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Unione Europea come attore globale

Resoconto del corso tenuto dall'Istituto di Affari Internazionali dal titolo “L’UNIONE EUROPEA COME ATTORE GLOBALE:LE POLITICHE DI SICUREZZA, DIFESA E AIUTO ALLO SVILUPPO” e curato da Gianni Bonvicini, Michele Comelli, Nicoletta Pirozzi, Nathalie Tocci e Cristiano Zagari. Vi si tratta dell'Unione... Vedi di più

Esame di Azione esterna dell’Unione europea: cooperazione e sicurezza docente Prof. L. Moccia

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finding, fornire supporto logistico. Il personale delle CRTs è raggruppato in un roster di

100 esperti preselezionati dagli Stati membri e obbligati a seguire corsi di formazione

specifici. Le CRTs sono operative dall’inizio del 2007, ma finora soltanto pochi esperti

civili formati nell’ambito delle CRTs sono stati impiegati in missioni UE.

Un nuovo Civilian Headline Goal 2010 è stato adottato nel novembre del 2007, con lo

scopo di “facilitate the deployment of civilian crisis management capabilities of high

quality, with the support functions and equipment required in a short time-span and in

sufficient quantity.” Questo implica il bisogno di migliorare la qualità delle capacità

civili – anche attraverso un accresciuto coordinamento tra le attività di formazione e le

necessità operative – garantendo una maggiore disponibilità del personale, sviluppando

applicazioni pratiche e tecnologiche per supportare la pianificazione e la conduzione

delle operazioni, incrementando la cooperazione tra componenti civili e militari della

PESD, attività della Commissione europea e del terzo pilastro.

c. Principali strutture per la gestione delle crisi in ambito UE

- Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne (CAGRE)

- Segretario generale/Alto Rappresentante per la PESC

- Segretariato Generale

- Comitato Politico e di Sicurezza (COPS)

- Comitato Militare (EUMC)

- EUMS

- Comitato incaricato degli aspetti civili della gestione delle crisi (CIVCOM)

- Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC)

- Gruppo Politico-Militare (PMG)

- Gruppo di Consiglieri per le Relazioni Esterne (RELEX)

- Policy Unit

- SITCEN

- Cellula Civile-Militare

d. Procedure di gestione delle crisi

Nel caso in cui l’UE decida di intervenire per rispondere ad una crisi in atto, un concetto

di gestione della crisi viene redatto sotto la direzione del COPS: questo documento

descrive gli interessi politici dell’UE, gli scopi e l’obiettivo finale, insieme alle

principali opzioni strategiche per rispondere alla crisi ed una possibile exit strategy.

Il concetto di gestione della crisi viene presentato al COREPER/Consiglio dell’UE: 1) il

COREPER discute il concetto di gestione della crisi e lo trasmette al consiglio; 2) il

Consiglio nella maggior parte dei casi conferma le decisioni del COREPER ed adotta il

concetto di gestione della crisi.

Su questa base, il COPS incarica l’EUMC di identificare opzioni strategiche militari e il

CIVCOM di sviluppare opzioni strategiche civili e di polizia. La CPCC collabora con il

CIVCOM a sviluppare le opzioni civili e di polizia. Il COPS valuta tutte le opzioni

strategiche e le trasmette al COREPER/Consiglio. 52

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Il Consiglio adotta la decisione di agire, solitamente sotto forma di un’Azione comune:

questa decisione contiene anche la delega al COPS dei poteri di comando politico e

direzione strategica dell’operazione (articolo 25 del TUE).

- Nel caso di missioni militari, il Comandante operativo supporta il Comitato Militare

- Nel caso di missioni civili e di polizia, il Capo missione supporta il CIVCOM e la

CPCC

per sviluppare il concetto di operazione (CONOPS) e il piano operativo (OPLAN), che

vengono trasmessi al COPS e adottati dal Consiglio.

Sotto l’autorità del Consiglio, il COPS esercita il controllo politico e la direzione

strategica dell’operazione. Il Rappresentante Speciale dell’UE, il Comandante operativo

e il Capo missione fanno rapporto al COPS regolarmente. Una volta terminata

l’operazione, viene avviato un processo di identificazione delle lessons learned.

e. Finanziamento delle missioni civili e militari

Il finanziamento delle operazioni civili e militari di gestione delle crisi in ambito UE è

regolato dall’articolo 28.3 del TUE. Le operazione civili di gestione delle crisi sono

finanziate attraverso il bilancio PESC (nel 2008, sono stati stanziati 285 milioni di

euro), cioè attraverso il bilancio comunitario.

