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- Ai fini dell'applicazione sul campo delle politiche europee dobbiamo avvalerci

pienamente dell'esperienza dei rappresentanti locali e regionali nel Comitato, dato

che essi si trovano nella posizione ideale per creare legami diretti con i cittadini

dell'Unione europea.

- Occorre sviluppare il ruolo dei membri del Comitato come "ambasciatori" delle

regioni e dei comuni sia per informare le autorità europee delle esigenze e delle

priorità dei cittadini nei comuni e nelle regioni, che per illustrare le politiche eu-

ropee ai cittadini delle regioni e dei comuni.

- Si spera pertanto che venga fornito un contributo significativo al concetto di cit-

tadinanza europea, concetto che figura tra i principali temi all'esame del Comita-

to.

- Durante il periodo di riferimento del programma il Comitato dedicherà partico-

lare attenzione allo sviluppo della cittadinanza europea, in termini sia giuridici

che culturali.

1.1.2. Scopo del parere non è quello di fare una riflessione generale sul concetto

di cittadinanza europea e sulla sua evoluzione. L'obiettivo è piuttosto quello di

analizzare il significato della cittadinanza europea per l'attività del CdR e per le

regioni e i comuni. Occorre quindi chiarire come vada concepita la cittadinanza

europea in quanto società civile moderna, che comprende tutti i livelli politici, e

in particolare come si possa creare e rafforzare la connessione verticale tra la cit-

tadinanza europea e la cittadinanza delle regioni e dei comuni. Il Comitato si a-

spetta un graduale miglioramento della percezione e della realizzazione della cit-

tadinanza europea, man mano che l'integrazione europea progredisce, dato che

l'interesse dei cittadini cresce grazie alle frequenti esperienze quotidiane in merito

ai numerosi aspetti e possibilità dell'integrazione europea. In tal modo si crea un

nuovo spazio di percezione e di interesse (Max Weber). Contemporaneamente si

può e si deve promuovere la cittadinanza europea attraverso l'azione dei soggetti

coinvolti a livello dell'UE, dei governi e delle regioni e comuni. A tal fine sono

particolarmente utili ulteriori iniziative nel campo dell'informazione rivolta alle

regioni e ai comuni.

1.1.3. Il concetto di cittadinanza a livello comunale e regionale (citizenship, cito-

yenneté), utilizzato qui di seguito, non dev'essere inteso in senso giuridico, perché

in tale contesto vi sono negli Stati membri concezioni molto differenti e tradizioni

divergenti. I modi in cui tale concetto viene inteso variano dall'appartenenza ad

un'unità sociale e geografica dotata di diritti di autogoverno fino alla nozione di

identità regionale e locale.

1.1.4. Il tema in questione è diventato di particolare attualità in seguito alla deci-

sione, adottata in occasione del vertice europeo di Colonia, di elaborare una Carta

dei diritti fondamentali e quindi di dare concreta attuazione alle dichiarazioni di

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cui all'art. 6 del Trattato sull'Unione (versione del Trattato di Amsterdam). Se-

condo quanto stabilito al punto 44 delle Conclusioni della Presidenza del Consi-

glio europeo, "il Consiglio europeo ritiene che, allo stato attuale dello sviluppo

dell'Unione europea, i diritti fondamentali vigenti a livello dell'Unione debbano

essere raccolti in una Carta e in tal modo resi più manifesti". A tal fine viene con-

vocata una conferenza alla quale partecipano i rappresentanti degli Stati membri e

delle istituzioni europee con il compito di elaborare un progetto entro la fine del

2000.

1.1.5. Si rimanda infine ai pareri formulati dal Comitato in merito al principio di

sussidiarietà e alla cittadinanza europea e al parere intitolato "Verso una nuova

cultura della sussidiarietà! Un appello del Comitato delle regioni"(1).

2. Sviluppo del concetto di cittadinanza europea, compresa la nozione di una "Eu-

ropa dei cittadini"

2.1. La graduale evoluzione del concetto di cittadinanza europea

2.1.1. L'affermazione in base alla quale soltanto in sede di formulazione degli o-

biettivi nel preambolo gli autori dei Trattati di Roma avrebbero pensato di unire il

processo di integrazione alla nascita di una cittadinanza europea non rappresenta

una critica, bensì una semplice descrizione dei fatti. Sanzionando in particolare il

diritto fondamentale alla libera circolazione (e conseguentemente anche la libertà

di stabilimento) il Trattato istitutivo della CEE introduce una delle disposizioni

più rilevanti per quella che sarà in seguito la cittadinanza europea. Tuttavia, la li-

mitazione di tale diritto alla categoria dei lavoratori dimostra che a quei tempi l'a-

spetto più importante era la mobilità del lavoro inteso come fattore di produzione,

e quindi come componente legata ai processi socioeconomici. Nella primissima

fase l'apertura del settore pubblico nazionale ai cittadini degli altri Stati membri

(fatto salvo l'articolo 45 del Trattato CE), riconducibile sostanzialmente alla giu-

risprudenza della Corte europea di giustizia, ha svolto un ruolo decisivo.

2.1.2. Il dibattito si è intensificato a partire dagli anni '70 con l'introduzione del

concetto di una "Europa dei cittadini". L'obiettivo allora era quello di decidere

come avvicinare i cittadini alla Comunità nella loro vita di tutti i giorni. In occa-

sione della conferenza al vertice del 1974 fu elaborato un primo elenco dei cosid-

detti "diritti speciali". Questi comprendevano il diritto universale di soggiorno, il

diritto all'elettorato attivo e passivo (perlomeno alle elezioni comunali), il diritto

di accesso alle cariche pubbliche e l'unione dei passaporti. Il Rapporto Tindemans

del 1975 aggiunse altri due elementi: ampliamento dei diritti individuali dei citta-

dini (riconoscimento dei diritti e delle libertà fondamentali, diritto individuale di

adire la Corte europea di giustizia in caso di violazione dei diritti fondamentali)

ed estensione della libera circolazione (abolizione dei controlli sulle persone alle

frontiere, equipollenza dei titoli di studio). Anche il Parlamento europeo invocò il

recepimento dei diritti fondamentali nel diritto comunitario (diritto all'elettorato

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attivo e passivo, accesso alle cariche elettive pubbliche, libertà di riunione e di as-

sociazione e diritto universale di soggiorno). Il concetto di cittadinanza europea

apparve per la prima volta nel progetto del Parlamento europeo del 1984 riguar-

dante l'istituzione di un'Unione europea.

2.1.3. Una tappa importante fu l'introduzione dell'elezione diretta del Parlamento

europeo (diritti civili di elettorato attivo e passivo).

2.1.4. Nel 1984 fu istituito il Comitato Adonnino, che formulò il seguente pro-

gramma: abolizione delle formalità doganali, riconoscimento reciproco dei di-

plomi e dei certificati, diritto universale di soggiorno non subordinato al possesso

di un lavoro, diritto di partecipazione alle elezioni comunali per gli appartenenti

agli altri Stati membri, diritto uniforme per le elezioni del Parlamento europeo,

diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e istituzione presso il Parla-

mento europeo della figura dell'ombudsman/mediatore, diritto di fare appello al-

l'ombudsman, potenziamento degli scambi culturali, tra giovani e in ambito spor-

tivo.

2.2. Incorporazione nei trattati di Amsterdam e di Maastricht

2.2.1. Con il Trattato di Maastricht gran parte di questi concetti è stata assorbita

nel diritto comunitario primario. Il principio di cittadinanza europea è stato rece-

pito come parte a sé stante del Trattato CE e quindi posto in risalto come uno de-

gli elementi chiave della politica d'integrazione europea.

2.2.2. Con il Comitato delle Regioni è stata creata un'istituzione comunitaria di-

rettamente impegnata nel perseguimento degli obiettivi associati al concetto di

cittadinanza europea.

2.2.3. Con il Trattato di Amsterdam sono stati compiuti altri passi in avanti: mag-

giore tutela dei diritti fondamentali dei cittadini europei (nuovo art. 6 nel Trattato

istitutivo dell'UE), rafforzamento della politica sociale e inserimento nel Trattato

di una nuova competenza per la politica dell'occupazione.

3. Riflessioni e raccomandazioni sulla cittadinanza europea dal punto di vista del-

le regioni e dei comuni

Le riflessioni riportate qui di seguito analizzano innanzitutto il rapporto tra citta-

dinanza europea da una parte e cittadinanza delle regioni e dei comuni dall'altra.

Dopodiché si tratterà di definire il ruolo e le funzioni del CdR e di individuare le

misure necessarie per promuovere il concetto di partnerariato a livello di Unione.

Il concetto di cittadinanza è particolarmente complesso, dato che può comprende-

re tutti gli aspetti sociali, economici, politici e culturali della società umana. Tut-

tavia esso contiene in sostanza due principi, l'esistenza e la sovranità di un'unità

politica, indipendentemente dal suo livello territoriale, e il fatto che tale unità è in

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grado di integrare politicamente i propri cittadini. Nel corso della discussione che

ha avuto luogo nella Commissione 7 è stato osservato che negli Stati membri so-

no presenti diverse forme di cittadinanza, a seconda delle condizioni specifiche,

in particolare storiche. Il progetto di "cittadinanza attiva" è inteso a contrastare le

tendenze all'abbandono dell'impegno civile da parte dei cittadini.

3.1. Rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni e dei comuni

3.1.1. La cittadinanza europea rappresenta in larga misura un'estensione della cit-

tadinanza delle regioni e dei comuni. Si pensi ad esempio al diritto universale di

soggiorno o al diritto di partecipare alle elezioni comunali concesso ai cittadini

degli altri Stati membri dell'UE. In altri casi - come ad esempio nel caso del dirit-

to di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di fare appello all'ombudsman -

la cittadinanza europea non presenta invece alcuna dimensione regionale o comu-

nale.

3.2. La cittadinanza delle regioni e dei comuni

3.2.1. Per le regioni e i comuni la cittadinanza rappresenta l'elemento basilare del

proprio status giuridico e della propria coscienza di sé. Fondamentalmente essa

può assumere tre dimensioni:

- la dimensione sociospaziale: le regioni e i comuni sono delle unità spaziali che

integrano i cittadini attraverso la realtà del vicinato e nella varietà della vita di

tutti i giorni. Attraverso la tradizione, la cultura regionale e locale e i progetti co-

muni di modernizzazione essi sviluppano un'identità che agisce verso l'interno e

l'esterno;

- la dimensione politica: la cittadinanza ingloba il concetto di democrazia regio-

nale e comunale e le relative istituzioni. Queste ultime si basano sul diritto civile

all'autonomia amministrativa, conquistato nella maggior parte dei casi dopo una

lunga battaglia contro le rivendicazioni monopolistiche dell'amministrazione cen-

trale dello Stato;

- infine, vi è la dimensione dello sviluppo: essa comprende l'organizzazione co-

mune delle strutture di base della vita dei cittadini, in particolare i servizi di inte-

resse generale, compreso il puntuale adeguamento degli stessi;

- gli enti regionali e locali hanno bisogno di ulteriori informazioni in merito all'at-

tuazione dei diritti dei cittadini dell'Unione in altri Stati membri e delle conse-

guenti prassi di applicazione nelle regioni e nei comuni.

3.3. Definizione di cittadinanza europea come concetto trasversale della politica

d'integrazione europea 30

3.3.1. Dall'analisi dell'evoluzione del concetto di cittadinanza europea (cfr. punto

2.1) emergono diverse interpretazioni di tale concetto:

- secondo quanto stabilito nella seconda parte del Trattato CE, la cittadinanza eu-

ropea è il risultato di una serie di diritti civili (diritto universale di soggiorno, di-

ritto all'elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo, diritto al-

l'elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali per i cittadini UE degli altri

Stati membri, diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di fare appello

all'ombudsman, ecc.). Tale è la definizione di cittadinanza europea in base al di-

ritto contrattuale;

- la cittadinanza europea può inoltre essere intesa come elemento della politica

d'integrazione europea, la quale comprende tutte le politiche dell'UE che riguar-

dano direttamente il singolo cittadino e che gli attribuiscono dei diritti e dei dove-

ri che vanno al di là dell'ambito sopracitato;

- infine, la cittadinanza europea può indicare specificamente quei settori politici -

come ad esempio la cultura - che sono particolarmente adatti a rafforzare il lega-

me del cittadino con l'UE.

3.3.2. È assolutamente legittimo utilizzare ciascuna delle tre definizioni di citta-

dinanza europea in quanto non si escludono a vicenda, ma possono invece com-

binarsi, costituendo un efficace strumento dell'integrazione europea.

3.3.3. La cittadinanza europea costituisce quindi un settore politico trasversale

che comprende una serie di approcci, obiettivi e strumenti diversi. Il denominato-

re comune consiste nel cittadino inteso come oggetto diretto di riferimento.

3.3.4. I seguenti settori di intervento rientrano in parte o interamente nel concetto

di cittadinanza europea:

3.3.5. Libertà di circolazione e libertà di stabilimento:

- libera circolazione dei lavoratori;

- libertà di stabilimento;

- controlli alle frontiere;

- accesso a incarichi pubblici e attività lavorative nel pubblico impiego per i citta-

dini UE appartenenti ad altri Stati membri.

3.3.6. La cittadinanza europea in base alla seconda parte del Trattato CE:

- diritto universale di soggiorno; 31

- diritto di partecipare alle elezioni comunali e del PE (elettorato attivo e passivo);

- protezione diplomatica;

- diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di fare appello all'ombu-

dsman;

- rispetto dei diritti fondamentali;

- divieto di discriminazione.

3.3.7. Politiche specifiche nel settore delle risorse umane:

- politica dell'istruzione;

- politica della cultura;

- politica dei giovani;

- politica sociale;

- politica sanitaria;

- politica dell'occupazione.

3.3.8. Informazione, sussidiarietà e partecipazione civile:

- trasparenza e accettazione;

- Comitato delle regioni;

- sussidiarietà e cittadinanza e quindi diritto all'autonomia amministrativa regio-

nale e comunale intesi come due concetti che si integrano e condizionano a vi-

cenda.

3.4. Rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni e dei comuni

3.4.1. La cittadinanza europea integra la cittadinanza regionale e comunale ag-

giungendovi una dimensione europea. Man mano che procede il processo di inte-

grazione, la cittadinanza europea acquista una crescente importanza, sia attraver-

so l'aumento del numero di cittadini che vi fanno riferimento, sia attraverso le

nuove misure politiche. Il concetto di integrazione pone in primo piano la cittadi-

nanza regionale e comunale, perché - come afferma la sociologia delle realtà lo-

cali - il comune e la regione costituiscono uno dei modelli basilari di convivenza

sociale. 32

3.4.2. Va inoltre osservato che la politica di solidarietà attuata dall'Unione euro-

pea attraverso i fondi strutturali ha permesso di estendere il principio di solidarie-

tà, che è uno degli elementi della cittadinanza regionale e locale, conferendogli

una dimensione europea.

3.4.3. Dal punto di vista dei contenuti il rapporto tra cittadinanza europea e citta-

dinanza delle regioni e dei comuni deriva dalle misure che riguardano direttamen-

te gli abitanti. Nel caso della cittadinanza delle regioni e dei comuni è coinvolta

l'intera popolazione. Nel caso della cittadinanza europea, invece, le misure sono

spesso rivolte solo a una parte della popolazione per far fronte a eventuali esigen-

ze specifiche. Ciò vale ad esempio per i cittadini provenienti da altri Stati membri

dell'UE (ad. es. diritto di soggiorno, diritto di partecipare alle elezioni comunali,

accesso al pubblico impiego) e per la popolazione locale disposta a muoversi (li-

bera circolazione, programmi di scambio). Tuttavia, in alcuni casi è anche possi-

bile che venga coinvolta l'intera popolazione (elezioni del Parlamento europeo).

3.4.4. Un rapporto amministrativo tra le due forme di cittadinanza nasce dal fatto

che - come accade ad esempio per il diritto universale di soggiorno - le ammini-

strazioni regionali o comunali fungono da interlocutori per i cittadini dell'UE

provenienti da altri Stati membri.

3.4.5. Un rapporto molto stretto si sviluppa nel caso del diritto di partecipazione

alle elezioni comunali. In tali elezioni, ogni cittadino, indipendentemente dalla

sua nazionalità, ha il diritto di voto e di eleggibilità nello Stato membro in cui ri-

siede, alle stesse condizioni che valgono per i cittadini di questo Stato membro.

3.4.6. Un rapporto particolarmente stretto tra cittadinanza europea e cittadinanza

regionale e comunale può nascere anche per motivi geografico-territoriali (soprat-

tutto nelle regioni di confine) attraverso i progetti di cooperazione interregionale

o i partenariati tra comuni. Già oggi nelle "euroregioni" la vicinanza geografica

ha favorito in parte lo sviluppo di modelli di stretta cooperazione tra cittadini.

3.4.7. Oltre al rapporto in termini di competenze è opportuno anche considerare il

rapporto istituzionale. Ad esempio, non devono verificarsi casi di incompatibilità

tra la cittadinanza europea e le basi istituzionali della cittadinanza delle regioni e

dei comuni, e soprattutto è necessario che il diritto all'autonomia amministrativa,

che costituisce anche un diritto civile, non subisca limitazioni.

3.5. Il significato della cittadinanza europea per i lavori del CdR

3.5.1. Il Comitato delle regioni, che nell'esecuzione dei suoi lavori difende innan-

zitutto gli interessi sociali, economici e culturali dei cittadini così come essi si

sviluppano concretamente a livello regionale e comunale, ha il compito di contri-

buire con i suoi mezzi all'affermarsi del concetto di cittadinanza europea. Il Co-

mitato può svolgere in particolare opera di sensibilizzazione sulla correlazione

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settoriale e giuridico-politica tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni

e dei comuni. In relazione alla cittadinanza europea (intesa sia in senso stretto che

in senso lato), il Comitato può quindi svolgere una funzione di intermediario

"verso l'alto" e "verso il basso", funzione che può e deve essere sviluppata ulte-

riormente.

3.5.2. Dal punto di vista istituzionale tale compito implica tra l'altro i seguenti a-

spetti:

- analisi del rapporto giuridico-politico e amministrativo tra cittadinanza dell'U-

nione e cittadinanza delle regioni e dei comuni;

- nell'ambito di tale contesto, affrontare la questione del rispetto del principio del-

l'autonomia amministrativa e della sussidiarietà;

- la cittadinanza europea intesa come strategia importante per lo sviluppo del sen-

so di appartenenza tra i cittadini dell'Unione europea.

3.5.3. Dal punto di vista tecnico-politico, si potrebbero porre in rilievo i seguenti

aspetti:

- elaborazione dei contenuti della cittadinanza europea;

- attività di informazione dei cittadini;

- nell'ambito di tale approccio, utilizzo della competenza delle amministrazioni

regionali e comunali derivante dalla loro vicinanza al cittadino al fine di elaborare

meglio le politiche settoriali europee.

3.5.4. Per adempiere a tali compiti è necessario curare una serie di aspetti fonda-

mentali:

- individuazione delle componenti essenziali della cittadinanza europea nell'ambi-

to delle suddette politiche settoriali e individuazione delle ripercussioni a livello

regionale e comunale. Da quanto risulta finora, non è ancora stato analizzato

l'impatto della cittadinanza europea (nelle sue diverse accezioni) a livello regio-

nale e comunale. Ciò è tuttavia necessario, al fine di comprendere il concetto di

cittadinanza europea in tutta la sua portata e in riferimento ai vari aspetti della po-

litica di integrazione;

- tenere in maggiore considerazione il concetto di cittadinanza europea in rappor-

to alla cittadinanza regionale e comunale in sede di formulazione dei pareri da

parte del Comitato. Il Comitato deve dimostrare che la cittadinanza europea e la

cittadinanza delle regioni e dei comuni si influenzano e si integrano a vicenda sia

dal punto di vista della giustificazione politico-democratica che dal punto di vista

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della trasposizione materiale, illustrando nel contempo i meccanismi di tale rap-

porto.

3.5.5. Il Comitato può inoltre contribuire all'avvio di una discussione su scala eu-

ropea sul rafforzamento dell'impegno civile. Sulla base di esempi (consigli co-

munali dei giovani, istruzione degli adulti, uso della società dell'informazione) si

sono mostrati gli strumenti grazie ai quali si persegue il rafforzamento della citta-

dinanza e della democrazia regionale e locale.

3.6. L'importanza particolare del lavoro di informazione

3.6.1. Per sua natura, la cittadinanza europea non può basarsi sulla stessa vicinan-

za al vissuto quotidiano di cui godono invece le regioni e i comuni. I valori, i di-

ritti, gli obblighi del cittadino europeo e gli obiettivi della politica di integrazione

devono essere divulgati attraverso un lavoro di informazione.

3.6.2. Da un esame generale degli elementi già esistenti della politica di integra-

zione europea per quanto riguarda la cittadinanza europea emerge chiaramente

che in questo momento l'accento va posto probabilmente più sul miglioramento

dell'opera di divulgazione e di trasposizione che sull'adozione di nuove misure.

Non serve a nulla pensare alle prossime fasi di sviluppo della cittadinanza euro-

pea se i cittadini dell'UE non sono a conoscenza dei diritti e dei settori di soste-

gno già esistenti.

3.6.3. Il Comitato può intervenire come portavoce dei cittadini europei. L'effica-

cia del suo intervento deriva tra l'altro dal fatto che i suoi membri sono gli espo-

nenti di una rete di associazioni che rappresentano le regioni e i comuni nella loro

totalità (sia a livello nazionale che europeo). Il potenziale comunicativo di regioni

e comuni non va affatto trascurato. Sarebbe anzi opportuno attuare strategie per

aumentarlo.

3.6.4. L'attività di informazione non deve però dare l'impressione che la cittadi-

nanza europea riguardi soltanto gli articoli della seconda parte del Trattato CE.

Piuttosto, bisogna tener conto di tutti quei settori che hanno un impatto diretto sul

cittadino - e quindi sull'uomo.

3.6.5. Considerando il rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza regionale e

comunale, gli enti regionali e comunali rappresentano degli interlocutori impor-

tanti nell'ambito della politica di informazione. Dal momento che si occupano di

numerosi aspetti della cittadinanza europea (diritto di soggiorno, diritto di parte-

cipazione alle elezioni comunali, misure transfrontaliere di sostegno) tali enti so-

no spesso i diretti interlocutori dei cittadini. 35

3.6.6. Gli enti regionali e locali degli Stati membri hanno bisogno di informazioni

più ampie in merito all'attuazione dei diritti dei cittadini dell'Unione in altri Stati

membri dell'UE e alla relativa prassi di applicazione nelle regioni e nei comuni.

