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III. Le dinamiche normative dell’ordinamento europeo e il Trattato di Lisbona

Nella redazione del trattato costituzionale, un ruolo assai rilevante era stato riservato al

riordino del sistema delle fonti dell’Unione. Importanza centrale aveva assunto l’impiego di una

terminologia mutuata dall’esperienza degli ordinamenti statali. Valga come esempio l’impiego

della categoria della legge, con il suo simbolico richiamo alla figura della volontà generale, la

quale avrebbe costituito indubbiamente una rivoluzione, per quanto solo terminologica,

nell’apparato concettuale del costituzionalismo europeo.

Pur non rinunciando all’intento di provvedere ad una razionalizzazione del sistema delle fonti, il

Trattato di Lisbona ha ripudiato l’impiego della terminologia più marcatamente

costituzionalista. Il termine “legge” è stato quindi eliminato dal trattato, il quale ha conservato

invece la usuale terminologia impiegata finora per indicare gli atti derivati dell’Unione.

Tuttavia, con singolare inversione linguistica, l’art. 289 (ex 249 A) qualifica le fonti secondarie

come atti legislativi. Tale qualificazione, peraltro, non è automatica ma discende dal particolare

procedimento utilizzato per la loro adozione. Infatti, i regolamenti le direttive e le decisioni

sono atti legislativi solo se adottate con procedura legislativa (art. 289, par. 3 ex. 249 A).

L’esistenza di una distinzione fra procedura legislativa e procedura non legislativa, dà

indubbiamente così l’idea che gli atti adottati con la prima rilevino in qualche modo di una

sorta di dimensione legislativa nel diritto dell’Unione.

Al di là del significato simbolico connesso all’uso del termine “legge”, la distinzione fra atti

legislativi e atti non legislativi risale al tentativo di introdurre una razionalizzazione del caotico

sistema delle fonti dell’Unione. Tuttavia, la frammentazione del sistema delle fonti dell’Unione

non è solo la conseguenza del caotico sviluppo dell’integrazione, In larga misura, invece, essa

è conseguenza diretta del principio internazionalista delle competenze attribuite, il quale esige

infatti che ciascuna competenza vada esercitata dall’Unione sulla base di uno specifico atto

attributivo di competenze il quale, generalmente, determina anche il procedimento per il suo

esercizio. La complessità del sistema delle fonti dell’Unione è quindi niente altro che il riflesso

sul piano istituzionale della asimmetria dell’integrazione fra gli Stati membri e della volontà di

questi di mantenere il controllo sulle materie di maggior significato politico attraverso la

definizione di procedimenti decisionali ad impronta via via più intergovernativa.

Dovrebbe allora essere chiaro che la razionalizzazione e la riconduzione ad unità del sistema

delle fonti dell’Unione non è un meccanismo solo tecnico. Si tratta anzi di uno fra i nodi più

sensibili del processo di integrazione europea, la cui trattazione richiede ad un tempo perizia

tecnica e fantasia politica.

Alla luce di questa considerazione si può apprezzare la scarsa coerenza della prospettiva

perseguita dai redattori del Trattato di Lisbona. Essi hanno infatti eliminato l’impiego del

termine “legge”, politicamente poco popolare, ma hanno nondimeno proseguito nell’intento di

realizzare l’unità del sistema normativo dell’Unione attraverso l’impiego di questo apparato

concettuale. Non solo, di conseguenza, le soluzioni adottate dal Trattato di Lisbona non

realizzano affatto l’unità del sistema normativo dell’Unione. Esse evidenziano anzi come tale

obiettivo non sia praticabile attraverso tecniche di razionalizzazione del sistema delle fonti ma

esige invece una riflessione più approfondita sul contenuto e sulla funzione del principio delle

competenze attribuite.

Cominciando dall’analisi delle soluzioni adottate dal trattato di Lisbona, conviene osservare

come l’unità del sistema normativo dell’Unione postulata dal trattato di Lisbona avrebbe

richiesto l’esistenza di una chiara distinzione fra diritto primario e diritto secondario, sia quanto

al procedimento che quanto alla natura degli atti. Una analisi anche superficiale delle

disposizioni del trattato evidenzia invece come tale condizione non si verifichi affatto. Il

trattato di Lisbona lascia invece inalterata l’esistenza di sistemi e sub-sistemi normativi

caratterizzati da una diversa procedura di formazione e insuscettibili di entrare in rapporti fra

loro.

