolamento della

Camera, osservano che la norma attributiva dell'autodichia - e perciò le due

disposizioni regolamentari in parola - può ritenersi che "esclude la

giurisdizione del giudice comune", sia "in quanto nega qualsiasi giudice

nell'ordinamento generale ed affida la risoluzione delle controversie ad una

decisione adottata dall'organo costituzionale... e destinato ad operare

unicamente all'interno dell'ordinamento particolare", sia "in quanto istituisce

nell'ordinamento generale un giudice speciale - l'organo costituzionale appunto,

in una sua articolazione - con competenza in causa propria". E poiché nelle

ordinanze si afferma apertamente che "é da preferire,", e si riafferma che "é

preferibile", per le considerazioni riportate nel paragrafo 3.2., l'orientamento

interpretativo, secondo cui le controversie in tema di rapporto d'impiego dei

dipendenti delle Camere sono decise da queste, sembra non dubitabile che, così

esprimendosi, il giudice a quo ha inteso riconoscere in sostanza nei due

menzionati articoli i portatori del principio dell'autodichia e, quindi,

l'esistenza nel nostro ordinamento dell'autodichia, sia della Camera dei

Deputati, sia del Senato della Repubblica.

4.2. - In tutte le tre ordinanze vengono impugnati, specificamente gli artt. 12,

in parte de qua, dei regolamenti parlamentari in vigore, e genericamente "la

norma attributiva dell'autodichia" ad entrambe le Camere. Stante la duplicità

della denuncia, si rende necessario comprendere in quale rapporto l'una

impugnativa si pone nei confronti dell'altra.

Sembra doversi escludere che il giudice a quo abbia inteso riferirsi ad un unico

dato normativo, giacché allora gli articoli dei regolamenti sarebbero meramente

ricognitivi ed esplicativi di quella norma inespressa, da cui in effetti avrebbe

tratto origine in passato e su cui troverebbe ancor oggi fondamento la

giurisdizione domestica delle Camere; ciò equivarrebbe a ravvisare l'unica e

vera fonte e l'unico e vero sostegno dell'autodichia nella norma inespressa, che

le disposizioni dei due articoli si sarebbero limitate a recepire. L'ipotesi é

inaccoglibile: basterebbe in proposito considerare anche solo che nelle

ordinanze il quesito assolutamente pregiudiziale é quello relativo alla

sindacabilità, da parte di questa Corte, dei regolamenti parlamentari, e che

tale quesito risulterebbe proposto inutiliter - anzi, non avrebbe addirittura

senso -, ove le Sezioni unite ritenessero che il rapporto fra le norme espresse

e la norma inespressa sia quello testé ipotizzato. Ma se, viceversa, si pone

mente che in ognuna delle tre ordinanze risultano impugnati principaliter i più

volte menzionati artt. 12 dei regolamenti parlamentari, e solo successivamente

"la norma attributiva dell'autodichia", appare verosimile la congettura che

l'impugnativa della norma inespressa sia stata proposta in via meramente

subordinata e prudenziale.


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Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale tenute dalla Prof. ssa Luisa Cassetti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo integrale della sentenza n. 106 emanata dalla Corte Costituzionale nel 2002. La Corte ha stabilito che le Regioni non possono estendere al proprio organo consiliare il nomen "parlamento" per contrasto sia con il dato letterale che con lo spirito degli artt. 55 e 121 della Costituzione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Cassetti Luisa.

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