3.6.7. Agli inizi degli anni '90 è stata creata, su iniziativa della DG X, la rete d'in-

formazione Symbiosis. Nonostante i primi risultati positivi, il progetto fu abban-

donato. Si trattava fondamentalmente di manuali, su supporto elettronico, che de-

scrivevano i singoli aspetti della cittadinanza europea in senso stretto e in senso

lato e che potevano essere consultati dai cittadini. La rete si era rivelata molto uti-

le sia per i soggetti coinvolti/interessati, sia per i collaboratori delle amministra-

zioni regionali e comunali. Questo approccio andrebbe ripreso, verificando in

quale misura la rete Internet possa offrire nuove possibilità di accesso.

3.6.8. Il suddetto strumento, di cui si dovrebbe considerare la riattivazione, può

essere oggi realizzato molto meglio grazie alle possibilità tecniche offerte da

Internet. Il programma dell'UE "Europe direct" offre attualmente numerose pos-

sibilità di informazione, fino alla consulenza diretta (per mezzo di "call-center").

L'UE ha fatto molto ai fini della prossimità al cittadino e della trasparenza nel-

l'ambito della società dell'informazione. Tuttavia occorre ancora consolidare tali

servizi di informazione nel contesto sociale e spaziale dei cittadini, vale a dire an-

che nelle amministrazioni regionali e comunali, scuole, biblioteche e istituti di i-

struzione per adulti.

3.7. L'importanza dei programmi di scambio

3.7.1. La cittadinanza europea è tanto più importante, quanto maggiore è il nume-

ro dei giovani, degli studenti delle scuole e delle università e dei lavoratori che

soggiornano per un determinato periodo in un altro Stato membro. Ciò spiega

l'importanza che rivestono i programmi d'istruzione, i programmi culturali e quel-

li per i giovani per l'affermarsi del concetto di cittadinanza europea. A tal riguar-

do il Comitato dovrebbe formulare delle proposte su come creare un rapporto più

stretto tra i soggiorni nell'ambito dei programmi di sostegno dell'UE e gli obiettivi

e i principi della cittadinanza europea.

3.7.2. In tale contesto sarebbe opportuno verificare il significato dei partenariati

regionali e comunali per la cittadinanza europea. I partenariati regionali e comu-

nali rappresentano la rete più fitta in Europa per il coinvolgimento diretto del cit-

tadino. Il presupposto è che gran parte della popolazione abbia una mentalità a-

perta.

3.7.3. Per le regioni e i comuni dei paesi candidati è assolutamente necessario

creare dei canali di sostegno per dar vita ad un movimento europeista simile a

quello dei paesi fondatori. 36

3.7.4. Il Comitato dovrebbe elaborare un parere che analizzi in maniera mirata il

ruolo e gli interventi della politica culturale e dell'istruzione europea per la citta-

dinanza europea e per la cittadinanza regionale e comunale nel loro rapporto di

interdipendenza.

3.7.5. Dal momento che le amministrazioni regionali e comunali svolgono un

ruolo di grande rilevanza per il partenariato europeo, si propone di istituire un

programma di borse di studio per quei collaboratori che si occupano, ad esempio,

di diritto di partecipazione alle elezioni comunali, di diritto di soggiorno, di con-

sulenze, ecc. Organizzando scambi di giovani funzionari amministrativi tra le

amministrazioni gemellate, si potrebbe creare un rete che favorisca lo "scambio

diretto", la conoscenza reciproca e la diffusione delle migliori pratiche.

4. Conclusioni

4.1. La cittadinanza europea è sia un obiettivo che uno strumento della politica di

integrazione europea. Ne è un obiettivo, perché l'integrazione politica potrà essere

garantita nel tempo soltanto quando verrà considerata e accettata dall'intera popo-

lazione degli Stati membri come un'esigenza comune. In questo senso la cittadi-

nanza europea rappresenta una condizione che dona legittimità alla politica di in-

tegrazione europea. Ne è uno strumento, perché crea diritti, misure di sostegno e

reti in settori diversi che promuovono a livello pratico le forme più disparate di

identificazione del cittadino con l'UE.

4.2. La cittadinanza europea integra la cittadinanza regionale comunale aggiun-

gendo una dimensione transnazionale. Ciò vale sia per la popolazione locale, che

in determinate circostanze beneficia per un periodo più o meno lungo dei diritti

legati alla cittadinanza europea, che per i cittadini dell'UE giunti da altri Stati

membri e da paesi terzi. Dal punto di vista della trasposizione, che presuppone

anche la tutela di tali diritti, si vengono a creare dei rapporti diretti difficili da i-

gnorare, come ad esempio nel caso del diritto dei cittadini dell'UE provenienti da

altri Stati membri di partecipare alle elezioni comunali. Anche nel caso del diritto

di soggiorno e della trasposizione degli altri concetti politici specifici che risulta-

no importanti ai fini della cittadinanza europea emergono delle necessità e possi-

bilità di intervento in loco.

4.3. È per questo che la cittadinanza europea non può e non deve essere valutata e

sviluppata senza tener conto degli altri tipi di cittadinanza. Il successo della citta-

dinanza europea dipende in larga misura da quanto essa verrà incorporata nelle

attuali strutture civili e politico-democratiche e dagli obiettivi e dalle misure con

le quali essa viene promossa dalle amministrazioni regionali e comunali.

4.4. Questa necessità di decentramento insita nella struttura associativa dell'Unio-

ne deve essere debitamente tenuta in considerazione nei futuri progetti giuridici

delle politiche settoriali che risultano importanti per la cittadinanza europea. Per

37

porre in rilievo tale principio si dovrebbe inserire un articolo specifico nella se-

conda parte del Trattato CE, analogamente a quanto è stato fatto per il settore del-

l'ambiente.

4.5. Il Comitato dovrebbe far capire che la sussidiarietà, la cittadinanza e l'auto-

nomia amministrativa delle regioni e dei comuni rappresentano delle istituzioni

efficienti anche per la politica nel settore della cittadinanza europea. In occasione

dell'imminente elaborazione di una Carta dei diritti e delle libertà fondamentali

sarebbe opportuno inserire anche il diritto all'autonomia amministrativa delle re-

gioni e dei comuni. In tale contesto il Comitato ricorda la propria richiesta di isti-

tuire un "Anno europeo dell'autonomia regionale e locale", grazie al quale po-

trebbe essere messo in evidenza il ruolo particolare dell'autonomia regionale e lo-

cale per la cittadinanza dell'Unione.

Bruxelles, 17 febbraio 2000.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

(1) CdR 302/98 fin - GU C 198 del 14.7.1999, pag. 73.

Jos Chabert 38

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law, 1

TOWARDS A EUROPEAN NATIONALITY LAW

Gerard-René de Groot

Readers are reminded that this work is protected by copyright. While they are free to use the

ideas expressed in it, they may not copy, distribute or publish the work or part of it, in any

form, printed, electronic or otherwise, except for reasonable quoting, clearly indicating the

source. Readers are permitted to make copies, electronically or printed, for personal and clas-

sroom use.

1. Introduction

Article 8 (1) of the Draft Treaty establishing a Constitution for Europe prepared by the

2

European convention chaired by Valéry Giscard d’Éstaing provides as follows:

Every national of a Member State shall be a citizen of the Union. Citizenship of the Union shall be

to national citizenship; it shall not replace it.

additional

This provision of the Draft Constitution repeats, in slightly different wording, Article 17 (1)

3

EC (introduced in 1992 by the Treaty of Maastricht on the European Union):

Citizenship of the Union is hereby established. Every person holding the nationality of a Member State

be a citizen of the Union.

shall 4

And since the Treaty of Amsterdam, Article 17 (1) continues as follows:

Citizenship of the Union shall complement and not replace national citizenship.

Several questions arise in respect of these provisions. The core part of this inaugural lecture

will deal with the question as to whether the introduction of European citizenship has conse-

quences for the autonomy of the Member States in matters of nationality. However, before

going into this, I would like to briefly dwell on two other issues: 1) the precise

1 Inaugural lecture delivered on 13 November 2003 on the occasion of the author’s acceptance of the

Pierre Harmel chair of at the Université de Liège. A word of thanks is in order to Louise Rayar for

professeur invité

her English revision work.

2 As submitted to the President of the European Council in Rome on 20 July 2003, OJ C 169 of 18 July

2003.

3 OJ C 224 of 31 August 1992. Effective as of 1 November 1993. Before the Treaty of Amsterdam came in-

force, Article 17 used to be Article 8. See, Closa (1992); Closa (1994); Closa (1995); Evans

to inter alia,

(1991); Evans (1995); Evans and Jessurun d’Oliveira (1991); Jessurun d’Oliveira (1994); Jessurun d’Oliveira

(1995); Kojanec (1998); Lippolis (1994); Pérez Vera (1993); Preuss (1995); Sauerwald (1996).

4 OJ C 340 of 10 November 1997, in force since 1 May 1999. 39

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

relationship between the terms ‘nationality’ and ‘citizenship’ and 2) the statement, which is

incorrect, that nationals of a Member State are European citizens, as expressed in these

all

provisions.

2. Terminology

First of all, the terminology of Article 8 (1) Draft Constitution and Article 17 EC Treaty is re-

5

markable. In the English text, two different terms are used: ‘nationality’ and ‘citizenship’. The

relationship between these two concepts expressed in the English language is not fully clear. In

the United Kingdom, the term ‘nationality’ is used to indicate the formal link

between a person and the state. The statute that regulates this status is the British Nationality

6

Act. The most privileged status to be acquired under this Act, however, is the status of

7 8

In Ireland, it is the Irish Nationality and Citizenship Act that regulates who

‘British citizen’. 9

precisely possess Irish citizenship. In the United States, the Immigration and Nationality Act

regulates who is an American citizen, but the Act also provides that the inhabitants of

American Samoa and Swains Island have the status of American nationals without

10

citizenship.

In the context of the EC Treaty and the Draft Constitution, however, it is obvious that

‘nationality’ refers to the formal link between a person and a state, irrespective of how this

link is called under national law, whereas ‘citizenship of the Union’ refers to the newly crea-

ted status in Community law. In the sentence added to Article 17 EC in the Treaty of Am-

sterdam, ‘national citizenship’ is most probably to refer to possession and exercise of

‘citizenship rights’ at the national level. It fails to explain what precisely is meant by ‘national

citizenship’. Remarkable also is that Article 17 EC provides that citizenship of the Union

‘shall complement’ national citizenship, whereas Article 8 (1) Draft Constitution prescribes

that it ‘shall be additional’. The question needs to be raised as to whether the word

‘additional’ was chosen to indicate that nationality (of a Member State) is to be the primary

status of a person and citizenship of the Union a secondary, accessory status. The word

5 The Draft Constitution uses the expression ‘Every instead of ‘Every person holding the

national’

nationality’.

6 Enacted in 1981, in force since 1 January 1983. See also BNA (Commencement) Order 1982, Statutory

Instruments 1982, 933. The BNA 1981 has been amended on several occasions, most recently by the

Nationality, Immigration and Asylum Act 2002.

7 Other status are British Overseas Territories Citizen (SS. 15-25 BNA 1981, amended in 2002 by the Bri-

Overseas Territories Act 2002), British Overseas Citizen (SS. 26-29 BNA 1981), British Subject without Citi-

tish (SS. 30-32 BNA 1981) and British Protected Persons (SS. 38 and 50 (1) BNA 1981).

zenship

8 Act of the 1956, 439 (most recently amended by the Irish Nationality and Citizenship Act

Oireachtas

2001 (Act 15/2001) of 5 June 2001).

9 Act of 27 June 1952, Pub.L 82 414, 66 Stat. 163, as amended, codified in 8 U.S.C., Sec. 1101 ff.

10 Immigration and Nationality Act 1952, Section 308 (8 U.S.C. 1408) regarding persons born in an

possession of the United States.

outlying 40

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

‘complement’ places both notions almost at the same level and seems to be a better word,

seeing that citizenship of the Union is considered ‘destined to be the fundamental status of

11

nationals of the Member States’.

It is very interesting to study the different language versions of the EC Treaty and the

Draft Constitution. Like the English version, five other language versions also use two

different terms in Article 17 EC to denote the concepts of ‘nationality’ and ‘citizenship’. This

12

is, for example, the case in the French version, where the words and

nationalité citoyenneté

are used. See furthermore:

Dutch: -

nationaliteit burgerschap;

13 14

German: - ;

Staatsangehörigkeit Bürgerschaft

Portugese: -

nacionalidade cidadania;

Spanish: -

nacionalidad ciudadania

In four of these languages, the term for the formal link between a person and the state is evi-

dently related etymologically to the English word ‘nationality’. In the German language, the

word indicates that a person belongs (in German: to a state

Staatsangehörigkeit gehört)

(German: Staat).

In French, Portuguese and Spanish, the terms denoting ‘citizen’ (citoyen, cidadão,

are closely related etymologically to the English language, which has ‘citizen’

ciudadano)

and ‘city’ (cité, The Dutch and German terms are and re-

cidade, ciudad). burger Bürger,

15

spectively. Originally, the term was used to denote a person living in a fortified city.

In the Greek version, as many as three different terms are used:

υπηκοοτητα, ιθαγενεια, πολιτες. In Article 17 (1) (1), ‘citizenship of the Union’ is

ιθαγενεια της Ενωσης,

expressed by whereas in Article 17 (1) (2) ‘citizen of the Union’ is re-

πολιτες της Ενωσης. εθνικη ιθαγενεια,

ferred to as National citizenship is referred to as

εθνικη.

which could be slightly problematic because of the use of the adjective In the Greek

υπηκοοτητα,

version of Article 17, ‘Nationality of a Member State’ is expressed by but in Arti-

υπηκοοτητα

cle 8 (1) Draft Constitution is no longer used; instead, again the expression

εθνικη ιθαγενεια is used.

In four other languages of the Union, a single term is used to denote the concepts of

‘nationality’ and ‘citizenship’. The Italian version uses for both. The Italian

cittadinanza

word could not be used because of its obvious ethnic connotation. The Danish

nazionalità

11 ECJ 2 October 2003 (Case C-148/02), No. 26, in re Garcia Avello.

12 On the relationship between these two French concepts throughout history, see Guiguet (1997; also

1998); Verwilghen (1999), pp. 77 ff.

13 In Austria, is called from an Austrian perspective, therefore,

Staatsangehörigkeit Staatsbürgerschaft;

is acquired through Austrian Compare the title of the Austrian Natio-

European Bürgerschaft Staatsbürgerschaft.

Act: (Act of 15 July 1965, Bundesgesetzblatt (1965), 68).

nality Staatsbürgerschaftsgesetz

14 The German word is avoided because of its obvious ethnic dimension.

Nationalität πυργος.

15 Kotalakidis (2000), p. 45; Vink (2003), pp. 23, 24. Compare borough, bourge, 41

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

text refers to and thus referring twice to

statsborger i en medlemsstat unionsborgerskab,

The Danish word had to be avoided, also because of its ‘ethnic’

borgerskab. nationalitet

connotation. Compare:

Finnish: -

kansalainen kansalaisuus;

Swedish: -

medborgare i en medlemsstat unionsmedborgare

In almost all the languages of the candidate Member States which will join the European

Union on 1 May 2004, a single word is used in the text of Article 8 Draft Constitution:

Estonian: kdanik - kodakondsus;

Latvian: pilsonis - pilsoniba;

Lithuanian: Hun-

pilietybe - Sajungos pilietybie;

garian: Maltese:

polgarsag - allampolgarsagot; Polish:

cittadinanza - cittadinanza ta’l-Unjoni;

obywatelstwa - obywatelstwo;

Slovak: statnemu obcianstvu - obcianstvo únie;

Slovenian: drzavljanstva - drzavljanstvo Unije.

A problem in nearly all of these languages was how to avoid words that referred to the ethnic

dimension of persons. Only in the Czech-language version, two different words are used:

which more or less have the same relationship as

státní prislusnost - obcanstvi Unie, 16

and in the German language.

Staatsangehörigkeit Staatsbürgerschaft

It is remarkable that the Danish text does not use the Danish word for

indfødsret

17

‘nationality’, whereas the Danish Nationality Act does. The dual use of the word borgerskab

in the Danish version may perhaps partly explain the Danish fear that the creation of Europe-

an citizenship could be the first step towards the decline of their own (Danish) nationality.

Compare the Danish declaration on citizenship of the Union on the occasion of the Danish ra-

18

tification of the Maastricht Treaty:

1. Citizenship of the Union is a political and legal concept which is entirely different from the concept

of citizenship within the meaning of the Constitution of the Kingdom of Denmark and of the Danish le-

system. Nothing in the Treaty on European Union implies or foresees an undertaking to create a citi-

gal of the Union in the sense of citizenship of a nation State. The question of Denmark participating

zenship

in any such development does, therefore, not arise.

2. Citizenship of the Union in no way in itself gives a national of another Member State the right to

Danish citizenship or any of the rights, duties, privileges or advantages that are inherent in

obtain

Danish citizenship by virtue of Denmark’s constitutional, legal and administrative rules. Denmark will

respect all specific rights expressly provided for in the Treaty and applying to nationals of the

fully States.

Member

16 Information by Lucas Bortel in an e-mail message of 8 October 2003.

17 Lov om dansk indfødsret.

18 OJ 1992, C 348/1. 42

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law, 19

In reaction to this Danish statement, the Heads of State or Government in the European

Council session of 11 and 12 December 1992 reiterated the message contained in the

declaration on nationality attached to the Maastricht Treaty:

The provisions of Part Two of the Treaty establishing the European Community relating to citizenship

of the Union give nationals of the Member States additional rights and protection as specified in that

Part. They do not in any way take the place of national citizenship. The question whether an individual

the nationality of a Member State will be settled solely by reference to the national law of the

possesses

State concerned.

Member

Danish hesitation ultimately led to amendment of Article 17 EC by the Amsterdam Treaty, in

which it was emphasised that citizenship of the Union complemented rather than replaced na-

tional citizenship.

It is noteworthy that, although the Italian text, like the Danish, uses both times the

same expression (cittadinanza), Italian authorities and scholarly writers did not have the same

20

reservations as the Danish. This may be explained by a difference in approach by Denmark

and Italy in respect of Drafts published by the European Commission.

Denmark has always been very critical (as has been the United Kingdom) where

details in the text of the drafts are concerned, whereas Italy tends to concentrate on the gist of

a proposal, without paying too much attention to detail. Furthermore, in Danish, a second

word, was available, whereas in the Italian language, to the best of my knowledge,

indfødsret,

there was not.

3. Not all nationals of a Member State are European citizens

In spite of the clear statement of Article 17 EC and Article 8 Draft Constitution that every natio-

nal of a Member State is a citizen of the Union, it can be observed that some nationals of Mem-

ber States do not have this status. This is in particular the case in the United Kingdom.

Already on the occasion of its accession to the EC in 1972, the United Kingdom

21

issued a special declaration, defining who is British for Community purposes:

As to the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the terms ‘nationals’, ‘nationals of Mem-

States’ or ‘nationals of Member States and overseas countries and territories’ wherever used in the Tre-

ber establishing the European Economic Community, the Treaty establishing the European

aty

Atomic Energy Community or the Treaty establishing the European Coal and Steel Community or in

of the Community acts deriving from those Treaties, are to be understood to refer to:

any

19 Decision of the Heads of State or Government, meeting within the European Council, concerning

certain problems raised by Denmark on the Treaty on European Union (see OJ 1992 C 348/1). On this decision,

Curtin and Van Ooik (1994).

see

20 It should be noted that at the time of signature of the Maastricht Treaty Finland and Sweden were not yet

Member States of the Union.

21 See OJ (EC) 1972 L 73/196; BGBl. II, 1410; on this declaration, Evans (1982b); Evans (1984); Plender

(1976), pp. 42-45. Compare also Command Paper 9062, and Jessurun d’Oliveira (1999), pp. 400, 401. 43

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

a. persons who are citizens of the United Kingdom and Colonies or British subjects not possessing that

citizenship or the citizenship of any other Commonwealth country or territory, who, in either case, have

right of abode in the United Kingdom, and are therefore exempt from United Kingdom immigration

the

control;

b. persons who are citizens of the United Kingdom and Colonies by birth or by registration or

in Gibraltar, or whose father was so born, registered or naturalised.

naturalisation 22

This declaration was replaced by another in 1981. This was necessary because the rules on

British nationality had been completely overhauled by the British Nationality Act 1981,

23

which came into effect on 1 January 1983:

As to the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the terms ‘nationals’, ‘nationals of Mem-

States’ or ‘nationals of Member States and overseas countries and territories’ wherever used in the Tre-

ber establishing the European Economic Community, the Treaty establishing the European

aty

Atomic Energy Community or the Treaty establishing the European Coal and Steel Community or in

of the Community acts deriving from those Treaties, are to be understood to refer to:

any

a. British citizens; 24

b. Persons who are British subjects by virtue of Part IV of the British Nationality Act 1981 and who

the right of abode in the United Kingdom and are therefore exempt from United Kingdom immi-

have control;

gration

c. British Dependent Territories citizens who acquire their citizenship from a connection with Gibraltar.

reference in Article 6 of the third Protocol to the Act of Accession of 22 January 1972, on the

The 25 26

Channel Islands and the Isle of Man, to ‘any citizen of the United Kingdom and Colonies’ is to be

understood as referring to ‘any British citizen’.

Because of these declarations, some categories of British nationals - in particular most

‘British Dependent Territories Citizens’, ‘British Overseas Citizens’, ‘British Subjects

27

without Citizenship’ and ‘British Protected Persons’ - are excluded from European

citizenship. One of these categories, the ‘British Dependent Territories Citizens’, merits some

additional remarks. The ‘British Dependent Territories’ were renamed ‘British Overseas Territo-

ries’ under Section 1 of the British Overseas Territories Act 2002, which received

Royal Assent on 26 February 2002. Under Section 1, British Dependent Territories Citizen-

ship was renamed ‘British Overseas Territories Citizenship’. From then on, ‘British Depen-

dent Territories Citizen’ in the 1981 British declaration should be read as ‘British

Overseas Territories Citizen’. However, the British Overseas Territories Act 2002 produced yet

another, even more important, modification. Section 3 (1) of the Act provides as follows:

22 OJ 1983, C 23/1.

23 See Bonner (1982); Evans (1981); Evans (1982a); De Groot (1989), p. 103; Simmonds (1984).

24 I.e., British subjects without citizenship.

25 On the Channel Islanders, see De Groot (2002c), p. 70; Juárez Peréz (1998), pp. 170, 171.

26 On the Manxmen, see De Groot (2002c), p. 70; Juárez Peréz (1998), pp. 170, 171.

27 On these different categories of British nationals, see De Groot (1989), p. 103, with further references

on p. 408. 44

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

Any person who, immediately before the commencement of this section, is a British overseas territories

citizen shall, on the commencement of this section, become a British citizen.

