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3. Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna e la Politica di Sicurezza e Difesa

Comune (Psdc)

Gerrard Quille

Il Consiglio ha istituito il nuovo Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae)

con la decisione del 26 luglio 2010. Il Seae è considerato una struttura chiave per aiutare

l‟Unione a soddisfare le aspettative di una politica estera europea sempre più

trasparente, coerente ed efficace, conseguentemente all‟adozione del Trattato di

breve esposizione delle sfide esterne che l‟Ue si trova ad affrontare

Lisbona. Dopo una nell‟ambito

per i prossimi anni, questo capitolo esaminerà il ruolo e le funzioni del Seae

della nuova architettura della politica estera contenuta nel Trattato di Lisbona. Esso

includerà inoltre una discussione sulle caratteristiche principali del Seae emerse nel

corso della fase di istituzione del Servizio, tra dicembre 2009 e luglio 2010. Infine, il

capitolo guarderà alle sfide future e alle aspettative legate al Seae e alla Psdc e fornirà

alcune raccomandazioni e linee guida su come il nuovo Servizio possa giocare un ruolo

fondamentale nel garantire che l‟Unione diventi un attore più trasparente, coerente ed

efficace a livello internazionale.

1. (In)Sicurezza europea e risposte alle sfide globali

È opinione diffusa che l‟Europa si trovi ad una svolta strategica: si trova dinanzi

alla speranza e alle opportunità del nuovo Trattato di Lisbona di rafforzare il ruolo

dell‟Ue a livello globale pur dovendo allo stesso tempo affrontare numerose sfide in

1

materia di sicurezza, oltre a quelle riguardanti la crisi economica e finanziaria globale .

Nel 2003 l‟Ue ha illustrato la propria visione strategica, conosciuta come Strategia

europea di sicurezza, che ha posto l‟enfasi sul ruolo della cooperazione internazionale

come mezzo per rispondere alle minacce e alle sfide, sulla base del cosiddetto

e sull‟uso

multilateralismo efficace, globale dei suoi strumenti diplomatici,

commerciali, di cooperazione allo sviluppo e di gestione delle crisi.

2003 l‟Ue

Nel ha chiaramente scelto di progettare la stabilità piuttosto che la

forza, attraverso l‟utilizzo di strumenti sia civili che militari per la gestione delle crisi

come tipologia principale di risposta in situazioni instabili in zone sia limitrofe che

lontane.

L‟Ue ha anche interessi economici e commerciali a livello globale che si

2

rispecchiano nelle sue stesse ambizioni nel settore della sicurezza .

Gerrard Quille è Policy Advisor per la Pesd/Psdc presso il Policy Department, Direttorato Generale per

Europeo, Bruxelles. L‟autore scrive a livello personale e i punti di

le Politiche esterne del Parlamento

vista e le opinioni espresse in questo articolo non riflettono la posizione ufficiale del Parlamento Europeo.

1 Vedi Sven Biscop, “Odd Couple or Dynamic Duo? The EU and Strategy in Times of Crisis”, in

Gerrard Quille, “The European

European Foreign Affairs Review, Vol. 14, No. 3, 2009, pp. 367-384;

Security Strategy: a framework for EU security interests?”, in Journal of International Peacekeeping,

Vol. 11, No. 3, Autumn 2004, pp 1-16.

2 Vedi Sven Biscop, The European Security Strategy. A global agenda for positive power, Egmont

Institute, Bruxelles, 2005; Alyson J. K. Bailes, “EU and US Strategic Concepts: Facing New International

Realities”, in The International Spectator, Vol. 39, No. 1, 2004, pp. 19-33; Antonio Missiroli e Gerrard

Quille “European Security in Flux”, in Fraser Cameron (a cura di), The Future of Europe: integration and

42

Da quando la Strategia europea di sicurezza è stata pubblicata, gli Stati Membri

dell‟Ue

e le istituzioni hanno lavorato a stretto contatto su una serie di importanti

negoziazioni con l‟Iran per conto del Consiglio

dossier relativi alla sicurezza (incluse le

3 Inoltre, le attività operative dell‟Ue

di Sicurezza delle Nazioni Unite) . tra il 2003 e il

4

2008 comprendono 25 missioni e operazioni Psdc, per la maggioranza civili .

Tuttavia, si è trattato, per la maggior parte, di missioni su piccola scala (in

termini di personale e mezzi coinvolti) legate al ripristino dello Stato di diritto o

all‟eredità del fallimento dell‟Ue nella reazione alle guerre nei Balcani degli anni „90 (si

vedano le missioni Eufor Althea e Eulex Kosovo). Il periodo 2003-2008 è stato

caratterizzato da rivalità interistituzionali che hanno accresciuto la percezione della

una riforma del quadro istituzionale dell‟Ue in materia di relazioni esterne,

necessità di 5

per aumentare la coerenza nell‟ambito dell‟Ue .

Con l‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il 1° dicembre 2009, si è data una

all‟architettura della politica estera dell‟Ue, attraverso la nuova carica di Alto

spinta

Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e il supporto di un nuovo

servizio diplomatico, conosciuto come Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae).

2. La nuova architettura della politica estera prevista dal Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona ha creato una nuova e lungamente attesa architettura di

per l‟Unione europea, attraverso l‟introduzione di tre innovazioni chiave:

politica estera

- un Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza che è anche Vice

Presidente della Commissione (per questo definito Ar/Vp);

- un Presidente stabile del Consiglio europeo;

un Servizio Europeo per l‟Azione Esterna.

-

2.1 I Nuovi Attori della Politica Estera

2.1.1 Il Presidente del Consiglio Europeo

La nuova carica di Presidente del Consiglio Europeo si affianca a quelle esistenti

Quest‟ultimo

di Presidente della Commissione e di Presidente del Parlamento Europeo.

impersona essenzialmente l‟istituzione, i Presidenti del Consiglio e della Commissione

condividono invece il ruolo di rappresentare le politiche esterne dell‟Unione. Mentre il

enlargement, Routledge, London and New York, 2004, pp. 114-135; Alyson J. K. Bailes, The European

Security Strategy: An Evolutionary History, SIPRI Policy Papers No. 10, Stockholm, February 2005,

consultabile al link http://books.sipri.org/.files/PP/SIPRIPP10.pdf.

3 Quille, “Testing Time for Europe‟s Non-proliferation Strategy”, in

Vedi Oliver Meier e Gerrard Arms

Control Today, May 2005.

4 Sandawi, “Five years

Vedi CSDP Map project su: http://www.CSDPmap.eu/; Nicoletta Pirozzi e Sammi

operations, trends, shortfalls”, in

of CSDP in action: European Security Review, No. 39, July 2008,

consultabile al link www.isis-europe.org/pdf/2008_artrel_179_esr39-5yrs-ESDP.pdf; Marta Martinelli,

“Helping Transition. The European Union Police Mission in DRC (EUPOL KINSHASA) in the Context

of EU‟s Policies Towards the Great Lakes”, in European Foreign Affairs Review, Vol. 11, Issue 3,

Autumn 2006.

5 La sensazione di una deriva dell‟Ue fu rafforzata dal lungo periodo di incertezza interna durata dal

rifiuto del Trattato Costituzionale proposto nel 2005, fino alla ratificazione definitiva del Trattato di

“The EU Foreign Minister: Beyond Double-hatting”, in

Lisbona nel 2009. Vedi Giovanni Grevi et al. The

International Spectator, Vol. XL, No. 1, March 2005.

43

Presidente Van Rompuy presiede gli incontri dei Capi di Stato o di Governo europei nel

Consiglio Europeo e il Presidente Barroso dirige le riunioni del Collegio dei

Commissari, la condivisione dei doveri di rappresentanza esterna è più incerta. Finora il

Presidente della Commissione ha avuto un ruolo di primo piano nelle questioni

commerciali nell‟ambito del G8, mentre il Presidente del Consiglio ha diretto le

questioni relative alla crisi finanziaria ed economica globale, ha partecipato al G20, di

recente formazione, e ha rappresentando l‟Unione al Summit di alto livello sulla

nell‟aprile 2010.

sicurezza nucleare voluto dal Presidente Obama, svoltosi a Washington

2.1.2 L‟Alto Rappresentante

La carica, recentemene potenziata, di Alto Rappresentante (Ar) dell‟Ue per gli

affari esteri e la politica di sicurezza, che ora si associa con la posizione di Vice

Presidente (Vp) della Commissione, rappresenta un importante innovazione del Trattato

di Lisbona. Ci si aspetta che questo nuovo doppio ruolo di Ar/Vp sia in grado di guidare

un‟elaborazione strategica in materia di politica estera e di superare la struttura a

“pilastri” dell‟Unione Europea, che creava divisione ed era percepita come un ostacolo

rispetto all‟emergenza di una politica estera più coerente ed efficace. Catherine Ashton

è stata nominata Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza dal

l‟altro incarico di Vice

Consiglio europeo il 1° dicembre 2009, ma ha potuto assumere

Presidente della Commissione solo dopo le audizioni dei singoli Commissari e il voto di

approvazione del collegio da parte del Parlamento Europeo. Per questo l‟Ar ha assunto

le piene funzioni del suo doppio ruolo soltanto a partire da febbraio 2010.

Il Trattato di Lisbona demanda molti importanti compiti all‟Ar/Vp al fine di

permetterle di sostenere una politica estera dell‟Ue più coerente ed efficace.

In particolare, l‟Ar/Vp ha il dovere di:

assicurare unità, coerenza ed efficacia d‟azione dell‟Unione

- (articolo 26.2 Tue);

- attuare la Politica Estera e di Sicurezza Comune (Pesc) attraverso le risorse nazionali

e dell‟Unione (articolo 26.3 Tue);

ricorrere al diritto all‟iniziativa,

- nel presiedere il Consiglio Affari Esteri, al fine di

“contribuire con proposte all‟elaborazione di una Politica Estera e di Sicurezza

6

Comune” (articolo 27.1 Tue) ;

rappresentare l‟Unione

- per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza,

terzi a nome dell‟Unione,

condurre un dialogo politico con i Paesi ed esprimere la

posizione dell‟Unione nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze

internazionali (articolo 27.2 Tue);

supportare l‟assunzione

- di rapide decisioni per affrontare le crisi (naturali o causate

dall‟uomo) convocando un incontro straordinario del Consiglio entro 48 ore, oppure, in

caso di emergenza, entro un termine più breve (articolo 30.2 Tue);

6 Sebbene l‟unanimità rimanga la regola nella Politica Estera e di Sicurezza Comune (Pesc), esistono casi

limitati in cui le decisioni vengono adottate dalla maggioranza qualificata (per es. in occasione della

nomina dei Rappresentanti Speciali dell‟Ue) così come da un meccanismo per il quale un gruppo di Stati

Membri avanzano proposte per una cooperazione rafforzata (che sarà poi votata per unanimità). In

entrambi i casi, l‟Alto Rappresentante ricopre un ruolo centrale nella procedura (articoli 31 Tue e 329.2

Tfue). Similmente, l‟Ar viene nell‟ambito della procedura per istituire una

consultata nuova cooperazione

strutturata permanente per “quegli Stati Membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità

militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia ai fini delle missioni più impegnative”

(articolo 42.6 Tue). 44

- assicurare il coordinamento (articolo 43.2 Tue) dei mezzi civili e militari per

sotto l‟autorità del Consiglio

realizzare una serie più ampia delle missioni di Petersberg

7

e in stretto contatto con il Comitato politico e di sicurezza ;

laddove l‟Alto Rappresentante

- assicurare che la Pesc riceva legittimità parlamentare

ha la responsabilità di informare il Parlamento europeo e di garantire che le sue opinioni

siano prese in considerazione (articolo 36 Tue).

Senza dubbio il Trattato di Lisbona rafforza la posizione dell‟Ar, che combinata

con quella di Vice Presidente della Commissione rende Catherine Ashton il nuovo

Pesc. Inoltre, l‟Ar/Vp deve gestire le aspettative politiche che derivano da

cardine della

attori influenti, inclusi gli Stati Membri, le istituzioni europee e i cittadini europei. Ciò

rappresenta una richiesta considerevole da sostenere per un singolo individuo, e in

effetti la fase iniziale è stata irta di ostacoli per l‟Ar/Vp. Tuttavia, molti guardano

all‟istituzione del Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae) come ad una struttura

essenziale, in grado di fornire a Catherine Ashton il supporto necessario per svolgere il

suo pesante carico di lavoro e per soddisfare le aspettative politiche partendo dalle

8

prime critiche .

2.1.3 Approccio strategico agli affari esteri

Oltre ad introdurre nuovi attori e un nuovo servizio diplomatico (il Seae), il

Trattato di Lisbona fornisce le basi per un nuovo approccio, più strategico, alla politica

estera basato sul Consiglio Europeo che “identifica gli interessi strategici e gli obiettivi

dell‟Unione” e prende decisioni, “guidate dai principi che ne hanno ispirato la

e l‟allargamento, e che essa si prefigge di promuovere nel resto

creazione, lo sviluppo

del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell'uomo

e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, rispetto della dignità umana,

principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni

Unite e del diritto internazionale” (articolo 21 Tue). ricorse a

Già nel giugno 2010 il Consiglio Affari Esteri dell‟Ue questo approccio

di tipo strategico e al linguaggio del Trattato per affrontare il problema della pirateria al

largo delle coste somale. Prima del Trattato di Lisbona, la Commissione e il Consiglio

la Somalia, e per l‟operazione navale

avevano strutture politiche separate per supportare

nel quadro della Psdc (Eu Navfor Somalia), programmata per proteggere i rifornimenti

alimentari degli aiuti umanitari e per contrastare i pirati al largo delle coste somale e nel

7 Incluse le Azioni Comuni in materia di disarmo, le missioni umanitarie e di soccorso, le missioni di

consulenza e assistenza in materia militare, le missioni di prevenzione dei conflitti e di mantenimento

della pace e le missioni di unità di combattimento per la gestione delle crisi, comprese le missioni tese al

ristabilimento della pace e le operazioni di stabilizzazione al termine dei conflitti. Tutte queste missioni

possono contribuire alla lotta contro il terrorismo, anche tramite il sostegno a paesi terzi per combattere il

terrorismo sul loro territorio.

8 frustrazione nei confronti dell‟Ar/Vp, a causa di avvenimenti

Questo ha determinato critiche e una certa

che alcuni percepiscono come opportunità mancate o passi falsi. L‟Ar/Vp è stata criticata, in particolare,

per la lentezza nel raggiungere un accordo con il Parlamento europeo in merito al Seae; per non aver

fissato come prioritarie questioni legate alla Psdc, mancando di prendere parte a un incontro informale dei

Ministri della difesa a Maiorca il 24 e 25 febbraio 2010; per la lentezza nel convocare un incontro di

emergenza in risposta al terremoto di Haiti; e per aver ritenuto prioritaria una visita formale in Cina,

piuttosto che la partecipazione a una cena informale che segnava l‟inizio di negoziati diretti tra palestinesi

sull‟European

e israeliani a Washington. Si vedano ad esempio gli articoli apparsi Observer:

www.europeanobserver.com 45

golfo di Aden. Il Consiglio Affari Esteri del giugno 2010 riconobbe che contrastare le

cause alla radice della pirateria, così come supportare la stabilizzazione della Somalia,

richiedeva un “approccio globale alla regione, che colleghi la politica in materia di

sicurezza allo sviluppo, allo Stato di diritto, al rispetto dei diritti umani, agli aspetti

9 . Invitava quindi l‟Alto

connessi al genere e al diritto internazionale umanitario”

Rappresentante “a presentare proposte riguardanti una strategia globale dell'Ue per le

relazioni con il Corno d'Africa che serva da base per una cooperazione continua con i

10

partner regionali” .