L’art. 289 (ex 249 A) definisce la procedura legislativa ordinaria distinguendola da quella

speciale. La procedura legislativa ordinaria coincide con quella che oggi è nota con il nome di

procedura di co-decisione[13]. Le procedure legislative speciali dovrebbero essere quelle nelle

quali il potere legislativo spetta al Parlamento con partecipazione di Consiglio o, più spesso, al

Consiglio con la partecipazione di Parlamento. Non sempre, peraltro, la procedura ordinaria si

presenta con carattere di uniformità. Talvolta ad essa si accompagnano delle variazioni

significative. Così, ad esempio, nel campo della politica monetaria è prevista la consultazione

della Banca centrale[14]; nel campo della politica sociale la consultazione del Comitato

economico e sociale[15]; nel campo dell’energia una consultazione del Comitato delle Regioni,

e così via[16].

A propria volta, la procedura speciale non è una procedura uniforme. Sotto questa formula si

cela infatti una miriade di procedimenti legislativi speciali. Il termine procedura speciale indica

sovente l’attuale procedura di consultazione (v. ad esempio, gli articoli 19 e 22 del Trattato sul

funzionamento dell’Unione europea in tema di cittadinanza). Ma le modalità di intervento dei

vari organi in questo modello procedurale di base sono assai varie. Ad esempio, nel campo

della politica fiscale e del ravvicinamento delle legislazioni (articoli 113 (ex 93) e 114, par. 1

(ex 95, par.1) la consultazione si estende al Parlamento e al Consiglio economico e sociale. Nel

campo della politica monetaria, essa comprende, oltre a queste due istituzioni, anche la Banca

centrale europea (127, par. 6 (ex 104, par. 14).

Talvolta con la formula della procedura legislativa speciale si indica un procedimento

rafforzato. L’art. 86, par. 1 (ex 69), prevede infatti, per l’istituzione di una procura europea un

procedimento che richiede l’unanimità del Consiglio e l’approvazione del PE, i cui risultati

possono peraltro essere alterati da una decisione adottata in consultazione con la Commissione

(art. 86, par. 4 (ex 69, par. 4). Altre volte, la procedura speciale e quella ordinaria si

intersecano creando seri problemi di chevauchement (si vedano, per esempio, le disposizioni

dell’art. 182, al paragrafo 1, 3 e 4).

Insomma, non solo procedura speciale e procedura ordinaria non sono fungibili fra loro. Ma

inoltre, nessuna di esse vale a definire una tipologia legislativa unitaria. Né è ravvisabile un

rapporto di regola ed eccezione fra di esse. Di conseguenza gli atti adottati sulla loro base non

sono fungibili né rappresentano categorie di fonti unitarie.

Né è chiara, nel trattato di Lisbona, la distinzione fra atti legislativi e atti non legislativi. Come

si è detto, essa è tracciata in ragione della procedura. Ha natura di atto legislativo l’atto

adottato secondo la procedura legislativa. Ha natura di atto non legislativo l’atto adottato

secondo altre procedure. È ragionevole presumere che a questa differenza formale si debba

però accompagnare anche una diversità di regime giuridico. Negli ordinamenti nazionali la

relazione fra atti legislativi è una distinzione che rileva del rispettivo grado gerarchico. Gli atti

non legislativi sono subordinati agli atti legislativi. Non è questa tuttavia la relazione fra atti

legislativi e atti non legislativi adottata dal trattato di riforma.

Un esempio che illustra la difficoltà di tracciare la distinzione fra atti legislativi e atti non

legislativi in ragione del rispettivo valore delle norme da esse prodotte viene dall’analisi della

categoria delle decisioni. Normalmente tale termine indica atti di natura sub-legislativa, e,

quindi di rango subordinato rispetto alle norme prodotte da atti legislativi. Altre volte però esso

indica atti di natura “super-legislativa”, quali le decisioni di politica estera o le decisioni nel

campo della revisione dei trattati.