Le operazioni che hanno implicazioni di carattere militare o di difesa, invece, non

possono essere finanziate dal bilancio comunitario. Alcune di queste spese vengono

ripartite tra gli Stati membri sulla base del loro PIL. Un meccanismo finanziario

chiamato Athena è stato istituito nel febbraio del 2004 per facilitare gestione di questi

costi comuni. Il Consiglio ha adottato una definizione restrittiva di costi comuni, tanto

che soltanto il 10% dei costi di una missione vengono di solito coperti attraverso questo

meccanismo. Partecipano tutti gli Stati membri tranne la Danimarca, che ha un opting

out per gli impegni militari derivanti dai trattati. Le spese rimanenti vengono coperte

attraverso il principio “costs lie where they fall”.

f. Le missioni PESD: bilanci e prospettive

- Nuovi teatri d’azione

Il dinamismo dell’Ue in ambito Pesd va collegato a diversi fattori. Da un lato alle

crescenti richieste di intervento provenienti dalla comunità internazionale e dagli attori

coinvolti nelle crisi, conseguenza dell’aumento della credibilità politica e

dell’imparzialità attribuite alle istituzioni europee. Dall’altro all’aumento delle risorse

finanziarie e operative destinate dall’Ue alla promozione della sicurezza e della stabilità

al di fuori dei propri confini, nonché alla gamma di strumenti per la prevenzione e

gestione dei conflitti di cui l’Ue dispone e che le garantiscono un vantaggio comparato

rispetto alle altre organizzazioni internazionali. Tale dinamismo non si è arrestato

nemmeno nel periodo di stallo seguito alla mancata ratifica del Trattato costituzionale

europeo da parte di Francia e Olanda nel 2005. 53

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Tra le principali direttrici di sviluppo delle operazioni condotte in ambito Pesd va

innanzi tutto registrato un ampliamento del teatro d’azione. Nell’area dei Balcani, il

mandato di Eupm in Bosnia-Erzegovina è stato esteso a partire dal 2006 per

comprendere anche la lotta al crimine organizzato e dal dicembre 2004 è attiva Eufor

Althea, una missione militare di stabilizzazione condotta dall’Ue facendo ricorso alle

capacità ed alle strutture di comando della Nato nell’ambito degli accordi Berlin Plus.

In Macedonia, dopo l’operazione militare Concordia condotta nel 2003 e la missione

civile di polizia Eupol Proxima conclusa nel 2005, è stata dispiegata la nuova missione

civile Eupat, destinata alla riforma del settore di polizia attraverso attività di formazione

e monitoraggio.

Altre zone di intervento hanno assunto un’importanza crescente, dal Medio Oriente

(Eubam per il monitoraggio del valico di Rafah tra Egitto e Striscia di Gaza, Eupol

Copps per la riforma della polizia palestinese, Eujust Lex per la riforma del settore della

giustizia in Iraq) all’Africa (in particolare in Congo e in Sudan/Darfur) all’Asia centrale

(Eupol Afghanistan) e orientale (Amm Aceh). Questo ha contribuito a rafforzare

l’immagine dell’Ue come attore di sicurezza globale, ma la mancanza di una chiara

strategia d’intervento e di priorità ben definite ha inciso negativamente sulla coerenza e

l’efficacia delle azioni condotte.

Nel corso del 2008, tre nuove missioni sono state lanciate in Kosovo, Ciad e Guinea

Bissau, oltre alla missione navale EU NAVFOR Somalia.

- Evoluzione dei compiti

Si è ampliata anche la varietà dei compiti assunti dall’Ue, soprattutto in ambito civile:

attualmente l’Ue è impegnata non soltanto nei settori originariamente identificati al

Consiglio Europeo di Feira del 2000 (in particolare polizia e stato di diritto), ma anche

nel controllo delle frontiere, nella lotta al crimine organizzato, nella riforma del settore

della sicurezza, nei programmi di disarmo, smobilitazione e reintegrazione nella società

civile di ex combattenti. Restano dubbi sulla capacità dell’Ue di condurre operazioni

militari autonome e di entità numerica rilevante in situazioni di conflitto aperto: fino ad

oggi, le operazioni militari condotte dall’Ue hanno fatto ricorso alle capacità Nato

(Eufor Althea) oppure si sono caratterizzate per dimensioni e compiti ristretti (Artemis).

- Missioni integrate

Un crescente coordinamento tra componenti e compiti di natura civile e militare si è

sviluppato a livello istituzionale, con la creazione della Cellula civile-militare per la

pianificazione e conduzione di missioni integrate, e a livello operativo, come

testimoniano la missione civile di smilitarizzazione in Aceh, condotta prevalentemente

da personale militare, oppure le azioni di supporto civile-militare condotte in

Sudan/Darfur e Somalia. Nondimeno, la pianificazione integrata trova ancora ostacoli

rilevanti, in parte collegati alla difficoltà di ricondurre entrambe le componenti sotto

un’unica catena di comando per la gestione delle missioni, in parte a causa dei

meccanismi di finanziamento previsti dall’Ue. Tali meccanismi seguono infatti logiche

differenti per le spese militari – che devono essere coperte dai singoli stati membri che

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partecipano con proprio personale – e per quelle civili – che invece rientrano nel

bilancio comunitario Pesc insieme agli altri costi comuni delle missioni.

- Interazione tra primo e secondo pilastro

Anche le attività che tradizionalmente restavano divise tra primo pilastro – di

competenza prevalente della Commissione europea – e secondo pilastro – riconducibili

al Consiglio dell’Ue e alle logiche intergovernative di negoziazione tra gli Stati membri

– sono state caratterizzate da una parziale integrazione: personale della Commissione

europea è presente nella Cellula civile-militare, e un sempre più frequente

avvicendamento si sta realizzando sul terreno tra compiti affidati alle due istituzioni,

come testimoniato dalla missione Eupat in Macedonia, designata esplicitamente per

assicurare la transizione alla Commissione europea dei compiti precedentemente svolti

in ambito Pesd. Eppure, il coordinamento interno incontra ostacoli significativi nei

diversi metodi di lavoro del personale delle due istituzioni e ancora risente di un certo

grado di competizione interistituzionale.