Appare chiaro che la portata dei problemi interni alla Somalia e al Corno

d‟Africa richiede un coordinamento sostanziale a livello sia internazionale che dell‟Ue,

e che sarà difficile da valutare a breve termine qualsiasi evidenza di progresso.

Nonostante ciò, le conclusioni del Consiglio forniscono un primo esempio di approccio

più strategico alla politica estera, nell‟ambito del quale viene assegnato all‟AR/VP un

forte finalizzato a formulare proposte e a coordinare l‟azione europea.

mandato

2.2 Il Nuovo Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae): processo istituzionale

2.2.1 Il mandato del Trattato

Nel contribuire a un approccio più strategico alla politica estera e nel coordinare

i mezzi dell‟Ue con quelli degli Stati Membri per attuare tale approccio, l‟Ar/Vp deve

Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae).

essere assistita dal Il Trattato di Lisbona

“Nell'esecuzione

introduce il Seae affermando chiaramente (articolo 27.3 Tue) che:

delle sue funzioni, l‟Alto Rappresentante si avvale di un Servizio Europeo per l'Azione

Esterna. Il Servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri

ed è composto da funzionari dei servizi competenti del Segretariato generale del

Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici

nazionali. L'organizzazione e il funzionamento del Servizio Europeo per l'Azione

Esterna sono fissati da una decisione del Consiglio. Il Consiglio delibera su proposta

dell'Alto Rappresentante, previa consultazione del Parlamento europeo e previa

approvazione della Commissione”.

2.2.2 Il processo di istituzione del Seae

L‟Ar ha preso in considerazione la questione concernente l‟istituzione del Seae

tra febbraio e luglio 2010, ha iniziato le consultazioni con gli Stati Membri, come

“Rapporto della Presidenza Svedese sull‟Istituzione del Seae” del dicembre

esposto nel

2009, e non ha potuto ignorare una risoluzione sul Seae approvata dal Parlamento

11

Europeo il 22 ottobre 2009 . Ci sono state inoltre numerose consultazioni non ufficiali

9 a

Consiglio dell‟Unione Europea, 3023 sessione del Consiglio Affari Esteri, 11022/10, Comunicato

stampa: 175, Lussemburgo, 14 giugno 2010, p. 9, consultabile al link

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/IT/foraff/115996.pdf.

10 Ibid, p. 10.

11 Parlamento Europeo, Risoluzione del 22 ottobre 2009 sugli aspetti istituzionali della creazione del

Servizio europeo per l'azione esterna, 2009/2133(INI), Strasburgo, giovedì, 22 ottobre 2009, consultabile

al link http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2009-

0057+0+DOC+XML+V0//IT. 46

(attraverso cosiddetti “non-papers”) relativi a diversi aspetti del Seae avanzati dagli

12

Stati membri e dal Parlamento Europeo . all‟istituzione del Seae c‟è

Tra gli attori principali che hanno contribuito

Catherine Ashton, che ha inoltrato la proposta per una decisione del Consiglio dopo

aver consultato il Parlamento Europeo e avendo ricevuto il consenso della

Commissione. Inoltre, due regolamenti (lo Statuto dei funzionari e il Regolamento

finanziario) necessitavano di modifiche da adottare con un processo di codecisione

(proposta della Commissione da sottoporre alla decisione sia del Parlamento Europeo

Consiglio). Vi era inoltre l‟esigenza di un aggiustamento progressivo

che del del

bilancio dell‟Ue che permettesse al Seae di diventare operativo.

Combinando il proprio diritto a essere consultato con i poteri attribuitigli sulla

base della procedura di codecisione per l‟adozione dei regolamenti, il Parlamento

Europeo è riuscito ad aumentare la propria influenza sulle trattative riguardanti

13

l‟istituzione del Seae, dal livello di consultazione a quello di codecisione de facto .14

Questo è stato considerato dagli osservatori un successo chiave per l‟auto-affermazione

14

del Parlamento Europeo .

Il risultato è stato un dialogo a quattro, definito Quadrilogue, che ha coinvolto

l‟Ar/Vp e gli Stati Membri, rappresentati dalla Presidenza spagnola, il Parlamento

Europeo e la Commissione Europea. Il Quadrilogue conclusivo si è tenuto a Madrid il

21 giugno e ha preparato la strada per la risoluzione del Parlamento europeo dell‟8

luglio, adottata in presenza dell‟Ar/Vp e seguita dalla decisione del Consiglio del 26

luglio 2010.

2.2.3 Formazione del Seae

Tutte i partecipanti al Quadrilogue hanno dichiarato di sostenere una visione

ambiziosa del Seae, affinché esso si strutturasse come un servizio diplomatico moderno,

in grado di accogliere le sfide del ventunesimo secolo e di contribuire efficacemente alla

Catherine Ashton ne ha fornito l‟impostazione

sicurezza dei cittadini europei.

sostenendo che la creazione del Seae sia:

“un‟opportunità unica per una generazione di costruire qualcosa di nuovo che

[…] abbiamo bisogno di un servizio che fornisca analisi di alta

possa fare la differenza e che mobiliti tutti i nostri mezzi per sostenere un‟unica

qualità, leadership politica

[…] (e che è necessario) raggiungere l‟obiettivo principale

strategia politica - di

costruire una piattaforma integrata per proiettare i nostri valori e i nostri interessi in

12 Vedi principalmente un “Non-paper attribuito ai relatori Mpe Elmar Brok, della

on the EEAS”

Commissione per gli Affari Esteri e Mpe Guy Verhofstadt della Commissione per gli Affari

Costituzionali del Parlamento Europeo. Per un approfondimento circa l‟approccio e le opinioni dei

relatori, si rimanda alla loro intervista con Stefanie Weiss “From Global Player to Global Player”, in

Spotlight Europe Special, Bertelsmann Stiftung, July 2010.

13 Questo termine fu coniato dal Mpe Roberto Gualtieri che con i Mpe Elmar Brok e Guy Verhofstadt,

rappresentava il Parlamento Europeo nel Quadrilogue.

14 Vedi Stephanie Weiss, “The ado about nothing”,

Seae: much in Spotlight Europe, Bertlesmann

Stiftung, June 2010, consultabile al link

http://www.bertelsmann-stiftung.de/bst/en/media/xcms_bst_dms_31767_31785_2.pdf.

47

un mondo in rapido cambiamento - riuscendo ad ottenere un ampio supporto dalle

15 ”.

istituzioni rilevanti e dagli Stati Membri

Pur sostenendo questa dichiarazione, gli Stati Membri hanno optato per un

concernenti l‟integrazione dei

approccio pragmatico, concentrandosi sui dettagli pratici

rappresentanti della Commissione, del Consiglio e degli Stati Membri nell‟ambito del

servizio. In particolare, si è lavorato per mantenere la natura sui generis delle strutture

della Psdc, considerandole come unità intergovernative interne al Seae e

salvaguardandole dall‟interferenza del Parlamento Europeo e della Commissione.

Gli Stati Membri hanno voluto inoltre che l‟Ar “giocasse un ruolo di primo

piano” nelle fasi decisionali strategiche e nel programmare una serie di strumenti per

l‟azione esterna, come quello per la Politica europea di Vicinato e quello per la

Cooperazione allo Sviluppo. Ciò avrebbe contribuito sia a superare la precedente

divisione in pilastri e a rafforzare la coerenza delle politiche esterne, sia ad avvicinare la

Commissione all‟Alto Rappresentante. È importante sottolineare come anche gli Stati

Membri abbiano riconosciuto che il metodo comunitario fosse da salvaguardare e che

sebbene “le decisioni concernenti il programma saranno preparate congiuntamente

dall‟Ar e dal Commissario responsabile” […] “le proposte finali in questa materia

16

continueranno ad essere adottate dal Collegio dei Commissari” .

Il Parlamento Europeo si è dichiarato a favore di un Servizio ambizioso e forte

17

che dia all‟Unione Europea maggiore visibilità ed efficacia .

Il Parlamento Europeo ha insistito su due richieste chiave:

a) preservare il “metodo comunitario” come guida vincente all‟integrazione europea che

Comune dell‟Ue; e

può essere utilizzata per rafforzare la Politica di Sicurezza e Difesa

b) assicurare al Seae trasparenza e responsabilità, il che comprende la garanzia di pieno

potere di bilancio al Parlamento europeo, una politica di gestione delle risorse umane

trasparente, e un rapporto aperto con le altre istituzioni nel contesto delle sue attività

quotidiane.

Questi obiettivi sono stati inseriti nella decisione finale. In ogni caso, il

Parlamento europeo ha riconosciuto anche il progresso all‟interno del processo

intergovernativo finalizzato a costruire una capacità di gestione delle crisi, ottenuto

nell‟ambito della Politica di Sicurezza e Difesa Comune (Psdc).

Alla proposta della Commissione di apportare modifiche allo Statuto dei

funzionari e al Regolamento finanziario, gli Stati Membri e il Parlamento Europeo

hanno assunto un approccio simile tra loro, teso a preservare i propri interessi. Gli Stati

Membri hanno cercato di limitare il periodo di distaccamento del proprio personale

presso il Seae; il Parlamento Europeo ha chiesto invece che a tutto lo staff fosse

15 Vedi il “Non Paper” attribuito a Catherine Ashton, intitolato The European External Action Service. A

step change in external policy for the Union: delivering on the promises of the Lisbon Treaty, p. 2.

e deve quindi essere considerato un “Non Paper”.

Questo documento non è stato pubblicato

16 Vedi Consiglio dell‟Unione Europea, Relazione della presidenza al Consiglio europeo sul servizio

europeo per l'azione esterna, 14930/09, Bruxelles, 23 ottobre 2009, consultabile al link

http://register.consilium.europa.eu/pdf/it/09/st14/st14930.it09.pdf.

17 Vedi Parlamento Europeo, Risoluzione del 22 ottobre 2009 sugli aspetti istituzionali della creazione del

Servizio europeo per l'azione esterna, cit.; Parlamento Europeo, Risoluzione legislativa del Parlamento

europeo dell'8 luglio 2010 sulla proposta di decisione del Consiglio che fissa l'organizzazione e il

funzionamento del servizio europeo per l'azione esterna 2010/0816(NLE), Strasburgo, giovedì, 8 luglio

2010, consultabile al link

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-

0280+0+DOC+XML+V0//IT. 48

concesso il medesimo status permanente. Il risultato è stato un compromesso, sulla base

del quale i diplomatici nazionali avrebbero potuto servire per un periodo di due mandati

di 4 anni, più 2 anni aggiuntivi (ovvero, per un termine massimo di 10 anni). È stato

anche concordato che il personale della Commissione (e in seguito del Parlamento

Europeo), costituito da funzionari fissi, avrebbe rappresentato almeno il 60% dello staff

del Seae.

Gli Stati Membri hanno fatto un tentativo per conferire al Seae lo status di

“agenzia”, ma il Regolamento finanziario ha stabilito, come richiesto dal Pe, che fosse

creata una linea di bilancio distinta per il Seae nell‟ambito del bilancio Ue. All‟Ar è

stato dunque concesso un certo livello di flessibilità nella gestione del bilancio del Seae,

ma quest‟ultimo è pienamente soggetto ai diritti di discarico del bilancio del Parlamento

europeo. L‟adozione della decisione concernente il Seae è stata salutata con un generale

senso di soddisfazione, sebbene molto dipenderà da come verrà attuata nel corso dei

le parti si sono trovate d‟accordo sulla necessità di

prossimi anni. In ogni caso, tutte

riesaminare il Seae nel 2012.

Qualora da quella revisione emergessero nuove proposte, l‟Ar avrebbe il

compito di sottoporle, previa consultazione del Parlamento europeo, a una decisione del

Consiglio. Durante la fase di istituzione, il Presidente Barroso ha acceso una polemica

quando ha disposto la nomina del suo precedente chef de cabinet, il Direttore Generale

della Dg per le Relazioni Esterne (Relex), Vale de Almeida, ad Ambasciatore della

Delegazione dell‟Unione a Washington. Questa manovra, apparentemente portata avanti

senza l‟accordo dell‟Ar/Vp, ha gettato un‟ombra sul ruolo di Ashton agli occhi dei

media e del Parlamento europeo. Il Parlamento ha reagito ottenendo un accordo con

l‟Ar/Vp, in base al quale ogni futuro Capo Delegazione o Rappresentante Speciale

dell‟Ue dovrà comparire davanti alla Commissione per gli Affari Esteri (Afet) del

Parlamento europeo prima di poter assumere i propri compiti.

Si è trattato di un‟importante vittoria per il Parlamento Europeo, che ha cercato

sui futuri Ambasciatori dell‟Ue (Capi delle Delegazioni

di estendere il proprio scrutinio

dell‟Ue) e sui Rappresentanti Speciali dell‟Ue. Dal canto loro, gli Stati Membri hanno

circa il processo di nomina degli Ambasciatori dell‟Unione. Si è

chiesto più trasparenza

quindi istituito un meccanismo di reclutamento che include i rappresentanti degli Stati

Membri.

Ciò ha tuttavia alimentato il sospetto che essi si sarebbero concentrati sul

tentativo di assicurare le future nomine al proprio personale. Sembra anche che (ca.) 80

delle future posizioni chiave delle Delegazioni saranno riservate agli Stati Membri

dell‟Ue. La mossa del Presidente Barroso è risultata in concessioni da parte del nuovo

Ar/Vp Ashton e ha portato a un più attento scrutinio del Parlamento europeo e degli

18

Stati Membri sul suo ruolo nell‟ambito dell‟istituzione del Seae .

Mentre il Parlamento Europeo e gli Stati Membri alla fine sono riusciti a trovare

una soluzione di compromesso, l‟episodio ha contribuito a creare un‟atmosfera di

sfiducia. I partecipanti al Quadrilogue hanno dovuto lavorare duramente per ricostruire

la fiducia e condurre il processo istituzionale a una conclusione positiva a Madrid lo

18 Seae per l‟anno

Al momento in cui scrivo, il Parlamento Europeo ha posto il bilancio addizionale per il l‟Ar/Vp non

2011 in riserva, essenzialmente congelando il bilancio e ogni nuova nomina finché

ulteriori chiarimenti e a soddisfare l‟impegno di inviare

provvederà a fornire i Capi Delegazione

recentemente nominati e i Rappresentanti Speciali dell‟Ue alla Commissione per gli Affari Esteri prima

che questi assumano i relativi compiti. 49

strada per la decisione finale dell‟8 luglio al Parlamento

scorso giugno, preparando la

Europeo e il 26 luglio presso il Consiglio.