28

The day of commencement was fixed at 21 May 2002. In respect of the formulation of the

1981 British declaration, it can be concluded that former British Dependent Territories

Citizens, who became British Overseas Territories Citizens by Royal Assent on 26 February

2002, on 21 May 2002 also received European citizenship through having been granted

29

British citizenship. However, there is one exception: British citizenship was not extended to

persons who after 26 February 2002 were British Overseas Territories Citizens by virtue of a

30

connection with the Sovereign Base Areas of Akrotiri and Dhekelia.

These base areas, located on the island of Cyprus, are British Overseas Territories, but e-

xtending British citizenship was deemed to be inappropriate because of the military nature of

these British possessions. For this reason, these British Overseas Territories Citizens do not pos-

sess British citizenship and are therefore definitely not European citizens.

Furthermore, it should be borne in mind that British citizenship is conferred to the other

British Overseas Territories Citizens the status they possess. The consequence

in addition to

of this is that the persons in question may issue a declaration of renunciation in order to divest

themselves of British citizenship. If this happens, they are exclusively British Overseas Territo-

ries Citizens, not possessing European citizenship, of course.

These legal constructions show that the status of ‘British Overseas Territories Citizen’

has not been abolished: furthermore, acquisition of this status on the basis of the provisions of

the amended British Nationality Act does not result in acquisition of British citizenship.

Persons who acquired British Overseas Territories Citizenship after 21 May 2002 can only

apply to be registered as British citizens. Registration is at the discretion of the Secretary of

31

State. In respect of all these changes concerning British Dependent Territories Citizens, it

can be concluded that the United Kingdom is to review the 1981 declaration. It is not the Bri-

tish Dependent Territories Citizens, but some British Overseas Territories Citizens (and

some other categories such as British Overseas Citizens) who are now excluded. Furthermore,

it is useful to know whether the United Kingdom will preserve the statement that, for

Community purposes, all British citizens are British, including those living in British

Overseas Territories.

The validity of the exclusion of certain British nationals from European citizenship

28 See British Overseas Territories Act 2002 (Commencement) Order 2002, S. 2 (a).

29 The number of persons involved is approx. 200,000, living in thirteen British overseas territories: An-

Bermuda, British Antarctic Territory, British Indian Ocean Territory, British Virgin Islands, Cayman I-

guilla, Falkland Islands, Gibraltar, Montserrat, Pitcairn Islands, St Helena and Dependencies, South Georgia

slands,

and the South Sandwich Islands, and the Turks and Caicos Islands.

30 Both base areas are located in the south of the island of Cyprus.

31 S. 4A BNA 1981, as amended by the British Overseas Territories Act 2002: ‘. . . the Secretary of State

if he thinks fit cause the person to be so registered.’ Another category of British Overseas Territories

may

Citizens without British citizenship are the Ilois, covered by S. 6 (3) of the British Overseas Territories Act

2002. 45

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law, 32

was challenged before the European Court of Justice in 2001 in the Case.

Manjit Kaur

Manjit Kaur was a British Overseas Citizen (not a British Overseas Citizen!) of In-

Territories

dian extraction, who lived in East Africa. She argued that the British declaration deprived her

of European citizenship. The European Court of Justice concluded that she was not deprived

of European citizenship because she had never been a European citizen, according

to the British declaration:

Furthermore, adoption of that declaration did not have the effect of depriving any person who did not sa-

the definition of a national of the United Kingdom of rights to which that person might be entitled

tisfy

under Community law. The consequence was rather that such rights never arose in the first place for

such a person.

Furthermore, the Court stressed that the British declaration was in conformity with the special

‘Declaration (No 2) on nationality of a Member State’, which is attached to the Maastricht

Treaty. The Declaration reads as follows:

The Conference declares that, wherever in the Treaty establishing the European Community reference

is made to nationals of the Member States, the question whether an individual possesses the nationality

of a Member State shall be settled solely by reference to the national law of the Member State concer-

Member States may declare, for information, who are to be considered their nationals for

ned. purposes by way of a declaration lodged with the Presidency and may amend any such de-

Community

when necessary.

claration

Apart from the United Kingdom, only one other Member State issued a declaration on the defi-

nition of nationals for Community purposes. As far back as 1957, Germany declared that not

only Germans within the meaning of the German Nationality Act (Reichs- und

1913, with amendments) - which already included all nationals of

Staatsangehörigkeitsgesetz

the Democratic Republic of Germany - are to be regarded as Germans for European

Community purposes, but also Germans within the meaning of Article 116 German

Constitution (Grundgesetz), including ethnic Germans in Eastern Europe, for instance the

33

‘Volga Germans’, if they had entered Germany as refugees (Vertriebene). However, since 1

January 2000, this German declaration is no longer of practical relevance, because from this

date onwards anyone recognised as a German within the meaning of Article 116 German Con-

stitution simultaneously acquires German nationality on the basis of the revised Ger-

ex lege

34

man Nationality Act.

Nevertheless, there are several categories of nationals of Member States with

other

regard to whom it is doubtful whether they possess European citizenship. I do not intend to

elaborate on these in this lecture, but only wish to highlight some of the interesting borderline

32 ECJ 20 February 2001, Case 192/99, ECR I-1237.

33 See Treaties establishing the European Communities, Office for Official Publications of the European

Communities 1978, 573. Compare Bleckmann (1978; 1980). Furthermore: De Groot (1990); Jessurun d’Oliveira

(1999), p. 400.

34 Article 7 of the German Nationality Act, as amended by Act of 15 July 1999, Bundesgesetzblatt 1999 I,

1618. See also the transitional provision of Article 40 (a). 46

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Electronic Journal of Comparative Law,

35

categories of European citizenship. In spite of their Danish nationality, the Danish

36

inhabitants of the Faroe Islands are European citizens. However, with regard to the

not

37 38

Danish Greenlanders, the Netherlands Antilleans, the Arubans and the French inhabitants

of French overseas territories (territoires it has to be concluded - with some

outremer), 39

hesitation - that they possess European citizenship , although they reside in territories of

do

the Member States which are not situated within the territory of the European Union. Of inte-

rest as well is the position of those Spanish nationals, who, in addition to their Spanish natio-

nality, possess the nationality of a Latin-American country pursuant to the Treaties on

40

dual nationality, which Spain entered into with twelve Latin American countries. If residing

in Spain, they are definitely European citizens; if they are living in Latin America or a third Sta-

te, European citizenship depends on whether they are entitled to a Spanish passport. In the ori-

ginal versions of the various Treaties on dual nationality, they were not entitled to a

Spanish passport, but recent amendments to several treaties grant this right, even to those re-

41

siding in Latin America. If they hold a Spanish passport, they can present themselves as Eu-

42

ropean citizens. Remarkable also is the position of dual Italian-Argentinean citizens or their

43

descendants, owing to the Italian–Argentinean treaty on dual nationality, which was model-

led on the Spanish–Argentinean treaty.

In addition to these borderline cases of European citizenship, it is worthwhile to study

the rules in force in Member States that allow descendants of former nationals living abroad

to acquire the nationality of their ancestors. Considerable differences can be observed betwe-

en these rules. Some Member States are very restrictive in respect of access to citizenship for

descendants of former nationals residing abroad. Other States are extremely liberal. Since 9

44

January 2003, Spain, for example, grants a right to opt for Spanish

35 For details, see De Groot (1993b; 1998d; 2000b; 2002c).

36 De Groot (2002c), pp. 74-76; Juárez Peréz (1998), pp. 169, 170.

37 De Groot (2002c), p. 73.

38 De Groot (1993a; 2000c). Compare also Burgers-Vos (1992) and Martha (1992).

39 See De Groot (2002c), pp. 74-76, with further references. For a different opinion, see Hartley (1978), pp.

77-80; Mortelmans and Temmink (1991), in particular pp. 63, 64.

40 Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Dominican Republic, Ecuador, Guatemala, Honduras, Columbia,

Paraguay and Peru; for further information, see Aznar Sanchez (1977) and, more recently, Alvarez Ro-

Nicaragua,

(2000) and Coppa (2002).

driguez

41 See Arts. 2 (1) and 6 (a) Directive 73/148 (establishment and services) and Arts. 3 (1) and 4 (3) (a)

68/360 (workers).

Directive

42 De Groot (2002d).

43 Treaty of 29 October 1971; in Italy approved by Act of 18 May 1973, No. 282, Gazetta Ufficiale 1973,

152.

No.

44 Act 36/2002 of 9 October 2002, BOE 2002, 35638-35640. On this new Act, see Alvarez Rodriguez

(2002). 47

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nationality to all children born of a parent who originally possessed Spanish nationality and

was born in Spain (Article 20 (1) (b) The declaration to opt for Spanish natio-

Código civil).

nality can also be made outside Spain. The option right is not limited in respect of the

age of the person involved. The grandchildren of persons who originally possessed Spanish

nationality, will be able to acquire Spanish nationality by naturalisation after a residence

period of one year (Article 22 (2) (f) Italy offers rather similar access to Italian

Código civil). 45 As a result of the new Spa-

nationality for the children and grandchildren of Italian emigrants.

nish option right for the children of former Spanish nationals born in Spain, Fidel Castro him-

46

self could immediately opt for European citizenship while continuing to reside in Cuba.

4. Autonomy in matters of nationality

The special ‘Declaration (No 2) on nationality of a Member State’ quoted earlier, which was

attached to the Maastricht Treaty, gives the impression that each Member State is fully auto-

nomous in regulating nationality. The conclusion that Member States continue to have

full autonomy cannot be maintained, however, in all circumstances.

We may first of all observe that the relation between the first and second sentence of

the Declaration on nationality is not entirely clear. The first sentence grants the Member State

in question the right to determine who is a national of that Member State. The nationality of a

Member State is to be determined exclusively on the basis of the national law of that Member

State and not by Community law. The second sentence, however, offers the Member States

the possibility of issuing an additional declaration ‘for information’ regarding the persons

who possess the nationality of a Member State. Does this second sentence entail that the

Member States can exclude groups of their nationals from the rights under the EC Treaty?

Can they grant these rights to groups of individuals who do not possess the nationality of

these Member States under their nationality law? Or are they only permitted to offer an au-

thoritative explanation of their nationality laws as to who exactly is a national of the

Member State involved in the case of reasonable doubt? Obviously, the other Member States ne-

ed to know whether they should also regard British Overseas Citizens as British citizens for

47

Community purposes. Is it possible for the Netherlands, for example, to declare that all Nether-

lands citizens born outside the territory of the Kingdom of the Netherlands are not Netherlands

citizens for Community purposes?

Upon consultation of the Netherlands law of citizenship, there can be no reasonable

doubt whether or not children of Netherlands citizens born abroad are Dutch. They acquire

45 See Arts. 4 and 9 Legge sulla cittadinanza italiana of 5 February 1992, Gazetta Ufficiale 15 February

1992, No. 38 and Art. 1 of the Act No. 379 of 14 December 2000, Gazetta Ufficiale No. 295 of 19 December

2000.

46 Fidel Castro’s father, who was born in Galicia (Spain), went to Cuba at the end of the 19th century. See

‘Noticias de Cuba’, available through http://www.cubanet.org (last visited on 25 October 2003). According to

Spanish estimations, some 80,000 persons residing in Cuba have this option.

47 Compare Jessurun d’Oliveira (1999), p. 440, who stresses that the United Kingdom and Germany had re-

for issuing a declaration, because they have non-standard nationality legislation.

asons 48

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

Netherlands citizenship at birth, a declaration to the contrary, therefore,

jure sanguinis;

addressed to the Presidency of the European Community, would be rather surprising. Would

such a declaration perhaps violate the aim of Article 17 of the Treaty? The answer to this que-

stion depends, on the interpretation of the second sentence of the additional declara-

inter alia,

tion. Does it allow total freedom to make any conceivable declaration regarding the determina-

tion of the nationals of a Member State? And what exactly is the purport of the

words ‘for information’ and ‘when necessary’ in that second sentence?

However, I have already mentioned that two Member States, Germany and the United

Kingdom, issued special declarations on the issue of who should be regarded as their na-

tionals for Community purposes. Both Member States did not simply ‘explain’ their

nationality legislation, but created a special, functional nationality for Community purposes.

This observation is of relevance to the interpretation of the words ‘for information’ in the de-

claration on nationality attached to the Maastricht Treaty. These words obviously do not

exclude the possibility that determination of nationals for Community purposes deviates from

48

the general definition of ‘nationals’. From this perspective, it is likely that the Netherlands

can exclude nationals born abroad from European citizenship without violating the Treaty. So-

me doubt about full autonomy in matters of nationality also arises from reading the

49

decision of the European Court of Justice of 1992, in The Court decided that

Michelleti.

Spain had to accept that Mario Vincente Micheletti, who had been born in Argentina as the

son of an Italian father, an Argentinean national through naturalisation, was to be regarded as

an Italian for Community purposes, because of the Italian interpretation of the content of an I-

talian–Argentinean treaty on dual citizenship, which in fact was a copy of the Spanish–

Argentinean treaty on dual citizenship. Under similar circumstances, based on its treaty with

Argentina, Spain would have concluded that a child of an originally Spanish

parent who had acquired Argentinean nationality through naturalisation would not qualify as

a Spanish national for Community purposes. The European Court of Justice stressed respect

for Community law when regulating and interpreting the nationality law of the State

involved:

The definition of the conditions of acquisition and loss of nationality is, in conformity with international

within the competence of each Member State, which competence must be exercised with due

law, 50

regard to Community law.

An essential question is why the Court emphasised that this competence had to be exercised

with due regard to Community law, although, thus far, the European Union has not adopted

48 See also Evans (1998), with reference to Case T 230/94 v.

Frederick Farrugia EC Commission.

49 ECJ 7 July 1992, Case 369/90, ECR 1992 I-4258, Mario Vincente Micheletti and others/Delegación del

On this case, see Borras Rodriguez (1993); Carracosa, (1994); De Groot (1992); Espinar

Gobierno en Cantabria.

Vicente (1994); Iglesias Buhigues (1993); Jessurun d’Oliveira (1993), pp. 627 ff.; Ruzié 1993); Sebastien

(1993), pp. 1263-1269. On the reaction of the Spanish courts, see De Groot (1998a).

50 See also ECJ 11 November 1999, Case 179/98. ECR I-7955, in re No. 29.

Fatna Mesba, 49

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law, 51

any Regulation or Directive on nationality law. In view of the declaration by the Heads of

52

State or Government referred to above, attached to the Maastricht Treaty, it is not very

53

likely that such a Regulation or Directive will be prepared in the near future.

Nevertheless, it is my view that the nationality legislation of a Member State may

54

conceivably violate general principles of Community law. This may be the case when

Member States regulate the grounds for acquisition and loss of nationality:

a) violating the obligation of solidarity (Gemeinschaftstreue). A violation of this principle

laid down in Article 10 EC could be observed if a Member State were to grant its nationality

to an important part of the population of a non-EU Member State, without prior consultation

55

with Brussels.

The same holds true for the situation in which a Member State issues a declaration regarding

the determination of nationals for Community purposes, with the inclusion of an important

part of the population of a non-EU Member State, without previously consulting Brussels.

If, for instance, the Netherlands were to suddenly grant Netherlands nationality to the

entire population of Surinam or an important part thereof, it could be argued that this would

56

constitute a violation of the obligation of solidarity. Nevertheless, much depends, of course,

on the reaction or non-reaction of the other Member States and the Commission.

The recent history of UK nationality law offers three examples of extending British citi-

zenship (and therefore European citizenship) to (part of) the population of a non-European terri-

57

tory. During the Falklands war, an Act of Parliament was passed granting British nationality to

all British Dependent Territories Citizens living on the Falkland Islands

(who had not been European citizens, with the exception, perhaps, of those who were also

51 The only attempt to exert some influence on nationality matters was a resolution of the European

Parliament of 18 September 1981, OJ 1981 C 260/100, where, on the occasion of a debate regarding the British

Act 1981, it was concluded that a certain degree of harmonisation of nationality law should be promo-

Nationality

so as to avoid that persons were born stateless within the territory of the Community.

ted

52 See also the Declaration of the European Council in December 1992, OJ 1992 C 348/1.

53 The autonomy of Member States in nationality matters was recently underlined in a written answer by

Commissioner G. Verheugen to a written question posed by a Member of the European Parliament on the

of stateless persons in the candidate Member State Slovenia; E-1641/03.

position

54 See also Kotalakidis (2000), p. 310: ‘. . . die Grenzen der Rechtmäßigkeit einer nationalen Staatsan-

bzw. ihre Rechtswirkungen im Hinblick auf die Unionsbürgerschaft [können] anhand des

gehörigkeitsregelung,

Unionsrechts überprüft werden . . .’ Compare also Kotalakidis (2000), p. 316.

55 See Hall (1995), pp. 64-73, who also pays attention to the procedures that need to be followed if duties

by Article 10 have been violated.

imposed

56 This example has not been invented at my desk. Prime Minister Lubbers of the Netherlands made this sug-

as a ‘political possibility’ in a speech held in 1992. An advantage of such an extension of Netherlands natio-

gestion

would be that Netherlands nationals with ties with Surinam would perhaps take the decision to re- emigrate to

nality

Surinam more readily. On this proposal, see also Kotolakidis (2000), p. 299.

57 British Nationality (Falkland Islands) Act 1983. 50

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

Argentinean through Italian descent). Shortly before the transfer of the territory of Hong

Kong to China, part of the population of Hong Kong was granted the right to opt for British ci-

58

tizenship. More recently, on 21 May 2002, most British Overseas Territories Citizens beca-

59

me European citizens through their being granted British citizenship. In none of these instan-

ces did the European Commission or other Member States voice protest, nor did the

amendments of the treaties on dual nationality, concluded between Spain and Latin American

countries, which entitled persons of dual Spanish-Latin American nationality to apply for a Spa-

nish passport, lead to protests.

Nevertheless, it cannot be precluded that in extreme circumstances a Member State 60

will violate the obligation of solidarity by a surprising grant of their nationality. Kotalakidis

poses the question what the reaction of the Commission and the other Member States would

have been had Cyprus not been accepted as a Member State and Greece - as a reaction to that

- had granted Greek nationality - and therefore European citizenship - to all Cypriots of Greek

ethnicity. 61

Jessurun d’Oliveira has argued against the possibility that granting nationality

without consulting the European Union may violate the obligation of solidarity between the

Member States. He sees the reunification of the two German States after the fall of the Berlin

wall and the increase in German nationals by approximately 18 million persons as an

illustration of a Member State’s absolute autonomy in matters of nationality, in which the con-

sent of the European Union is not required. I find this illustration far from convincing. Because

of the German declaration on nationality made in 1957, the entire population of the Democratic

Republic of Germany already belonged to the group of persons that were German

for Community purposes: the population of the Federal Republic of Germany.

A good example of the absolute autonomy of a Member State in nationality matters

would have been the situation in which, conversely, the Federal Republic of Germany had de-

prived the population of the Democratic Republic of Germany of their German nationality wi-

thout consulting the European Union. But that did not happen: Germany just maintained

62

the position it had expressed more than 30 years before. Jessurun d’Oliveira continues:

Owing to the fact that neither Member States, nor the Commission, nor the Council or any other

institution have called since 1957 for any revision or implementation - no matter how specta-

Community

- of the nationality law of Member States, it appears that lack of solidarity with the Community in

cular

this area is not an issue. Or, in other words, historically speaking nationality law is an absolutely irrele-

category in the framework of the new Article 10. Member States and Community institutions do not

vant

easily consider asking whether nationality laws of Member States are compatible

with Community law. To date there has been no demand for information by the Member States from the

or Council, and there is no question of there being any co-operative, consultative or informa-

Commission

obligations in the absence of any sign of activity by the Community institutions.

tive

58 British Nationality (Hong Kong) Act 1997.

59 See section 3 above.

60 Kotalakidis (2000), p. 299.

61 Jessurun d’Oliveira (1999), pp. 402, 403.

62 Ibid., p. 405; compare also pp. 409, 410. 51

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

To my knowledge, it is true that the Commission or Council did not expressly request

information of a Member State on nationality matters on the occasion of it amending nationa-

lity legislation. It seems to me, however, that in any case the Spanish treaties on dual nationa-

63

lity and the British declaration on nationality after the 1981 review of British

nationality law were discussed with the European authorities. Furthermore, in a Resolution on

the occasion of the 1981 British declaration, the European Parliament stressed the desirability

64

of some degree of harmonisation of nationality law.

b) A second limitation of Member State competence in nationality matters could be observed,

if domestic rules on acquisition or loss of nationality violated public international law,

65

especially fundamental rights guaranteed under international law.

If a person has acquired the nationality of a Member State as a result of the application of a

rule that violates international law, other Member States are entitled to treat that person as not

possessing that nationality and, consequently, as a non-European citizen. This conclusion is in

66

line with the general reaction to attribution of nationality in violation of international law.

More complex is the situation in which deprivation of nationality is in breach of rules of

public international law. If a person has been deprived of the nationality of a State as a result

of the application of a rule that violates international law, the generally accepted view is that

other States should regard such withdrawal of nationality as not having taken place. If

not

they were to do that, they would not activate the international rules or, as the case may be, the

67

national rules aiming to reduce cases of statelessness. Within the framework of the

European Union, a different, more effective approach is needed. If a person were to be depri-

ved of the nationality of a Member State in violation of public international law, other Member

States and the Union would be obliged to treat that person as continuing to possess European

68

citizenship.

c) The most important limitation of the autonomy of Member States in matters of nationality

is without a doubt the guarantee of the right of free movement of persons within the European

63 Compare Pérez Vera (1981), p. 685: ‘. . . es un aspecto del Derecho español de nacionalidad que parece

despertar serias reservas en ciertos juristas communitarios que abogarian por su modificacion.’

64 OJ 1981, No. C 260/100.

65 Likewise Kotalakidis (2000), pp. 312, 313; differently Kovar and Simon (1994), p. 291. See also Hall

(1996).

66 See De Groot (1989), pp. 17-23, with further references.

67 Ibid., p. 22.

68 Compare also O’Keeffe and Bavasso (1998), where they stress that, once an individual has obtained the

of European citizen, judicial control by the ECJ of cases of deprivation of Member State nationality is per-

status admissible in the light of the effects that this measure will produce on European citizenship rights. See also

fectly

Hall (1995), pp. 9, 10, 99, and Kotalakidis (2000), p. 313. 52

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69

Union. The fundamental right of free movement within the European Union may, for

instance, be violated if a national of a Member State would lose his nationality - and therefore

the status of citizen of the Union - if he lived abroad in another Member State during a certain

period of time. The use of the right of free movement guaranteed by the EC Treaty in conjun-

ction with such a regulation would cause loss of nationality and as a result - in some cases -

loss of the status of European citizen. Such a national rule is incompatible with Community

law. Let us assume that the Netherlands was to amend the provision of Article 15 (1) (c)

70

Netherlands Nationality Act as follows: ‘Netherlands nationality shall be lost by any Ne-

therlands national, who also possesses another nationality and, after having reached majority,

has lived for an uninterrupted period of ten years outside the Netherlands, the

Netherlands Antilles or Aruba, other than in the service of the Netherlands or the Netherlands

Antilles or of an international organisation in which the Kingdom is represented, or as the spou-

se of a person in such service.’ In some instances, application of this rule would

constitute a violation of Community law. This would be the case if a person possessed both

Netherlands nationality and the nationality of a non-EU State. After having lived for a period

of ten years in, for instance, Germany, he would lose his Netherlands nationality and conse-

quently the status of European citizen. This result is especially unacceptable in cases where

the citizen in question is not able to renounce his non-EU nationality due to the domestic na-

71

tionality rules of the non-EU State involved, Venezuela being a case in point.