Di natura “super legislativa” sono anche le decisioni con le quali si condiziona l’esercizio di

competenze comunitarie. Ad esempio, l’art. 81 (ex 69 D), par. 3, comma 2, prevede che una

decisione del Consiglio, adottata all’unanimità, individui gli aspetti del diritto di famiglia avente

effetti transnazionali, sui quali si potrà intervenire con atti legislativi. Altro esempio è dato

dall’art. 83 (ex 69 F), par. 1, comma 3, che consente al Consiglio di individuare altri crimini

che rientrino nella definizione dell’art. 83 (ex 69F). Abbiamo infine decisioni che dovrebbero

avere natura legislativa ma che non costituiscono un atto legislativo. Un esempio a riguardo è

quello proposto dall’art. art. 82 (ex 69 A), par. 2, lett, d), che prevede che il Consiglio,

deliberando all’unanimità, previa approvazione del PE, adotti una decisione che stabilisca

elementi minimi di procedura penale. Si tratterebbe infatti di un atto adottato sulla base di una

procedura legislativa speciale, che tuttavia non sembra essere un atto legislativo.

L’analisi del Trattato mostra quindi come vi siano atti non legislativi che attuano atti legislativi,

ai quali si accompagna tuttavia l’esistenza di una serie di atti non legislativi autonomi ed aventi

effetti di vario tipo. Il Trattato prevede anche l’esistenza di atti non legislativi tesi ad attuare

atti legislativi che tuttavia possono derogare a questi ultimi. Insomma, sulla base della lettura

delle disposizioni del nuovo trattato assai difficile individuare una chiara distinzione di regime

giuridico fra atti legislativi e atti non legislativi.

Le considerazioni svolte inducono quindi a ritenere che il tentativo di razionalizzare il sistema

delle fonti dell’Unione, e di ricondurre le varie figure di fonti ad un disegno unitario, non può

dirsi del tutto riuscito. Nel nuovo Trattato permane infatti una pluralità di sistemi e sottosistemi

di fonti normative, assai difficili da coordinare nei loro rapporti reciproci. Come accennato,

l’attuale stato di frammentazione del sistema di fonti normative non è casuale, ma risponde ad

un particolare modo d’essere dell’ordinamento giuridico dell’integrazione, fondato sulla

identificazione di settori specifici di competenza nei quali l’Unione può agire con strumenti

rigorosamente predeterminati dagli Stati membri nel Trattato istitutivo. In ciascuno di questi

settori, l’azione dell’Unione finisce con il costituire dei microsistemi normativi autonomi e privi,

in astratto, di interazione con gli altri.

L’esistenza di una pluralità di sistemi e sub-sistemi di fonti normative non costituisce quindi

frutto del caso ma è la conseguenza logica dell’asimmetria del processo di integrazione nei vari

settori, e della volontà degli Stati membri di vincolare l’azione dell’Unione in ciascuno di questi

al perseguimento di scopi e all’utilizzazione di strumenti espressamente predeterminati dal

Trattato. Fino a quando questa struttura concettuale, nota con il nome di principio dei poteri

attribuiti, costituirà la forma giuridica fondamentale dell’integrazione europea, la creazione di

un sistema unitario delle fonti normative dell’Unione non sarà un risultato agevole da

raggiungere.

IV L’architettura costituzionale dell’Unione e l’unificazione dei pilastri

Un terzo aspetto, di cruciale importanza al fine di ricostruire l’architettura costituzionale del

trattato di Lisbona, è quello relativo ai rapporti fra pilastri. La semplificazione dell’attuale

struttura del Trattato dell’Unione, che si fonda sull’esistenza di tre sistemi istituzionali e

normativi distinti, corrispondenti ad un diverso grado di integrazione delle varie politiche

dell’Unione, ha costituito, per anni, un vero e proprio nodo gordiano del processo di

integrazione. È noto come i redattori del trattato costituzionale avevano ritenuto di poter

unificare i tre pilastri concentrandone le disposizioni in un unico testo convenzionale. Peraltro,

una analisi tecnica del trattato aveva rivelato come l’unificazione fosse più apparente che

reale. Difatti il trattato costituzionale manteneva per lo meno due sistemi decisionali ben

distinti, corrispondenti rispettivamente alla politica estera e alle politiche materiali dell’Unione,

La

ai quali corrispondevano due distinti sistemi di fonti e di tutela giurisdizionale[17].

coesistenza di tali sistemi nell’ambito del trattato era assicurata attraverso un complesso

La comunicazione fra

meccanismo di salvaguardia atto ad evitare interferenze reciproche[18].

tali due sistemi era d’altra parte assai limitata ed assicurata più che altro da meccanismi

informali di consultazione.