Il Parlamento ha però chiesto all‟Ar/Vp Ashton di presentare una “Dichiarazione

di Responsabilità Politica” (annessa alla Risoluzione del Parlamento Europeo sul Seae)

che pianificasse le linee principali della futura cooperazione tra il Parlamento Europeo,

19

l‟Alto Rappresentante e il Seae . Gli Stati Membri, tenuti costantemente informati

dall‟Ar/Vp e dalla Presidenza, hanno difeso la loro posizione in relazione alla natura sui

lo Staff militare dell‟Ue e il SitCen –

generis delle strutture Psdc - e del loro personale

temporaneo. Il risultato, ancora su carta, è un accordo tra le istituzioni che fornisce una

base solida per la cooperazione interistituzionale e per lo scrutinio parlamentare, ma

lascia aperta la questione relativa ai modi in cui le strutture intergovernative e le unità

nel Seae, e se queste daranno realmente luogo a un‟azione

comunitarie si integreranno

esterna più coerente ed efficace.

3. Innovazioni nell’area della Psdc

Le innovazioni essenziali nell‟area della Politica di Sicurezza e Difesa Comune

si focalizzano sul consolidamento di oltre 10 anni di esperienza della Politica Europea

(Pesd). Il Trattato di Lisbona conferma l‟impegno

di Sicurezza e Difesa di quello di

Amsterdam per la graduale definizione di una politica di difesa comune dell‟Ue, che

condurrà a una difesa comune quando il Consiglio Europeo avrà così deciso, ma

“deliberando (articolo 42.2

aggiungendo il caveat all'unanimità” Tue).

Altri autori in questa pubblicazione riflettono sui dettagli delle innovazioni nella

Psdc tra le quali, inter alia, le missioni di Petersberg ampliate (articolo 43 Tue); la

Cooperazione Strutturata Permanente (articolo 42.6 Tue e Protocollo 10); il nuovo

mandato dell‟Agenzia Europea per la Difesa (articolo 42.3 e 45 Tue); le clausole

sull‟autodifesa (articolo 42.7 Tue) e sulla reazione ai disastri naturali e al terrorismo

(articolo 222 Tfue); così come la possibilità di istituire gruppi di paesi (42.5 Tue)

dell‟Unione. Tuttavia, è importante sottolineare in questo

delegati ad agire a nome

capitolo l‟importanza del ruolo dell‟Alto Rappresentante nel contesto della Psdc.

Mentre il lancio di una missione Psdc è deciso dal Consiglio (deliberando

all‟unanimità) e i programmi di sviluppo sono stabiliti (unanimemente) dal Collegio dei

l‟Alto Rappresentante Ashton “agendo

Commissari, il Trattato specifica che è sotto

l‟autorità del Consiglio e a stretto e costante contatto con il Comitato politico e di

“può

sicurezza, che provvede a coordinare gli aspetti civili e militari di tali missioni” e

proporre il ricorso sia ai mezzi nazionali sia agli strumenti dell'Unione, se del caso

congiuntamente alla Commissione”.

Lisbona assegna all‟Ar (in veste di principale coordinatore dei

Il Trattato di

mezzi civili e militari) un ruolo più preminente e un mandato specifico che assicuri

coerenza nell‟utilizzo degli strumenti per le relazioni esterne degli Stati Membri, della

Pesc e della Commissione.

19 Si veda Catherine Ashton, Declaration by the High Representative on Political Accountability,

Strasbourg, 8 July 2010, allegato alla Risoluzione legislativa del Parlamento europeo dell'8 luglio 2010

sulla proposta di decisione del Consiglio che fissa l'organizzazione e il funzionamento del servizio

europeo per l'azione esterna, cit., consultabile al link

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-

0280+0+DOC+XML+V0//IT. 50

4. Un nuovo sistema di politica estera dell’Ue: applicare un approccio “strategico”

e “coerente” alla Politica estera e di sicurezza europea

Il Trattato di Lisbona non solo introduce importanti innovazioni in ambito

un‟“opportunità unica per una generazione” di

Pesc/Psdc, ma fornisce creare una nuova

politica estera e di sicurezza dell‟Ue. Questo sistema non solo comprende i seguenti

fattori: l‟attore Ar/Vp potenziato e il Seae, un approccio più strategico all‟elaborazione

una più coerente applicazione degli strumenti dell‟Ue

della politica estera, (che

includono diplomazia, sviluppo, commercio e Psdc); ma accresce anche il ruolo degli

Stati Membri dell‟Ue attraverso la programmazione politica, l‟elaborazione e

l‟attuazione delle diverse fasi della politica estera e di sicurezza.

Inoltre, la promessa di una maggiore trasparenza e legittimità parlamentare (a

livello nazionale ed europeo) amplierà ulteriormente la tipologia di attori (parlamentari,

media, accademici, think tank, gruppi di interesse, altre organizzazioni della società

civile e il pubblico) coinvolta nel dibattito e in grado di influenzare, potenzialmente,

l‟elaborazione della politica. Molti di questi attori, già entrati in gioco, si sono

tendenzialmente concentrati su singole aree politiche (come la politica per lo sviluppo, i

diritti umani, la Psdc, ecc.). Un approccio più strategico e coerente alla politica estera

dell‟Ue porterà questi network specifici a un‟interazione più regolare attraverso la

priorità riflesse negli obiettivi strategici dell‟Ue.

competizione per vedere le loro diverse l‟interazione di differenti attori e

Questo miglioramento qualitativo concernente

istituzioni dell‟Ue (ivi compresi gli Stati Membri) oltre che di una comunità politica

allargata, comporterà maggiore visibilità, buy-in, e trasparenza nella formulazione della

politica dell‟Ue, sia all‟interno che all‟esterno dell‟Unione. Il Trattato di Lisbona,

politiche dell‟Ue distinte (Pesc,

quindi, provvede alla trasformazione di Psdc, sviluppo,

commercio, ecc.) in un sistema di politica estera e di sicurezza più aperto, trasparente e

responsabile.

Il Seae sarà certamente un elemento chiave nel nuovo sistema di politica estera,

poiché includerà attori provenienti da tutte le istituzioni e dagli Stati Membri e giocherà

un ruolo importante nell‟elaborazione e nell‟attuazione di questa politica. Oltretutto,

svolgerà anche un importante ruolo nell‟ambito della comunicazione (compreso un

le politiche e le azioni dell‟Ue a un

nuovo servizio media), spiegando pubblico più

ampio e ai media, oltre che ai paesi terzi.

Mentre il Seae non sarà operativo prima del 1° dicembre 2010, possiamo

comunque già guardare ai dibattiti attorno alla sua istituzione per speculare su come

interpreterà tale importante ruolo nello sviluppo di una più coerente politica estera e di

sicurezza dell‟Ue.

4.1 Un nuovo sistema di politica estera dell‟Ue: sviluppo di un approccio strategico

alla politica estera

Nel processo di creazione di una nuova politica estera e di sicurezza dell‟Ue,

uno dei primi e più importanti sviluppi sarà uno spostamento verso la definizione di

obiettivi strategici chiari. Un primo esempio di approccio maggiormente strategico si

evince dalle conclusioni del Consiglio Affari Esteri del giugno 2010 citate sopra, che

richiesta indirizzata all‟Alto Rappresentante

includono la Ashton di preparare proposte

il Corno d‟Africa volte a

finalizzate a una nuova strategia globale per le relazioni con

contrastare le cause della pirateria nella regione.

51

Il Servizio Europeo per l‟Azione Esterna contribuirà fattivamente a sostenere

l‟Ar/Vp nello sviluppo di questa strategia, ricorrendo all‟expertise geografica (tramite il

Direttorato generale per l‟Africa) unitamente alle strutture della Politica di Sicurezza e

Difesa Comune sopra esposte. In tal modo, il Seae coinvolgerà attori che prima

sedevano divisi in Commissione o nel Segretariato del Consiglio, o perfino nelle capitali

dell‟Ue e che lavoravano su diversi documenti (per il Consiglio, la Commissione o per

uno Stato Membro) rivolti alla stessa regione.

Ora lavoreranno insieme con il Seae per riesaminare i singoli documenti di

politica (della Commissione e del Consiglio) come basi per lo sviluppo di una nuova

strategia globale per il Corno d‟Africa.

Anche le strutture del Psdc (in particolare, il Crisis Management and Planning

saranno fondamentali, avendo acquisito un‟importante

Directorate - Cmpd) expertise

nel corso dello spiegamento dell‟operazione navale Eunavfor Atalanta e della più

recente missione di addestramento militare Eutm Somalia. Il processo di consultazione

tra i servizi geografici e quelli orizzontali, incluso il Cmpd, sarà inoltre supervisionato

da un meccanismo politico di coordinamento (che forse sarà denominato Policy Board e

guidato dal Segretario Esecutivo Generale del Seae e dalla direzione politica senior,

compresi il Vice Segretario Generale per la pianificazione politica, i Direttori Generali

L‟esercizio di

rilevanti e il Capo del Crisis Management and Planning Directorate).

sviluppare proposte per una nuova strategia dimostra come questo Servizio ricorrerà alle

sue parti componenti per creare una strategia globale (ovvero, facendo ricorso alla

Commissione, al Consiglio e ai diplomatici degli Stati Membri). Questi ultimi

porteranno la loro expertise e, ove necessario, gli input provenienti dalle loro capitali.

Gli Stati Membri saranno formalmente coinvolti nella riesamina delle proposte

preparate dall‟AR per mezzo dei gruppi di lavoro del Consiglio (vale a dire, in questo

caso, il Gruppo di lavoro sull‟Africa, conosciuto come Coafr e il Comitato politico e di

sicurezza) ed essi prenderanno una decisione nell‟ambito del Consiglio basata sulle

proposte presentate dall‟Ar/Vp Ashton.

Il meccanismo e gli attori del Seae avranno bisogno di tempo per assimilare

questo nuovo approccio nel preparare input strategici per le decisioni del Consiglio.

Tuttavia, il medesimo approccio è stato confermato dagli Stati Membri, come in

occasione del Consiglio Affari Esteri del mese di giugno, nel loro impegno ad attuare

l‟approccio strategico illustrato dal Trattato di Lisbona e a utilizzare la nuova

architettura della politica estera il prima possibile su un problema così complesso come

il contrasto alla pirateria nel Corno d‟Africa.

Questo nuovo approccio strategico influenzerà anche lo sviluppo della capacità

di difesa, laddove, alla luce della crisi economico-finanziaria, sempre più Stati Membri

hanno cercato il modo di risparmiare sulle risorse nazionali spese nella difesa,

cooperando o mettendo in comune risorse a livello dell‟Ue. Già nel corso dell‟incontro

informale dei Ministri della difesa a Ghent, nel settembre 2010, gli Stati Membri hanno

chiesto all‟Ar/Vp Ashton di presentare proposte per la cooperazione o la condivisione di

militare dell‟Ue (interno

mezzi per lo sviluppo della capacità di difesa. Mentre lo Staff

al Seae) giocherà un ruolo importante nella definizione delle necessità della capacità di

difesa, sarà l‟Agenzia Europea per la Difesa (Eda) a gestire il supporto per lo sviluppo

della capacità degli Stati Membri.

l‟Ar/Vp Ashton è anche Capo dell‟Agenzia Europea per la

In questo caso,

Difesa e presiede lo Steering Board (composto dai Ministri della difesa degli Stati

Membri), il che significa che l‟Ar/Vp può assicurare coerenza tra Seae e Eda e giocare

52

un ruolo rilevante nella sensibile e strategica area della definizione e dello sviluppo

della capacità di difesa.

4.2. Migliorare la coerenza nell‟elaborazione e nell‟attuazione politica

L‟approccio alla politica estera post-Lisbona lascia intuire come i diversi attori

potranno interagire nella preparazione delle decisioni del Consiglio in merito agli

obiettivi strategici dell‟Unione, comprese regioni chiave o aree politiche come quella

della difesa. Il miglioramento della coerenza nell‟elaborazione e nell‟attuazione politica

è anche intrinseco a questo nuovo approccio strategico. In effetti il Seae è stato

designato per migliorare tale coerenza nella seguente area:

- coerenza orizzontale entro le strutture Psdc (ovvero, tra mezzi di gestione delle crisi

militari e civili)

Le strutture della Psdc sono state incorporate nel Seae e, nel corso di questo

processo, ristrutturate per rafforzare la coerenza della pianificazione politica

relativamente ai mezzi di gestione delle crisi sia civili che militari. Questo è stato

ottenuto fondendo i due direttorati (per la gestione civile e militare delle crisi) del

Segretariato del Consiglio in un Crisis Management Planning Directorate (Cmpd)

unificato, nell‟ambito del Seae. Perciò gli esperti civili (come polizia ed esperti dello

Stato di diritto) e militari in materia di di pianificazione strategica siederanno ora fianco

a fianco in un unico organismo. Ciò faciliterà i loro scambi in merito alla pianificazione

in generale e alla pianificazione congiunta qualora ne sorgesse la necessità.

la pianificazione operativa e l‟attuazione delle

Oltre al Cmpd, missioni civili

sono supportate dalla Civilian Planning and Conduct Capability (Cpcc). Le missioni

dunque la pianificazione e l‟attuazione

militari non vengono gestite da Bruxelles e

missioni militari dell‟Ue

operativa delle sono supportate dal Seae attraverso il

trasferimento dello Staff militare dell‟Ue da Bruxelles presso le sedi dei cinque quartier

generali multinazionali degli Stati Membri dell‟Ue, o presso la Nato per quanto riguarda

l‟operazione Eufor Althea in Bosnia-Erzegovina.