Per un aggiornamento sulle missioni PESD:

ISIS Europe, ESDP and EU mission updates, March 2009, http://www.isis-

europe.org/pdf/2009_artrel_253_esr43-esdp-mission-update.pdf.

g. Il Trattato di Lisbona e la PESD

Il 19 ottobre 2007 gli Stati membri dell’UE hanno adottato a Lisbona il Progetto di

trattato che modifica il trattato sull'Unione europea e il trattato che istituisce la

Comunità europea. Il nuovo Trattato di Lisbona è stato formalmente firmato dai Capi di

Stato e di Governo al Consiglio Europeo del 13 dicembre 2007. Una nuova sezione

dedicata alla Politica di Sicurezza e di Difesa Comune riconduce nell’ambito del

Trattato la Politica Europea di Sicurezza e Difesa e tutti i suoi sviluppi a partire dal

Consiglio Europeo di Colonia del 1999. La nuova PSDC è descritta come parte

integrante della Politica Europea di Sicurezza e Difesa. Essa assicura che l'Unione

disponga di una capacità operativa ricorrendo a mezzi civili e militari per condurre

missioni al suo esterno finalizzate per il mantenimento della pace, alla prevenzione dei

conflitti e al rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi

della Carta delle Nazioni Unite.

Per ciò che concerne il finanziamento della politica di difesa, il Trattato mantiene il

divieto di imputare al bilancio generale dell’Unione le spese derivanti da operazioni che

hanno implicazioni nel settore militare o della difesa. Dette spese sono a carico degli

Stati membri secondo un criterio di ripartizione basato sul PIL. Tuttavia, il Trattato

prevede l’adozione di una decisione europea finalizzata a garantire il rapido accesso agli

stanziamenti del bilancio dell’Unione destinati al finanziamento urgente di iniziative

riguardanti attività preparatorie dei compiti di Petersberg. Inoltre, per finanziare le

attività preparatorie dei compiti di Petersberg che non sono a carico del bilancio

generale dell’Unione, viene creato un fondo iniziale costituito da contributi degli Stati

membri (simile al meccanismo Athena).

Viene istituita la personalità giuridica dell’UE e viene eliminata la struttura in pilastri.

Le cooperazioni rafforzate vengono estese al settore della PESC: per istituire una

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cooperazione rafforzata occorre una decisione all’unanimità del Consiglio e nove Stati

membri partecipanti. Viene istituito l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la

Politica di Sicurezza, che è insieme Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di

Sicurezza e Vice-Presidente della Commissione Europea, e creato il Servizio Europeo

per l’Azione Esterna. L’Alto Rappresentante sarà responsabile della PESC e sarà

nominato con votazione a maggioranza qualificata, con il consenso del Presidente della

Commissione Europea. Egli presiederà le riunioni del Consiglio Affari Esteri e il COPS.

Sarà l’Alto Rappresentante, e non il COPS come stabilito dal Trattato di Nizza, che

assicurerà il coordinamento degli aspetti civili e militari della gestione delle crisi, sotto

l’autorità del Consiglio e a stretto contatto con il COPS. Nuovo Presidente permanente

del Consiglio, che avrà mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta e presiederà

il Consiglio europeo. Egli dovrà assicurare la rappresentanza esterna dell'Unione per le

materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni

dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Si ribadisce quanto stabilito nel Trattato di Amsterdam: la PESD comprende una

graduale definizione di una politica di difesa comune dell’Unione, che condurrà ad una

difesa comune non appena il Consiglio europeo avrà così deciso, deliberando

all’unanimità.

L’articolo 44 prevede che il Consiglio possa affidare lo svolgimento di una missione ad

un gruppo di Stati che lo desiderano e dispongono delle capacità necessarie per tale

missione. Le missioni di Petersberg sono state ampliate fino a comprendere:

- le missioni umanitarie e di soccorso;

- le attività di mantenimento della pace (peacekeeping);

- e le missioni di unità di combattimento nella gestione di crisi, comprese le

missioni tese al ristabilimento della pace (peacemaking);

- le azioni congiunte in materia di disarmo;

- le missioni di consulenza ed assistenza in materia militare;

- le missioni di prevenzione dei conflitti;

- le operazioni di stabilizzazione al termine dei conflitti (peacebuilding).

Infine, l’articolo 42 prevede una forma di cooperazione strutturata permanente tra gli

Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che

hanno sottoscritto impegni più vincolanti. Le votazioni relative alla decisione istitutiva,

all’estensione della partecipazione a un nuovo Stato e alla sospensione della

partecipazione di uno Stato che non soddisfi i criteri necessari vengono prese a

maggioranza qualificata, in evidente deroga la principio dell’unanimità da sempre

applicato alla PESC e in particolare alle questioni aventi implicazioni militari o nel

settore della difesa. A differenza delle cooperazioni rafforzate, non è stabilita alcuna

soglia minima di partecipanti.