Rispetto al trattato costituzionale, il Trattato di Lisbona ha seguito una diversa strada: quella di

concentrare in un trattato di base, denominato trattato sull’Unione, le disposizioni fondamentali

relative ai tre pilastri, riservando per le altre un trattato diverso, denominato trattato sul

funzionamento dell’Unione. I due atti dovrebbero però avere eguale valore giuridico e

contribuire, nel loro insieme, alla unica consistenza ordinamentale dell’Unione. Sia nel trattato

costituzionale che nel trattato di Lisbona si afferma, con formula enfatica, l’unità della

personalità giuridica dell’Unione[19].

L’incertezza sulla strada da seguire per la semplificazione dell’architettura costituzionale ben

simboleggia le esitazioni concettuali intorno a questo argomento, che tocca alle radici la

discussione teorica circa la natura giuridica dell’Unione. La definizione di questo aspetto non è

certo fra gli obiettivi del presente lavoro, che si propone unicamente lo scopo, di assai più

modesta portata, di verificare la coerenza delle soluzioni adottate dal Trattato di Lisbona con

l’acquis constitutionnel dell’Unione. I pochi cenni contenuti nei paragrafi che seguono debbono

intendersi rigorosamente limitati al perseguimento di tale obiettivo.

Conviene osservare, in via preliminare, come, al di là delle questioni teoriche, l’unificazione dei

pilastri costituisca materia tecnicamente tecnicamente complessa che attiene all’unificazione

dei sistemi istituzionali e normativi attraverso i quali vengono esercitate, rispettivamente, le

politiche comunitarie, la politica estera e di sicurezza comune e la politica nei settori della

cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale. Come è noto, non solo tali settori di

competenza della Unione presentano un diverso grado di integrazione; si tratta soprattutto di

materie aventi per gli Stati un significato politico ben diverso. Le politiche comunitarie sono

definite generalmente in maniera assai precisa sia quanto ai poteri conferiti alla Comunità sia

quanto ai fini da realizzare. Ne consegue una certa de-politicizzazione di tali politiche, le quali

non possono perseguire qualsivoglia obiettivo ma solo quelli rigidamente loro assegnati dal

trattato. Di converso, la politica estera non ha un campo di applicazione ben precisato, ma è

definita unicamente in ragione degli obiettivi politici che l’Unione si ripromette di realizzare. La

distinzione non potrebbe essere più netta. Mentre le politiche comunitarie sono definite in

ragione di settori materiali e di strumenti operativi, la politica estera è definita unicamente in

ragione di obiettivi e finalità. L’integrazione appare quindi di carattere materiale nei settori

comunitari, di carattere politico nel campo della PESC. In un certo senso intermedia fra i due

appare l’integrazione che si realizza nel terzo pilastro.

Ovviamente la de-politicizzazione dei settori materiali comunitari è solo apparente. È difficile

adottare decisioni politiche, quali certamente sono gli atti comunitari, senza contribuire alla

definizione di scelte politiche. Il termine “de-politicizzazione” va quindi inteso con molta cautela

ed ha un significato soprattutto tecnico. Esso indica che il carattere politico dell’integrazione

nei settori di competenza comunitario è, in gran parte, assorbito nell’ambito dei fini

predeterminati che il trattato assegna alla Comunità. Sarà quindi vietato alla Comunità

utilizzare i poteri ad essa trasferiti per fini diversi da quelli indicati specificamente nel trattato

e, in particolare, per finalità esclusivamente politiche. Anzi, proprio il timore di un impiego

politico dei poteri assegnati alla Comunità è alla base del principio dei poteri attribuiti, uno dei

fondamenti concettuali dell’integrazione europea, talora trascurato nell’analisi scientifica

intorno a tale fenomeno.

La distinzione fra integrazione materiale ed integrazione politica è sostanzialmente alla base

della complessa costruzione “a pilastri”. L’esistenza di sistemi istituzionali e normativi ben

differenziati che presiedono alle due forme di integrazione, in altri termini, costituisce un

riflesso dell’addensamento del potere politico a livello degli Stati e la volontà di questi di non

consentire l’esercizio del formidabile potere economico e sociale della Comunità per finalità di

carattere politico[20].