Si può già notare che la struttura della Psdc all‟interno del Seae potrà fornire una

maggiore coerenza, grazie alla collocazione della pianificazione strategica (Cmpd) ed

operativa, nonché della gestione (Cpcc) delle missioni civili. Inoltre, i pianificatori di

strategia militare a Bruxelles saranno anche in grado di fornire consigli per quelle missioni

ruolo consultivo in ambito militare o che operano a contatto di autorità

civili che hanno un

militari. allo Staff militare dell‟Ue (e al suo Capo) non viene demandato

Tuttavia, finché

di supervisionare la pianificazione e l‟attuazione operativa delle missioni militari

dell‟Ue, ci saranno critiche riguardanti la mancanza di coerenza tre le strutture di

pianificazione strategica (Cmpd) e di attuazione (quartier generale nazionale

multinazionalizzato) delle missioni militari. La creazione di un quartier generale

operativo dell‟Ue complicherebbe ulteriormente il quadro, poiché una struttura di

potrebbe essere attivata a livello dell‟Ue

pianificazione e di attuazione operativa

(sebbene dovrebbe essere sostanzialmente ristrutturata e ampliata, per poter gestire

anche le più piccole missioni militari dell‟Ue). Questo pone un problema di coerenza tra

la pianificazione strategica e operativa delle operazioni militari di gestione delle crisi e

il loro sviluppo sul campo. 53

- coerenza orizzontale a Bruxelles in ambito Seae (comprendente i servizi della Psdc,

geografici e orizzontali) con altre Direzioni generali della Commissione (in

quelli per l’allargamento,

particolare lo sviluppo e il commercio)

Questa materia richiede, in sostanza, di guardare oltre la stretta coerenza in

termini di strumenti di gestione delle crisi civili e militari, per rivolgersi alla questione

della garanzia che tutti gli attori rilevanti a livello diplomatico, nei settori dello sviluppo

e del commercio alimentino il processo di definizione degli obiettivi strategici

dell‟Unione rispetto a una determinata regione o area tematica politica. Questo tipo di

l‟elaborazione di proposte strategiche per le

approccio è fondamentale per assicurare

decisioni del Consiglio, come precedentemente rilevato. Più specificatamente, esso

richiede che le operazioni e le missioni in ambito Psdc siano pianificate, programmate e

attuate per sostenere il raggiungimento delle decisioni del Consiglio in merito agli

obiettivi strategici dell‟Unione. Inoltre, implica che la pianificazione, la

programmazione e l‟attuazione strategica di altri strumenti concernenti le relazioni

esterne (come quelli per la Politica europea di Vicinato, per la cooperazione allo

sviluppo per la stabilità, ecc.) prendano in considerazione ogni missione Psdc esistente e

supportino in tal modo la transizione dalla gestione della crisi verso obiettivi strategici

più a lungo termine.

dell‟Unione

Il Seae comprende tutti gli attori necessari (uffici geografici) e i meccanismi

(Comitato politico di coordinamento) per poter migliorare la coerenza interna alle

strutture della Psdc e la pianificazione e programmazione strategiche di altri strumenti

relazioni esterne. Sebbene l‟attuazione di questi mezzi spetterà alle rispettive

per le (o duplice chiave) dell‟Ar/Vp e

Direzioni generali della Commissione, la comproprietà

del Commissario responsabile offre ulteriori garanzie per il conseguimento di una

maggiore coerenza. Neppure la politica commerciale, che non è gestita dal Seae ad

alcun livello, dovrebbe essere esclusa dalla questione relativa al raggiungimento di una

coerenza orizzontale, visto che Catherine Ashton ha anche un mandato per operare con

il Commissario al commercio al fine di realizzare un‟azione coerente .

Si deve essere però realistici e osservare il fatto che la politica commerciale è

stata a lungo criticata per essere in conflitto con gli obiettivi di politica estera e di

sviluppo, questione che deve invece essere affrontata a livello strategico dall‟Unione.

L‟incoerenza del mantenere la politica commerciale al di fuori della struttura che cerca

di perseguire proprio una maggiore coesione nelle relazioni esterne sarà oggetto di

interni ed esterni all‟Unione.

ulteriori dibattiti

coerenza verticale tra il Seae a Bruxelles e le Delegazioni in merito all’attuazione

-

delle politiche o dei programmi chiave

Oltre ad assicurare che le politiche siano programmate, pianificate e attuate in

modo coerente a Bruxelles, è necessario mantenere la coerenza anche rispetto

all‟attuazione di tali politiche e azioni sul campo. In questo contesto le Delegazioni

sono di primaria importanza.

Con il Trattato di Lisbona, le Delegazioni della Commissione Europea diventano

Delegazioni dell‟Unione, e i Capi delle Delegazioni sono incaricati dall‟Ar/Vp di

supervisionare l‟attuazione dei programmi e delle politiche sul campo. In alcuni casi,

anche il Capo Delegazione avrà un doppio ruolo, ricoprendo, in aggiunta, quello di

54

Rappresentante Speciale dell‟Ue (come nel caso attuale dell‟Afghanistan, della

Macedonia e dell‟Unione Africana). Il capo delegazione sarà inoltre responsabile nel

nell‟ambito della

garantire che i funzionari addetti alle relazioni commerciali

Delegazione agiscano in conformità agli obiettivi generali dell‟Ue rispetto a un dato

paese, anche qualora essi dovessero ricevere istruzioni direttamente dal loro

Commissario a Bruxelles. La decisione di istituire il Seae ha anche evidenziato

l‟importanza delle questioni politiche orizzontali, come quelle riguardanti i diritti umani

e il consolidamento della pace nell‟attuazione delle politiche sul terreno.

concernenti i diritti umani all‟interno

Sarà quindi creata una rete di focal points

dell‟Unione per rafforzare questa coerenza verticale e la priorità di

delle Delegazioni

questi temi.

- coerenza verticale tra il Seae e gli Stati Membri

Ci si aspetta che gli Stati Membri vedano i vantaggi legati al perseguimento di

estera più coerente e strategica nell‟ambito dell‟Unione Europea, non da

una politica

ultimo perché la loro presenza è oggi potenziata in tutte le fasi di elaborazione e

attuazione delle politiche di azione esterna dell‟Ue. A loro spetta (almeno) un terzo dei

rappresentanti o agenti temporanei del Seae, e un numero crescente di Ambasciatori

degli Stati Membri sarà nominato a Capo delle Delegazioni dell‟Ue e diventeranno

Rappresentanti Speciali dell‟Ue. Gli Stati Membri avranno personale responsabile della

e per l‟attuazione delle decisioni stesse,

preparazione delle decisioni del Consiglio

fornendo loro, in tal modo, un più forte senso di appartenenza alla politica estera e di

sicurezza dell‟Ue. A sua volta, questo senso di appartenenza migliorerà la fiducia degli

politiche multilaterali nel contesto dell‟Ue, piuttosto che

Strati membri nel perseguire

ricercare interessi bilaterali sul terreno. Col tempo le Delegazioni dell‟Ue potrebbero

svolgere sempre più servizi consolari amministrativi al posto degli Stati Membri, così

da ottenere economie di scala. l‟Unione

Dobbiamo tuttavia ancora verificare le reali implicazioni del fatto che

abbia ora personalità giuridica e che possa, quindi, diventare firmataria dei trattati

internazionali o avere rappresentanza presso organizzazioni internazionali come le

Nazioni Unite. L‟Ue continuerà sempre ad essere sovrarappresentata nelle

incluso il Consiglio di Sicurezza dell‟Onu

organizzazioni internazionali - - tramite i suoi

singoli Stati Membri rispetto ad altre regioni del mondo, invece di optare per un singolo

posto rappresentativo dell‟Ue.

Tuttavia, ci aspettiamo di vedere l‟Ar/Vp Ashton continuare il trend iniziato dal

suo predecessore e parlare a nome dell‟Ue nei fora internazionali, compreso il sistema

Onu.

- coerenza orizzontale sul campo tra Delegazioni e missioni Psdc

È necessaria un‟ulteriore riflessione per migliorare la coerenza orizzontale sul

le Delegazioni dell‟Unione e le operazioni e le missioni della Psdc.

campo tra Esistono

diversi modelli a cui guardare, incluso il dispiegamento da parte delle Nazioni Unite di

missioni integrate sul campo, come nella Repubblica democratica del Congo e altrove.

Le Nazioni Unite hanno un rappresentante politico del Segretario Generale sul

campo, il quale guida e coordina tutte le altre agenzie e operazioni presenti sul terreno.

Il Trattato di Lisbona potrebbe fornire una base simile per tale approccio integrato,

55

specialmente laddove un Capo Delegazione/Rappresentante Speciale fa rientrare sotto la

propria autorità sia il lavoro della Delegazione che quello del Capo delle

operazioni/missioni Psdc sul territorio. Ciò dovrebbe essere attuato nel rispetto della

linea politica di responsabilità (il Rsue/Capo Delegazione dovrebbe rispondere sia alla

Ashton che al Consiglio) e della catena militare di comando. Pur non essendo stato

trattato nel corso della fase di istituzione del Seae, ci si aspetta che questo aspetto

di nuova discussione per l‟Unione.

diventi presto materia

5. Coerenza ed efficacia dell’azione esterna dell’Ue: le relazioni tra Seae e Psdc

Certamente il Trattato di Lisbona fornisce l‟opportunità di utilizzare la nuova

di politica estera centrata sul dinamismo del Seae, per aiutare l‟Ue

architettura a

diventare un attore più coerente, visibile ed efficace nell‟ambito della politica estera.

Tuttavia, alcune questioni centrali nell‟istituzione del Seae devono essere attentamente

monitorate nella fase di passaggio dal “testo” del Trattato di Lisbona relativo alla

decisione sul Seae, al “contesto” di attuazione di una nuova politica estera e di sicurezza

europea. Ciò prevede, inter alia la necessità di:

- realizzare una revisione strategica di tutte le politiche, specialmente laddove si siano

verificate una sovrapposizione o la coincidenza di un lavoro simile svolto separatamene

e Consiglio. L‟obiettivo sarebbe di assicurare un‟unica revisione delle

da Commissione

istituzioni e degli Stati Membri rispetto a tutte le politiche principali, e presentare un

“obiettivo strategico” rispetto a una questione specifica (come la non-proliferazione) o a

livello geografico (come richiesto nelle conclusioni del Consiglio Affari Esteri

dell‟aprile 2010 relativamente al Corno d‟Africa), includendo aree di priorità come il

Medio Oriente. Questo non solo presenterebbe un nuovo obiettivo strategico cui

contribuiscono gli Stati Membri e le istituzioni dell‟Ue, ma consoliderebbe anche le

diverse dichiarazioni politiche e i programmi avviati nel contesto della struttura

istituzionale pre-Lisbona;

rivedere le aree politiche che hanno richiamato l’attenzione durante l’istituzione

- del

Seae (per es. come trasporre le tematiche relative al consolidamento della pace e dei

diritti umani a livello di sistema), ma che non sono state articolate in forma di

dichiarazioni politiche dell‟Ue. Ciò ha causato molta confusione nel corso delle

discussioni sull‟istituzione del Seae circa il significato attribuito dai diversi soggetti a

quei termini e sull‟opportunità di trasporre questi temi a livello di sistema come

componenti di tutte le politiche esterne, oppure di affrontarle attraverso azioni

specifiche. Nell‟ambito della revisione politica e del consolidamento delle strategie e

delle priorità politiche pre-Lisbona, al Seae andrebbe affidato il compito di elaborare

di tutte le istituzioni dell‟Ue e

dichiarazioni politiche volte alla consultazione da parte

degli Stati Membri su come attuare questa trasposizione relativa al consolidamento della

pace e ai diritti umani, nel sistema delle diverse attività di relazione esterne dell‟Ue;

- equilibrare le strutture intergovernative della Psdc con i programmi geografici

(inclusi gli strumenti della Politica europea di Vicinato e per lo sviluppo). Ciò

programmazione e un‟allerta

servirebbe ad assicurare, da un lato, una precoce (early

e dall‟altro, a garantire una coerenza

warning), post-intervento tra le risposte in merito

56

alla gestione delle crisi a breve termine e il mantenimento di una pace sostenibile a

lungo termine;

- migliorare e assicurare la coerenza tra gli strumenti delle relazioni esterne

nell’ambito del Seae

rientranti (come, per esempio, gli strumenti Psdc e di

programmazione geografica strategica), con quelli che ne rimangono al di fuori, non

Non si può essere efficaci nell‟attuare politiche di sicurezza e

ultimo, il commercio.

consolidamento della pace nelle zone più povere del mondo senza comprendere gli

effetti strutturali degli accordi commerciali. Questo vale per molte questioni prioritarie

della politica estera dell‟Ue, dagli obiettivi di sviluppo del millennio, alla

e dell‟Africa Sub-Sahariana;

stabilizzazione del Caucaso, del Medio Oriente

- assicurare coerenza verticale, ovvero, in materia di elaborazione politica, tra le

istituzioni di Bruxelles e le capitali degli Stati Membri. Il fatto di avere (almeno un

all‟interno del Seae

terzo di) diplomatici provenienti dagli Stati Membri è importante

per rafforzare le relazioni tra le istituzioni politiche dell‟Ue di Bruxelles e quelle delle

capitali degli Stati Membri. Il dialogo politico tra Bruxelles e le capitali nazionali ad

ogni livello dell‟elaborazione e dell‟attuazione politica sarà cruciale per una politica

estera più unita, coerente ed efficace, così come per contribuire all‟obiettivo del Seae

circa una “cultura strategica europea di sicurezza e difesa”;

- riesaminare il Seae nel 2012 e realizzare una consultazione pubblica e trasparente

Il Parlamento Europeo è stato molto efficace nell‟ottenere

con il Parlamento Europeo.

un coinvolgimento a livello di consultazione e attraverso una codecisione de facto

sull‟istituzione del Seae e potrebbe ricorrere a quella esperienza per quanto concerne

l‟estensione di un ruolo, nel 2012, ai parlamenti nazionali. Questo riesame dovrebbe

anche assicurare che il Seae abbia raggiunto la propria quota di staff e valutare se

l‟Unione abbia le risorse necessarie per soddisfare le ambizioni post-Lisbona

nell‟ambito degli affari esteri.

- far sì che tutti gli Stati Membri, le istituzioni, e i parlamenti facciano pieno uso

dell’opportunità fornita dal Trattato di Lisbona per affrontare le sfide urgenti che

coinvolgono sia i cittadini europei che le società e gli individui vulnerabili in tutto il

mondo. Il Trattato di Lisbona fornisce anche il potenziale per una nuova architettura

democratica di politica estera rivolta a tali sfide, come chiaramente affermato nel

Rapporto sull‟attuazione della Strategia in materia di Sicurezza dell‟Ue del 2008 che

afferma:

“È fondamentale mantenere un supporto pubblico per il nostro impegno globale. Nelle

democrazie moderne, dove i mezzi di informazione e l‟opinione pubblica sono cruciali

la politica, l‟impegno popolare è essenziale per sostenere il nostro

per formare

impegno all‟estero. Noi schieriamo polizia, esperti giudiziari e soldati nelle zone

Esiste l’onere per i governi, i parlamenti e le istituzioni

instabili di tutto il mondo.

dell’Ue di comunicare come questo contribuisca alla sicurezza nei nostri Paesi”.

57

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58

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59

4. Il controllo democratico della Psdc e il ruolo del Parlamento Europeo

Michele Comelli

Introduzione

Da quando l‟Unione Europea ha cominciato ad assumere un ruolo in materia di

e difesa, il dibattito sulla legittimità e sul controllo democratico all‟interno

sicurezza

dell‟Unione si è esteso fino ad includere tali ambiti. Ciò si è rivelato particolarmente

vero a partire dalle prime missioni legate alla Politica di Sicurezza e Difesa Comune

(Psdc), iniziate nel 2003. Se le caratteristiche basilari di quello che generalmente si

“deficit democratico” con riferimento ai processi decisionali dell‟Ue,

definisce valgono

anche per i settori della sicurezza e della difesa, questi ultimi si differenziano tuttavia

dalle altre aree per alcuni elementi.

In primo luogo, i settori della sicurezza e della difesa sono stati tradizionalmente

contraddistinti da un più alto livello di segretezza rispetto agli altri. Senza dubbio, si è

verificato un rilevante progresso da quando il Presidente degli Stati Uniti (Usa)

Woodrow Wilson, nel primo dei 14 punti che presentò al Congresso nel 1918, evidenziò

la necessità per la diplomazia, di procedere “in cioè pubblicamente

the public view”, e

non in maniera segreta.