In altre parole, la cooperazione strutturata permanente rappresenta un formato nuovo per

l’UE e peculiare per la PESD. Non è del tutto chiaro se e fino a che punto la

partecipazione a questa cooperazione sia basata sulla volontà politica e/o sulla capacità

funzionale dei Paesi membri: rispetto all’unione monetaria, ad esempio, i criteri

illustrati dal Protocollo sono meno specifici e per nulla qualificanti, lasciando dunque

molto spazio all’interpretazione. La sua finalità non è del tutto esplicitata ma appare

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abbastanza leggibile: da un lato, la cooperazione mira ad offrire incentivi supplementari,

e cioè la partecipazione ad un club esclusivo, per il miglioramento delle capacità militari

e per l’aumento delle risorse investite nella difesa, a livello sia nazionale che congiunto.

Dall’altro, prefigura evidentemente la formazione di un gruppo che può diventare il

primo nucleo integrato di paesi a cui rivolgersi per la conduzione di operazioni

impegnative e ad alta intensità militare: nucleo che, evidentemente, verrebbe ad avere

un’influenza determinante anche nelle decisioni politiche comuni.

Inoltre, l’articolo 42 del Trattato di Lisbona introduce per la prima volta una clausola di

difesa collettiva. Un primo tentativo in questo senso era già stato fatto da un gruppo di

Paesi membri (tra i quali l’Italia) in occasione del Trattato di Amsterdam, ma non era

riuscito a trovare consenso unanime tra i partner. Stavolta il tentativo è riuscito, ma non

senza problemi e, comunque, con alcune avvertenze importanti. Tale clausola prevede

che, qualora uno Stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri

Stati sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in

conformità con l’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite,

- senza però che ciò pregiudichi il carattere specifico della politica di sicurezza e difesa

di taluni Stati membri (riferimento agli Stati neutrali);

- né la conformità degli impegni e della cooperazione in questo settore nell’ambito della

NATO, che resta, per gli Stati che ne sono membri, il fondamento della loro difesa

collettiva.

Il Trattato contiene anche una seconda clausola detta di solidarietà (articolo 222),

secondo la quale l’UE e gli Stati membri agiscono congiuntamente quando uno di questi

ultimi sia stato oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o

provocata dall’uomo. Questa clausola rappresenta il culmine di un processo cominciato

a Siviglia nel giugno del 2002 con la Dichiarazione del Consiglio europeo sul contributo

di PESC e PESD alla lotta contro il terrorismo. Del resto, dopo l’attentato di Madrid nel

marzo del 2004, il coinvolgimento di numerosi cittadini europei nello tsunami del

dicembre 2004 in Asia e l’azione terroristica che ha colpito Londra nel luglio 2005, la

gestione coordinata e solidale dei disastri si è sempre più definita come un obiettivo

anche della PESD. Le modalità di attuazione della clausola di solidarietà sono definite

da una decisone europea del Consiglio adottata a maggioranza qualificata (all’unanimità

se la decisione ha implicazioni nel settore della difesa).

Ancora, l’articolo 196 contiene una nuova disposizione in materia di protezione civile,

che incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri al di rafforzare l’efficacia dei

sistemi di prevenzione e protezione dalle calamità naturali o provocate dall’uomo. Di

fatto questo articolo istituisce una nuova competenza dell’UE in materia di protezione

civile, precisando che l’azione dell’UE è intesa a:

- sostenere e completare l’azione degli Stati membri a livello nazionale, regionale e

locale concernente la prevenzione dei rischi, la preparazione degli attori della protezione

civile negli Stati membri e l’intervento in caso di calamità naturali o provocate

dall’uomo all’interno dell’Unione;

- promuovere una cooperazione operativa rapida ed efficace all’interno dell’Unione tra i

servizi di protezione civile nazionali;

- favorire la coerenza delle azioni intraprese a livello internazionale in materia di

protezione civile. 57

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L’articolo 42 del Trattato prevede poi l’istituzione si una Agenzia nel settore dello

sviluppo delle capacità di difesa, della ricerca, dell’acquisizione e degli armamenti, la

cosiddetta Agenzia europea per la difesa. Questa agenzia è stata creata addirittura prima

della firma del TC, nel luglio del 2004. All'Agenzia partecipano tutti gli Stati membri

dell'Unione europea, tranne la Danimarca. L'Agenzia è posta sotto l'autorità e il

controllo politico del Consiglio, con a capo il Segretario Generale/Alto Rappresentante

per la PESC. L'organo decisionale dell'Agenzia è il comitato direttivo, che è composto

da un rappresentante di ciascuno degli Stati membri partecipanti e da un rappresentante

della Commissione. La sede è a Bruxelles. Gli obiettivi perseguiti sono:

- sviluppare le capacità di difesa nel settore della gestione delle crisi;

- promuovere e rafforzare la cooperazione europea nel settore degli armamenti;

- rafforzare la base industriale e tecnologica di difesa europea e creare un mercato

europeo competitivo dei materiali di difesa;

- potenziare l'efficacia della ricerca e della tecnologia europea nel settore della

difesa.

L’EDA ha inoltre lanciato nell’ottobre del 2006, con la pubblicazione di un Long Term

Vision Report, un progetto per l’elaborazione di una strategia politico-militare di lungo

periodo per lo sviluppo delle capacità dell’UE da qui al 2025.