It must be pointed out that I did not invent this possible amendment of Article

15 (1) (c) Netherlands Nationality Act, but simply paraphrased an amendment proposed in a

72 73

Bill presented to Parliament by the Netherlands government on 25 February 1993.

69 Compare Greenwood (1987).

70 See also Kotalakidis (2000), p. 314.

71 It should be borne in mind that a considerable number of persons possesses both Netherlands and Vene-

nationality (the one the other partly due to the fact that Venezuela is a neighbou-

zuelan jure sanguinis, jure soli),

country of the Caribbean part of the Kingdom of the Netherlands and partly due to the activities of Shell Oil

ring

Company in Venezuela.

72 On the Bill see also Vink (2003), pp. 150, 151.

73 ®

Voorstel van Rijkswet tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap, wetsontwerp 23 029

1461). The complete text of the proposed new Article 15 reads:

1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:

a. door het afleggen van een verklaring van afstand;

b. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een onon-

periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft in het buiten-

derbroken

anders dan in een dienstverband met Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba dan wel met een

land,

internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van een persoon in een

zodanig dienstverband.

2. Het in het eerste lid, onder b, bepaalde is niet van toepassing op de Nederlander die tijdens zijn

die vreemde nationaliteit verkrijgt.

meerderjarigheid

3. De in het eerste lid, onder b, bedoelde periode van tien jaar wordt geacht niet te zijn onderbroken

de betrokkene gedurende een periode korter dan één jaar zijn hoofdverblijf in Nederland, de

indien 53

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

However, on 16 September 1993, the government modified the proposed new Article:

‘Netherlands nationality shall not be lost if the person involved is residing within the territory

74

of the European Union and, furthermore, the loss can be prevented by holding a Netherlands

75 The government defended

passport or a certificate of possession of Netherlands nationality.’

this modification of the proposed amendment by arguing that the text originally proposed

76

might have violated the right of free movement within the European Union.

77

Jessurun d’Oliveira does not agree with the conclusion that loss of nationality by

reason of continuous residence abroad may violate the free movement rights under the EC

Treaty. He argues as follows:

78

It has been put forward that it would be incompatible with Community law if one Member State were

to rule that a national residing in one of the other Member States and having no other nationality should lo-

his nationality, for example, after having lived there for more than ten years. The party concerned would

se

indeed, the argument runs, lose the protection of the EC Treaty, namely entitlement to the

freedom of movement. Worse still, if he lost his Member State nationality he would lose his Union

as well.

citizenship

There are two objections to this example. In the first place I submit that everything has been tur-

upside down. Whoever is a national of a Member State is a Union citizen, with all the rights and entit-

ned that result from that status.

lements Whoever is not (or no longer) a national of a Member State is not (no longer) eligible for

Union citizenship. A Union citizen is not robbed of the rights he or she is entitled to under the Treaty,

but the grounds for his or her Union citizenship and the resulting rights are cancelled as the premise for

Union citizenship is no longer fulfilled.

Secondly, the position is rather timid. The implication of the standpoint that someone residing

in a different Member State of the EC may not lose his or her nationality is that in the end all regula-

concerning the loss of nationality are fundamentally forbidden under Community law,

tions

because they go hand in hand with the loss of Community rights. Should, for instance, Article 14 (2) of

Dutch Nationality Law then come to read: ‘[n]o loss of Dutch nationality in any case takes place wha-

the should someone become stateless or lose Union citizenship as a result’?

tsoever

I have to make clear first of all that Jessurun d’Oliveira did not sum up my arguments entirely

correctly. After the words ‘having no other nationality’ the words ‘of another Member State’

should be added; this makes a vast difference. Secondly, I disagree with his first argument.

Nederlandse Antillen of Aruba heeft.

74 Literally, the relevant provision provides that nationality may be lost if the person in question is living

the territories to which the Treaty on European Union is applicable (‘buiten de gebieden waarop het Ver-

outside

betreffende de Europese Unie van toepassing is’). As a result, the loss may occur in the event of residence in

drag

an overseas territory of a Member State, such as the Faroe Islands, French Polynesia or Saint

Helena.

75 The new rule came into force on 1 April 2003. See De Groot (2003b), pp. 374-380, and Vrinds (2004).

76 8, 9. For more details on this modification, see Jessurun d’Oliveira (1999), pp.

Memorie van Antwoord,

408, 409.

77 Jessurun d’Oliveira (1999), pp. 406, 407.

78 He refers to my earlier publications on this issue. 54

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

The nationality involved would be lost because of which is allowed

merely residence abroad,

and even guaranteed under the EC Treaty. It is therefore the exercise of rights granted by

Community law that leads to the loss of European citizenship. That, in my opinion, is not

acceptable.

His second argument is not at all convincing. I never wrote that a national of a

Member State residing in another Member State might not lose his or her nationality. My argu-

ment was basically that residence abroad in another Member State, as the only ground for loss, is

extremely problematic in view of Community law.

79

Jessurun d’Oliveira also calls attention to the fact that not all nationals of a Member

State residing in another Member State remain there as a result of residence permits granted

under EC law. That is correct, and it is my reason for always emphasising that loss of nationa-

lity on the ground of residence abroad violate Community law. I am perfectly

may

aware that this is exclusively the case, in principle, if residence abroad was guaranteed by EC

law. However, it should also be borne in mind that, more and more frequently, the European

Court of Justice underscores the importance of European citizenship itself as a fundamental sta-

tus. This may have consequences in that the possession of European citizenship is always pro-

80

tected in the case of residence within the territory of the Union.

Loss of nationality on the ground of uninterrupted residence abroad is not only

provided for in Dutch nationality legislation, but also in the legislation of some other Member

81 82

States. Belgium has so provided since 1985 . However, in my opinion, a technical detail of

the corresponding Belgian provision ensures that the Belgian legislation does not violate

Community law. The relevant part of Article 22 Belgian Nationality Act reads:

er.

§ 1 Perdent la qualité de Belge: . . .

o

5 le Belge né à l’étranger à l’exception des anciennes colonies belges lorsque:

a) il a eu sa résidence principale et continue à l’étranger de dix-huit à vingt-huit ans;

b) il n’exerce à l’étranger aucune fonction conférée par le Gouvernement Belge ou à l’intervention de

79 Jessurun d’Oliveira (1999), p. 407.

80 Doubts about compatibility with European law may arise in the following case: a Belgian national

Netherlands nationality by naturalisation. As a result, he loses Belgian nationality. Later on it is

acquires

discovered that he failed to inform the competent authorities of the Netherlands that at the time of the application

for naturalisation criminal investigations had been instituted against him in Belgium. Because of this fraudulent

of facts relevant to the naturalisation, he is deprived of his Netherlands nationality. As a

concealment

consequence, he becomes stateless (based on Art. 14 (1) Netherlands Nationality Act as amended, since 1 April

2003). It is - to put it mildly - remarkable that a European citizen loses this status as a consequence of criminal

in spite of the fact that he continues to reside within the territory of the Union. Again, the example

behaviour,

has not been invented, but was taken from the official governmental instruction for the application of the revised

Nationality Act (Handleiding ’s- Gra-

Netherlands voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap,

SDU (loose-leaf edition), 2003, commentary on Art. 14).

venhage:

81 Carlier and Goflin (1996), p. 146, stating that the provision, inspired by Denmark and the Netherlands,

incorporated into Belgian law in 1985. They refer to Doc. Parl. Chambre, sess. ord. 1983/84, 21, p. 122.

was

82 See also Art. 8 (1) Danish Nationality Act, Art. 34 Finish Nationality Act, Art. 8 Icelandic Nationality

Art. 25 (8) Luxembourg Nationality Act, Art. 14 Swedish Nationality Act. Compare also Art. 23-6 French

Act, Code, Section 19 (1) (c) Irish Nationality and Citizenship Act and Art. 24 Spanish Civil Code. For a compa-

Civil of these provisions, see De Groot (2003a), pp. 241-246.

rison 55

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

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celui-ci, ou n’y est pas occupé par une société ou une association de droit belge au personnel de

laquelle il appartient;

c) il n’a pas déclaré, avant d’atteindre l’âge de vingt-huit ans, vouloir conserver sa nationalité belge; du

de cette déclaration, un nouveau délai de dix ans prend cours.

jour

. . . er o o

§ 3. Le § 1 , 5 et 6 , ne s’applique pas au Belge qui, par l’effet d’une de ces dispositions, deviendrait

apatride.

As with the Netherlands, it is possible, therefore, that a Belgian national loses Belgian nationa-

lity and, as a result, European citizenship, while exercising the right of free movement

of persons in another Member State of the European Union after a residence of ten years

abroad. However, by submitting a declaration of extension of nationality to the Belgian

authorities in due time, loss of Belgian nationality can be avoided. Clearly, there may be cases

in which the person in question simply forgets to submit such a declaration. Nevertheless, in

no such case would I conclude that Community law has been violated. It is not unacceptable

that a citizen must submit such a declaration. In its decision in the European

Factortame,

83

Court of Justice emphasised within the context of the obligation to pay compensation for

damages as a result of a violation of Community law, that the injured party must demonstrate

reasonable diligence in avoiding loss or damage, or in limiting its extent, and must make use

of all legal remedies available (par. 84 of the Judgment). Bearing this principle in mind, one

may argue in respect of nationality law that the persons in question cannot complain that

Community law has been violated, where they could have avoided damage had they

submitted a simple declaration.

Another violation of the free movement rights guaranteed under the EC Treaty would

result from the situation in which children of nationals of a EU Member State, because they

were born in another Member State, do not acquire the nationality of the state of origin of

84

their parents pursuant to domestic nationality rules.

According to Article 8 of the Belgian Nationality Act, nationality may be acquired by

1) any child of a Belgian parent born in Belgium or 2) any child of a Belgian parent born

abroad, if one of three conditions is fulfilled: a) the parent was born in Belgium or in

territories under Belgian administration; b) the Belgian parent registers the child as a Belgian

national within five years of its birth; c) the child is otherwise born stateless or loses his

85 When reading these conditions, one can

(other) nationality before his eighteenth birthday.

83 EJC 5 March 1996, Case 46/93 and Case 48/93, ECR I-1029.

84 Apart from the Belgian and German provisions described here, comparable regulations exist in the

Kingdom (SS. 2 and 3 BNA), Ireland (Sect. 7 (3)) and Portugal (Art. 1 (1) (b) Nationality Act). For

United of these provisions, see De Groot (2002a), pp. 125-129.

details

85 Art. 8 (1) reads:

er.

§ 1 Sont Belges:

o

1 L’enfant né en Belgique d’un auteur belge,

o

2 L’enfant né à l’étranger:

a) d’un auteur belge né en Belgique ou dans des territoires soumis à la souveraineté belge ou confiés à

de la Belgique;

l’administration

b) d’un auteur belge ayant fait dans un délai de cinq ans à dater de la naissance une déclaration 56

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

conceive of cases, in which a child of Belgian parents does not acquire Belgian nationality

(and therefore European citizenship), while the parents exercise their European citizenship

right in another EU Member State. However, the parents can always register their children as

86

Belgian citizens. Although this, perhaps, involves some nuisance to the parents, they are

able to avoid all nationality disadvantages to their children by opting for Belgian citizenship for

their child in due time (within five years of the birth of the child). Basing myself on the ruling

by the European Court of Justice in in which the Court stressed that there

Factortame,

is an obligation to avoid damage, where possible, I have reached the conclusion that Belgian pa-

rents cannot complain about Belgian legislation on the acquisition of nationality at birth brea-

ching Community law if they themselves ‘forget’ to submit a declaration to the Belgian authori-

ties. Within this context, it is important that the time limit within which the child is to

be registered is a reasonable one. The parent’s Belgian passport is normally valid for a period

of five years. The Belgian parent will therefore have to contact a Belgian consulate at least

every five years to obtain a new passport. On that occasion, he or she can register the child as

a Belgian national. If the parent fails to do so, it may be assumed that non-registration is a

conscious decision.

If registration of a child has to take place within a shorter period after birth, there may

be some reservations as to the acceptability of the rule. Since 1 January 2000, the German

Nationality Act provides in Article 4 (4) that German nationality will no longer be acquired

by descent if a child of a German parent or German parents is born abroad after 31 December

1999 and has its habitual residence outside Germany (‘wenn der deutsche Elternteil nach dem

31. Dezember 1999 im Ausland geboren wurde und dort seinen gewöhnlichen Aufenthalt

hat’). German nationality is nevertheless acquired, in the event that otherwise the child would

be stateless. If the child does not acquire the German nationality of the parent(s) becau-

ex lege,

se both parent and child were born abroad, a parent may register the child as a German national

87 88

within one year of its birth. In my judgement, this time limit of one year is too short. It is not

difficult to conceive of cases in which parents are not aware that their child needs to be registe-

red for it to acquire German nationality, since German law did not require

registration before the year 2000. Such cases might prove problematic from a Community law

perspective.

Another example of nationality provisions which may conflict with Community law is

réclamant, pour son enfant, l`attribution de la nationalité belge;

c) d’un auteur belge, à condition que l’enfant ne possède pas, ou ne conserve pas jusqu’à l’age de

ans ou son émancipation avant cet âge, une autre nationalité.

dix-huit

86 The possibility of registration is an important difference compared to the British provisions.

87 This limitation of the transfer of German nationality is completely new in German nationality law, but it

take some time before this modification will have results in practice. The first children who will not acquire

will nationality because of this limitation are the children of the German children born outside Germany in

German

the year 2000.

88 The same applies to the British requirement of registration within twelve months (S. 3 BNA). However,

S. 3 (4) opens the possibility for the Secretary of State to allow registration after twelve months of the birth of

the child, by providing that ‘if in the special circumstances of any particular case the Secretary of State thinks fit,

he may treat subsection (2) as if the reference to twelve months were a reference to six years’. 57

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

found in Article 23-8 of the French Civil Code:

Art. 23-8. Perd la nationalité française le Français qui, occupant un emploi dans une armée ou un

service public étranger ou dans une organisation internationale dont la France ne fait pas partie ou plus

leur apportant son concours, n’a pas résigné son emploi ou cessé son concours nonobstant

généralement

qui lui en aura été faite par le Gouvernement.

l’injonction

L’intéressé sera, par décret en Conseil d’État, déclaré avoir perdu la nationalité française si,

le délai fixé par l’injonction, délai qui ne peut être inférieur à quinze jours et supérieur à deux

dans il n’a pas mis fin à son activité.

mois, Lorsque l’avis du Conseil d’État est défavorable, la mesure prévue à l’alinéa précé-

89

ne peut être prise que par décret en conseil des ministres.

dent

If the French authorities were to apply this provision to a national who is employed in the

service of another EU Member State, this would constitute an obvious violation of

Community law. Application of such a provision is incompatible with the objectives of the

90

EC Treaty.

5. Developments in the near future

It may be observed that EU law has already had some impact on the nationality laws of the

91

Member States. For several reasons, it can be expected that in the near future the European

Union will increasingly try to influence the grounds for acquisition and loss of nationality in

the Member States.

First of all, the European Union’s influence on matters of immigration law is growing.

Because of the very close relationship between immigration regulations and nationality law,

in particular the rules on naturalisation, it is quite likely that the Union will be tempted to

92

influence naturalisation policies as well.

Secondly, it is striking how many differences exist for descendants of persons origina-

ting from the territory of a Member State in respect of access to European citizenship through

acquisition of their ancestors’ nationality. With regard to some nationalities, such

89 This provision corresponds with Article 96 of the preceding Code de la nationalité française.

90 Similar difficulties may arise in respect of Art. 20 (1) (b) Greek Nationality Act, Art. 12 (1) (1) Italian Na-

Act and Art. 25 (1) Spanish Civil Code. For a comparison of those provisions, see De Groot (2003a), pp.

tionality

229-232.

91 In a similar vein, Kotalakidis (2000), p. 316.

92 Compare the situation in the United States where as early as 1789 in Art. I, sec. 8, clause 4 of the Consti-

of the United States it was provided: ‘The Congress shall have Power . . . to establish an uniform Rule of

tution

Naturalization.’ The right to enact rules dealing with naturalisation was granted to the Union, because otherwise

the States of the Union might have developed different policies on naturalisation and immigration. In the early exi-

of the United States, other rules of nationality law, especially rules regarding acquisition by birth and loss of

stence

nationality were regulated by the different States, not by the Union. Only after the 14th Amendment (Section 1)

came into force (in 1868) did the subject of nationality become governed by federal legislation. 58

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

93

acquisition is very easy; in some other Member States the possibility does not exist. It will

be difficult to continue to accept such unequal treatment of descendants of persons

originating from the different Member States.

Thirdly, at least two provisions in the Draft European Constitution give rise to que-

stions with regard to issues of nationality. Article 24 of the Draft Constitution provides

that, where the European Council or the Council of Ministers must take decisions by qualified

majority, ‘such a majority shall consist of the majority of Member States, representing at least

three fifths of the population of the Union’. Such a qualified majority is to take effect on 1

November 2009, after the elections for the European Parliament.

The crucial term ‘population’ lacks definition, however. The following interpretations

are therefore possible:

a) all persons residing in a Member State. However, this would imply aliens as well;

b) residents of a Member State who possess the nationality of that Member State;

c) residents of a Member State, who are European citizens;

d) all persons possessing the nationality of a Member State (including expatriates).

It is obvious that the choice for one of these options will considerably influence the si-

ze of the ‘population’ of some Member States. In several (future) Member States, a high per-

centage of aliens reside (Germany, Baltic countries). Some other (future) Member States have

very high numbers of expatriates (Baltic countries, Greece, Hungary, Ireland, Italy, Poland and

Spain). If the Intergovernmental Conference wishes to hold on to the solution proposed in the

94

Draft Constitution, it is imperative that the term ‘population’ be defined.

Another nationality-related issue in the Draft Constitution concerns the rotation

system for Commissioners proposed by Article 25 (3), which provides:

The Commission shall consist of a College comprising its President, the Union Minister of Foreign Af-

and thirteen European Commissioners selected on the basis of a system of equal

fairs/Vice-President,

between the Member States. This system shall be established by a European decision adopted

rotation

by the European Council on the basis of the following principles:

(a) Member States shall be treated on a strictly equal footing as regards determination of the sequence of,

and the time spent by their nationals as Members of the College; consequently, the difference between

the total number of terms of office held by nationals of any given pair of Member States may never be

more than one;

(b) subject to point (a), each successive College shall be composed as to reflect satisfactorily the

and geographical range of all Member States of the Union.

demographic

The new composition of the Commission is intended to be operative as of 1 November 2009

as well. A nationality-related problem is caused by the use in Article 25 (3) (a) of the word

‘nationals’. Obviously, the framers of the Constitution were not aware that an increasing num-

ber of European citizens have dual or multiple nationality. Many possess the nationality

of more than one Member State. What if a Belgian Commissioner is appointed, who also

happens to possess Italian nationality? Would that entail that no other Italian national is

93 On these facilities, see De Groot (2002a), pp. 149, 150, 153.

94 Otherwise it is to be preferred to preserve the compromise of Art. 3 (2) Protocol Nice Treaty, OJ C 80

of 10 March 2001. The Nice Treaty came into force on 1 February 2003. 59

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

allowed to serve as Commissioner at the same time? I submit that a different formulation is

needed.

The formulation of Article 25 (3) is obviously inspired by the formulation of Article

213 (1), last sentence, EC Treaty (ex Article 157 (1) EC): ‘. . . The Commission must include

at least one national of each of the Member States, but may not include more than two

Members having the nationality of the same State.’ However, the formulation of the proposed

Article 25 (3) is slightly stricter than that of Article 213 (1) EC. Moreover, times have really

changed. Forty, fifty years ago, dual or multiple nationality was a rather rare phenomenon. No-

wadays, at the beginning of the twenty-first century, the number of cases of dual and 95

multiple nationality is growing rapidly and such cases are becoming more and more normal.

The above formulations need clarification or should be rephrased. Whatever the result of this

exercise, it may be clear that the debate on these issues has opened our eyes to the remarkable

differences in the Member States in the area of nationality.

The impetus for reflecting on Community influence on the nationality laws of the

Member States has without a doubt been given by the debate on the position of third-country

nationals permanently residing within the territory of the Member States. The leaders of the Eu-

ropean Union already declared - on the occasion of the European Council in Tampere

(Finland), held on 15 and 16 October 1999 - that third-country nationals who had been legal

residents of an EU Member State for some time, should be granted the right of free

movement within the European Union. In March 2001, the European Commission presented a

proposal for an EU Council Directive on granting special status to third-country nationals

who had been long-term residents in the European Union. Recently, on 5 June 2003, the

96

ministers of justice and home affairs of the EU Member States agreed on this directive.

The requirements which must be met in order to acquire the status of long-term

resident are laid down in Articles 4 to 7 of the Directive. Member States will grant long-term re-

sident status to third-country nationals who have been legally residing in that Member State

for an uninterrupted period of five years (Article 4 (1)), providing they possess a minimum le-

97

vel of resources (Article 5 (1)) and do not constitute a threat to public order or public security

(Article 6). Periods of absence of less than six consecutive months will not interrupt the period

of legal and continuous residence and will be included for the purposes of calculating the requi-

red residence period, on the condition that the periods of absence do not exceed a total of ten

98

months (Article 4 (3)). Persons being granted long-term residence

95 This applies in particular to those specialised in European law. I know of several professors of

European law who possess the nationality of more than one Member State of the Union.

96 Council of the European Union, Doc. 10501/1/03. The Directive is not binding on Denmark, Ireland

the United Kingdom. Another directive is being drafted by the European Commission on the extension of

and resident status to refugees and persons enjoying subsidiary protection.

long-term

97 In the 2001 Draft Directive, this condition did not apply to refugees and third-country nationals born

the territory of a Member State.

within

98 In addition, the 2001 Draft Directive provided that the same would apply to periods of absence related

to the discharge of military obligations, detachment for employment purposes, studies, research, serious illness, pre-

maternity and - last but certainly not least - residence in another Member State as a family member of

gnancy,

a citizen of the Union (or a long-term resident), exercising the right to free movement of persons. 60

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

status are issued with a residence permit valid for at least five years, automatically renewable

on expiry (Article 8). Long-term residents have the right to reside in other Member States

under the conditions stated in Articles 14 ff.