Resta comunque il fatto che la politica estera, di sicurezza e difesa è

considerevolmente meno aperta rispetto ad altri settori. In secondo luogo, queste

politiche richiedono processi decisionali più rapidi, poiché i decisori operanti nella

politica estera devono spesso affrontare eventi e crisi inaspettati. Inoltre, pur con tutti i

cambiamenti introdotti a partire dal Trattato di Maastricht, la politica di sicurezza e

difesa resta principalmente una politica intergovernativa. In particolare, in assenza di un

esercito europeo, la Psdc deve contare su forze nazionali che sono dispiegate dai

“cappello”

governi nazionali, come e quando richiesto, per essere impiegate sotto il

dell‟Ue.

Ogni Stato Membro conserva perciò il potere di decidere se schierare o meno le

proprie truppe per le missioni dell‟Ue. Potremmo quindi essere indotti a concludere che

la legittimità e il controllo democratico della Psdc dovrebbe essere garantita

principalmente a livello nazionale. Questa opzione, tuttavia comporta una serie di

problemi. In primo luogo, i poteri e il modus operandi dei parlamenti nazionali dei

diversi Stati Membri differiscono ampliamente gli uni dagli altri. Questo è vero, in

particolare, per quanto riguarda il potere di controllo sulle decisioni concernenti la

sicurezza e la difesa. In secondo luogo, esistono molti problemi politici e istituzionali

che ostacolano il controllo democratico nazionale in materia di Psdc. Uno di questi

risiede nel fatto che le politiche di sicurezza e difesa hanno subito una radicale

proiezione della sicurezza all‟estero,

trasformazione e sono ora concentrate sulla

piuttosto che sulla difesa del territorio. In effetti, queste sono più impegnate ad

assicurare l‟attuazione di missioni multilaterali, che a garantire la difesa del territorio

nazionale.

Michele Comelli è Responsabile di ricerca presso l‟Area di Affari europei dell‟Istituto Affari

Internazionali (IAI) di Roma. 60

Se la decisione di autorizzare lo schieramento di truppe nazionali resta nelle

mani degli Stati Membri, la decisione di promuovere una missione europea è presa a

livello Ue.

Il Parlamento Europeo (Pe) ha tradizionalmente avuto un ruolo estremamente

limitato nel controllare la politica di sicurezza e difesa, ma il Trattato di Lisbona ha

introdotto numerosi cambiamenti che ne rafforzano le prerogative. Inoltre, il Pe ha

le istituzioni dell‟Ue

saputo trarre vantaggio dal dibattito tra in merito alla creazione del

Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae), cercando di ottenere maggiori poteri di

controllo, sia sulla Politica Estera e di Sicurezza Comune (Pesc), sia sulla Psdc.

vision d‟ensemble

Oltretutto, il Pe ha una della Psdc, che i parlamenti nazionali non

possono avere.

Questo studio parte dalla definizione dei concetti di legittimità e responsabilità

democratica, per poi analizzare perché un controllo democratico della Psdc a livello

solo nazionale ponga dei problemi. Prosegue poi offrendo argomenti a favore di un

rafforzamento dei poteri di controllo del Parlamento Europeo. Nel fare questo, lo studio

analizza come il Trattato di Lisbona abbia accresciuto i poteri del Pe in questo settore.

Esamina come questi poteri possano essere ulteriormente aumentati, grazie alle nuove

dinamiche interistituzionali avviate a Bruxelles e alla creazione di nuovi organismi

come il Seae. Vengono poi brevemente analizzati i cambiamenti introdotti dal Trattato

di Lisbona, direttamente e indirettamente, riguardo alla dimensione interparlamentare

del controllo democratico sulla politica di sicurezza e difesa.

Lo studio si conclude con una serie di raccomandazioni politiche riguardanti

metodi e mezzi che possano rafforzare il controllo democratico del Parlamento Europeo

sulla politica di sicurezza e difesa europea.

1. Legittimità e controllo democratico in ambito Psdc: cosa sono e perché

preoccuparsene dell‟Unione

Il dibattito sulla legittimità democratica Europea si è intensificato in

seguito alla firma del Trattato di Maastricht nel 1992 e ai primi referendum sul Trattato

che ebbero luogo in Danimarca e Francia. Inizialmente concentrato sui settori

“comunitarizzati”, il dibattito si è gradualmente esteso ad ambiti intergovernativi come

quello della Politica Estera e di Sicurezza Comune (Pesc) e della Politica di Sicurezza e

La conduzione di missioni civili e militari da parte dell‟Ue,

Difesa Comune (Psdc).

iniziata nel 2003, ha fornito ulteriore sviluppo al dibattito.

Prima di esaminare perché la legittimità e il controllo democratico della Psdc

siano importanti, è prima necessario definire questi concetti, cosa che contribuirà anche

a delimitare i confini di questo studio.

La prima domanda da porsi è la seguente: in base a quale versione del concetto

di democrazia dovremmo valutare la legittimità? Essendo la democrazia un principio

suscettibile di essere contestato, di cui esistono diverse versioni nelle varie nazioni

dell‟Ue, è necessario che esse vengano combinate in modo da evitare incompatibilità e

punti morti. Wolfgang Wagner fornisce una tipologia delle definizioni di legittimità

1

democratica :

1 Vedi Wolfgang Wagner, The Democratic Legitimacy of European Security and Defence Policy,

Occasional Paper No. 57, EU Institute for Security Studies, Paris, 2005, p. 7, consultabile al link

http://www.iss.europa.eu/nc/actualites/actualite/select_category/22/article/the-democratic-legitimacy-of-

61

efficace (“governo per il popolo” o “output

1) legittimità assicurata da una governance

legitimacy”); partecipative (“governo dal popolo” o “input

2) legittimità assicurata da procedure

quest‟ultima, a sua volta, può verificarsi a livello

legitimacy”; nazionale e/o europeo); e

3) conformità rispetto alle leggi internazionali. “input

Questo studio si concentra sulla seconda definizione, la cosiddetta

che è

legitimacy”, diventata una questione di grande rilevanza nel dibattito politico e

specialmente dall‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

accademico,

Legata al concetto di “input legitimacy” democratica, è la nozione riguardante la

responsabilità/il controllo democratico, intesa come il rapporto tra un attore e un forum,

ha l‟obbligo di spiegare o giustificare la propria condotta, e l‟ultimo pone

dove il primo

interrogativi ed emette un giudizio. Seguendo questo tipo di approccio, l‟attore è

2

chiamato a dover affrontare le conseguenze di tale giudizio .

Tradizionalmente, è compito dei parlamenti assicurare questo tipo di controllo.

Esamineremo perciò in che misura le istituzioni parlamentari ai diversi livelli (nazionale

ed europeo) esercitano lo scrutinio sulle decisioni assunte nel contesto della Psdc.

Per varie ragioni, in passato è stata posta scarsa attenzione al problema della

legittimità e del controllo democratico della politica estera e di sicurezza europea. Per

prima cosa, tale politica è stata in genere caratterizzata da un alto livello di segretezza e

da un bisogno di maggiore ricettività, rapidità e flessibilità rispetto ad altri settori della

politica, dove le aspettative di legittimità e di controllo democratico risultano quindi

inferiori.

Inoltre, questa politica è rimasta prevalentemente intergovernativa e non è stata

influenzata dalla tendenza ad uno sviluppo sovranazionale, che ha invece caratterizzato

altri settori della politica dell‟Ue.

Legittimità e controllo democratico hanno tuttavia acquisito importanza anche

nei campi della sicurezza e della difesa. Per cominciare, le forze armate hanno subito un

processo di trasformazione che ha seguito due linee: da una parte si sono spostate, in

misura crescente, dall‟ambito della difesa territoriale a una proiezione esterna del loro

ruolo/ambito di azione; dall‟altra, sono sempre più impegnate in missioni multilaterali,

incluse quelle legate alla Psdc. L‟effetto congiunto di questi due processi complica

l‟esercizio di controllo da parte dei parlamenti nazionali. Inoltre, le difficoltà incontrate

non sono state compensate da un ruolo potenziato del Parlamento Europeo. Per questo

motivo alcuni studiosi hanno parlato di un “doppio deficit democratico” nell‟ambito

della Pesc e in quello della Psdc. Ma perché dovremmo preoccuparci di questa

tendenza?

In primo luogo, assicurare legittimità e controllo democratico della politica

di sicurezza e difesa europea significa contribuire credibilità all‟Ue

estera, come attore

L‟Ue, i cui obiettivi di politica estera e di sicurezza

internazionale. prevedono la

promozione di pratiche democratiche nei paesi terzi, incluso il controllo democratico,

non può permettersi di non garantire un controllo democratico sulla propria attività di

politica estera e di sicurezza. In secondo luogo, come argomentato in particolare da

european-security-and-

defencepolicy/?tx_ttnews[pS]=1104534000&tx_ttnews[pL]=31535999&tx_ttnews[arc]=1&cHash=2214e

5e50a.

2 Vedi Mark Bovens, Analysing and Assessing Public Accountability. A Conceptual Framework,

European Governance Papers, No. C-06-01, 2006, consultabile al link http://www.connex-

networkorg/eurogov/pdf/egp-connex-C-06-01.pdf. 62

Wolfgang Wagner, il controllo democratico della politica di sicurezza e di difesa è

connesso all‟atteggiamento di uno Stato relativamente all‟uso della violenza nel

3

contesto delle relazioni internazionali . Ciò costituisce una delle garanzie per le quali

vengono mantenute relazioni internazionali ispirate alla pace e alla cooperazione.

Nella nostra analisi prenderemo in considerazione gli organismi parlamentari (i

parlamenti nazionali, il Parlamento Europeo, gli organismi interparlamentari) poiché i

4

parlamenti sono considerati “il locus centrale del controllo” per quanto riguarda le

decisioni sull‟utilizzo della forza.

2. Il controllo dei parlamenti nazionali sulla Politica di Sicurezza e Difesa Comune

(Psdc) La Politica di Sicurezza e Difesa Comune è una politica multi-livello: mentre le

decisioni sono prese a Bruxelles a livello di Unione Europea, la loro attuazione avviene

Questo “gioco” multilivello

a livello nazionale, facendo ricorso a capacità nazionali. –

rende le decisioni in materia di Psdc difficili da controllare sia a livello nazionale sia

5

europeo . Le decisioni nel campo della Psdc vengono prese dai Ministri degli esteri dei

paesi dell‟Ue riuniti in base alla regola dell‟unanimità. In

nel Consiglio Affari Esteri,

particolare, la decisione del Consiglio di lanciare una missione viene presa attraverso

un‟Azione Comune Pesc, redatta dal Comitato politico e di sicurezza (Cops), che

comprende: il mandato della missione, i suoi obiettivi, gli scopi, la durata e la catena di

mette a disposizione dell‟Ue.

comando, oltre ai mezzi che il singolo Stato Membro

Psdc viene presa all‟interno del quadro Ue,

Mentre la decisione di lanciare una missione

l‟impegno a dispiegare le truppe e a finanziare la missione compete al livello nazionale.

Membri che mettono le loro truppe a disposizione dell‟Ue, non avendone

Sono gli Stati

essa di proprie. Di conseguenza, dipende ancora una volta dai parlamenti nazionali

valutare le decisioni dei propri governi in merito allo schieramento di truppe, anche

quando queste sono destinate a far parte di missioni multilaterali guidate dall‟Ue, o da

un‟organizzazione internazionale.

Tuttavia, i parlamenti nazionali esercitano diversi gradi di controllo sulle

6

decisioni dei loro governi. Heiner Hänggi ha identificato tre fattori che si combinano

nel determinare l‟efficacia del controllo parlamentare:

1) l‟autorità, ovvero, il potere, garantito a livello costituzionale o derivato dalla prassi in

materia, di ritenere il governo responsabile;

2) la capacità, cioè, le risorse, il budget e lo staff necessari ai fini dell‟esercizio del

controllo parlamentare; e

3) l‟attitudine, ovvero, la volontà di considerare l‟esecutivo responsabile. Il più

è certamente l‟autorità,

importante di questi fattori che si differenza notevolmente tra le

3 The Democratic Deficit in the EU‟s Security and Defense Policy –

Vedi Wolfgang Wagner, Why

Bother?, RECON Online Working Paper No. 10, September 2007, p. 1.

4 Vedi Heiner Hänggi, “The Use of Force under International Auspices: Parliamentary Accountability and

„Democratic Deficits‟”, in Hans Born and Heiner Hänggi (a cura di), The „Double Democratic Deficit‟.

Parliamentary Accountability and the Use of Force under International Auspices, London, Ashgate,

2004, p.11.

5 Gavrilescu, “Parliamentary Scrutiny of European Security and Defence Policy: is

Vedi Suzana-Elena

there Anybody in Charge?”, in Perspectives/Review of International Affairs, Issue 22, 2004, p. 75.

6 Vedi Heiner Hänggi, “The Use of Force under International Auspices: Parliamentary Accountability and

„Democratic Deficits‟”, cit., p. 11. 63

anche in paesi dell‟Ue come Italia e Germania, dove

singole nazioni europee. Tuttavia,

al parlamento è concessa un‟autorità considerevole con riferimento ai poteri di controllo

sull‟esecutivo, la situazione è lungi dall‟essere ideale.

Più in generale, nonostante le differenze tra i vari Stati dell‟Ue, il “deficit

democratico” rispetto al controllo sulla Psdc è riscontrabile in tutti i paesi dell‟Unione.

Secondo uno studio condotto da Hans Born et al. per il Centro per il Controllo

7

Democratico delle Forze Armate (Dcaf) , quattro fattori spiegano questa situazione.

In primo luogo, solo pochi Stati sono autorizzati a dare ai loro governi un chiaro

mandato negoziale che preceda l‟adozione della decisione del Consiglio Ue. In secondo

luogo, pochi parlamenti nazionali hanno il potere di dare la loro approvazione formale

sullo schieramento di truppe in operazioni internazionali. In molti casi, i poteri di

approvazione si limitano al dispiegamento di forze armate e non includono, ad esempio,

il distacco di personale di polizia nazionale per missioni di polizia. Il vero problema

risiede nel fatto che la maggior parte delle missioni Psdc finora istituite dall‟Ue sono

civili e civili/militari, piuttosto che puramente militari. In terzo luogo, i parlamenti

nazionali dipendono dai loro governi per la trasmissione di informazioni in materia di

i loro poteri sono per lo più limitati all‟approvazione annuale

sicurezza e difesa. Inoltre,

dei fondi per le operazioni esterne, come parte del bilancio nazionale generale per la

difesa. Infine, i parlamenti sono in grado di controllare solamente i propri governi, e

8

vision d‟ensemble dell‟intero processo decisionale

mancano perciò di una della Pesd .

Infatti, essi non sono né associati in maniera congiunta a questo processo, né sono in

all‟attuazione delle decisioni del

grado di esercitare uno scrutinio generale riguardo

9

Consiglio .

3. Il ruolo del Parlamento Europeo

Diversamente dalla maggioranza dei settori, in cui il Parlamento Europeo ha

progressivamente acquisito un maggiore potere a partire dal Trattato di Maastricht, negli

ambiti della Pesc e della Psdc esso ha continuato a rivestire un ruolo solo marginale.

Tuttavia, l‟entrata in –

vigore del Trattato di Lisbona nel dicembre 2009 ha fornito al Pe

direttamente e, soprattutto, indirettamente un ruolo crescente anche in questi settori.