Si comprendono allora le difficoltà, quelle concettuali e quelle pratiche, che sottendono ogni

tentativo di stabilire una interconnessione fra queste diverse dimensioni della integrazione

europea. Senza certamente voler esaurire l’argomento, che fuoriesce dai limiti del presente

lavoro, conviene solo indicare come la complessità derivi essenzialmente dalla difficoltà di

rinvenire temperamenti fra le due dimensioni antitetiche dell’integrazione; quella a vocazione

sopranazionale, che si riflette nel sistema istituzionale comunitario, quella a vocazione

internazionale, che si riflette nel sistema istituzionale dell’Unione. Apparentemente, quindi, il

dilemma teorico costituito dal rapporto fra pilastri potrebbe essere risolto in due modi, fra loro

filosoficamente antitetici. Il primo sarebbe quello di estendere le logiche intergovernative

tipiche della politica estera alle politiche comunitarie, consentendo quindi uno stretto controllo

dell’azione comunitaria ad opera degli Stati membri, agenti nel quadro PESC. Il secondo

consisterebbe, di converso, nella estensione dell’ambito teleologico delle politiche comunitarie,

consentendo cioè che esse siano esercitate per finalità liberamente determinate dalle istituzioni

sovranazionali.

Nessuna di queste opzioni è tuttavia quella scelta dal trattato di Lisbona, il quale, invece, tende

a preservare l’esistenza di un doppio apparato istituzionale e normativo, corrispondente agli

attuali pilastri, con limitate modifiche che dovrebbero consentire delle forme marginali di

comunicazione fra di essi. Non appare opportuno, in questa sede diffondersi sui dettagli tecnici

di questa soluzione, ai quali si aggiungono quelli relativi al coordinamento fra i due testi – il

trattato sull’Unione europea e quello sul funzionamento dell’Unione – nei quali si articolerà il

nuovo sistema stabilito dal trattato di Lisbona.[21].

Appare invece opportuno esprimere due notazioni di carattere generale che potrebbero

contribuire a delineare l’architettura e la consistenza ordinamentale del nuovo sistema. La

prima concerne i rapporti fra gli strumenti di azione conferiti all’Unione e le finalità politiche,

riservate alla politica estera e di sicurezza comune. Il trattato non modifica significativamente il

principio delle competenze attribuite, che rimane anzi uno dei principi fondamentali

dell’integrazione europea. L’art. 5, par. 2, del trattato sull’Unione indica infatti che “(i)n virtù

del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le

sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti”. Si

può discutere se la nuova formulazione consenta, rispetto a quella attuale, un più penetrante

potere di interferenza degli Stati membri nella determinazione degli obiettivi dell’Unione. Quel

che appare certo è che il trattato di Lisbona non ha invece inteso consentire alle istituzioni

dell’Unione una maggiore discrezionalità nella determinazione degli obiettivi dell’azione

dell’Unione, che dovrebbe invece rimanere rigorosamente funzionale al raggiungimento degli

obiettivi specificamente indicati dalle singole disposizioni del trattato.

La seconda notazione riguarda il mantenimento, e anzi il rafforzamento, della clausola di

salvaguardia tesa ad assicurare la separazione fra politiche materiali e politica estera

dell’Unione. Tale meccanismo è oggi previsto dall’art. 40 del Trattato sull’Unione. La

disposizione prospetta difficoltà ermeneutiche notevoli. In particolare, appare problematico

conciliare l’esistenza di tale clausola con l’obiettivo di stabilire una azione esterna integrata,

come previsto dal trattato sul funzionamento dell’Unione agli articoli 205 ss[22]. Al di là delle

difficoltà interpretative, l’esistenza di tale disposizione sembra indicare in maniera chiara la

difficoltà di rinvenire un equilibrio accettabile fra la volontà degli Stati di controllare gli

orientamenti politici dell’Unione e la tendenza di questa a sviluppare un proprio indirizzo

politico ed informare ad esso le proprie attività sul piano interno e su quello internazionale.