The conditions under which long-term resident status may be lost again are laid down

in Article 9. Member States will withdraw long-term resident status if it comes to light that

the status was acquired by means of fraud (Article 9 (1) (a)). Furthermore, it will also be

withdrawn in the event of an expulsion measure in respect of the person in question (Article

9 (1) (b) in conjunction with Article 12). Article 9 (3) allows that Member States provide that

long-term residence status will be lost in cases in which the person in question constitutes a

threat to public policy, because of the seriousness of an offence committed, even if the

99

offence does not constitute a ground for expulsion. The status is also lost as a result of

acquisition of a similar status in another Member State (Article 9 (4) (1)).

However, the most remarkable ground for losing long-term resident status is absence

100 for a period of twelve consecutive months. However,

from the territory of the Community

Article 9 (2) provides the following:

By way of derogation from paragraph 1 (c), Member States may provide that absences exceeding

twelve consecutive months or for specific or exceptional reasons shall not entail withdrawal or loss of

101

status.

A rather weak point in the Directive is the provision that Member States may have different

rules on loss of long-term resident status on the grounds of residence outside the territory of

102

the European Union. It implies unequal treatment of groups of third-country nationals,

which in the long run cannot readily be accepted. It is therefore desirable to examine precisely

how the different Member States will implement the directive with regard to loss of long-term

residence status. It is also desirable to compare these loss provisions with the grounds for loss

of the nationality of the different Member States. In this context, the question must be raised

whether a period of residence abroad must be accepted as an exclusive ground for loss of

long-term resident status or whether acts during a shorter residence abroad, which according

to the nationality law of some Member States would cause the loss of the nationality irre-

spective of the length of the residence period abroad (e.g. voluntary acquisition of a fo-

reign nationality or voluntary military service), must be accepted as a ground as well.

99 This possibility was not provided for in the 2001 Draft Directive.

100 Consequently, long-term residence status may be lost in the case of residence within an overseas

of a Member State (such as Aruba).

territory

101 In the 2001 Draft Directive, Article 10 (1) (a) provided: ‘Member States may provide for derogations in the

event of absence related to the discharge of military obligations, detachment for employment purposes,

studies or research, serious illness, pregnancy or maternity.’ And Article 10 (3) continued: ‘Member States may

that prolonged absences exceeding two years or related to reasons not referred to in paragraph 1 shall

provide

not entail withdrawal of long-term resident status.’

102 Similar critical remarks are justified in respect of Article 3 (3) (2) and (4) and Article 5 (2), which

allow Member States to introduce into national legislation additional requirements for a third-country national to

long-term residence status. These possibilities did not exist in the 2001 Draft Directive.

obtain 61

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

These issues demonstrate that the introduction of long-term resident status will

stimulate the debate on the differences in the Member States with regard to the grounds for

loss of nationality.

The creation of long-term residence status linked with free-movement rights will have

yet another - even more important - consequence for the debate on the nationality laws of the

Member States. Long-term residents will be granted a set of uniform rights affording them a le-

gal status that approximates that of European citizens. They do not possess, however, European

citizenship. How then will they be able to acquire European citizenship?

It is conceivable, in theory, that the European Union grants European citizenship ex

to long-term residents, after they have enjoyed resident status for a certain period (e.g.

lege 103 104

five or ten years). However, it is unlikely that such a step will be taken soon. Such a

regulation would imply the creation of a quasi-nationality entitling to European citizenship, as

in the case of the nationalities of the Member States. It would make it necessary to regulate in

detail by Community law the grounds for loss of such a quasi-nationality and the way in

which that quasi-nationality is transferred to descendants, in particular those born outside the

territory of the European Union.

At present, the only realistic possibility of access to European citizenship is through ac-

quisition of the nationality of a Member State by naturalisation or the exercise of an option

right. The first problem to be encountered is an obvious one: the rules governing

105

naturalisation differ considerably from Member State to Member State.

Even greater variation can be observed between the rules of the different Member

106

States governing the right to opt for nationality. From this perspective, harmonisation of the

requirements for naturalisation would be in any case. Harmonisation, or perhaps

desirable

even unification, will prove in respect of at least one of the requirements.

necessary

If a long-term resident intensively and frequently exercises the right of free movement

within the territory of the European Union, by moving from one Member State to another, it

may happen that he will not meet all requirements set by a Member State to qualify for natura-

lisation. He may have particular difficulties with the residence requirement: in many States five

107

years or more must have lapsed before a person can apply for naturalisation. In other words,

precisely the exercise of the freshly granted right of free movement may

constitute an impediment to obtaining the ultimate status of European citizen. It seems

obvious that the European Union must take action so as to avoid problems in this respect. It

103 Compare the view by the European Parliament that it is desirable to create an autonomous notion of

‘European citizenship’, irrespective of the nationality of the Member States. See Castro Oliveira (1998);

(2003), p. 303.

Kotalakidis

104 However, the European Economic and Social Committee called for such a step in a self-initiated

on access to European Union citizenship of 14 May 2003: ‘The EESC therefore proposes to the

opinion

Convention that Article 7 (Citizenship of the Union) be granted not only to nationals of the Member States but to

all persons who reside on a stable or long-term basis in the Union’ (see 6. Conclusions, No. 5, first sentence).

105 Walmsley (2001).

106 De Groot (2002a), pp. 144-154.

107 Walmsley (2001), pp. 99-101. 62

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will be necessary to regulate that periods of residence in another Member State need to be (in

any case partly) taken into account in calculating the required residence period for natu-

ralisation. There are two options, which may be combined. On the one hand, it is

desirable that the period of residence in another Member State is of relevance if a long-term re-

sident wishes to apply for naturalisation in the new Member State to which he moved, after ha-

ving received long-term residence status in the first Member State. It is also desirable, however,

that long-term residents who recently moved from one Member State to another,

retain their entitlement to naturalisation in the first Member State, while the residence period

in the new Member State is considered to have at least some degree of relevance for the

fulfilment of the naturalisation requirements in the first Member State.

An even more difficult issue are the language requirements set as a condition for naturali-

sation. An increasing number of Member States requires a reasonable command of the national

108 It is arguable whether the condition is always rea-

language or one of the national languages.

sonable with regard to third-country nationals with long-term residence status.

The question must be raised whether it should be possible in certain circumstances to

substitute deficient knowledge of the language of the country of residence by knowledge of

the language of another Member State. This is a very sensitive issue in some countries,

because command of one of the national languages is seen as an indication of the willingness

to integrate into the country in question. Nevertheless, at present a third-country national who

acquires the nationality of a Member State is entitled immediately upon naturalisation to

settle in another Member State of the Union, although he does not speak a single word of the

official language of that Member State. When the long-term residence directive comes into ef-

fect, this right will exist upon acquiring the newly created status. Should lack of language kno-

wledge then block access to European citizenship in the country of residence? Similar observa-

tions can be made in respect of the requirement that a person applying for

naturalisation has a reasonable knowledge of the society of the State whose nationality he

109

wishes to acquire.

The problems relating to access to European citizenship experienced by third-country

nationals who enjoy the right of free movement within the territory of the Union are not com-

pletely new. They have already been faced by third-country nationals married to

European citizens. The non-EU spouse of a European citizen suffers disadvantage in respect

of fulfilling the residence requirement for naturalisation in a Member State if the EU spouse

decides to exercise his right of free movement to another Member State and expects the non-

EU spouse to move with him (as is permitted under EU law). This problem is exacerbated if

the EU spouse accepts work in yet another Member State every four or five years, which is

not uncommon for workers in the service of certain multinationals. In spite of having lived

for many years (even decades) within the European Union, the spouses of some EU nationals

may have difficulties in acquiring European citizenship through the nationality of the Member

State of residence. They have not yet lived there for the required period of time, nor have they

fulfilled the conditions for the nationality of the country of origin of the EU spouse if in that

country the residence requirement also applies to the national’s spouse who wishes to become

108 De Groot (1989), pp. 254-256; Walmsley (2001), pp. 104, 105.

109 De Groot (1989), pp. 250-254; Walmsley (2001), p. 104. 63

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a naturalised national.

In some Member States, residence is not a requirement for the spouse of a national,

but sometimes more hidden difficulties may exist, as in the case of the Netherlands. Article

8 (2) Netherlands Nationality Act provides that, in order to be eligible for Netherlands nationa-

lity by naturalisation, the residence requirement does not apply to applicants who have been mar-

ried to Netherlands nationals for at least three years. Nevertheless, these applicants

have to fulfil the condition of Article 8 (1) (d). They must be integrated (ingeburgerd) into

Dutch society, evidenced by a reasonable command of the Dutch language and a basic kno-

wledge of Dutch society (maatschappij) and its constitution (staatsinrichting). It will be very

difficult for the foreign spouses in question to satisfy these requirements while living abroad in

other Member States of the European Union. My conclusion is that this also

presents many problems in the light of free movement within the European Union.

Belgian nationality legislation also causes problems for alien spouses. Article 16 (2)

Belgian Nationality Act contains rules on the acquisition of Belgian nationality by the alien

spouse of a Belgian national: the alien in question may declare to opt for Belgian nationality

if the couple has been living together in Belgium for at least three years. The period of

residence required is reduced to six months if the alien spouse has been entitled to remain in

110

Belgium longer than three months, for more than three years. The option declaration may

be refused by the public prosecutor (procureur ‘lorsqu’il existe un empêchement

du Roi), 111

résultante de faits personnelles graves qu’il doit préciser dans les motifs de son avis’.

Pursuant to the last sentence of Article 16 (2), the alien spouse living together with a

Belgian national abroad, can be deemed to have satisfied the residence requirement if genuine

ties with Belgium have developed. This part of the provision reads as follows:

Peut être assimilée à la vie commune en Belgique, la vie commune en pays étranger lorsque le déclarant

qu’il a acquis des attaches véritables avec la Belgique.

prouve

With regard to this provision, it also has to be concluded that the fact that the couple is living

abroad within the European Union, in the exercise of their right of freedom of movement, is

not entirely taken into account. Compared to the position of a spouse of a national of the

Netherlands, the situation does constitute an improvement, but all depends on the

110 Article 16 (2) reads as follows:

1. L’étranger qui contracte mariage avec un conjoint de nationalité belge ou dont le conjoint acquiert la

belge au cours du mariage, peut, si les époux ont résidé ensemble en Belgique pendant au

nationalité

trois ans et tant que dure la vie commune en Belgique, acquérir la nationalité belge par

moins

déclaration faite [et agréée] conformément à l’article 15.

2. L’étranger qui contracte mariage avec un conjoint de nationalité belge ou dont le conjoint acquiert la

belge au cours du mariage, peut, si les époux ont résidé ensemble en Belgique pendant au

nationalité

six mois et tant que dure la vie commune en Belgique, acquérir la nationalité belge par

moins

déclaration faite [et agréée] conformément à l’article 15, à la condition qu’au moment de la déclaration,

il ait été autorisé ou admis, [au] moins trois ans, à séjourner plus de trois mois ou à s’établir dans le

Royaume.

111 Until 1 May 2000, the option declaration could also be refused if the willingness to integrate proved to

be insufficient: ‘s’il y a des raisons, qu’il doit également préciser, d’estimer que la volonté d’intégration du

est insuffisante.’

déclarant 64

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

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interpretation of ‘attaches véritables avec la Belgique’: do the ties established with another

Member State of the European Union suffice to conclude that there are genuine ties with

Belgium? Or are other, closer, ties required?

Action is needed to improve access to European citizenship by third-country nationals

married to European citizens. In the very near future, similar action will be necessary in

favour of all third-country nationals, in particular third-country long-term residents who

exercise their right of free movement within the European Union.

6. Conclusion

The question must be posed as to how the European Union may exert influence on the

nationality laws of the Member States, in particular the requirements for naturalisation. In this

context, the activities of the Council of Europe in the area of nationality law must be pointed

out. At its inception in the late forties of the last century, the Council of Europe was already

active in the area of nationality law. Its most important achievement in this respect is the Eu-

112

ropean Convention on Nationality (ECN), which was concluded in Strasbourg on 6

113

November 1997.

The main importance of the ECN is that obligations and ideas that have emerged as a

result of developments in both international and domestic law have gradually been

consolidated into a single text. Most provisions of the Convention were inspired by provi-

114

sions of a considerable number of other international instruments. The nationality

provisions of these instruments have been adopted in the ECN, in some instances in a slightly

elaborated form. Moreover, a number of provisions included in the Convention aim to

contribute to the progressive development of an international law on nationality. This applies

in particular to the provisions in Chapter VI on State succession and nationality.

The core Articles of the ECN are Articles 6 to 9, in which rules on acquisition and

loss of nationality are formulated. It is for the first time that an international treaty attempts to

indicate which grounds for acquisition and loss of nationality are acceptable. Of particular im-

portance are Articles 7 and 8, which provide an exhaustive list of permitted grounds for

112 On the Convention, see Autem (1999); De Groot (1998b; 1998c; 2000a; 2002b); Jessurun d’Oliveira

(1998), pp. 7-47; Kreuzer (1997); Sabourin (1999); Saura Estapà (1998); Schade (1995); Zilverentant (1998).

113 ETS 166; Trb. 1998, 10 and 149.

114 The 1930 Hague Convention on certain questions relating to the conflict of nationality laws, the 1948

Universal Declaration of Human Rights, the 1951 Convention on the States of Refugees, the 1954 Convention

on the Status of Stateless Persons, the 1957 Convention on the Nationality of Married Women, the 1961

Convention on the reduction of statelessness, the Optional Protocols concerning Acquisition of Nationality to the

1961 Vienna Convention on Diplomatic Relations and the 1963 Vienna Convention on Consular Relations, the

1964 Convention of the International Commission on Civil Status on the exchange of information concerning

of nationality, the 1966 International Convention on the Elimination of Racial Discrimination, the

acquisition

1966 International Covenant on Civil and Political Rights, the 1967 European Convention on the Adoption of

the 1969 American Convention on Human Rights, the 1973 Convention of the International Commis-

Children,

of Civil Status to reduce the number of cases of statelessness, the 1979 Convention on the

sion

Elimination of All Forms of Discrimination against Women and the 1989 Convention on the Rights of the Child.

65

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

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loss of nationality. They are an important step towards harmonisation of the grounds for loss

of nationality. While the grounds for acquisition of nationality vary considerably from

country to country, there is until now even greater divergence in the grounds for loss.

Articles 10 to 13 establish a number of rules on procedure. In the ECN, four Articles

(Articles 14 to 17) are devoted to cases of multiple nationality. These articles reflect an atti-

tude of uncertainty: States may avoid cases of multiple nationality, though not under all

circumstances. Evidently these provisions on multiple nationality are not intended to form an

obstacle to any State ratifying the Convention. As previously discussed, the Convention inclu-

des a number of Articles (Articles 18 to 20) on the principles that are to be observed in

the case of State succession. The ECN also contains two Articles (Articles 21 and 22) on mili-

tary obligations in cases of multiple nationality. These rules have been taken, without any sub-

stantive changes, from Chapter II of the 1963 Convention in conjunction with the

provisions of the 1977 Protocol amending the 1963 Convention relating to alternative civil

service and exemption from military obligations. Of great practical importance is that the

Convention provides for cooperation between the States Parties in matters of nationality.

Each State must provide the Secretary General of the Council of Europe with information on

their internal law relating to nationality and on developments concerning the application of

the Convention. Upon request, that same information has to be provided to other States Par-

ties. The aim of the cooperation is to deal with all relevant problems and promote good prac-

tice and the progressive development of legal principles concerning nationality and related

matters (Article 23 (2)).

To stimulate ratification, Article 29 is quite generous with regard to reservations. No re-

servations can be made in respect of the provisions contained in Chapters I, II and VI (i.e. Arti-

cles 1 to 5 (definitions and general principles) and Articles 18 to 20 (state succession)). All other

reservations are allowed, so long as they are compatible with the object and purpose

115

of the Convention. Jessurun d’Oliveira compares the Convention therefore to a

supermarket where self-service is encouraged. However, if a State makes a reservation, it has

to apprise the Secretary General of the Council of Europe of the relevant content of its

internal law or of any other pertinent information. The State in question is obliged to consider

withdrawing the reservation as soon as circumstances permit.

If the European Union wishes to increase its influence on the Member States in mat-

ters of nationality, it should cooperate with the Council of Europe and not start all over

again, developing its own rules on acceptable grounds for acquisition and loss of nationality.

The European Union should take advantage of the experience and achievements of the

Council of Europe. This is important, in particular because several Member States are signato-

ries to the ECN or have already ratified the Convention. Until now, the ECN has been ratified

by ten States and signed by another fifteen. Five Member States of the European

Union have already ratified the ECN (Austria, Denmark, the Netherlands, Portugal and Swe-

den); of the States that will accede to the Union, Hungary and Slovakia are parties to the Tre-

aty. Five other Member States (Finland, France, Germany, Greece and Italy) signed the

Convention; of the future new Member States four have already signed (the Czech Republic,

Latvia, Malta and Poland). One third of the Member States is therefore a party to the

Convention; one third has signed it; and another one third has not, as yet, undertaken any

115 Jessurun d’Oliveira (1998), p. 46. 66

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

action (Belgium, Ireland, Luxembourg, Spain and the United Kingdom). After 1 May 2004,

the situation will be as follows: seven Member States will have ratified the Convention, nine

will have signed it and nine will have undertaken no action. It would be a good and elegant

first step towards some degree of harmonisation of the rules on acquisition and loss of natio-

nality if the European Union were to encourage that the Member States sign and ratify the

Convention.

What conditions does the ECN set with regard to naturalisation? Article 6 (3) ECN o-

bliges each state to provide for the possibility of naturalisation of persons lawfully and habi-

tually residing within its territory. A State Party may not provide in its internal law, as a requi-

rement for naturalisation, that an applicant must have resided in that country for more than ten

years before the application for naturalisation may be lodged. It is permitted, of course, to ma-

ke naturalisation possible after a considerably shorter period of residence. The Convention do-

es not prescribe that such residence must be lawful for the entire period.

On the basis of the first sentence of Article 6 (3), the only possible conclusion must be

that the residence must be lawful at the moment of application. In the second sentence, which

refers to the maximum period, the requirement of lawful residence is not repeated.

Article 6 (4) ECN contains a long list of persons whose naturalisation must be

facilitated. According to the explanatory report, facilitation includes ‘a reduction of the length

of required residence, less stringent language requirements, an easier procedure, lower

procedural fees’.

The procedural provisions of Articles 10 ff. are of particular importance for naturalisa-

tion procedures. Article 10 provides that each State Party is to ensure that applications related

to the acquisition, retention, loss, recovery or certification of its nationality are processed wi-

thin reasonable time. The words ‘within reasonable time’ refer implicitly to the decisions of

the European Court of Human Rights on the interpretation of Article 6 European Convention

on Human Rights. Article 11 prescribes that the reasons for

decisions relating to acquisition, retention, loss, recovery or certification are to be included in

the decision. This short provision is convincingly clarified in the explanatory report as

follows:

At a minimum, the legal and factual reasons need to be given. For decisions involving national security,

a minimum amount of information has to be provided. For decisions which were in accordance

only

with the wishes or interests of the individual, for example the granting of the application, a simple

or the issue of the relevant document will suffice.

notification

Article 12 of the Convention guarantees that decisions relating to acquisition, retention, loss,

recovery or certification are open to administrative or judicial review in conformity with inter-

nal law. This general guarantee is remarkable because in several countries decisions on natura-

lisation are made by statute without the possibility of judicial review. The explanatory report

observes in that respect:

It has been considered not to be appropriate in the present Convention to provide for an exception whe-

decisions relating to naturalisations are taken by act of parliament and are not subject to appeal, as

rever

is the case in certain States. The general recognition of the right to appeal has indeed been estimated to

be of prominent importance.

The framers of the Convention were aware that high fees often impede access to a specific 67

vol. 8.3 (October 2004), <http://www.ejcl.org/>

Electronic Journal of Comparative Law,

nationality or make it highly unattractive to renounce a particular nationality. Article 13

therefore prescribes that the fee for acquisition, retention, loss, recovery or certification must

not be unreasonable. Furthermore, each State Party is to ensure that the fees for

administrative or judicial review do not form an obstacle.

In spite of these valuable rules, the ECN regrettably lacks detailed provisions on the

requirements for naturalisation. However, it must be pointed out that the Committee of E-

xperts on Nationality that drafted the ECN continues to have frequent meetings in

Strasbourg and is working on recommendations and additional protocols. Its first product is

Recommendation R (99) 18 of the Committee of Ministers to the Member States on the avoi-

dance and reduction of statelessness. This recommendation deals, with facilitating

inter alia,

the naturalisation of stateless persons. More importantly, the Committee of

Experts is presently working on a recommendation or protocol dealing with the requirements

116

for naturalisation so as to achieve some degree of harmonisation. It would be more efficient

were the European Union to decide to participate in the preparatory work relating to recommen-

dations and protocols to the ECN, in particular those documents dealing with naturalisation is-

sues. If there were a protocol to the ECN dealing with the requirements for naturalisation

and the European Union managed to convince the Member States to ratify the Convention

and its future protocols, the European Union itself would still need to undertake action in this

respect: a Council of Europe treaty cannot provide that Member States take into account

periods of residence in other Member States to meet residence requirements for

naturalisation, nor that the requirement of residence in the country of application be waived if

117

the applicant recently moved to another Member State. These issues are intimately linked

with the free movement guarantee under EU law and must therefore be regulated by the

Union. The great advantage of cooperation between the European Union and the Council of

Europe in the area of nationality law is that the Union may concentrate on the points just men-

tioned and leave the general attempts to harmonise this area of the law to the Council of Euro-

pe. We are living in a fascinating age. State autonomy in matters of nationality, in parti-

cular within the European Union, is gradually weakening. There is no tendency, however, to

abolish the nationalities of the Member States and replace them by European nationality or

citizenship. There is, therefore, no movement towards a droit de nationalité européenne.

What is emerging is a European law on nationality, a droit européen de

It remains to be seen whether this development will have serious consequences in

nationalité.

the long term for the constitution or even the statehood of the European Union.

References

116 Report on conditions for the acquisition and loss of nationality of 14 January 2003, prepared on the

basis of a report by Andrew Walmsley. See in particular pp. 9-14.

117 The same holds true for the language requirements and the requirement of basic knowledge of the

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naliteitsrecht. Nationaal en internationaal 75

GIAN ENRICO RUSCONI

Università di Torino

LA QUESTIONE DELLA CITTADINANZA EUROPEA

1. La cittadinanza europea che è scritta sui nostri passaporti falsifica le tesi formulate venticinque

anni fa da Raymond Aron sulla impossibilità di una cittadinanza multinazionale? Annulla quindi

le sue perplessità sulla rottura del nesso storico tra appartenenza nazionale e cittadinanza? Sulle

conseguenze di questa rottura in termini di diritti reali?(1)

Quelle tesi di Aron sono oggi dimenticate anche dai suoi ammiratori come se si trattasse di una

del grande studioso francese. Ritengo invece che sia istruttivo confrontarci criticamen-

défaillance

te ancora con quegli argomenti, alla luce di quanto si è acquisito nel frattempo nella costruzione

politica dell'Unione europea - di cui la cittadinanza è elemento fondamentale. Ma anche di fronte

alla sterminata letteratura sulla cittadinanza in termini cosmopolitici che in questi anni ha investito

le scienze sociali(2).