Attualmente, il Pe non è né associato ex ante al processo decisionale della Psdc, né è in

10

grado di esaminare le decisioni del Consiglio ex post . Il ruolo minore giocato dal Pe in

7 Vedi Hans Born et al., Parliamentary Oversight of Civilian and Military ESDP Missions: The European

and National Levels, Brussels, European Parliament, 2007, consultabile al link

http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/pe348610_/PE348610_en.pdf.

8 Gavrilescu, “Parliamentary Scrutiny of European Security and Defence Policy: is

Vedi Suzana-Elena

there Anybody in Charge?”, cit., p. 78.

9 Vedi Hans Born et al., Parliamentary Oversight of Civilian and Military ESDP Missions: The European

and National Levels, cit., p. 4.

10 Gavrilescu, “Parliamentary Scrutiny of European Security and Defence Policy: is

Vedi Suzana-Elena

there Anybody in Charge?”, cit., p. 82. Ex ante si riferisce ad ogni forma di supervisione che va

dall‟identificazione di una crisi alla decisione di intraprendere un‟azione. Gli strumenti ex ante includono:

la precedente autorizzazione per la missione; l‟adozione di risoluzioni non-vincolanti o raccomandazioni

in merito ad un‟imminente missione; il controllo sul bilancio; la possibilità di condurre interrogazioni o

l‟organizzazione di (pubbliche) udienze. La supervisione ex post si riferisce a quei meccanismi che hanno

luogo dopo che la decisione di intraprendere un‟azione è stata adottata e comprende le fasi di attuazione,

l‟eventuale reindirizzamento dell‟azione Ue e il termine dell‟operazione. Si veda Hans Born et al.,

64

queste aree deriva non solo dal fatto che la Psdc è una politica prevalentemente

intergovernativa, ma anche dal fatto che una delle preoccupazioni primarie degli

11

architetti della Psdc è stata la sua efficienza . Mentre molte istituzioni con sede a

Bruxelles sono state pensate e costituite al solo scopo di rendere più efficace la politica

estera, di sicurezza e di difesa europea, al Pe non sono stati concessi nuovi poteri

significativi.

L‟attuale Trattato di Lisbona riconosce poteri di informazione e consultazione al

Pe in ordine agli “aspetti principali e alle scelte fondamentali”, sia in merito alla Pesc

36 del Trattato sull‟Unione Europa, Tue). Il precedente articolo 21 del

sia alla Psdc (art.

di Nizza), d‟altro canto, si riferiva solo alla Pesc, il che ha indotto

Tue (versione alcuni

studiosi a chiedersi se il potere di consultazione concesso al Pe includesse la Psdc o

fosse limitato esclusivamente all‟ambito della Pesc. Questi poteri sono in realtà limitati

gli “aspetti principali e le

e vaghi, poiché il testo non spiega nei dettagli quali siano

Psdc”; neppure specifica

scelte fondamentali della Pesc e della se il Pe debba essere

L‟articolo 21 del

consultato ex ante o ex post. Trattato di Nizza affidava alla Presidenza

di turno dell‟Ue il compito di consultare il Parlamento. L‟articolo 36 Tue modificato

con il Trattato di Lisbona assegna questo compito all‟organo, recentemente istituito, di

Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza (Ar/Vp), che dovrà

inoltre “assicurare che le opinioni del Parlamento Europeo siano debitamente prese in

considerazione”.

Con l‟istituzione del nuovo ruolo di Ar/Vp, le relazioni tra il detentore di questa

L‟Ar/Vp, insieme con il Presidente e

posizione e il PE hanno acquisito più importanza.

gli altri membri della Commissione, dovranno essere sottoposti a un voto di consenso

da parte del Parlamento Europeo. Inoltre, prima che il Parlamento Europeo approvi la

nuova Commissione, ognuno dei candidati commissari viene ascoltato dal relativo

comitato del Parlamento Europeo. L‟Ar/Vp compare inoltre di fronte al Parlamento

nella posizione di Commissario per le Relazioni Esterne (Relex). Il Trattato di Lisbona

ha inoltre aumentato il numero delle sessioni plenarie del Parlamento Europeo sulle

Pesc/Psdc, da una a due all‟anno.

questioni

Collegato al diritto di essere consultato, il Pe dispone anche del diritto di

ricevere informazioni adeguate, prerogativa regolata da vari accordi interistituzionali

con il Consiglio e la Commissione. In particolare, l‟Aii

(Aii) firmati insieme del 20

novembre 2002 contemplava un accesso limitato da parte del Parlamento Europeo alle

informazioni sensibili detenute dal Consiglio nel campo della politica di sicurezza e

12 –

difesa . Il diritto di accesso a documenti confidenziali ma non a tutti i documenti

segreti non è concesso a tutti i membri del Parlamento Europeo (Mpe), ma soltanto a

un Comitato Speciale composto da 5 Mpe, o al Presidente del Pe.

Questi documenti possono essere consultati solo presso la sede del Consiglio. Il

Comitato Speciale è presieduto dal Presidente della Commissione per gli Affari Esteri

del Pe (Afet). Gli altri quattro membri, uno dei quali è il Presidente della

Parliamentary Oversight of Civilian and Military ESDP Missions: The European and National Levels,

cit., p. 5.

11 Vedi Esther Barbé, “The Evolution of CFSP Institutions: Where does Democratic Accountability

Stand”, in The International Spectator, Vol. 39, No. 2, April–June 2004, pp.47-60.

12 Vedi Parlamento Europeo, Consiglio dell‟Unione Europea, Accordo interistituzionale del 20 novembre

2002 tra il Parlamento europeo e il Consiglio relativo all'accesso da parte del Parlamento europeo alle

informazioni sensibili del Consiglio nel settore della politica di sicurezza e di difesa, in Gazzetta ufficiale

delle Comunità Europee, C298, 30 Novembre 2002, consultabile al link

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2002:298:SOM:IT:HTML.

65

Sottocommissione per la Sicurezza e la Difesa (Sede), sono nominati dalla Conferenza

parti terze possono negare l‟accesso alla

dei Presidenti. Inoltre, Stati Membri e

documentazione, se così decidono.

Le regole che governano il trasferimento di tali documenti sono ancora più

rigide; prevedono che i documenti confidenziali possano essere trasmessi solo al

Presidente del Parlamento Europeo, il quale, tramite una serie di procedure, può passarli

13 . Nel suo più recente Rapporto sull‟Attuazione della

agli altri organismi del Pe

Strategia europea di sicurezza e sulla Politica di Sicurezza e Difesa Comune, il Pe ha

14

richiesto una revisione di queste regole .

Il diritto del Pe a essere informato è stato lievemente rafforzato dall‟Accordo

del 2006. Esso prevede che la Presidenza del Consiglio dell‟Ue

Interistituzionale

(l‟Ar/Vp dopo l‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona) consulti il Pe ogni anno su un

15

documento di prospettiva del Consiglio che dovrà essere trasmesso entro il 15 giugno .

Il documento illustra gli aspetti principali e le scelte di base della Pesc, comprese le

generale dell‟Unione Europea, nonché una

implicazioni finanziarie per il bilancio

nell‟anno precedente. Inoltre, la Presidenza del

valutazione delle misure avviate

Consiglio tiene aggiornato il Parlamento Europeo sugli sviluppi in materia, tramite

riunioni di consultazione comuni che devono svolgersi almeno cinque volte all‟anno nel

quadro del dialogo politico regolare sulla Pesc. I partecipanti a questi incontri

comprendono il Parlamento Europeo (gli uffici di Presidenza delle due Commissioni

interessate), il Consiglio, rappresentato dal Presidente del Comitato politico e di

sicurezza, e la Commissione.

Come già menzionato, il Pe non ha potere formale di autorizzare missioni Psdc.

Possiede tuttavia altri strumenti non vincolanti per esercitare uno scritunio sulle

missioni Ue. Ex ante, il Pe può adottare risoluzioni non vincolanti e raccomandazioni

prima dell‟adozione di un‟Azione Comune adottata, o prima dell‟avvio di una missione

Psdc. Queste risoluzioni vengono generalmente adottate in base a dichiarazioni rese da

funzionari del Consiglio e della Commissione davanti al Pe. La Sottocommissione per

la Sicurezza e la Difesa (Sede) è stata istituita nel 2004 come parte della Commissione

per gli Affari Esteri dell‟Ue (Afet). È stata particolarmente attiva nel dialogo con il

Consiglio sulle missioni Psdc, comprese quelle future, essendo sua principale

responsabilità monitorare le operazioni Psdc civili e militari. Inoltre, la Sede ha stabilito

la prassi di invitare il Rappresentante Permanente dello Stato che detiene la Presidenza

16

dell‟Ue, a fornire un resoconto sui suoi programmi e sugli sviluppi della Psdc . In

13 Vedi Udo Diedrichs, “The European Parliament in CFSP: More than a Marginal Player?”, in The

International Spectator, Issue 2, 2004, p. 43.

14 Vedi Parlamento Europeo, Relazione sull'attuazione della strategia europea di sicurezza e la politica di

sicurezza e di difesa comune, Commissione per gli Affari Esteri, A7-0026/2010, 2 marzo 2010,

consultabile al link http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-

2010-0026+0+DOC+XML+V0//IT.

15 dell‟Unione Europea, Commissione delle Comunità Europee,

Vedi Parlamento Europeo, Consiglio

Accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di

bilancio e la sana gestione finanziaria, in Gazzetta ufficiale delle Comunità Europee, C 139, 14 giugno

2006, consultabile al link http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-

//EP//TEXT+REPORT+A7-2010-0026+0+DOC+XML+V0//IT.

16 Vedi Esther Barbé e Anna Herranz Surrallés, “The power and practice of the European Parliament in

security policies”, in Dirk Peters, Wolfang Wagner e Nicole Deitelhoff (a cura di), The Parliamentary

Control of European Security Policy, ARENA Report No. 7 and RECON Report No. 6, Oslo: ARENA,

December 2008, pp. 77-107, consultabile al link

http://www.arena.uio.no/publications/reports/2008/ARENAreport0708_online.pdf.

66

alcuni casi, è il Ministro degli Affari Esteri o della Difesa del paese che detiene la

Presidenza a essere invitato a informare i membri della Sottocommissione Sede.

I poteri del Pe sono limitati anche per quanto riguarda il controllo post hoc;

finora, esso non ha adottato alcuna risoluzione ex post in merito alle missioni Psdc.

Ogni anno, il Pe riceve un resoconto dal Consiglio sugli sviluppi riguardanti la Pesc e la

Psdc, in base al quale elabora il proprio rapporto comprendente anche delle

raccomandazioni. Tuttavia, la relazione del Pe non ha un grande impatto sulla strategia

del Consiglio. Parimenti, il Pe può ricevere resoconti scritti dai Rappresentanti Speciali

dell‟Unione Europea (Rsue). In ogni caso, questi ultimi non sono obbligati a inviare i

17

resoconti e nella pratica lo hanno fatto solo in alcune occasioni .

Strumenti come udienze e valutazioni sono invece stati spesso utilizzati,

specialmente dalla Sottocommissione Sede. Singoli parlamentari europei possono

inoltre indirizzare domande specifiche al Consiglio, il quale ha l‟obbligo di fornire una

risposta verbale direttamente nel corso del question time, oppure una risposta scritta in

un secondo momento. Inoltre, i membri Afet e Sede hanno il diritto di visitare le truppe

schierate per una missione, e a riportare i risultati di tale visita al Capo delegazione.

Se il Parlamento Europeo ha limitati poteri di supervisione delle missioni Psdc e

nessun potere di autorizzarle, riveste tuttavia un ruolo importante rispetto alle decisioni

di bilancio sulle missioni Psdc civili che rappresentano la maggioranza delle missioni

intraprese finora ma non su quelle militari.

Le norme che regolano il finanziamento delle missioni, esposte nella

Comunicazione della Commissione sul Finanziamento delle Operazioni di Gestione

Civile delle Crisi del 2001, sottolineano tre differenti tipologie di missioni di gestione

18

delle crisi :

1) “interventi nel quadro di uno strumento comunitario”, finanziati dal bilancio

comunitario;

2) operazioni Pesc senza implicazioni militari o di difesa, finanziate attraverso la linea

di bilancio Pesc;

3) operazioni Psdc con implicazioni militari, finanziate dagli Stati Membri (che non

rientrano nel bilancio comunitario).

Le operazioni della prima categoria sono azioni del primo pilastro sulle quali il

PE ha poteri di scrutinio e di codecisione.

Esse sono prese attraverso un‟Azione Comune del Consiglio nell‟ambito del

secondo pilastro e sono normalmente a carico del bilancio della Pesc (come per es. le

operazioni di polizia con compiti esecutivi). Il Pe può stabilire un tetto massimo al

bilancio.

Inoltre, ogni tre mesi il Consiglio deve fornire al Pe una lista dettagliata degli

stanziamenti relativi agli impegni della Pesc, inclusi i costi delle missioni civili in

ambito Psdc. Se il Consiglio ritiene insufficiente lo stanziamento del bilancio Pesc per

le operazioni, deve richiedere al Pe fondi aggiuntivi.

17 Vedi Hans Born et al., Parliamentary Oversight of Civilian and Military ESDP Missions: The

European and National Levels, cit., 2007.

18 Vedi Commissione delle Comunità Europee, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al

Parlamento Europeo - Finanziamento della gestione civile delle crisi nel quadro della Pesc, Bruxelles,

28 novembre 2001, consultabile al link http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0647:FIN:IT:PDF.

67

Il Consiglio deve informare il Pe ogni volta che viene prevista una spesa Pesc e,

in ogni caso, non oltre i cinque giorni successivi all‟adozione della decisione finale

Pesc. Infine, le Riunioni di Consultazione Comuni, formalmente introdotte

dall‟Accordo Interistituzionale del 2006, allo scopo di tenere il Pe aggiornato sulla

programmazione finanziaria e sulle spese della Pesc, devono tenersi almeno cinque

volte all‟anno.

Il Consiglio può, tuttavia, decidere che alcuni costi siano sostenuti

separatamente dagli Stati Membri. Ciò normalmente avviene per i costi legati al

distaccamento di personale nazionale e per quelli sostenuti durante la fase preparatoria

di una data operazione, ad esempio, per le missioni d‟inchiesta.

19 , l‟esistenza di varie tipologie

Come sostenuto da alcuni studiosi di costi

finanziati dagli Stati Membri costituisce chiaramente un ostacolo per i compiti di

supervisione del Parlamento.

Riguardo al finanziamento delle missioni militari Psdc, il Pe non ha nessun tipo

di potere di controllo e i costi amministrativi comuni sono finanziati tramite il

cosiddetto meccanismo Athena. Questo si riferisce a un fondo comune per le missioni

militari, dove i contributi degli Stati Membri sono elargiti in anticipo in base a una

percentuale stabilita in relazione al reddito nazionale lordo di ciascun paese (Pnl). I

cosiddetti “costi operativi” sono invece sostenuti dagli Stati Membri sulla base del

principio “costs lie where they fall” che viene applicato anche da varie organizzazioni

internazionali, come la Nato.