Un Protocollo specifico (n. 10) illustra i criteri per la partecipazione:

- Procedere più intensamente allo sviluppo delle capacità di difesa, attraverso lo

sviluppo dei contributi nazionali e la partecipazione, se del caso, a forze multinazionali,

ai principali programmi europei di equipaggiamento e all’attività dell’Agenzia europea

per la difesa;

- Essere in grado di fornire, al più tardi nel 2007, a titolo nazionale o come

componente di gruppi di forze multinazionali, unità di combattimento con elementi di

supporto (compresi trasporto e logistica) capaci di intraprendere le missioni di

Petersberg così come definite nell’articolo III-309 del TC: si tratta dei cosiddetti gruppi

tattici o battlegroups, dispiegabili entro un termine da 5 a 30 giorni e sostenibili per un

periodo iniziale di 30 giorni prorogabili fino ad almeno 120 giorni. 58

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Modulo 2.

La cooperazione con le altre organizzazioni di sicurezza (ONU, NATO, UA)

Letture obbligatorie:

Sven Biscop and Antonio Missiroli, “The EU in, with and for the UN Security Council:

Brussels, New York, and the (Real) world”, in Nicoletta Pirozzi (ed.), Strengthening the

UN security system. The role of Italy and the EU, Roma, IAI, April 2008 (Quaderni IAI,

English Series No. 11), p. 7-21, http://www.iai.it/pdf/Quaderni/Quaderni_E_11.pdf;

Michele Comelli e Nicoletta Pirozzi, La cooperazione tra l'Unione europea e la Nato,

Roma, Senato della Repubblica, 2007 (Contributi di Istituti di ricerca specializzati ; 69),

http://www.iai.it/pdf/Oss_Transatlantico/69.pdf;

Nicoletta Pirozzi, EU support to African security architecture: funding and training

components, Paris, EU Institute for Security Studies, February 2009 (Occasional papers,

76), http://www.iss.europa.eu/uploads/media/op76.pdf.

1. La cooperazione UE-ONU

• Evoluzione della cooperazione UE-ONU nel settore della gestione delle crisi:

TUE

o EC Communication “The European Union and the United Nations: The

o

choice of multilateralism” (settembre 2003)

Joint Declaration on Co-operation in Crisis Management (settembre

o

2003) e documenti di attuazione

Strategia europea di sicurezza (dicembre 2003) e rapporto di attuazione

o

(dicembre 2008)

Trattato di Lisbona

o Joint Statement on UN-EU Co-operation in Crisis Management (giugno

o

2007) e documenti di attuazione

• Dialogo inter-istituzionale

• Contributo dell’UE al peacekeeping ONU

• Mandato ONU per le missioni PESD

• Cooperazione UE-ONU sul campo

• Prospettive di cooperazione:

battlegroups;

o African peacekeeping capacity-building;

o multidimensional peacekeeping;

o early warning.

o 59

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IAI0905

2. La cooperazione UE-NATO

• Dagli accordi Berlin Plus alla Cellula Civile-Militare

• La cooperazione istituzionale

• La cooperazione sul campo

• I nodi politici irrisolti

• Prospettive di cooperazione:

il vertice NATO (aprile 2009)

o la revisione del concetto strategico NATO

o

3. La cooperazione UE-UA

• Da Il Cairo a Lisbona: evoluzione delle relazioni UE-Africa nel settore della

sicuezza EU-Africa Summit (Il Cairo, 2000)

o EU Strategy for Africa (2005)

o new Joint Africa-EU Strategy (Lisbona, 2007)

o

• Dall’OUA all’UA: integrazione regionale africana nel settore della sicurezza

Africa must unite

o Responsibility to Protect

o Try Africa first

o

• Dialogo politico

• Cooperazione inter-istituzionale

• African Peace Facility

• Cooperazione sul campo

• Le carenze della cooperazione UE-Africa nel settore della sicurezza 60

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IAI0905 Parte V

Michele Comelli

Le relazioni di sicurezza dell’UE verso le aree limitrofe: allargamento,

partenariato e vicinato

Modulo 1.

Questa lezione si propone di inquadrare le relazioni di sicurezza dell’Ue nei confronti

delle aree limitrofe nel più ampio quadro teorico-concettuale del concetto di sicurezza

multidimensionale adottato dall’Ue e delle esperienze maturate sul campo. Verranno

passati in rapida rassegna i principali strumenti e politiche adottati dall’Ue a questo

riguardo, con un particolare focus sull’allargamento. Successivamente, verranno

esaminate le relazioni convenzionali dell’Ue con i paesi vicini (Accordi di associazione,

accordi di partenariato e cooperazione), concentrandosi sulla loro finalità generale di

sicurezza. Facendo seguito a queste necessarie premesse concettuali, verrà introdotta la

Politica europea di vicinato, di cui si esamineranno il processo genetico e le ragioni cha

stanno alla base della sua adozione.

Letture obbligatorie:

Karen E. Smith, “Enlargement and European order”, in Christopher Hill and Michael

Smith (eds), International relations and the European Union, Oxford and New York,

Oxford University Press, 2005 (The new European Union series), p. 270-291;

Michele Comelli, “Le sfide della Politica europea di vicinato”, in Riccardo Alcaro e

Michele Comelli, La Politica europea di vicinato, Roma, IAI, 2005 (IAI Quaderni n.

22), p. 7-18.