Per fare questa operazione ritengo necessario rivendicare alla scienza politica un approccio

al tema della cittadinanza. Occorre cioè disporre di una definizione di cittadinanza che

specifico

sia ancorata istituzionalmente e ben qualificata nei suoi contenuti - una definizione che non sia

semplicemente orientata e dedotta da postulati morali e da requisiti ideali.

Per lo scienziato politico la cittadinanza è uno status istituzionale definito da vincoli e da com-

Non è semplicemente un catalogo di diritti e di rivendicazioni. La cittadinanza

petenze specifiche.

è la titolarità di accesso a determinati beni che hanno forma di diritti (civili, sociali, politici) che

devono essere prodotti dai cittadini stessi. Essere cittadini non significa soltanto fruire di beni-

diritti ma impegnarsi a contribuire alla loro produzione. I diritti sono beni costosi e l'impegno dei

cittadini ad assumersene la propria parte non è frutto di altruismo disinteressato ma è (dovrebbe

essere) un comportamento che è intrinseco allo status di cittadini, che riconoscono di avere vincoli

di reciprocità.

Questa impostazione si allontana in parte dallo schema marshalliano che domina tuttora nelle

scienze sociali con la sua tripartizione lineare dei diritti di cittadinanza civili, politici e sociali.

Non che tale approccio sia errato. Ma la sua vulgata rischia di eludere la specificità e la priorità

logica della cittadinanza politica rispetto a quella civile e sociale(3).

Il concetto politico di cittadinanza è un concetto storico, ereditato e forgiato dallo Stato nazio-

nale. È inevitabile quindi che oggi in Europa esso risenta del tortuoso passaggio in corso dallo Sta-

to nazionale verso l'entità costituzionalmente / istituzionalmente non ancora chiaramente definita

eppure in costruzione che è l'Unione europea.

Più in generale, il concetto di cittadinanza risente dell'esplosione delle attese e delle aspirazio-

ni presenti nella visione cosmopolita dei rapporti internazionali. Questo fenomeno non è nuovo.

Nuovo è il fatto che il discorso cosmopolita non sia più riservato agli studiosi, ai filosofi ma sia

sulla bocca dei conversatori morali di ogni tipo e faccia parte della retorica politica.

Compito dello scienziato politico non è quello di dichiararsi e schierarsi in un qualche punto

lungo la linea ideale che dalla cittadinanza nazionale storica porta verso una futuribile cittadinanza

universale, passando attraverso le stazioni intermedie della cittadinanza plurinazionale. Suo com-

pito è mettere a fuoco ciò che di volta in volta qualifica la cittadinanza politica: la sua istituziona-

lizzazione, le sue competenze, i suoi vincoli.

A questo punto vorrei fare un'osservazione di ordine semantico. Anziché di diritti / doveri, se-

condo la dizione classica, parlo qui di della cittadinanza. Non vorrebbe esse-

competenze e vincoli 76

re un'operazione nominalistica, cosmetica. Infatti, mentre la coppia classica diritti / doveri fa im-

mediato riferimento al soggetto, all'uomo morale che è portatore della cittadinanza, la coppia

competenze/vincoli pone l'accento sullo oggettivo della cittadinanza. I diritti/doveri del cit-

status

tadino si definiscono tramite la qualità dei vincoli e delle competenze dettate dalla struttura politi-

co-istituzionale di volta in volta esistente a livello nazionale, transnazionale ed eventualmente/ fi-

nalmente mondiale.

Se assumiamo questa prospettiva il punto critico del nostro ragionamento si colloca nel nesso

tra le pretese/esigenze di diritto avanzate dal cittadino e la forma-Stato esistente, che è il luogo

dell'obbligazione politica e della partecipazione al processo di formazione della volontà politica.

Cittadino è chi pretende e ottiene diritti partecipando in qualche modo alla decisione politica. In

questa ottica lo Stato nazionale democratico ha offerto storicamente un modello di cittadinanza

- nel duplice senso di modello virtualmente completo nel suoi attributi istituzionali e cul-

compiuto

turali (o identitari, come si preferisce dire oggi) ma insieme conclusivo di un ciclo storico.

Che cosa offre di altrettanto cogente la cittadinanza europea? È davvero in alternativa alla cit-

tadinanza nazionale? E che dire della cittadinanza universale?

2. La cittadinanza europea ci pone davanti ad un paradosso. I cittadini di ogni singola nazione eu-

ropea sono cittadini dell'Unione ma non sono cittadini delle altre nazioni che costituiscono l'Unio-

ne stessa. In altre parole, noi siamo cittadini italiani ed europei ma non per

nello stesso tempo,

questo siamo cittadini tedeschi o francesi che pure sono, come noi, cittadini

contemporaneamente

europei. Questo non significa la virtuale estinzione delle cittadinanze nazionali (come vorrebbe

una certa retorica europeista) ma il fatto che i contenuti che qualificano la cittadinanza politica (la

partecipazione al processo decisionale) sono determinati in misura preponderante ancora dall'ap-

partenenza nazionale anziché dall'appartenenza all'Unione europea.

La ragione di questo stato di cose è nota. L'Unione europea non ha le qualità dello Stato nel signi-

ficato codificato dalla dottrina costituzionale tradizionale, né le qualità della nazione e del popolo,

inteso nel senso forte di soggetto fondativo della politica, quale è celebrato nelle nostre Costitu-

zioni nazionali. Mi sembra superfluo in questa sede illustrare i concetti di "popolo di cittadini", di

/ ethnos, ecc. (4). Mi limito a ricordare che essi sono parte integrante di ogni discorso sulla

demos

cittadinanza politica e sulla Costituzione democratica.

Il problema tuttora aperto di una Costituzione europea è solo l'indicatore più evidente del fatto

che, dal punto di vista politico-istituzionale, l'Europa rappresenta una straordinaria sfida alla no-

stra intelligenza sul tema della cittadinanza.

Prima di procedere oltre, torniamo alle osservazioni di Aron di venticinque anni fa. "La comunità

europea - scriveva - tende a dare a tutti i cittadini degli Stati membri gli stessi diritti economici e

sociali sull'intero spazio comunitario. Ma non ci sono cittadini europei: non ci sono che cittadini

francesi, tedeschi, italiani". Aron dunque dava credito alla Comunità di poter armonizzare le poli-

tiche sociali ed economiche (i cosiddetti diritti sociali ed economici di cittadinanza). Ma negava la

possibilità di uno sviluppo della cittadinanza politica proprio perché questa poteva essere espres-

sione soltanto di uno Stato federale in senso vero e proprio. Era un'ipotesi che gli sembrava allora

irrealistica - ed in effetti non si è realizzata neppure dopo un quarto di secolo.

Di Aron non ci interessano qui tanto gli assunti rigorosamente statualistici della sua posizione

quanto gli argomenti che usa. Il suo approccio realistico non disconosce affatto l'esistenza di una

dimensione universalistica della cittadinanza. Li ritrova nel principi della Dichiarazione del 1789 e

in quelli della Carta dei diritti dell'uomo del 1948, che condivide interamente. La sua preoccupa-

zione è la messa in pratica dei principi, la loro implementazione. L'art. 28 della Carta del 1948

("Everyone is entitled to a social and intemational order in which the rights set forth in the Decla-

ration can be fully reallzed") equivale alla garanzia per ogni uomo e per ogni donna a godere di un

ordine politico che mette in pratica i loro diritti. Ma chi ha la legittimità e la forza di imporre que-

sti diritti là dove sono assenti o calpestati? Reciprocamente, dal lato dei soggetti, questi diritti pos-

sono configurare una cittadinanza politica di carattere plurinazionale o transnazionale? La risposta

77

di Aron è negativa perché - dice – “cette instance, fut-ce pour exercer cette fonction, la plus hum-

ble, de l'Etat, a besoin de posseder les moyens de force ou de contraint".

Oggi noi diamo una risposta meno perentoriamente negativa perché assistiamo al faticoso emerge-

re di un potere o di un'autorità mondiale, dotata di requisiti di legittimità per usare la forza e la co-

strizione a difesa dei diritti umani. Certo: l'affermazione dei diritti umani fondamentali non è l'e-

quivalente della affermazione di una cittadinanza cosmopolita. Anzi dovremo tenere sempre di-

stinti i due piani concettualmente e operativamente. Ma non so se questa prospettiva è sufficiente a

rimuovere le riserve di Aron che fanno riferimento ad una esperienza storica precisa e personale, il

genocidio degli ebrei. ("Les juifs de ma generation ne peuvent oublier la precarité des droits de

l'homme, dans le monde tel qu'il est, lorsqu'ils ne coincident plus avec les droits du citoyen").

In verità è proprio per evitare il ripetersi impunito dei genocidi che oggi si raccomanda la creazio-

ne di un'autorità sovranazionale che abbia la legittimità e la capacità dell'uso della forza per difen-

dere diritti umani. Non mi è chiaro tuttavia se si possa o si debba classificare senz'altro questa ini-

ziativa sotto la rubrica "cittadinanza cosmopolita" o presentare l'interventismo umanitario come

un'azione tesa alla instaurazione dei diritti di cittadinanza politica - anche se nel conflitto con la

Serbia e per il Kosovo tra gli obiettivi enunciati e soprattutto tra le questioni rimaste aperte ( e in-

solute) c'è l’instaurazione di un regime democratico in quella area.

C'è un'ulteriore considerazione di Aron che merita attenzione e che in altre circostanze sarebbe

apparsa anacronistico. Tra i tratti classici qualificanti la cittadinanza politica che rendono dubbia

la sua estensione transnazionale - dice lo studioso francese - c'è il dovere del cittadino di "servire

la patria" con le armi.

Questa espressione dal suono un po' obsoleto nasconde due questioni. Vedremo più avanti se e in

che modo l'Europa possa essere una "patria", svolgendo una funzione identitaria surrogatoria delle

patrie nazionali. Per il momento chiediamoci se l'interventismo umanitario armato possa configu-

rarsi come un "dovere" analogo o succedaneo al dovere classico del "servire la patria". Come si

articola questo dovere che sembra rispondere allo status di una cittadinanza postnazionale ricalcata

su quella tradizionale nazionale? Lascio la risposta ai rappresentanti del cosmopolitismo nella sua

recente variante dell'interventismo umanitario.

3. Riprendiamo il discorso sull'Europa. Essa si trova in difficoltà davanti al compimento della pro-

pria istituzionalizzazione che le garantirebbe la pienezza della legittimazione democratica e dell'e-

sercizio della sovranità. Di fronte a questo compito l'impianto concettuale e semantico della sta-

tualità tradizionale appare inadeguato se non addirittura fuorviante. La forma istituzionale dell'Eu-

ropa odierna è quella di una "associazione di Stati", uno secondo la definizione,

Staatenverbund,

mai contestata, della Corte federale tedesca, l'unico organo istituzionale autorevole che ha cercato

di fissare in termini fattuali, non retorici la realtà europea.

L'Europa non è nata per amore dell'idea di se stessa ma nell'interesse degli Stati membri che a

questo scopo hanno gradualmente limitato consensualmente la loro sovranità - senza per altro ce-

derla completamente ad un organismo sopranazionale o federale. Per molti aspetti l'Europa è anco-

ra la somma degli Stati nazionali: ne ha ereditato i confini (territoriali, giurisdizionali), dice di

possedere una identità comune ma la sua storia (che ne è parte essenziale) rimane la cauta giustap-

posizione delle storie nazionali. Ha messo insieme diverse esperienze democratiche nazionali, al-

cune solide, altre meno. Ma è ben lontana dall'avere una struttura politica lineare.

Da decenni si parla di di democrazia in Europa equivocando su due aspetti diversi del pro-

deficit

blema. Un conto sono i limiti e gli impacci evidenti del circuito istituzionale Parlamento-

Commissione-Consiglio (rispetto ad un modello ideale di istituzione democratica che - guarda ca-

so - rimane ancora legato all'esperienza nazionale); un altro conto è l'affermazione che questi im-

pacci ledono la sostanza dei diritti democratici dei cittadini europei. In realtà si tratta di due cose

diverse. L'unificazione dell'Europa non è nata in diretta risposta ad esigenze di espansione demo-

cratica. Lo slogan "più Europa uguale a più democrazia" e quindi "più democrazia uguale a più

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Europa" non risponde alla realtà. Gli Stati nazionali europei esistenti (con tutti i loro difetti) garan-

tiscono ai loro cittadini il godimento di una ragionevole vita democratica grazie alle loro strutture

e modi di funzionamento. Il mancato rapido raggiungimento di uno Stato europeo non può essere

fatto risalire ad una immaturità democratica degli europei, ma a tutt'altre ragioni. L'improbabilità

che nasca presto uno Stato federale europeo che prenda il posto dei vecchi Stati nazionali non è

imputabile a manipolazioni antidemocratiche di questi ultimi, a resistenze vetero-nazionali porta-

trici di inconfessate tendenze antidemocratiche.

Una benevola retorica europea nasconde il dato storico che "il potere costituente" dell'Europa è

rappresentato dagli Stati nazionali membri, non dal cittadini o dal "popolo europeo", secondo l'ac-

cezione classica delle costituzioni democratiche. Tant'è vero che l'organo decisionale più impor-

tante dell'Unione rimane a tutt'oggi non il Parlamento ma il Consiglio costituito dai governi.

L'anomalia è chiara ed è augurabile che si corregga, ma non può essere intesa come una perdita

secca nei diritti di cittadinanza degli europei. La cittadinanza europea, come tale, non riempie nes-

sun vuoto delle cittadinanze democratiche nazionali, ma apre eventualmente nuove più impegnati-

ve prospettive. Nulla vieta che il complesso dei diritti, già presenti nei diversi sistemi di legge eu-

ropei, siano risistemati e riscritti in una Carta europea sottoscritta da tutti gli Stati membri. Ma

questa iniziativa è di natura diversa dalla stesura di una vera e propria Costituzione europea che

segua il modello delle Costituzioni nazionali classiche. Ma quale? Non è un dettaglio trascurabile

il fatto che gli Stati europei siano tutti democratici ma contemporaneamente tutti differenti nel loro

funzionamento istituzionale. Inutile aggiungere che è assurdo pensare che i francesi adottino un

sistema politico-istituzionale diverso dal loro. Lo stesso vale per i tedeschi, per non parlare degli

inglesi. Forse soltanto gli italiani troverebbero tramite una Costituzione europea una via d'uscita

alla loro incapacità di darsi un sistema funzionante. Eppure in questa assurdità incorre chi - per

correggere il di democrazia di cui si parla - disegna architetture istituzionali di uno Stato

deficit

europeo unitario o federale ignorando le differenze nazionali come se fossero sovrastrutture inter-

scambiabili o relitti nazionalisti.

4. Su questo sfondo va approfondita la questione della Costituzione europea che a molti si presen-

ta come la strada maestra per eliminare alla radice l'anomalia della democrazia europea e restaura-

re la pienezza della cittadinanza europea. Tra gli autori che con maggiore chiarezza mettono in

guardia contro questa idea c'è il costituzionalista tedesco Dieter Grimm(5). I punti forti da cui par-

te il suo ragionamento sono tre: a) ogni Costituzione ha come requisito la statualità ovvero nel ca-

so europeo essa implica la creazione di uno Stato europeo in senso pieno; b) i trattati interstatali

che sono all'origine dell'Unione europea e della sue competenze hanno già funzione e carattere

"costitutivo"-, quello che manca ai trattati perché assurgano a vera e propria Costituzione è "la le-

gittimazione popolare dell'atto giuridico costitutivo dell'Unione e l'autodeterminazione dei cittadi-

ni dell'Unione circa la forma e il contenuto della sua unità politica. Ma se si facesse questa opera-

zione si muterebbe il fondamento di legittimazione dell'Unione europea. Il costituente sarebbe il

popolo dell'Unione"; c) questa prospettiva che omologherebbe la Costituzione europea a quella

classica delle democrazie nazionali, fondate sul o popolo come soggetto depositario della

demos

sovranità, è bloccata proprio dall'inesistenza di un europeo. Di conseguenza l'Europa, per il

demos

suo ulteriore sviluppo politico, non ha bisogno di una Costituzione ma di un energico e ben ponde-

rato sviluppo delle sue istituzioni esistenti. L'Unione europea deve mantenere "la sua specificità di

istituzione sopranazionale senza copiare modelli statali nazionali".

L'argomentare di Grimm, costruito sul classico rapporto popolo-legittimazione-statualità, è assai

più persuasivo di quello di coloro (Habermas, Denninger(6)) che lo criticano perché sarebbe vete-

ro-statalista. In alternativa costoro fanno affidamento su una presunta (e trasfigurata) "società civi-

le" europea quale referente di un nuovo tipo di Costituzione, lasciando indeterminata la forma-

Stato. Mi sembra una posizione debole: una Costituzione infatti non enuncia semplicemente prin-

cipi fondamentali, ispirati a valori condivisi, ma prevede forme specifiche di obbligazione politica

per la loro messa in atto. Questo significa che non si può parlare seriamente di Costituzione senza

parlare di forma di governo, di sistemi elettorali, di competenze decisionali e di apparati di sanzio-

79

ne che discriminano creando conflitti e dissensi. Tutto questo vuol dire Stato e statualità. Parlare di

una Costituzione europea "senza Stato" (o più pudicamente "oltre lo Stato") non è serio.

In questa sede non passerò in rassegna i termini di questo dibattito, salvo il tema dell'esistenza o

meno di un europeo perché attiene direttamente alla problematico della cittadinanza. Come

demos

abbiamo visto, il fatto che i trattati dell'Unione (comunemente noti con il nome del luogo della lo-

ro stipulazione: Maastricht, Amsterdam ecc.) svolgano anche funzioni implicite di Costituzione

non cancella la sostanziale differenza nel tipo di legittimazione politica degli uni e dell'altra. I trat-

tati rimandano ai governi degli Stati membri, la Costituzione classicamente emana dal popolo e

quindi nel caso europeo dovrebbe emanare dal "popolo dell'Unione". Ma esiste questo popolo in

analogia ai popoli nazionali?

Si badi bene che stiamo parlando di popolo-demos cioè di un soggetto collettivo fondativo del si-

stema politico, non di popolo-ethnos, cioè aggregato di dati antropologici e culturali. Parliamo di

popolo-di-cittadini nel senso con cui sono iniziate le nostre riflessioni sulla cittadinanza. Ma ri-

spetto alle considerazioni iniziali, dobbiamo ora menzionare quel complesso di elementi somma-

riamente chiamato "senso di appartenenza" che la scienza politica lascia volentieri a psicologi e

storici della cultura e dell'identità collettiva, quando non addirittura a sommarie indagini demo-

scopiche. Il punto diventa decisivo quando è in gioco la creazione di un positivo sentimento di ap-

partenenza europea, transnazionale con i suoi vincoli di reciprocità e solidarietà che non siano in

collisione con quelli nazionali esistenti.

La distinzione analitica / è preziosa, ma rischia di sottovalutare il ruolo decisivo che

demos ethnos

svolgono (anche dal punto di vista istituzionale) le dimensioni etno-culturali nel differenziare i

popoli delle nazioni democratiche europee, soprattutto nelle loro qualità identitarie. Ebbene, que-

sto inconveniente viene meno se riabilitiamo il concetto repubblicano di popolo inteso come civi-

cioè come comunità di (in una città/patria) ovvero come soggetto politico della cittadi-

tas cives

nanza democratica attiva, radicata in un luogo storico capace di forte identificazione (vedi Excur-

sus II).

Tiriamo qualche conclusione:

a) Se intendiamo in senso repubblicano (civitas) non c'è contrasto tra il principio generale

demos

della cittadinanza e l'identificazione con una determinata nazione storica o una comunità transna-

zionale. Sappiamo bene che non è mai esistito un popolo come unità omogenea etno-culturale

(come puro quale fondamento di una nazione, come pretende la mitologia nazionalistica (e

ethnos)

il nostrano leghismo separatista quando sproloquio di una etno-nazione padana). Ma sappiamo an-

che che componenti etno-culturali sono entrate nel lungo, faticoso processo di formazione degli

Stati nazionali più democratico. In particolare oggi gli Stati europei sono costruiti su demoi nazio-

nali che hanno alcuni tratti storici irreversibili ma altri disposti a trascendersi verso un po-

demos

stnazionale.

b) In questa ottica l'affermazione recisa che non esiste un europeo può essere corretta. Un

demos

europeo, un soggetto politico europeo c'è nella forma ridotta di elettorato. Il popolo euro-

demos

peo è oggi sostanzialmente un popolo-di-elettori. L'interrogativo è allora se questo dato di fatto

equivale ad un limite invalicabile o non rappresenti invece uno stadio iniziale.

Se accettiamo questa seconda ipotesi, la creazione di un autentico europeo, soggetto attivo

demos

e partecipe di democrazia, richiede una condizione irrinunciabile: una più intensa comunicazione

Oggi gli elettori europei rimangono chiusi nei loro circuiti nazionali. Anche se

pubblica europea.

si riuscisse a far progredire la parlamentarizzazione di Strasburgo, facendo del parlamento europeo

un organo con forti competenze legislative e potere reale, rimarrebbe sempre aperto il problema di

far corrispondere alla rappresentanza formale plurinazionale di Strasburgo la comunicazione effet-

tiva tra i cittadini dell'Unione distribuiti nelle diverse nazioni. Si può aggiungere che a livello eu-

ropeo ritroviamo al massimo grado ciò che si è già sperimentato a livello nazionale: a fondamento

di uno Stato nazionale autenticamente democratico non ci sono qualità ascritte ad una etno-

80

nazione fintamente omogenea, ma la vitalità di una società civile che si fa nazione-di-cittadini co-

municando al proprio interno. Il europeo è garantito dalla presenza di cittadini che si rico-

demos

noscono e comunicano intensamente entro i confini dell'Europa storica.

Excursus I.

Popolo, ethnos, demos e nazione: una rilettura della Costituzione

L'art. 1 della Costituzione italiana, dopo aver affermato (nel primo comma) che "l'Italia è una Re-

pubblica democratica fondata sul lavoro", parla di "popolo" senza preoccuparsi di definirlo. Il ter-

mine "popolo" è introdotto come autoevidente ma dentro ad una costruzione logica e semantica

che ha il suo baricentro in un altro concetto, quello di "sovranità". Il secondo comma dell'art. 1 in-

fatti dice: "La sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costitu-

zione".