4. Il controllo democratico della Psdc e i negoziati sul Servizio Europeo per

l’Azione Esterna (Seae)

Ciò che è ancora più interessante è il fatto che il Parlamento Europeo sia riuscito

a ritagliarsi un ruolo maggiore nel controllo della Pesc e della Psdc, traendo beneficio

dai risultati delle trattative con il Consiglio e l‟Ar/Vp sull‟istituzione del Servizio

Europeo per l‟Azione Esterna (Seae), il nuovo servizio diplomatico previsto dal Trattato

20

di Lisbona. La decisione che il 26 luglio 2010 ha istituito il nuovo servizio è stata

dal Consiglio, che agiva in base ad una proposta fatta dall‟Ar/Vp dopo aver

adottata

consultato il Parlamento Europeo e aver ottenuto il consenso della Commissione. Perciò

il Pe ha avuto solo un ruolo consultivo riguardo alla decisione del Consiglio; ha però

avuto potere di codecisione, in pratica diritto di veto, su due regolamenti lo Statuto dei

– e sull‟adattamento del bilancio, atti

Funzionari e il Regolamento Finanziario

essenziali per l‟istituzione del Servizio.

le istituzioni dell‟Ue sull‟organizzazione

Durante le trattative fra la struttura e il

funzionamento del Seae, il Pe è riuscito a collegare il proprio potere consultivo sulla

decisione con quello di codecisione sui regolamenti citati, ottenendo molte importanti

del Consiglio e dall‟Ar/Vp relativamente a quelle disposizioni.

concessioni da parte

19 Vedi Esther Barbé e Anna Herranz Surrallés, “The power and practice of the European Parliament in

security policies”, cit., pp. 77-107.

20 Vedi Consiglio dell‟Unione Europea, Decisione del Consiglio del 26 luglio 2010 che fissa

l‟organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l‟azione esterna (2010/427/Ue), in Gazzetta

ufficiale dell‟Unione Europea, 3 agosto 2010, L 201/30, consultabile al link http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:201:0030:0040:IT:PDF.

68

Il principio fondamentale che il Pe ha cercato di promuovere è quello relativo

responsabilità politica dell‟Ar/Vp e del nuovo servizio nei confronti dello stesso

alla

Parlamento Europeo.

L‟analisi delle concessioni ottenute dal Pe su questa questione trascende

l‟ambito di questo studio. Tuttavia, è importante ricordare che l‟Ar/Vp ha adottato una

risoluzione del Pe dell‟8 luglio

Dichiarazione sulla Responsabilità Politica, allegata alla

21

2010, in merito al Seae , nella quale identifica una serie di misure volte ad assicurare

un grado adeguato di controllo parlamentare in materia di Pesc e di Psdc.

La Dichiarazione ribadisce, in primo luogo, che l‟Ar/Vp richiederà l‟opinione

del PE sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della Pesc. Tutti gli scambi di

che portano all‟adozione di mandati e strategie nell‟ambito della Pesc devono

opinione

svolgersi nella forma appropriata. Per esempio, la pratica di tenere Riunioni di

Consultazione Comuni sarà potenziata e le informazioni fornite nel corso di queste

riunioni si concentreranno sulle missioni finanziate dal bilancio dell‟Ue.

Inoltre, la Dichiarazione ricorda un altro punto particolarmente sentito dal Pe

durante le trattative sull‟organizzazione del Seae.

Qualora l‟Ar non potesse partecipare a un dibattito in materia di Pesc e/o Psdc

davanti al Pe riunito in seduta plenaria, il suo posto verrà preso da un rappresentante

della Presidenza di turno o del trio delle Presidenze e il PE sarà informato di questa

sostituzione.

Sono stati inoltre confermati i provvedimenti dell‟AII del 2002 concernenti la

trasmissione di informazioni confidenziali in merito alle missioni e alle operazioni della

Psdc. Tuttavia, l‟Ae può anche fornire, in alcuni casi specifici, su richiesta del

Presidente dell‟Afet e, se necessario, del Presidente del Pe, l‟accesso ad altri documenti

della Pesc ad altri parlamentari.

In secondo luogo, il testo conferma che la nuova procedura di bilancio introdotta

si applica pienamente al bilancio Pesc e che l‟Ar/Vp si è

dal Trattato di Lisbona

impegnato a lavorare per una maggiore trasparenza sul bilancio della Psdc. Ciò

la possibilità di identificare le maggiori missioni Psdc all‟interno del

comprende

bilancio.

Accanto a queste misure, il Parlamento Europeo ha anche chiesto di avere un

controllo sul bilancio in riferimento a un possibile deposito da mettere a disposizione

delle missioni Ue e ad un Istituto dell‟Ue per la Pace, entrambi da creare. Tuttavia,

aumentando le richieste, il PE può correre il rischio di essere percepito dalle altre

istituzioni Ue e specialmente dal Consiglio, come elemento di alterazione dell‟equilibrio

interistituzionale di Bruxelles. Se il Pe assolverà un ruolo comparabile a quello del

Senato Usa, oppure no, dipenderà in larga misura dal modo in cui evolveranno le

22

l‟Ar/Vp e il Seae dall‟altro

relazioni tra il Pe da un lato, e .

21 Vedi Parlamento Europeo, Risoluzione legislativa del Parlamento europeo dell'8 luglio 2010 sulla

proposta di decisione del Consiglio che fissa l'organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per

l'azione esterna (08029/2010 C7-0090/2010 -2010/0816(NLE)), 8 luglio 2010, consultabile al link

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-

0280+0+DOC+XML+V0//IT.

22 Vedi Antonio Missiroli, Implementing the Lisbon Treaty: The External Policy Dimension, Bruges

Political Research Papers No. 14, College of Europe, 2010, p.23, consultabile sul sito web del Collegio

d‟Europa www.coleurop.eu. 69

5. Il ruolo della cooperazione interparlamentare

Oltre ai livelli nazionale ed europeo, esiste un terzo livello di controllo sulla

politica di sicurezza e difesa europea, esercitato dagli organismi interparlamentari, il più

quali è stato da sempre l‟Assemblea Europea di Sicurezza e Difesa

importante dei

dell‟Unione dell‟Europa Occidentale (Aesd-Ueo).

attività operative dell‟Ueo all‟Ue nel

In seguito al trasferimento delle 2000, il

principale scopo dell‟Assemblea è diventato duplice: monitorare le implicazioni

dell‟impegno per la difesa collettiva dell‟Ueo in base all‟articolo V del Trattato di

Bruxelles modificato e la cooperazione con la Nato; operare un controllo sulla Psdc. In

particolare, l‟Aesd-Ueo ha dedicato un‟attenzione speciale a questioni come le

operazioni di mantenimento della pace nei Balcani, nel Medio Oriente e in Africa.

Uno dei punti di forza dell‟Aesd è il suo impianto istituzionale che comprende

un segretariato permanente e personale specializzato; ciò permette un continuo follow-

23 Quello che l‟Assemblea

up sulle problematiche di sicurezza e difesa a livello europeo .

24

può fare è tuttavia soggetto a molti limiti .

caso, il 31 marzo 2010 la Presidenza del Consiglio Permanente dell‟Ueo

In ogni

ha pubblicato una dichiarazione che sosteneva che l‟Aesd e il resto degli organismi Ueo

diventati superflui in seguito all‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona e segnatamente

clausola di difesa collettiva dell‟Ue.

della 25

Questi organismi dovrebbero quindi essere sciolti entro giugno 2011 . La stessa

dichiarazione richiedeva al contempo il potenziamento del dialogo interparlamentare

europeo nel campo della sicurezza e della difesa, per compensare la futura chiusura

dell‟Assemblea. Subito dopo, il ha istituito un “comitato

Presidente del Aesd-Ueo

direttivo” incaricato di creare un organismo sostitutivo e di valutare proposte su come

26

proseguire il controllo interparlamentare della Psdc . A suo parere, è necessario creare

una struttura leggera ma permanente, che dovrà essere finanziata congiuntamente dai 27

27

parlamenti nazionali dell‟Ue .

23 Gavrilescu, “Parliamentary Scrutiny of European Security and Defence Policy: is

Vedi Suzana-Elena

there Anybody in Charge?”, cit., p. 89.

24 In primo luogo, l‟Assemblea non è giuridicamente titolata ad intervenire nel processo decisionale, sia a

livello nazionale sia europeo. Piuttosto, agisce come forum di valutazione delle politiche e delle missioni

In secondo luogo, la composizione dell‟Assemblea coincide con quella dell‟Ueo e non con

Psdc.

l‟appartenenza all‟Ue, risultando così che l‟Assemblea include Membri del Parlamento (Mp) provenienti

da paesi non-Ue, come Norvegia e Turchia. Questo pone la questione: quanto è legittimo che

un‟istituzione che include rappresentanti che non fanno parte degli Stati membri dell‟Ue debba esaminare

la Politica Europea di Sicurezza e Difesa? Infine, le delegazioni nazionali Ueo-Aesd devono essere

del Consiglio d‟Europa e non è stato espresso nessun criterio

identiche a quelle dell‟Assemblea

concernente la sfera di competenza dei membri nominati. Ne deriva che le delegazioni nazionali non sono

necessariamente composte da una maggioranza di membri provenienti dalla commissione per la difesa.

25 Vedi WEU Permanent Council, Statement by the Presidency on the termination of the Bruxelles Treaty,

31 March 2010, consultabile al link

http://www.ena.lu/statement_presidency_permanent_Council_termination_Bruxelles_treaty_march_2010

-02-37640.

26 Vedi European Security and Defence Assembly, Assembly of the Western European Union, Psdc

Monitoring by national parliaments and in the European Parliament reply to the annual report of the

Council, Relazione presentata per conto del Comitato per le Relazioni Parlamentari e Pubbliche da

Marietta Karamanli and Hendrik Daems, Document A/2069, 15 June 2010, p. 6, consultabile al link

http://www.assembly-weu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2010/2069.pdf.

27 Vedi Robert Walter, Preserving Democracy: Parlamentoary Scrutiny of EU Security and Defence

Policy, Royal United Service Institute, NewsBrief, Vol. 30, No. 3, May 2010, consultabile al link

70

Oltre all‟Aesd-Ueo, esistono altri organismi intraparlamentari. Essi comprendono:

- la Conferenza della Commissione parlamentare per gli Affari europei (Cosac), che

riunisce i parlamentari provenienti dalle Commissioni per gli Affari Europei dei

parlamenti nazionali, oltre ai rappresentanti del Pe;

- la Conferenza dei Presidenti delle Commissioni Affari Esteri (Cofacc), che riunisce i

Presidenti delle Commissioni per gli Affari Esteri dei parlamenti nazionali e del

Parlamento Europeo;

- la Conferenza della Commissione per la Difesa, che si concentra sui temi relativi alla

difesa. Finora, tuttavia, la cooperazione tra Cosac e Cofacc è stata limitata. Inoltre, dato

l‟esiguo numero di incontri, non è possibile che queste conferenze esercitino una

supervisione sistematica delle decisioni in materia di Psdc e possono fornire soltanto un

In ogni caso, l‟importanza di questa forma di

ridotto scambio di informazioni.

cooperazione interparlamentare è riconosciuta dal Trattato di Lisbona, e più

specificatamente dal Protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell‟ambito

dell‟Unione Europea.

L‟articolo 10 del Protocollo incoraggia la Conferenza delle Commissioni

parlamentari per gli Affari europei ad organizzare conferenze interparlamentari per

discutere temi di Politica Estera e di Sicurezza Comune, compresa la Politica di

Sicurezza e Difesa Comune. Con l‟avvicinarsi della fine dell‟Aesd-Ueo e in vista

dell‟attuazione effettiva delle disposizioni del Trattato di Lisbona, sono state avanzate

alcune proposte per istituire nuove forme di cooperazione interparlamentare. In

l‟istituzione di una conferenza che dovrebbe

particolare, una di queste proposte riguarda

riunire i membri dell‟Afet e i rappresentanti provenienti dalle Commissioni Affari

28

Esteri, Difesa e Affari europei dei parlamenti nazionali .

Osservazioni conclusive e raccomandazioni

Questo studio ha mostrato come, sebbene gli ambiti relativi alla sicurezza e alla

difesa europee abbiano numerose caratteristiche peculiari, queste siano tutte investite

dal problema del cosiddetto “deficit democratico”. Realizzare meccanismi adeguati, che

assicurino legittimità e controllo democratico in materia di politica di sicurezza e difesa

è quindi una condizione di primaria importanza.

Dal punto di vista giuridico, le decisioni sullo schieramento di truppe nazionali

per le missioni e sul loro finanziamento rimane una competenza dei parlamenti

nazionali.

Allo stesso tempo, la legittimazione democratica e il controllo della Psdc

rappresentano una questione che riguarda l‟Ue nel suo complesso, e che non può

dunque limitarsi al solo livello nazionale.

http://www.assembly-

weu.org/en/presse/articles/2010/Walter_RUSI_M2010.pdf?PHPSESSID=f3137d60.

28 Vedi, per esempio, la mozione sulla creazione di una conferenza interparlamentare su Politica estera,

sicurezza e difesa approvata dal Parlamento italiano a settembre 2010. Camera dei Deputati, Seduta n.

368 di mercoledì 15 settembre 2010, Mozione Cicchitto, Franceschini, Reguzzoni, Casini, Bocchino,

concernente iniziative per l‟istituzione di una Conferenza

Casini, Bocchino, Donadi ed altri. N. 1-00423

interparlamentare per la politica estera, di difesa e sicurezza europea, consultabile al link

http://www.camera.it/417?idSeduta=368&resoconto=allegato_a.mozioni.02&param=sed0368.allegato_a.

mozioni. 71

nazionali nelle missioni sotto il cappello dell‟Ue

Lo schieramento delle truppe

rende senza dubbio importante per il Parlamento Europeo accrescere il proprio potere di

sulla Psdc. Questo è reso ancor più vero dall‟entrata in vigore del Trattato di

scrutinio

Lisbona, che ha creato nuove istituzioni in materia di politica estera, di sicurezza e

l‟Ar/Vp e il Seae, in cui gli elementi sovranazionali e quelli

difesa, in particolare

intergovernativi sono strettamente interconnessi, al fine di rafforzare la coerenza

dell‟azione esterna dell‟Unione europea.

È dunque necessario che meccanismi di legittimità democratica siano attuati a

livello dell‟Ue, poiché vision d‟ensemble

i parlamenti nazionali non hanno né una della

Politica di sicurezza e difesa europea come il Pe, e neppure un adeguato accesso alle

informazioni, senza menzionare il fatto che permangono troppe differenze tra i poteri e

le risorse che i parlamenti di ciascun paese dell‟Ue possiedono. Infatti, la legislazione

l‟autorizzazione allo

nazionale e le pratiche relative al controllo della Psdc, compresa

schieramento di truppe nelle missioni Ue, differiscono molto da paese a paese. Ciò

costituisce un ostacolo di primaria rilevanza che impedisce ai parlamenti nazionali di

esercitare uno scrutinio efficace sulla Politica di sicurezza e difesa europea.