Letture consigliate:

Marise Cremona and Christophe Hillion, L’Union fait la force? Potential and

Limitations of the European Neighbourhood Policy as an Integrated EU Foreign and

Security Policy, Florence, European University Institute, 2006 (EUI Working Paper

Law No. 2006/36), http://www.iue.it/PUB/LawWPs/law2006-39.pdf. 61

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Modulo 2.

Questa lezione si propone di approfondire gli obiettivi, la metodologia i contenuti della

Politica europea di vicinato e del suo strumento operativo, cioè i Piani d’azione. Inoltre,

la lezione cercherà di fornire degli elementi di valutazione della Politica di vicinato, che

tengano conto non solamente degli obiettivi dell’Ue, ma anche delle aspettative dei

paesi vicini. Infine, verranno presi in considerazione gli ultimi sviluppi della politica

estera nei confronti dei paesi vicini, che sembrano andare nel senso di una maggiore

differenziazione tra le due dimensioni della Pev: quella orientale e quella meridionale,

rispettivamente oggetto di due nuove iniziative dell’Ue, il Partenariato orientale e

l’Unione per il Mediterraneo.

Letture obbligatorie:

Petr Kratochvil and Barbara Lippert, “Improving the Cost/Benefit Balance of the ENP

for the EU’s Eastern Partners”, in Graham Avery and Yvonne Nasshoven, The

European Neighbourhood Policy: Challenges and Prospects”, Brussels, TEPSA, 2008,

p. 43-58, http://www.tepsa.be/TEPSA%20ENP%20publication.pdf;

Michele Comelli and Maria Cristina Paciello, “A Cost/Benefit Analysis of the ENP for

the EU’s Southern Partners”, in Graham Avery and Yvonne Nasshoven, The European

Neighbourhood Policy: Challenges and Prospects”, Brussels, TEPSA, 2008, p. 59-78,

http://www.tepsa.be/TEPSA%20ENP%20publication.pdf.

Letture consigliate:

Annegret Bendiek, “The ENP: Visibility and Perceptions in the Partner Countries”, in

Graham Avery and Yvonne Nasshoven, The European Neighbourhood Policy:

Challenges and Prospects”, Brussels, TEPSA, 2008, p. 91-103,

http://www.tepsa.be/TEPSA%20ENP%20publication.pdf;

Michele Comelli, “Il nuovo orizzonte orientale dell’Unione europea”, in

Affarinternazionali, 5/12/2008, http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1018;

Michael Emerson, Gergana Noutcheva and Nicu Popescu, European Neighbourhood

Policy Two Years on: Time indeed for an “ENP plus”, Brussels, CEPS, March 2007

(CEPS Policy Brief No. 126), http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1479. 62

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Diapositiva

1 La Politica europea di

vicinato ( Pev

)

Michele Comelli, Lezione Roma Tre, Maggio 2009

Diapositiva

2 La sicurezza e il rapporto con i vicini nel

corso dell’integrazione europea

Pace e sicurezza alla base del progetto dell’integrazione

europea: il concetto di comunità di sicurezza (K. Deutsch,

1957)

Rapporti con i vicini dell’Europa centro-orientale:

praticamente inesistenti (eccezioni: accordi commerciali

con Jugoslavia e Romania)

Le due strategie dopo il 1989: accordi europei-strategia di

pre-adesione-allargamento; accordi di partenariato e

accordi di associazione 63

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Diapositiva

3 Sicurezza tramite l’allargamento

Il concetto di allargamento

Aspetti procedurali

Allargamento del 2004: caratteri peculiari rispetto ai

precedenti allargamenti

I futuri allargamenti

Diapositiva

4 Sicurezza tramite gli accordi internazionali

Gli accordi internazionali dell’Ue: caratteristiche e

rapporto con il diritto internazionale

Correlazione tra area geografica e tipologia di accordi

Accordi come strumento di sicurezza?

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IAI0905

Diapositiva

5 2004: il problema del rapporto con i nuovi

vicini

Una volta stabilizzati i paesi Peco, è necessario stabilizzare i paesi ex

sovietici

Strategia di sicurezza europea (documento Solana, 2003): “il nostro

concetto tradizionale di autodifesa – fino alla guerra fredda compresa –

si basava sulla minaccia dell’invasione. Dinanzi alle nuove minacce la

prima linea di difesa sarà spesso all’estero”

Secondo obiettivo strategico del documento Solana: costruire sicurezza

nel nostro vicinato: “Persino in un’epoca di globalizzazione la

geografia è ancora importante. E’ nell’interesse dell’Europa che i paesi

che ci circondano siano ben governati. I vicini impegnati in conflitti

violenti, gli Stati deboli in cui fiorisce la criminalità organizzata, le

società disfunzionali o una crescita demografica incontenibile alle sue

frontiere sono tutti elementi che creano problemi per l’Europa”

Diapositiva

6 Che cos’è la Politica europea di vicinato?

Politica adottata dall’Ue nei confronti dei paesi “vicini”

orientali e meridionali nel 2003

Obiettivo: creazione di una zona di pace, sicurezza e

stabilità ai confini dell’Ue

Evitare nuove linee di divisione in Europa

Congelare ulteriori allargamenti ad Est?