In conseguenza dell’applicazione congiunta di questi due meccanismi, sembra allora

illusorio pensare di realizzare una unificazione dei meccanismi istituzionali e normativi che

attengono rispettivamente all’esercizio della dimensione politica e della dimensione economica

dell’integrazione. L’esercizio della seconda rimane rigidamente predeterminato dal principio

delle competenze attribuite, per modo che le competenze attribuite all’Unione non potranno

che perseguire gli obiettivi assegnati dal trattato specificamente per ciascuna di esse. D’altra

parte, l’Unione non potrà, per il perseguimento delle proprie finalità politiche, avvalersi del

formidabile potere rappresentato dall’esercizio delle competenze socio-economiche dell’Unione,

dato che questo comporterebbe una sottoposizione dei meccanismi sovranazionali che

governano l’esercizio dell’integrazione economica a quelli intergovernativi, che disciplinano

l’integrazione politica. Il coordinamento fra queste due dimensioni, giuridicamente separate,

andrebbe quindi affidato, come avviene oggi, a strumenti informali di consultazione e, quindi,

alla possibilità di unificare, in via di fatto, quel che nasce giuridicamente distinto.

V. Conclusioni: il trattato di Lisbona e il patrimonio costituzionale europeo

1. La riforma dei trattati istitutivi e l’acquis constitutionnel europeo

Se una conclusione si può trarre da una analisi rapida e frammentaria quale quella svolta nelle

pagine precedenti, essa riguarda proprio la difficoltà di rinvenire nel trattato di Lisbona una

chiara direzione di percorso, coerente con i principi e le dinamiche del costituzionalismo

europeo, sviluppati nei decenni della travagliata esperienza dell’integrazione. Pare a chi scrive

che il trattato di Lisbona fornisca la prova più evidente nel dilemma costituzionale nel quale si

dibatte oggi l’Unione. Stiamo assistendo ad una evoluzione del modello europeo verso i

consolidati modelli che assicurano l’esercizio del potere politico nell’ambito delle forme

contemporanee di Stato o occorre invece valorizzare gli elementi che caratterizzano l’attuale

modello giuridico dell’integrazione europea? Un tale problema era stato chiaramente presente

ai redattori del trattato costituzionale, i quali tuttavia avevano pensato, in maniera assai

semplicistica, di risolverlo assicurando un ambizioso contenitore costituzionale entro il quale

lasciare immutate le tradizionali dinamiche, in parte sovranazionali, in parte intergovernative,

che caratterizzano l’attuale stadio di sviluppo dell’Unione.

Una considerazione critica analoga vale oggi nei confronti del trattato di Lisbona. La

soppressione dei simboli e della terminologia costituzionale, e la proposizione di una

architettura costituzionale binaria, imperniata su due trattati, non ha mutato di molto

l’approccio della riforma. Questa evidenzia, da un lato, una tendenza ideale a mutuare concetti

e forme giuridiche dall’esperienza costituzionale statale, mentre dall’altro è ispirata dalla

volontà di mantenere le dinamiche e i rapporti di potere tipici di una esperienza giuridica di

stampo internazionale. Questa conclusione è impietosamente rivelata dall’analisi tecnica di

alcune fra le soluzioni apparentemente più innovative del trattato: il riordino del sistema delle

fonti, che non vale a costituire una dinamica unitaria delle fonti dell’Unione, ma lascia

inalterata l’esistenza di subsistemi autonomi e reciprocamente impermeabili; il riordino del

sistema decisionale, che permane ben lontano da una impossibile dinamica politica di stampo

parlamentare; la soppressione dell’architettura “a pilastri”, che, lungi dall’istituire una

architettura costituzionale unitaria, costituisce forse la prova più evidente e dolorosa

dell’assenza di una chiara visione del futuro costituzionale dell’Unione.

Altre strade erano peraltro percorribili qualora, invece di immaginare apparenti stravolgimenti

del patrimonio costituzionale dell’Unione, si fosse invece assunto, come punto di partenza,

proprio il riconoscimento delle peculiarità di tale patrimonio e della sua irriducibile singolarità.

L’analisi giuridica può contribuire in qualche misura ad evidenziare i punti di criticità del

sistema attuale, e le prospettive di sviluppo dell’ordinamento dell’Unione, che possono essere

considerate nel determinare le scelte di carattere politico. Questa è stata d’altra parte la strada

seguita in occasione di un certo numero di revisioni dei trattati istitutivi, chiaramente ispirate

da soluzioni già sperimentate, o in via di sperimentazione, nella prassi giudiziaria e

istituzionale. È verosimile che, nella presente fase storica, che evidenzia forti perplessità sulle

possibili future evoluzioni del processo di integrazione, questo metodo avrebbe dato buoni

frutti. Esso avrebbe consentito, infatti, di adottare soluzioni politiche già in qualche modo

corrispondenti al diritto vivente e, per questo aspetto, già dotate di una loro legittimazione

ordinamentale.