Infine, la chiusura dell‟Assemblea parlamentare dell‟Ueo, prevista entro il

giugno 2011, pone il problema di come proseguire la cooperazione interparlamentare

sul controllo della Psdc. Per raggiungere questi obiettivi, dovrebbero essere attuate le

seguenti misure:

- se è vero che sarebbe estremamente difficile superare le differenze politiche,

istituzionali e culturali tra gli Stati Membri, è però importante far conoscere

ampiamente le pratiche più efficaci. Inoltre, quegli Stati Membri che non hanno creato

meccanismi che assicurino il controllo delle politiche di sicurezza e difesa, dovrebbero

sforzarsi in tal senso.

In vista della futura chiusura dell‟Aesd-Ueo,

- non sussiste la necessità di creare

nuovi organismi interparlamentari. Piuttosto, dovrebbero essere potenziati i consessi

esistenti deputati alla cooperazione interparlamentare, come Cosac e Cofacc. È

importante che i rappresentanti dei parlamenti nazionali si riuniscano regolarmente con i

parlamentari europei,, per assicurare un adeguato scambio di opinioni e di pratiche sulle

questioni della difesa tra i livelli europeo e nazionale.

- I provvedimenti contenuti nella Dichiarazione sulla Responsabilità Politica

dell‟Ar/Vp l‟entrata in vigore del

dovrebbero essere applicati interamente. Il periodo tra

Trattato di Lisbona e la piena istituzione del Seae è decisivo, poiché è il momento in cui

vengono stabiliti pratiche e precedenti. È perciò importante che le misure elencate nel

documento vengano attuate a tutti gli effetti.

– – l‟Ar/Vp e il Pe,

- Una relazione operativa ed efficace deve essere stabilita tra

in modo che quest‟ultimo venga debitamente informato, in accordo con le proprie

prerogative, sui principali aspetti e le scelte fondamentali di Politica estera, sicurezza e

difesa, comprese le missioni.

L‟accesso a documenti confidenziali dovrebbe essere esteso a un più elevato

-

numero di parlamentari europei, affinché si evitino discriminazioni, e, fatto più

importante, venga loro permesso di esercitare le proprie prerogative avendo più

informazioni, e dunque, in maniera più efficace. In particolare, i parlamentari che

assumono il ruolo di “relatori” su temi concernenti la Psdc dovrebbero avere accesso a

questi documenti, una volta accertata che essi abbiano ottenuto l‟autorizzazione di

sicurezza. 72

- La Sottocommissione per la Sicurezza e la Difesa (Sede), attualmente istituita

all‟interno della Commissione Afet del Pe, ha giocato un ruolo importante, sebbene sia

necessario stabilire una più funzionale divisione del lavoro tra la Commissione Afet e la

Sottocommissione Sede, anche per evitare deleteri conflitti istituzionali. Alcuni

ritengono che trasformare la Sede in una Commissione del Pe a tutti gli effetti, con

mezzi e personale adeguati, sarebbe un notevole passo avanti. Tali misure che,

argomentano, contribuirebbero significativamente a permettere un più efficace scrutinio

possono essere approvate a metà dell‟attuale legislatura o

parlamentare sulla Psdc,

all‟inizio della prossima. Tuttavia, altri si oppongono a questa mossa, sostenendo che le

tematiche relative alla sicurezza e alla difesa non dovrebbero essere scollegate da quelle

più ampie concernenti la politica estera nel suo complesso ed intesa in senso globale.

- Uno sforzo per una comunicazione adeguata dovrebbe essere realizzato dai

parlamentari nazionali ed europei coinvolti in queste riunioni, per informare un pubblico

più ampio riguardo agli obiettivi e agli strumenti della Psdc. Il modo migliore per

garantire la legittimità democratica e il controllo della Psdc è quello di stabilire forme di

da parte degli organismi parlamentari sull‟esecutivo. Tuttavia, ciò

controllo politico

dovrebbe essere accompagnato da uno sforzo parallelo dei parlamentari, sia a livello

nazionale sia europeo, finalizzato a raggiungere i cittadini.

73

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Conclusioni e raccomandazioni politiche.

Quale modello di gestione delle crisi per l’Ue?

Realtà e prospettive nell’era post-Lisbona

Ettore Greco, Nicoletta Pirozzi e Stefano Silvestri

da parte dell’Ue

1. La gestione delle crisi

Nell‟ultimo decennio, l‟Unione Europea (Ue) ha mostrato un crescente attivismo

nell‟affrontare le sfide alla sicurezza, a livello sia regionale che globale. Con

l‟istituzione e il successivo sviluppo della Politica Europea di Sicurezza e Difesa (Pesd)

l‟Unione ha acquisito una serie di

- ora Politica di Sicurezza e Difesa Comune (Psdc) -

strumenti operativi e istituzionali per la gestione delle crisi. Il concetto di sicurezza a cui

l‟Ue si ispira è ad ampio spettro ed include non solo la gestione delle crisi, ma anche la

prevenzione dei conflitti e la ricostruzione post-conflitto, oltre a una vasta gamma di

attività militari e civili: non solo le tradizionali missioni di mantenimento della pace, ma

anche quelle di polizia, l‟aiuto allo sviluppo e il consolidamento delle istituzioni. La

Strategia europea di sicurezza, adottata nel dicembre del 2003, ha confermato tale

approccio, che è stato poi rafforzato da alcune nuove disposizioni contenute nel Trattato

di Lisbona. nei capitoli precedenti, il ruolo dell‟Ue nell‟ambito della

Come sottolineato

sicurezza e della difesa ha acquisito un profilo sempre più spiccato grazie a una serie di

importanti passi avanti in termini di capacità, esperienza operativa, organizzazione

istituzionale ed elaborazione politica. Questa evoluzione ha interessato sia il campo

militare che quello civile, facendo emergere gradualmente un approccio civile-militare

integrato.

Tuttavia, l‟architettura istituzionale dell‟Ue per la gestione delle crisi e le sue

capacità operative presentano ancora diversi limiti e sono ancora ben lungi dagli

ambiziosi obiettivi enunciati nei vari documenti ufficiali. Inoltre, la politica estera e di

sicurezza dell‟Ue soffre di scarsa coerenza – sia al suo interno sia rispetto ad altre azioni

esterne come la cooperazione allo sviluppo o il commercio e di un deficit di

legittimità democratica.

Sulla base dell‟analisi svolta nei capitoli precedenti, vengono qui riassunti i

dell‟Ue e avanzate

punti di forza e di debolezza del sistema di sicurezza e di difesa

alcune raccomandazioni politiche per rafforzarne la coerenza e l‟efficacia.

L‟europeizzazione delle forze armate

1.1 La crisi economica può essere un incentivo all‟europeizzazione delle strutture e

delle capacità di difesa. Effettivamente, molti Stati Membri stanno considerando con

rinnovato interesse la possibilità di cooperare e condividere risorse a livello dell‟Ue nel

settore della difesa.

è Direttore dell‟Istituto Affari Internazionali

Ettore Greco (Iai); Nicoletta Pirozzi è Responsabile di

dell‟Istituto Affari Internazionali dell‟Istituto Affari

ricerca (Iai); Stefano Silvestri è Presidente

Internazionali (Iai). 77

Inoltre, l‟Ue ha ora a disposizione diverse nuove strutture, strumenti e

sia nell‟ambito che al di fuori del Trattato di Lisbona. I Paesi che

meccanismi, istituiti

hanno la volontà politica e sono in grado di avanzare rapidamente nello sviluppo delle

capacità di difesa possono creare una Cooperazione Strutturata Permanente, al fine di

in modo più coordinato le loro capacità nazionali. L‟Agenzia Europea

espandere e usare

per la Difesa, istituita nel 2004, potrebbe diventare un valido strumento per promuovere

iniziative comuni in diversi campi, inclusi gli equipaggiamenti e la logistica. I cosiddetti

Gruppi tattici altamente addestrati, in formazione di battaglioni, pronti per essere

schierati in 15 giorni e per almeno un mese offrono uno strumento per una

cooperazione militare regolare e intensa tra gli Stati Membri, che può permettere

all‟Unione di intervenire in scenari di crisi remoti e instabili, aprendo la strada

eventualmente a una missione più ampia della stessa Ue o delle Nazioni Unite.

Tuttavia, i tagli che stanno subendo i bilanci della difesa potrebbero impedire

alle attività di sicurezza e difesa dell‟Ue, spingendoli a

agli Stati Membri di partecipare –

preferire altre forme di cooperazione bilaterale o in altri contesti, come la Nato.

Questa tendenza è favorita dall‟attuale sistema di finanziamento delle operazioni

militari dell‟Ue: solo –

il 10% dei costi sono coperti da un meccanismo comune il

cosiddetto meccanismo Athena, mentre il resto viene pagato dai Paesi che forniscono le

truppe. La condivisione non solo dei rischi, ma anche dei costi è quindi distribuita in

modo impari, a danno dei maggiori Stati. Questa è una delle ragioni per cui sia la

Cooperazione Strutturata Permanente sia i gruppi tattici sono finora esistiti solo sulla

carta e l‟Ue ha spesso fallito nel garantire la propria presenza e nel fornire il proprio

contributo in molti teatri di conflitto.

1.2 L‟Ue come potenza civile

Il settore civile ha acquisito un‟importanza crescente nella dottrina e nella prassi

di gestione delle crisi. È il settore nel quale l‟Ue

Ue vanta un chiaro vantaggio

comparativo rispetto ad altri attori. In effetti, la maggior parte delle operazioni Ue sono

oggi di natura civile. Dal 2003 l‟Ue ha dispiegato 17 missioni civili (o civili-militari) su

25 operazioni Psdc, nove delle quali sono ancora in corso in regioni molto differenti,

l‟Africa, il Caucaso Meridionale e l‟Asia Centrale.

come i Balcani, il Medio Oriente,

Negli ultimi anni l‟Ue ha raggiunto traguardi significativi nel campo delle

l‟elaborazione di futuri scenari di intervento nell‟ambito

capacità civili. In particolare,

2008 e del 2010, ha permesso all‟Ue di valutare la misura, la

degli Obiettivi Primari del

tipologia e la durata delle risposte di carattere civile che potrebbero essere richieste. Si è

conseguentemente identificata una nuova expertise.

La necessità di intervenire in situazioni di debolezza delle istituzioni statali ha

portato a un numero crescente di missioni multifunzionali, che includono compiti di

polizia, la promozione dello Stato di diritto e la riforma/riabilitazione del sistema

giudiziario. Queste missioni spesso implicano una combinazione di compiti più

tradizionali, come l‟addestramento, il monitoraggio e l‟assistenza, con funzioni più

propriamente esecutive (come nel caso della missione Eulex in Kosovo).

Tuttavia, lo sforzo per assicurare una presenza sul territorio non è sempre stato

accompagnato da un‟attenzione adeguata agli aspetti qualitativi degli interventi. In

generale, le capacità civili di gestione delle crisi dell‟Ue restano molto carenti,

specialmente se paragonate alla loro controparte militare, e il settore, nel suo insieme,

necessita di un maggiore grado di specializzazione. Più specificatamente, l‟Ue ancora

78

non dispone, in campo civile, di capacità che assicurino una rapida capacità di

dispiegamento, la sostenibilità delle missioni e la qualità del personale.

1.3 Verso un coordinamento civile-militare

Nello sforzo di attuare l‟“approccio globale alla sicurezza”, l‟Ue ha

progressivamente sviluppato propri concetti di cooperazione civile-militare (Cimic) e di

coordinamento civile-militare (Cmco). Sono state realizzate nuove strutture, inclusi un

Centro Operazioni pienamente operativo all‟interno della Cellula Civile-Militare, e un

Crisis Management and Planning Directorate (Cmpd).

Tuttavia, all‟Ue manca ancora una struttura globale di carattere civile-militare

per la pianificazione e la conduzione delle operazioni Psdc. Infatti, attività come quelle

di intelligence, allerta precoce, analisi e prevenzione dei conflitti non sono

efficacemente integrate nel processo decisionale della gestione delle crisi.

nuovo Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae) incorpora la maggior

Il

parte dei mezzi necessari a condurre tali attività, ma rimane il rischio di

sovrapposizioni, competizione e frammentazione. A livello operativo, la cooperazione

ostacolata dall‟esistenza di diverse catene di comando

civile-militare è ancora e dalle

procedure di bilancio. Mentre le missioni civili sono finanziate direttamente dal bilancio

“costs

collettivo della Pesc, le missioni militari seguono il principio lie where they fall”

(in base al quale i Paesi che forniscono i mezzi e il personale per le missioni sostengono

anche i relativi costi), mentre soltanto una piccola parte (le spese comuni) sono

finanziate tramite il meccanismo Athena.

1.4 Il nuovo Servizio diplomatico europeo

Servizio Europeo per l‟Azione Esterna (Seae) è una delle principali

Il

innovazioni del Trattato di Lisbona. Consisterà di un corpo diplomatico di circa 1.200

persone (nella prima fase di attuazione), con il compito di assistere il nuovo Alto

Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Catherine Ashton,

1

nell‟adempimento del suo mandato. Lo scopo è di assicurare una maggiore coerenza

fra i vari aspetti dell‟azione esterna dell‟Unione (sicurezza, cooperazione allo sviluppo,

con le altre politiche dell‟Ue. Il Servizio è chiamato a cooperare con

commercio ecc.) e

diversi organismi il Segretariato Generale del Consiglio, i servizi della Commissione,

– al fine di aumentare la visibilità dell‟Unione

i servizi diplomatici degli Stati Membri e

sua efficacia sul piano mondiale. Una delle maggiori sfide è l‟integrazione, all‟interno

la

del Servizio, dei rappresentanti della Commissione, del Consiglio e degli Stati Membri.

Non sarà facile conciliare le istanze intergovernative con quelle dell‟Ue a Bruxelles.

Ciononostante, il Seae può diventare un elemento chiave per un sistema di

politica estera più unito e trasparente. I nuovi diplomatici dell‟Ue (provenienti da

diverse istituzioni e aree politiche) lavoreranno insieme all‟elaborazione e all‟attuazione

delle politiche esterne e adempiranno ad un importante ruolo di comunicazione.

Toccherà a loro, fra l‟altro, spiegare le scelte dell‟Ue all‟opinione pubblica, ai mezzi di

1 L‟Articolo 18 TEU assegna all‟Alto Rappresentante il compito di guidare la Politica Estera e di

Sicurezza Comune (Pesc), presiedendo il Consiglio Affari Esteri e adempiendo in seno alla Commissione

alle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento

degli altri aspetti dell'azione esterna dell'Unione, supportando e facilitando la cooperazione tra il

Consiglio e la Commissione, al fine di assicurare coerenza tra le diverse aree dell„azione esterna dell‟Ue.

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AUTORE

Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Testo dal titolo "L’UNIONE EUROPEA E LA GESTIONE DELLE CRISI: ISTITUZIONI E CAPACITÀ", a cura di Ettore Greco, Nicoletta Pirozzi e Stefano Silvestri. Gli argomenti trattati sono:
politiche di sicurezza e di difesa comuni dell'Unione Europea (PSDC), interventi civili ed umanitari in situazioni di conflitto, il dibattito sulla creazione di un esercito europeo, prospettive di evoluzione delle politiche di sicurezza comuni.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in relazioni internazionali
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Azione esterna dell’Unione europea: cooperazione e sicurezza e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Moccia Luigi.

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