Il cittadino digiuno di nozioni costituzionali si trova in difficoltà a capire di che cosa si tratta. La

Carta gli pone davanti il termine imponente e un po' misterioso di "sovranità", lasciando intendere

che si tratta di un potere di comando e di disposizione così importante che la preoccupazione do-

minante del costituente è quella di limitarlo. La sovranità infatti "appartiene al popolo" ma deve

essere esercitata “nelle forme e nei limiti della Costituzione". La sovranità è una materia esplosiva

da trattare con la massima cautela. Il popolo è il depositario di questo esplosivo purché lo usi se-

condo le istruzioni che la Costituzione stessa gli darà.

Il popolo dunque è il titolare di un potere sovrano che va esercitato nel vincoli costituzionali. In

altre parole il popolo esiste politicamente soltanto dentro le regole enunciate nella e dalla Costitu-

zione. Il popolo si costituisce letteralmente nel momento in cui si dà regole (limitative) di compor-

tamento. È un sovrano" che si autocontrolla.

La Carta costituzionale lascia intendere anche che le regole limitative di comportamento, di cui es-

sa parla, vengono definite tassativamente dai rappresentanti del popolo eletti nella costituente stes-

sa e poi nel parlamento. In pratica sono i partiti. Ciò che non si evince affatto dai "principi fonda-

mentali" è il ruolo determinante che si assumono i partiti nella definizione delle regole (che ri-

sponde invece alla fermissima convinzione dei costituenti).

Perché questa sorta di diffidenza o di cautela verso il popolo? Il lettore che si ferma alla lettera dei

primi articoli della Costituzione non ha elementi per capirlo. Ma chi legge - sia pure non da spe-

cialista - il dibattito che a questo proposito si svolge nella Costituente, non tarda ad accorgersi che

quello da cui i costituenti vogliono difendersi è l'idea giacobina di popolo. Non vogliono un popo-

lo direttamente attivo, attore protagonista della politica. Per questo ci sono i partiti.

L'idea di popolo sottintesa o sottaciuta nel testo costituzionale non cela una entità prepolitica, me-

tastorìca, "spirituale" o viceversa una realtà etnica fatta di sangue, terra e dialetto. A questo propo-

sito se i costituenti - vincendo la loro reticenza - avessero usato il linguaggio oggi corrente nella

scienza politica, avrebbero precisato che popolo non va inteso nel senso dell'ethnos ma in quello

del Cioè non è un insieme di dati etno-antropologici o culturali impolitici ma è l'associarsi

demos.

di coloro che vogliono creare una comunità politica.

Non si tratta di una associazione artificiosa, inventata da un semplice contratto, elaborato ad hoc e

ritrattabile, come un qualunque negozio o patto di interesse. Si tratta di una associazione cresciuta

in una convivenza che è fatta di storia e cultura comune. Il concetto che storicamente designa que-

sta realtà è quello di "nazione".

Il termine "nazione" non appare mai nel principi fondamentali della Costituzione, come del resto

non c'è quello emotivamente più carico e insieme intimo di "patria". I costituenti - consapevol-

mente o meno - sembrano condividere quello che oggi chiameremmo un "patriottismo costituzio-

nale" per cui il popolo è innanzitutto il soggetto titolare della cittadinanza democratica.

demos 81

Ma questo non è una costruzione pattizia fittizia: ha un nome e una connotazione storico-

demos

geografica e culturale corposa e ben precisa: è l'Italia. Italia è la parola con cui inizia il testo costi-

tuzionale.

Di nuovo siamo davanti ad una autoevidenza per i costituenti. Non avrebbero immaginato che cin-

quant'anni dopo questa parola (che per alcuni di essi aveva un sapore sacrale) potesse essere pro-

nunciata - impunemente - come un insulto. Se nel testo non ci sono i termini di nazione o patria,

non è perché i costituenti le considerassero irrilevanti o obsolete, ma perché i valori da essi con-

trassegnati erano del tutto ovvi e sussunti dentro al concetto di repubblica.

Torniamo alla distinzione tra popolo-ethnos e popolo-demos. È metodologicamente ineccepibile e

preziosa per combattere ogni concezione etnicista di nazione, ma rischia di essere astorica se non

si accompagna all'idea che ogni storico ha sempre comunque tratti etno-culturali. La diffi-

demos

coltà consiste appunto nell'imputare il giusto peso ai tratti "etnici" o etno-culturali o alla cultura

tout court per identificare un popolo / rispetto ad un altro.

demos

La Costituzione, parlando semplicemente di Italia e chiamando italiano il popolo / politico

demos

titolare della sovranità, segnala che per essa non esiste un problema di contrasto tra e

ethnos de-

mos.

A questo punto ci viene in aiuto il concetto repubblicano di popolo come l'insieme dei di una

cives

città/patria o La come comunità di designa il soggetto politico della cittadi-

civitas. civitas cives

nanza democratica attiva, radicata in un luogo storico capace di forte identificazione. Le compo-

nenti etnoculturali presenti in questa identificazione non vengono astrattamente negate ma criti-

camente sottoposte ad un processo riflessivo.

Il testo costituzionale nei primi articoli fondamentali usa l'aggettivo "democratico" soltanto un

paio di volte in modo discorsivo e qualificativo (Repubblica democratica, art. 1; libertà democrati-

che, art. 10). Non parla di "democrazia" come sistema di regole, come noi siamo abituati a fare

oggi. La figura politico-istituzionale chiave della Carta è quella di Repubblica, che ritorna in modo

solenne in nove articoli su dodici (la Repubblica "riconosce", "tutela", "promuove"). La Repubbli-

ca insomma è il luogo dei diritti e delle garanzie, ma anche dei vincoli - come ricorda l'art. 4, par-

lando del dovere di ogni cittadino di svolgere "un'attività o una funzione che concorra al progresso

materiale o spirituale della società".

Alle nostre orecchie questa espressione suona un po' vecchietta e logora per l'abuso che ne è stato

fatto. Ma segnala il deficit più evidente dell'esperienza dei primi cinquant'anni della Repubblica o,

se vogliamo, dei suoi protagonisti politici e culturali: l'incapacità di produrre vincoli e comporta-

menti solidali che siano civicamente motivati; l'incapacità di fissare obiettivi che vadano oltre il

catalogo dei diritti individuali e dei gruppi di appartenenza. Da qui lo sconcerto di un paese ricco

di energie solidali esercitate al di fuori dell'orizzonte della cittadinanza politica, dentro ad una "so-

cietà civile" che spesso non si riconosce nella "politica", che è considerata appaltata ai partiti.

Tutto ciò ha poco a che vedere con una maggiore o una minore democrazia. Se la democrazia è un

sistema che istituzionalizza i diritti, non si può certo dire che il nostro paese difetti di democrazia.

Quello che manca, con un crescendo esponenziale di aspettative e di frustrazioni, è il governo dei

diritti e con esso una cultura dei vincoli della cittadinanza. In questo senso manca una cultura "re-

pubblicana".

Excursus II

Repubblicanesimo e cittadinanza

Il repubblicanesimo è una teoria della integrazione politica ovvero una teoria che offre e giustifica

le ragioni dello "stare insieme" politico. Si obietterà che tutte le dottrine politiche hanno una com-

82

ponente integrativa. È vero, ma il repubblicanesimo in maniera specifica definisce e prescrive

l’integrazione civica come l'essenza stessa della società politica.

La vita attiva dei cittadini ovvero la partecipazione alle vicende politico-istituzionali della città o

della comunità politica d'appartenenza costituisce (quando addirittura non esaurisce) l'identità

stessa dei cittadini. Cittadinanza attiva, virtù civiche, processi deliberativi in vista del raggiungi-

mento di un bene comune sono i concetti attraverso cui il repubblicanesimo segnala e persegue

l'integrazione politica, culminante nella formula per noi imbarazzante dell'"amore per la patria".

Questa espressione (o altre analoghe) non devono far credere che il repubblicanesimo sia una dot-

trina edificante o buonista, come si direbbe ora. Al contrario, al centro della sua analisi c'è la cor-

ruttibilità della vita politica, le cui forme più insidiose sono il dispotismo (e il populismo, diremmo

oggi) la disgregazione, la divisione della città/patria (la secessione).

Infatti le virtù classico-repubblicane (comunque definite) e l'identificazione con la comunità poli-

tica sono una risorsa funzionale in senso letterale per la sua vitalità. Anche la variante del repub-

blicanesimo che dà centralità al "governo delle leggi", anziché alle "virtù dei cittadini" parla di

"amore" per le leggi.

"Virtù", "amore per le leggi" sono parole che alle nostre orecchie suonano patetiche, retoriche, ob-

solete. Ma, a ben vedere, sono implicite nei nostri discorsi sulla cittadinanza democratica, se e

quando questi non si limitano ad offrire cataloghi aggiornati dei diritti e delle pretese avanzate da

individui e gruppi, ma mettono l'accento sul criterio della reciprocità. Se a fondamento della prati-

ca della cittadinanza c'è la reciprocità, allora l'amore per le leggi è espressione di razionalità. E' la

razionalità del civismo repubblicano, appunto.

Ma c'è di più. Il concetto repubblicano di "legge" non sta ad indicare semplicemente, positivamen-

te, un sistema legale riconosciuto, un patto o contratto scritto e sottoscritto ma un modo in cui i

cittadini esprimono un loro legame ancora più profondo. Si tratta di un legame o vincolo non-

contrattuale (pre- meta-contrattuale) che consente ad un sistema politico di funzionare anche in

presenza di nonconvenienze per singoli membri o settori. L'accettazione dei "vincoli meta-

contrattuali" è un altro modo di realizzare la "virtù civica".

A questo punto la traduzione del paradigma repubblicano in quello della cittadinanza democratica

incontra il problema più serio: che cosa è esattamente il vincolo di natura non-contrattuale tra i cit-

tadini che non sia mera funzione degli interessi? È un interrogativo che presenta per noi difficoltà

maggiori che non per il repubblicani classici. Ci manca infatti la loro certezza che "la patria" possa

svolgere la finzione di questo vincolo non-contrattuale. Per noi la città, la patria o la comunità

d'appartenenza classico-repubblicana è diventata quella grandezza storica altamente problematico

che chiamiamo Stato-nazione che si è storicamente legittimato appropriandosi anche del patriotti-

smo repubblicano, salvo poi declinarlo, esasperarlo (tradirlo) nelle forme del nazionalismo.

È sin troppo facile riabilitare il patriottismo (buono) contrapponendolo al nazionalismo (cattivo) -

ma è una strada percorribile soltanto ridefinendo lo stesso patriottismo come patriottismo costitu-

zionale.

Prima di sviluppare questo punto è opportuna un'altra osservazione: c'è stata una fase degli Stati

nazionali (tra le fine del XIX secolo e la metà del XX) in cui l'identità politica dominante, se non

esclusiva, era quella della nazione quale era intesa dalle classi egemoni. Dopo l'esito catastrofico

dei nazionalismo, ha fatto seguito un processo di segno opposto, evidentissimo nel nostro paese, a

livello ideologico e nella consapevolezza dei ceti colti, per cui è diventato luogo comune (e moti-

vo di autocompiacimento degli intellettuali) dire che l'Italia è il paese con il più basso tasso di i-

dentificazione e integrazione nazionale.

Questa tesi è spesso enunciata mescolando insieme il lamento per lo scarso senso civico degli ita-

liani e la trasfigurazione della loro paesanità come prodotto di alta civilizzazione. Ma anche il cri-

83

tico più severo dello Stato-nazione tradizionale non può negare che esso, a partire da un certo

momento, ha facilitato e consentito con la sua struttura lo sviluppo della cittadinanza democratica.

Perché mai non potremmo ricostruire un'idea di patria/nazione storica con cui identificarci criti-

camente come garanzia della cittadinanza democratica - senza escludere che domani possiamo fa-

re un passo ulteriore verso un nuovo costrutto storico capace di identificazione come l'Europa?

Uno dei concetti già a disposizione per questa operazione è quello di "patriottismo costituzionale".

Con questa espressione intendiamo l'adesione ad una Costituzione nella quale lo statuto della cit-

tadinanza è qualificato non soltanto dal catalogo dei diritti e dei doveri individuali ma dal ricono-

scimento che i vincoli imposti presuppongono e riportano ad una comunanza di storia e di cultura,

chiamata sinteticamente nazione. La Costituzione riassorbe in sé e sintetizza per così dire la na-

zione e la sua storia. In questo senso il patriottismo ridiventa repubblicano in senso forte.

Questo patriottismo costituzionale repubblicano non si alimenta di particolari motivi di orgoglio

per presunti caratteri di primato, di grandezza o per altri ipotetici talenti speciali del popolo italia-

no. E' piuttosto il ritrovarsi in una storia comune, fatta anche di errori e di brutali contrasti sociali e

politici una storia tuttavia che ad un certo momento trova il suo punto fermo in un patto tra citta-

dini. Questo patto assume la forma della Costituzione democratica, diventa la base di una nuova

convivenza e rinnova su basi nuove il senso di appartenenza. In questa ottica il patriottismo costi-

tuzionale repubblicano accoglie in sé e invera il patriottismo tradizionale.

Riprendiamo il ragionamento sul rapporto tra repubblicanesimo e cittadinanza. Se consideriamo il

repubblicanesimo dal lato delle motivazioni dei singoli (le "virtù civiche") e dal lato del vincolo

collettivo storicamente riconosciuto in una esperienza comune (identificata come "patria") che

motiva la reciprocità, il repubblicanesimo è congruente con la nostra idea di cittadinanza. Come

abbiamo già detto, infatti, la cittadinanza è la titolarità di accesso a determinati beni che hanno

forma di diritti (civili, sociali, politici) che attendono di essere prodotti. Essere cittadini non signi-

fica soltanto fruire di beni-diritti soggettivi ma impegnarsi a contribuire alla loro produzione. 1 di-

ritti sono beni costosi e l'impegno dei cittadini ad assumersene la propria parte non è frutto di al-

truismo disinteressato ma è (dovrebbe essere) un comportamento che è intrinseco allo status di cit-

tadini, che riconoscono di avere vincoli di reciprocità.

L'idea di "vincoli di reciprocità" è cruciale in questa argomentazione. I motivi che portano i citta-

dini ad assumersi i costi della cittadinanza implicano il riconoscimento che dimensioni significati-

ve della loro identità sono parte della identità collettiva storicamente condivisa con altri concitta-

dini. Questa condivisione identitaria si traduce in accettazione di impegni reciproci di solidarietà,

non a titolo privato ma a titolo pubblico, perché toccano lo status di cittadini che si sono costituiti

storicamente in nazione, la nazione-di-cittadini, appunto. Tutto questo è un altro modo per svilup-

pare il concetto di integrazione civico-politica, senza la quale una democrazia non funziona.

Se spostiamo questa problematica a livello europeo, ci troviamo di fronte alle difficoltà di una de-

bole identificazione nell'Unione europea di quella comunità storica "riconosciuta come patria", di

cui parlano i repubblicani. Per ovviare a questa difficoltà basta evocare a livello europeo il "pa-

triottismo costituzionale", di cui abbiamo parlato a proposito di una matura coscienza democratica

nazionale?

La difficoltà di creare un patriottismo costituzionale europeo non dipendono dal fatto che in as-

senza di una Costituzione europea in senso tecnico-forrnale viene meno l'oggetto specifico del pa-

triottismo, viene meno l'oggetto dell'amore repubblicano per le leggi. Non è questo il punto decisi-

vo. La "repubblica europea" potrebbe infatti mantenere una struttura differenziata di costituzioni,

istituti, codici aderenti ai caratteri delle nazioni storiche - purché siano salvaguardati i principi e i

valori generali, riscritti o meno in una Carta. I cultori delle analogie storiche potrebbero addirittura

dire che è un ritorno alle origini dei repubblicanesimo illuministico continentale dell'età kantiana,

che si trovava di fronte ad una pluralità di organizzazioni statuali a diverso tasso di "liberalismo"

politico 84

In ogni caso occorre guardarsi da un uso surrogatorio del concetto di "patriottismo costituzionale"

europeo calato intellettualisticamente dall'alto anziché rielaborato dalla rivisitazione critica e con-

vergente delle patrie/nazioni europee. Siamo davanti ad un lavoro di ricostruzione storico-

culturale ancora tutto da fare - anche assumendo la prospettiva repubblicana. Un repubblica-

ethos

no europeo può e deve crearsi e coesistere con una pluralità di istituzioni, a patto che queste pro-

ducano politiche convergenti, non reciprocamente competitive, non distruttive delle motivazioni

ad una cittadinanza attiva. Solo così ci avviciniamo ad un repubblicanesimo europeo inteso come

vincolo di cittadinanza radicato in una grande comunità politica riconosciuta come propria, come

"patria".

(1) Raymond Aron, 1974

Une citoyenneté multinationale est-elle possible?,

(2) Segue qui una breve rassegna della letteratura socio-politologica sulla cittadinanza

(3) Per inciso ricordiamo che una lettura attenta del lavoro di Thomas H. Marshall non può i-

gnorare il suo forte presupposto politico di stampo comunitario, secondo cui la cittadinanza

coincide con "la piena appartenenza ad una comunità". La cittadinanza è cioè "uno status che

viene conferito a coloro che sono membri a pieno titolo di una comunità". "La fonte originaria

dei diritti sociali è da ricercarsi nell'appartenenza alle comunità locali e alle associazioni fun-

zionali". La priorità logica di questa appartenenza comunitaria non è sempre sufficientemente

messa a fuoco dai marshalliani.

(4) Il paradigma si è affermato rapidamente in questi anni anche nelle scienze

ethnos/demos

politiche e sociali italiane, dopo il ricupero fattone da M. Rainer Lepsius 1991 nella letteratura

internazionale (Cfr. Rusconi 1993). Nell'Excursus I in calce al presente saggio, tento un'appli-

cazione del paradigma al testo costituzionale italiano, Integrandolo con il con-

demos/ethnos

cetto repubblicano di civítas.

(5) Dieter Grimm 1994, 1999.

(6) In particolare Erhard Denninger contesta che esista una statualità che precede di necessità

la Costituzione giuridica. Storicamente il potere statale è sempre stato legato in qualche modo

ad un potere della legge a prescindere dalla forma-Stato.

L'autore è convinto che ci siano le condizioni per una "sfera pubblica capace di 'discorsi"', in

grado cioè di dare un diverso fondamento giuridico-costituzionale all' Unione europea, 1996,

1999. Per una rapida rassegna di questo dibattito, cfr. Rusconi 1998. 85

PARTE II

APPUNTI DI DIRITTO PRIVATO EUROPEO 86

ANNOTAZIONI INTRODUTTIVE

Alla ricerca del (di un) diritto europeo.

Non esiste il diritto europeo, nel senso che non esiste un solo ed unico diritto che sia così denomi-

nabile e che, come tale, si ponga quale oggetto di studio di un sapere specialistico o settoriale pre-

definito ed esclusivo.

Ragioni di carattere generale: non esiste, come è vero del resto che nemmeno esiste il diritto in

quanto tale oggetto di una conoscenza (scienza) autoreferenziale, esclusiva: cosa che, così detta,

può apparire, anzi, si presenta senz’altro come un’affermazione astratta e sterile, destinata però a

assumere rilievo quando il discorso sul diritto, e così pure sul diritto europeo, si guarda attorno al-

la ricerca di valori e principi capaci di giustificarne dall’esterno il senso e la portata.

Rivendicazioni di parte: non esiste un diritto europeo solo rivendicabile dal punto di vista storico,

dal punto di vista comparativo, dal punto di vista dello specialista della normativa comunitaria.

Ragioni di carattere particolare: non esiste, come è vero che le rivendicazioni più o meno palesi o

più o meno occulte di attribuzione esclusiva del diritto europeo a questo o quell’ambiente oltre a

provocare reazioni e smentite, pure finisce per conferire un’andatura talvolta caricaturale ai di-

scorsi specialistici in materia: il discorso del romanista, dimentico delle vicissitudini di una tradi-

zione romanistica mai uguale a sé stessa nel tempo e nello spazio, il discorso del comparatista,

dimentico che l’incontro all’insegna della convergenza tra civil law e common law, opera semmai

sul piano dei risultati, ma lascia intatto quello delle premesse, dei metodi e delle mentalità, sempre

pronte a riproporsi in una loro radicale alterità; il discorso del comunitarista-internazionalista, alle

prese con le alchimie tentate nei laboratori di Bruxelles a fini di uniformazione-armonizzazione

delle legislazioni nazionali, più o meno riuscite o talvolta solo disastrose, ma compiute senza co-

noscere composizione e qualità delle sostanze impiegate e controllare effettività ed efficacia.

Il diritto europeo se non esiste in quanto tale esiste in quanto mosaico, intreccio, sviluppo di com-

binazioni possibili di senso di esperienze, ciascuna avente un proprio contesto di riferimento.

Nemmeno esiste un diritto europeo dal punto di vista solo giuridico.

Ciò lo si può facilmente verificare quando ci si ponga dall’angolo visuale della base giuridica (le-

gal basis): tanto è vero che questa base viene additata solitamente nelle ragioni dell’economia, de-

gli interessi forti delle libertà di commercio, d’impresa, di mobilità dei capitali, come degli opera-

tori economici.

Ciò, di nuovo, lo si può verificare quando ci si ponga dal punto di vista dei modi e modelli di at-

tuazione dell’obiettivo di una uniformazione-armonizzazione del diritto privato in particolare.

Basta una rapida scorsa alle opzioni possibili de iure condendo per rendersi conto che si tratta, in

nessun caso, di opzioni irrilevanti ovvero indifferenti dal punto di vista sostanziale delle scelte di

politica del diritto implicate, con le relative ricadute sociali e culturali.

Il problema della base giuridica del diritto europeo si traduce in un discorso policy oriented sul di-

ritto europeo.

Il problema delle opzioni in apparenza metodologiche, in realtà delle scelte (anche ideologiche

ovvero) di politica del diritto e interessi connessi. 87

Le basi culturali del giurista europeo:

un punto di vista continentale

1. La sfida europea. - 2. Alcune domande iniziali. - 3. Dimensione europea della

scienza giuridica continentale. - 4. Profilo storico-comparativo del giurista europeo.

- 5. Diritto comune e memoria storica. - 6. Programmi e obiettivi di promozione giu-

ridica europea.- 7. Diritto comparato e diritto comunitario (europeo) nell'insegna-

mento universitario. - 8. Rilievi conclusivi.