Intenderei allora prospettare, nelle poche righe seguenti, alcuni possibili linee evolutive del

sistema che, valorizzate ed ulteriormente precisate attraverso il processo politico di revisione,

avrebbero potuto contribuire, almeno in parte, al realizzare gli obiettivi della riforma senza

però snaturare il patrimonio costituzionale europeo, e, anzi, rappresentandone il logico

sviluppo. La recente prassi istituzionale e giurisprudenziale forniscono varie indicazioni di

questo tipo. Mi limiterò ad un rapido accenno relativamente alle questioni che hanno fatto

oggetto di analisi nei paragrafi precedenti.

Si è visto, in questi, quanto illusoria appaia l’idea di una meccanica dipendenza fra il concetto

di democrazia europea e il numero dei poteri assegnati al Parlamento europeo. La

valorizzazione di una autonoma nozione di democrazia europea, che attinge per un verso a

forme di legittimazione interne, per altro guarda invece, in chiave internazionalista, agli Stati

membri concepiti come entità politicamente organizzate, dovrebbero invece indurre a

prospettare l’esistenza di processi diversificati di legittimazione che tengano conto della natura

degli interessi in gioco e del livello di integrazione culturale e politica fra gli Stati membri.

Da un lato, il sistema politico dell’Unione mostra una evidente tendenza verso un

rafforzamento dei poteri del Parlamento e verso un modello decisionale ordinario, imperniato

sul doppio consenso di Parlamento e Consiglio. D’altro lato, esso evidenzia altresì il permanere

di procedimenti decisionali di tipo intergovernativo, che vanno quindi considerati come un dato

costante del panorama istituzionale dell’Unione e che rappresentano, sovente, una condizione

dell’attribuzione di nuove competenze all’Unione. Piuttosto che indulgere alla ardua formazione

di un sistema politico di stampo parlamentare, il processo di revisione dovrebbe allora tendere

a realizzare con maggior efficienza il principio della democrazia partecipativa, e della

trasparente rappresentanza di interessi, nell’ambito di ciascun processo di legittimazione delle

decisioni politiche, siano esse di carattere parlamentare o quasi-parlamentare, siano esse

invece di carattere più marcatamente intergovernativo. Una volta riconosciuta l’esistenza di

una pluralità di processi di legittimazione delle decisioni politiche dell’Unione, e la loro

equivalenza dal punto di vista democratico, l’esistenza di una “diversità” decisionale

dell’Unione non dovrebbe rappresentare un ostacolo alla realizzazione della democrazia

europea.

In un sistema istituzionale articolato sull’equivalenza democratica di vari procedimenti

decisionali, anche il problema della frammentazione del sistema delle fonti, e l’assenza di una

unitaria dinamica normativa, potrebbe essere avviato a soluzione. L’analisi di recenti tendenze

giurisprudenziali evidenzia l’esistenza di una certa tendenza all’affievolimento del principio

delle competenze attribuite che dovrebbe consentire al legislatore comunitario una maggiore

libertà nel determinare gli obiettivi dell’azione comunitaria scegliendoli nell’insieme degli

Questa tendenza si è fondata, in

obiettivi assegnati alla Comunità dal trattato istitutivo[23].

passato, soprattutto sulla interazione fra norme comunitarie, pur aventi differente base

giuridica, ma adottate sulla base di procedimenti decisionali analoghi. Una volta accettata

l’idea della pari legittimazione politica dei diversi procedimenti decisionali, però, non vi è però

ragione logica per negare che possa esservi una certa interazione fra norme adottate sulla

base di essi.


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AUTORE

Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Questo articolo fa riferimento al corso di Diritto dell'Unione europea tenuto dalla prof.ssa Allegri. Di seguito gli argomenti trattati; la vicenda del processo di revisione dell’Unione europea; Il sistema istituzionale europeo e le modifiche del Trattato di Lisbona; le dinamiche normative dell’ordinamento europeo e il Trattato di Lisbona; l’architettura costituzionale dell’Unione e l’unificazione dei pilastri; il patrimonio costituzionale europeo.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze della comunicazione pubblica e d'impresa
SSD:
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Allegri Maria Romana.

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