1. La sfida europea, legata alla realizzazione degli obiettivi da ultimo proclamati con

il Trattato di Maastricht (peraltro già in via di superamento con l'annunciata riscrit-

tura di molte sue parti) e collocata nella prospettiva di un processo sempre più am-

pio di integrazione politico-istituzionale, sembra coinvolgere in maniera particolare

il mondo dei giuristi, sia teorici che pratici, molto più di ogni altra professione intel-

lettuale. Ciò per il motivo che solo il diritto o, meglio, il diritto che siamo abituati a

chiamare positivo, ha, diversamente da ogni altro settore delle scienze (cosiddette

sociali) un carattere spiccatamente 'nazionale', connaturato alla sua stessa vigenza

territorialmente circoscritta. Inoltre, a differenza di quello che pure si riscontra per

altre professioni all'interno dei rispettivi campi disciplinari, il coinvolgimento dei

giuristi non presenta un rilievo solo 'tecnico', ma si carica di significati e risvolti ul-

teriori connessi con lo spirito o 'stile' (per usare una espressione cara alla compara-

zione giuridica) di ogni diritto nazionale. Uno spirito o stile che si riflette, come è

noto, sulla forma delle leggi e delle sentenze, sulla sistematica e sull'educazione giu-

ridica; insomma che investe le strutture portanti dell'ordinamento, inteso soprattutto

come tradizione giuridica, con una propria identità culturale, cui si ricollega una cer-

ta mentalità da parte dei giuristi che vi operano.

Questo stato di cose va tenuto presente per cercare, da un lato, di comprende-

re i pericoli insiti in un processo unificatore suscettibile di compiersi a scapito di

ambienti e stili nazionali, provocando resistenze o, almeno, incomprensioni e situa-

zioni di disagio; e, dall'altro lato, di indicare scelte idonee ad evitare simili conse-

guenze ed a conferire maggiore equilibrio, insieme con una più efficace capacità

1 .

di penetrazione, al processo stesso

In tal senso, la sfida europea costituisce uno stimolo soprattutto ad interrogar-

si su quanto e come la tradizione giuridica romanistica e per essa, in particolare, le

scuole di diritto possano dare, in termini di apporto scientifico-culturale e didattico

1 I pericoli di distruzione della diversità-identità nazionale dei singoli ordinamenti per effetto del processo di integra-

zione europea sono stati più di recente paventati, ma con eccessiva enfasi 'isolazionistica', da H.COLLINS, European

in 1995, p. 353, dove tra l'altro si

Private Law and the Cultural Identity of States, European Review of Private Law,

legge: <<What is the essence of Europe ? The essence of Europe is its variety of cultures. What will happen if law is

harmonised ? The variety of law, and therefore Europe itself, will then be destroyed>>. In realtà, nella storia giuridica

europea sono ravvisabili, pur tra significative differenze, numerosi ed importanti elementi di convergenza tra le varie

esperienze nazionali (infra, n. 3-5). 75

alla formazione del giurista europeo.

Si tratta di affrontare alcune questioni e porre alcune premesse utili per dibat-

tere temi e problemi relativi alla dimensione transnazionale degli studi giuridici nel

mondo contemporaneo dal punto di vista - se così si può dire - del 'sentimento di

appartenenza' alla tradizione romanistica, comparatisticamente intesa come civil law

e nella prospettiva della utilizzabilità di questa tradizione, pur nel com-

tradition,

plesso delle sue varianti storico-geografiche e tenuto conto, naturalmente, dei rap-

porti con quella di a beneficio del processo di integrazione europea,

common law,

per quanto concerne taluni sviluppi prioritari, come quelli consistenti, ad esempio,

nel metter mano alla elaborazione di strumenti e programmi di ricerca, corsi univer-

sitari e che sappiano interpretare e rendere operante tale dimensione.

post-lauream

Nella direzione così tracciata e negli scenari che vi si incontrano l'idea-realtà-

progetto-aspirazione di (un) 'giurista (e di un diritto) europeo' rappresenta allora solo

un punto pro-spettico da cui osservare ed a cui riferire un insieme di elementi e

spunti idonei a delimitare innanzi tutto l'ambito culturale en-tro cui portare il dibat-

tito sulla integrazione giuridica europea.

In altre parole, non si tratta di schierarsi in uno sterile quanto inutile e banale

dibattito tra posizioni più o meno favorevoli e più o meno scettiche sui temi e pro-

blemi dell'integrazione giuridica europea, ma di porsi di fronte a questi temi e pro-

blemi con meditata consapevolezza dei loro risvolti in senso più ampio di 'cultura

del diritto' e di educazione giuridica: pensando, precisamente e concretamente, alle

nuove generazioni di giuristi che saranno comunque chiamati ad operare nel conte-

sto dell'Unione europea.

A tale obiettivo intende dunque mirare questo breve saggio, proseguendo in

2

un cammino già intrapreso , lungo il quale si spera di muovere un ulteriore passo

verso la precisazione di metodi e contenuti, nonché la progettazione e realizzazione

di strumenti e programmi educativi che sappiano occupare non solo in superficie ma

anche in profondità lo spazio formativo ed informativo aperto allo studio e all'inse-

gnamento del diritto dai processi in atto di integrazione europea.

2. L'apertura degli ordinamenti giuridici statuali, per settori e segmenti di essi sem-

pre più estesi, al flusso di normative di provenienza europea (comunitaria) è feno-

meno che, insieme del resto con il moltiplicarsi ed intensificarsi a tutti i livelli degli

scambi transnazionali, appare destinato - nelle previsioni come pure nelle preoccu-

pazioni di molti - ad investire, al di là degli ambiti specialistici di riferimento, le

singole culture giuridiche nazionali, suscitandovi interrogativi di fondo, proiettan-

dovi luci ed ombre, a seconda dei punti di osservazione, o più semplicemente ali-

mentandovi dibattiti imperniati in particolare sui temi e problemi del rinnovamento

e della riqualificazione degli studi di diritto; che trovano poi un loro naturale pro-

lungamento sul piano culturale oltre che tecnico della professionalità giuridica .

2 Si veda MOCCIA (cur.), Milano, 1993.

Il diritto privato europeo: problemi e prospettive, 89

Di qui l'esigenza di una riflessione vòlta innanzi tutto a sondare il terreno di

quella che si presenta a prima vista come una complessa problematica dai molteplici

risvolti metodologici e contenutistici a loro volta legati ad una varietà di prospettive

e di interessi di diversa qualità e consistenza (sia ideale sia materiale), cercando di

delineare alcuni degli aspetti principali di tale complessa e multiforme problematica.

Si tratta, in breve, di punti (e spunti) i quali toccano alcune domande-chiave

che ruotano intorno alla figura, ai compiti e al percorso formativo del giurista euro-

peo: figura, allo stato, piuttosto ipotetica, non solo per la mancanza di un diritto ca-

pace di farne da contenitore, cioè di un vero diritto europeo che non sia quello sol-

tanto di fonte comunitaria, nonostante tutto ancora abbastanza marginale in molti

campi e, comunque, settoriale se non frammentario; ma, piuttosto, nel senso delle

varie ed alternative implicazioni che questa stessa figura si porta storicamente den-

tro, in termini di opzioni culturali e di corrispondenti ipote-si ordinamentali.

Da queste domande conviene allora prendere le mosse.

3. Che la nostra scienza giuridica o, come sarebbe forse preferibile esprimersi

più concretamente, che lo studio e l'insegnamento del diritto debbano oggi, da noi

come altrove sul vecchio continente, vestirsi all'europea, è divenuto oramai un modo

di dire talmente ricorrente e comune (persino 'volgare', verrebbe voglia di aggiunge-

re) da sfiorare, insieme con la banalità (e vacuità) della formula assiomatica, la mi-

stificazione o più semplicemente l'ignoranza di fatti e fattori che da tempi assai risa-

lenti hanno dato corpo tradizionalmente, nel mondo del diritto, ad una identità euro-

pea. Invero, a parte la povertà teorica, anzi culturale, di una scienza, ancorché si

tratti di quella giuridica (quando si consideri l'ambiguità e problematicità del valore

scientifico del fenomeno giuridico), che ambisca esser tale su base solo nazionale,

storicamente parlando sta il dato di una scienza giuridica, quella continentale di ma-

trice accademica o professorale (ma non solo, come si chiarirà dopo), che forma la

struttura portante della tradizione romanistica: dai comparatisti etichettata anche

come tradizione o famiglia <<romano-germanica>>, in omaggio appunto - come

insegna René David, che ebbe a coniare questo epiteto - agli sforzi comuni compiu-

ti dalle università dei paesi latini e dei paesi germanici. Una scienza che ha invece

dimostrato costantemente la propria vocazione a trascendere gli ambiti locali, muni-

cipali, statuali o nazionali che siano, per attestarsi su posizioni più elevate fino, da

ultimo, pensando a certi aspetti trionfalistici della cultura giuspositivistica di fine ot-

tocento ed inizio secolo, a toccare le vette, per quanto astratte, di una visione univer-

salistica del mondo del giure appoggiata all'idea di progresso civile e di civiltà tout

court. Insomma, pur nel variare delle epoche, dei presupposti e degli scenari di rife-

rimento, nonché con un approccio che può apparire forse semplicistico ma che non-

dimeno mi pare dia il senso della prospettiva, tutta la scienza giuridica continentale,

quella medievale e del diritto comune, per tacere dell'altro grande filone dell'identità

90

giuridica europea costituito dal diritto canonico, così al livello accademico come al

livello di giurisprudenza forense, ed ancora quella di stampo illuministico e quella

dell'usus mostra da sempre una marcata impronta

modernissimus Pandectarum,

transnazionale e più specificamente europea. Tanto che può sembrare (e realmente

credo che sia) una contraddizione il fatto che da una scienza simile, durata - ribadi-

sco, pur nel variare di situazioni e condizioni - per un arco davvero ragguardevole di

tempo, che occupa circa otto secoli, non sia derivato e, comunque, non sia rimasto

in eredità agli odierni ordinamenti continentali un sistema di diritto (continentale)

assai più uniforme, nel campo del diritto privato, pubblico, e così via, di quanto non

venga espresso, in sede di macro-comparazione, con il motivo della generica appar-

tenenza di questi ordinamenti ad un'unica tradizione giuridica, peraltro articolata -

come è noto - in una serie di varianti a contenuto spiccatamente nazionalistico.

Contraddizione tanto più appariscente se vista, poi, per raffronto con l'eredità

lasciata sul piano sia storico-culturale, sia propriamente tecnico-ordinamentale, dalla

tradizione di come potente fattore di unificazione del mondo giuridico

common law

di lingua inglese; pure al di là del veicolo, appunto, essenziale rappresentato dalla

comunanza linguistica.

Contraddizione, invero, spiegabile in forza di cause che appaiono, però, a loro

volta contraddittorie e che lasciano ampio margine a perplessità ed interrogativi in

prospettiva storica: solo che ci si avveda della ricchezza e complessità di una espe-

rienza cardine della tradizione giuridica continentale quale è stata per tutto l'arco di

tempo indicato, ma soprattutto tra i secoli XVI-XVIII, l'esperienza del cosiddetto

3

'diritto comune europeo' . Esperienza caratterizzata dalla compresenza di luci e om-

bre, pregi e difetti: da un lato, il soffocante apparato burocratico-amministrativo del-

l'assolutismo regio, e, dall'altro lato, una raffinata cultura del garantismo in difesa

sia pure, allora, di privilegi (che diverranno, poi, per molta parte i diritti fondamen-

tali del cittadino) contro ogni forma di abuso dei poteri del sovrano e in genere di

arbitrio (d'obbligo il riferimento alla prassi giudiziale in tema di 'diritti naturali' in-

4

violabili ). Ed ancora, da un lato, l'accumulo polveroso di nozioni, formule, prescri-

zioni ed opinioni venutosi a creare con l'opera secolare di un ceto di giuristi forensi

molto preoccupati, certamente, di mantenere quanto più elevato possibile il tasso di

obsolescenza di un patrimonio giuridico estremamente composito nei suoi materiali

costitutivi e lo stesso strumentario linguistico a vantaggio di una posizione monopo-

3 GORLA, Milano, 1981; GORLA-MOCCIA,

Diritto comparato e diritto comune europeo, A 're-

2

visting' of the comparison between 'Continental law' and 'English law' (16th to 19 th century),

1981, p. 143.

Journal of Legal History,

4 GORLA, "Iura naturalia sunt immutabilia" - I limiti al potere del "Principe" nella dottrina e

in <<Diritto e potere nella storia europea>>,

nella giurisprudenza forense fra i secoli XVI e XVIII,

Firenze, 1982, p. 629; e v., per una ricostruzione di sintesi in argomento, MOCCIA, Il legislatore

in <<L'Educazione

del 'diritto comune' continentale (Secc. XVI-XVIII) nell'opera di Gino Gorla,

Giuridica>>, V, t. II, Napoli, 1987, p. 69. 91

listica di custodia di entrambi, e, dall'altro lato, un'arte precisa e rigorosa dell'inter-

pretazio-ne, fatta di collaudate tecniche (come quella del precedente giudiziale) e

ben consapevole del proprio ruolo, come pure della propria responsabilità, di fattore

di produzione del diritto per via di adattamento ed in funzione di una certezza intesa

soprattutto come valore strumentale.

Sicché, la fine del mondo d'ancien régime, per un verso tanto auspicata ed au-

spicabile da spiriti liberi e progressisti, avvenuta però, sul piano politico-

istituzionale, con la rottura di quel tradizionale equilibrio di poteri che aveva per-

messo alla giurisprudenza forense di assolvere un compito fondamentale di control-

lo e bilanciamento del potere di governo e legislativo, e, sul piano culturale, all'inse-

gna di una lacerazione profonda del tessuto connettivo fatto di regole, valori, princì-

pi ed atteggiamenti mentali a base di un diritto pensato dialetticamente come espres-

sione di un consenso più o meno largo nello spazio e nel tempo, ossia di una com-

5

o . Una tale fine segna, per altro verso e proprio per

munis magis communis opinio

questo, l'inizio - come sappiamo - di quel modo, sempre più deprecato e deprecabi-

le, di concepire il diritto normativisticamente, ridotto ad espressione di una volontà

(autorità) sovrana, identificata con gli organi-apparato dello Stato nazionale ed at-

tuata nella forma della legge od atti similari. Un modo che nella sua inarrestabile

tendenza a soffocare l'esperienza giuridica sotto il peso di una massa enorme, in

continua e disordinata crescita, di materiali normativi, ha contribuito non poco ad

aggravare, invece che sanare, quella crisi di certezza del diritto in risposta alla quale

era stato, agli inizi, invocato l'intervento provvidenziale di un legislatore onnipoten-

te (quanto spesso, lo si scoprirà più tardi, incompetente).

4. Quando si tenga presente, dunque, lo sviluppo complessivo della scienza giu-

ridica continentale, dal medioevo fino all'epoca moderna, tanto sul versante acca-

demico-dottrinale del quanto su quello pratico-forense del diritto giuri-

droit savant,

sprudenziale dei tribunali supremi e delle grandi corti di giustizia, appare evidente

come, nell'uno e nell'altro caso, la dimensione tradizionalmente europea di questa

scienza - e, nel secondo caso, anche della prassi - giuridica sia al tempo stesso una

dimensione per numero, posizione, funzione, condizione e stile dei perso-

elitaria

naggi che vi compaiono in veste di protagonisti: grandi scrittori, grandi giudici e

grandi avvocati; ossia, tutti coloro alle cui opinioni si riconosceva anche in altri pae-

si, nelle rispettive sedi dottrinali e giudiziali, valore sostanziale di A ri-

auctoritates.

dosso di questa élite o, meglio, al di sotto di essa, si collocava la schiera più affollata

5 Sul tema v. in particolare i seguenti saggi di Gino Gorla: I Tribunali Supremi degli Stati italiani,

fra i secc. XVI e XIX, quali fattori della unificazione del diritto nello Stato e della sua uniforma-

in <<La formazione storica del diritto moderno in Europa>>, Firenze, 1977, p. 447;

zione fra Stati, in

Unificazione 'legislativa' e unificazione 'giurisprudenziale' - L'esperienza del diritto comune,

1977, V, 1.

Foro it., 92

dei personaggi minori, se non delle comparse: il cui profilo europeo stenta a ricono-

scersi come precipuo e caratterizzante del loro modo di operare, essendo costoro in-

vece totalmente o prevalentemente immersi in realtà locali e marginali: giuristi bol-

lati, a quel tempo, come appunto perché chiusi nei loro rispettivi ambiti

illiberali,

6

ordinamentali ; ma, alle cui successive fortune si legheranno i destini degli ordina-

menti continentali, nel senso appunto della chiusura nazional-positivistica degli

stessi. Sullo sfondo storico appena tratteggiato, pertanto, il problema della formazio-

ne del giurista europeo sembra dunque sollecitare, a ben vedere, una riflessione cir-

ca la dimensione europea - e più generalmente transnazionale - dello studio ed inse-

gnamento del diritto per rapporto a tale obiettivo, che si pone in termini di alternati-

va tra una figura elitaria di 'giurista europeo' ed una, più popolare - per così dire - di

'giurista locale', cioè nazionale. La prima, a differenza della seconda, evidentemente

dotata e motivata nel senso della massima apertura alla comunicazione con i giuristi

e i diritti degli altri paesi (europei), a fini sia di scienza sia di prassi giuridica, cioè

teorici e pratici insieme.

Una sorta di controprova dell'osservazione appena fatta può essere trovata, di

nuovo, nel mondo di là dove, il carattere fortemente elitario, ancor

common law:

oggi, della componente giudiziale (e professionale in genere) si coniuga tradizio-

nalmente con uno spirito ad alto tasso di apertura transnazionale della giurispruden-

za (di lingua) inglese, sia all'interno dello stesso mondo di sia all'e-

common law,

sterno di esso verso il mondo di Anzi: la conservazione da parte dell'ordi-

civil law.

namento di tipo inglese, in questo senso dell'ordinamento di di un si-

common law,

stema delle fonti a struttura aperta, secondo il modello di ordinamento comunicante

osservato e descritto da Gino Gorla con riguardo all'esperienza del diritto comune

7

continentale , è da spiegare, oltre che con il generico motivo della continuità storica

della tradizione giuridica inglese, per via precisamente del persistere in seno ad essa

di un ceto leader di giuristi, giudici ed avvocati degli organi di vertice della giusti-

zia, in posizione e funzione di artefici e custodi del patrimonio di valori, regole e

princìpi a fondamento di una concezione pluralistica del diritto e delle sue fonti, che

si esplica in particolare secondo tecniche interpretative appunto caratterizzate nel

8 . Basti pensare alla dai giudici inglesi elevata a

senso dell'apertura comitas gentium,

6 MOCCIA, Prospetto storico delle origini e degli atteggiamenti del moderno diritto comparato

in questa rivista, 1996, p. 181.

(Per una teoria dell'ordinamento giuridico 'aperto'),

7 GORLA, La "Communis opinio totius orbis" et la reception jurisprudentielle du droit au cours

in

de XVI, XVII et XVIII siecles dans la "Civil law" et la "Common law" (Thèmes de recherche),

New perspectives for a Common Law of Europe - Nouvelles Perspectives d'un Droit Commun de

(M.Cappelletti & M.Kohnstam, eds.), 1978, p. 45.

l'Europe

8 MOCCIA, in 2 1981, p. 157.

English Law Attitudes to the 'Civil Law', Journal of Legal History,

Per un punto di vista panoramico sul mondo di in relazione all'uso del diritto compa-

common law

rato e straniero da parte in particolare dei giudici v., più di recente: B.S.MARKESINIS, Judge, Ju-

93

canone interpretativo in materia di là dove si può ricordare l'esem-

conflict of laws:

pio della distinzione dei beni in mobili e immobili concettualmente estranea al re-

gime inglese di epperò accolta per motivi di allorquando si

property law, comitas

tratti di decidere casi di diritto internazionale privato in cui una delle parti implicate

provenga da un ordinamento che contempli tale distinzione a base del regime dei

9 . Ed ancora, nell'orbita culturale della al prin-

beni e diritti corrispondenti comitas,

cipio del nei cosiddetti o di

ricorso alla legge di un luogo vicino casi omessi dubbi,

cui un esempio abbastanza recente è stato quello dell'introduzione nell'ordinamento

inglese di una misura analoga al sequestro conservativo, la cosiddetta Mareva injun-

in particolare sul presupposto appunto che tale rimedio esiste nella generalità

ction,

degli ordinamenti europei, come ebbe ad esprimersi Lord Denning in una decisione

10

del 1975 . E lo stesso giudice, all'epoca Presi-dente della londinese

Court of Appeal

(Master una delle massime autorità giudiziarie inglesi, in una succes-

of the Rolls),

siva decisione del 1977, nella parte della sua (scritta), intitolata significati-

opinion

vamente <<Historical and Comparative Survey>>, dopo avere ricordato che tale ti-

po di rimedio è chiamato in Francia 'saisie conservatoire' e che esso è previsto do-

vunque sul continente, così conclude: <<Now that we have joined the European

Community it would be appropriate that we should follow suit [...] By doing so we

should be fulfilling one of the requirements of the Treaty of Rome - the harmoniza-

11 .

tion of the laws of the member countries>>

Per tradurre tutto ciò sul piano dell'odierna esperienza, il rilievo elitario che

accompagna storicamente e realmente giustifica, in termini di equilibrio di poteri,

l'apertura del sistema delle fonti, al di là della volontà del legislatore e della sogge-

zione del giudice alla legge, traspare facilmente, anche se indirettamente, dal fonda-

to timore e perplesso o preoccupato scetticismo che investirebbe ogni cittadino po-

tenziale utente della macchina giudiziaria, ove tali tecniche, a sfondo sostanzialmen-

te equitativo e che fanno appello a motivi di ragionevolezza oppure ad esigenze di

adeguamento normativo, dovessero ritenersi gestibili da qualunque giudice e non es-

sere invece affidate, in ambito sia forense sia dottrinale, a sedi e personaggi, appun-

in 1993, p. 622; T.ALLEN-

rist and the Study and Use of Foreign Law, Law Quarterly Review,

B.ANDERSON, in

The Use of Comparative Law by Common Law Judges, Anglo-American Law

1994, p. 435.

Review,

9 [1911] I Ch. 179, Farwell, p. 185.

Re Hoyles per L.J.,

10 [1975] W.L.R. pp. 1094-1095: <<We are told that an

Nippon Yusen Kaisha v. Karageorgis in-

of this kind has never been granted before. It has never been the practice of the English

junction

courts to seize assets of a defendant in advance of judgment or to restrain the disposal of them.

[...] We know, of course, that the practice on the continent of Europe is different.It seems to me

that the time has come when we should revise our practice>>.

11 Rasu Maritima SA v. Perusahaan Pertambangan Minyak Dan Gas Bumi Negara (Pertamina)

[1977] 3 All E.R., pp. 331-332. 94


PAGINE

152

PESO

1.01 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispense del Prof. Luigi Moccia al corso di Diritto privato europeo del prof. Raffaele Torino. Trattano del concetto di cittadinanza all'interno dell'Unione Europea, della forma-stato dell'Unione e del ruolo degli Stati membri, del principio di prossimità e di sussidiarietà.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto privato europeo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Torino Raffaele.

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