65

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IAI0905

Diapositiva

7 Ma chi sono i vicini?

Nozione politica, non giuridica; vicini attuali e futuri

Ad est: (Russia), Ucraina, Moldavia, (Bielorussia)

A sud: Algeria, Autorità palestinese, Egitto, Israele,

Giordania, Libano, (Libia), Marocco, Tunisia

(dal giugno 2004): anche Armenia, Azerbaigian, Georgia

Golfo? Asia centrale? (v. risoluzione PE Napoletano del

novembre 2003)

Diapositiva

8 Le origini della Pev 1

Iniziative di paesi membri: lettere di Jack Straw e di Anna

Lindh (gennaio-marzo 2002)

J. Straw: preoccupazione per spill-over di instabilità dai

vicini orientali; necessità di offire incentivi in cambio di

riforme- speciale status di vicino

A. Lindh: “dalla Russia al Marocco”

66

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IAI0905

Diapositiva

9 Le origini della Pev 2

Iniziative comunitarie: programma della Commissione

2002

Lettera Patten-Solana (agosto 2002)

Prodi, dicembre 2002: “cerchio di amici”; “condividere

tutto tranne le istituzioni”; costruire un “cerchio di paesi

amici”

Diapositiva

10 Si precisa una strategia…

Comunicazione della Commissione “Wider Europe-

Neighbourhood, 11 marzo 2003

Obiettivi:

- evitare nuove linee divisorie in Europa e promuovere

stabilità e prosperità all’interno e oltre i nuovi confini

dell’Unione

Ai vicini si chiede: riforme politiche, economiche ed

istituzionali, progressivo allineamento con l’acquis

communautaire

Ai vicini si offre: prospettiva di partecipazione al mercato

interno; quattro libertà (libera circolazione di persone,

merci, servizi e capitali)

Ma questi benefici sono realistici?

67

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IAI0905

Diapositiva

11 Ma quali incentivi per i vicini?

Partecipazione (parziale) al mercato interno;

partecipazione ad alcuni programmi comunitari

Relazioni commerciali preferenziali e aperture del mercato

Aperture verso la libera circolazione delle persone (es.

facilitazione dell’ottenimento dei visti, spesso in cambio di

accordi di riammissione)

Cooperazione nel settore della sicurezza, della prevenzione

dei conflitti e della gestione dei crisi: allineamento

dichiarazioni Pesc e partecipazione alle missioni

Promozione dei diritti umani, cooperazione culturale

Cooperazione nei settori: energia, trasporti, comunicazioni

Assistenza tecnica e finanziaria – nuovo strumento di

finanziamento

Diapositiva

12 La strategia si delinea più chiaramente…

Adozione della Pev: giugno 2003

Comunicazione della Commissione ENP Strategy Paper”,

12 maggio 2004

Principi della “joint ownership” e della differenziazione

Tra condizionalità e valori condivisi…

L’ambiguità del concetto di valori condivisi

Da una strategia multilaterale ad una strategia bilaterale

Revisione dei contenuti della Pev: sparisce l’apertura sulla

libera circolazione delle persone 68

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IAI0905

Diapositiva

13 Gli strumenti della Pev

Piani d’azione

Natura di accordi politici, non giuridici

Rapporto con gli Accordi di Partenariato e Cooperazione e con

gli Accordi di Associazione euromediterranei

Il precedente della Strategia di pre-adesione e dei partenariati di

adesione

Dicembre 2004: approvati PA con Moldavia, Ucraina, Marocco,

Tunisia, Israele, Autorità palestinese, Giordania

PA con i paesi del Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian

e Georgia): approvati fine 2006

PA con Libano ed Egitto: approvati all’inizio del 2007

Diapositiva

14 Struttura dei Piani d’azione

Dialogo e riforme politiche

Riforme e sviluppo sociale ed economico

Aspetti commerciali (es. area di libero scambio globale ed

approfondita)

Cooperazione in materia di affari interni e giudiziari

(accordi sulla facilitazione dei visti in cambio degli accordi

di riammissione)

Trasporti, energia, telecomunicazioni e ambiente

Contatti people-to-people (es. partecipazione Erasmus

Mundus) 69

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IAI0905

Diapositiva

15 Piani d’azione: uguali ma diversi

PA: stessa struttura, contenuto diverso a seconda del paese

(sviluppo economico; strutture e capacità amministrativa;

disponibilità al dialogo politico e sui diritti umani)

Logica bilaterale vs logica regionale-multilaterale

Diapositiva

16 Come si finanzia la Politica di vicinato?

Fino al 2007: tramite strumenti già esistenti

Dal 2007 tramite lo Strumento europeo di vicinato e

partenariato (European Neighbourhood and Partnership

Instrument, ENPI)

Razionalizzazione degli strumenti finanziari per l’azione

esterna: da 30 a tre: ENPI, Instrument for Pre-Accession

(IPA) e Development Cooperation and Economic

Cooperation Instrument (DCECI)

ENPI incentrato sull’attuazione dei Piani d’azione

ENPI ha sostituito MEDA e TACIS

70

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IAI0905

Diapositiva

17 La Comunicazione del dicembre 2006

Riaffermate le linee strategiche della Pev

Necessità di concentrarsi su:

Aree di libero scambio e partecipazione al mercato interno

Facilitazione della libera circolazione di (alcune categorie

di) persone

Ruolo nella prevenzione e risoluzione dei conflitti

Diapositiva

18 La Pev nei Trattati

Il Trattato di Lisbona non menziona esplicitamente la Pev

Art. 7 bis (art. I-57 Tc): “L’Unione sviluppa con gli Stati

limitrofi relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio

di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell’Unione

e caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla

cooperazione”

Verso accordi di vicinato? I negoziati per un accordo

rafforzato con l’Ucraina 71

© Istituto Affari Internazionali

IAI0905

Diapositiva

19 Chi fa la Politica di vicinato?

Ruolo importante della Commissione europea

Attuazione e monitoraggio: organi congiunti creati dagli

Accordi di Associazione o Partenariato e Cooperazione

(Consigli, Comitati o sub-comitati di Associazione o

Partenariato e Cooperazione); supporto da parte delle

delegazioni locali della Commissione europea

Parlamento: leva di bilancio; voce critica: es. contro

l’istituzionalizzazione dello status di vicino; perché non

potrebbero partecipare alla Pev anche la Turchia ed i Paesi

dei Balcani occidentali? Chiede la prospettiva di adesione

di Ucraina e Moldova

Diapositiva

20 Chi negozia e approva i Piani d’azione?

Negoziato: Commissione; Consiglio, Presidenza e Alto

Rappresentante (per la parte relativa al dialogo politico)

Conflitto di competenze? Marzo 2004

Adozione: Proposta della Commissione, esame del Cagre,

adozione di una posizione della Comunità europea e dei

paesi membri in seno al Consiglio di Partenariato e

Cooperazione (o Consiglio di Associazione)

Non necessarie ratifiche nazionali

Documenti cross-pillar approvati più informalmente e

velocemente degli accordi internazionali 72

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IAI0905

Diapositiva

21 Vicini “buoni” e “cattivi”

Rapporti di valutazione della Commissione (dicembre

2006 e aprile 2008)

I paesi più riformatori: Ucraina e Marocco (più Moldova e

Israele)

I vicini che non hanno aderito alla Pev: Bielorussia,

Algeria, Libia e Siria

Verso un accordo con la Libia?

Diapositiva

22 Politica di vicinato e allargamento sono

incompatibili?

“ogni decisione su ulteriori espansioni dell’Ue attende un

dibattito sui confini geografici ultimi dell’Unione”:

Allargamento e vicinato devono essere visti come

questioni separate. Ma la PEV è alternativa

all’allargamento o è una sua preparazione?

Rischio status di “vicino”= no candidato all’ingresso nella

Ue; ad es. i paesi dei Balcani occidentali non stanno nella

Pev; riallocazione competenze DG Comm. e nuovi

strumenti finanziari 73

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IAI0905

Diapositiva

23 I problemi della Pev: la strategia

complessiva 1

Mancanza di strategia politica condivisa dall’Ue e dai suoi

partner (come nell’allargamento e nel Processo di

Barcellona)

Insieme di paesi eterogenei: alcuni vorrebbero entrare

nell’Ue, altri no; alcuni vogliono sviluppare un dialogo

politico con l’Ue, altri no

L’ambiguità costruttiva nei confronti di Ucraina e

Moldova: può funzionare nel breve, non nel lungo periodo

Esclusa l’adesione, che benefici realistici offrire ai paesi

vicini?

Diapositiva

24 I problemi della Pev 2: la Russia e il

Processo di Barcellona

Rischio di sovrapposizione e di incompatibilità con il

Processo di Barcellona (e con l’Unione per il Mediterraneo

di Sarkozy?)

Russia: non solo fuori dalla Pev, ma politiche contrarie a

quelle dell’Ue

Russia: un vicino più uguale degli altri vicini

Le relazioni conflittuali tra Russia e Georgia

Mancanza di ruolo Ue nella risoluzione dei conflitti

(Abkhazia, Nagorno-Karabach, Sud Ossezia, ma anche

Sahara occidentale) 74

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IAI0905

Diapositiva

25 I problemi della Pev: le riforme 2

I vicini vorrebbero: aperture del mercato agricolo europeo

e libera circolazione delle persone, ma gli Stati membri

frenano

Allora che incentivo possono avere i paesi vicini a

compiere le riforme?

Spesso misure difficili da attuare; limiti di volontà politica

e di capacità economica ed amministrativa

Condizionalità: come applicarla ai paesi del Sud del

Mediterraneo: dilemma democrazia e diritti umani vs

stabilità

La democrazia nel Sud del Mediterraneo: riforme

cosmetiche e solo dall’alto, limiti della società civile

Diapositiva

26 La Politica di vicinato vista dai vicini

Ucraina: troppo poco, (prospettiva di) adesione subito. No

a status di paese vicino, ma buona attuazione PA

Russia: meglio un rapporto bilaterale con l’Unione che

essere inseriti in una politica di cui l’Ue è il soggetto

Paesi del Sud del Mediterraneo: ma come, non c’era già

Barcellona? Approccio più economico-commerciale

piuttosto che politico

Israele: preferibile il nuovo approccio bilaterale

75

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IAI0905

Diapositiva

27 L’efficacia della Politica europea di

vicinato

Buoni risultati pratici con Ucraina e Moldova (ma permane

l’ambiguità politica di fondo), Marocco (approccio

soprattutto economico) e Israele (a prescindere dal

conflitto)

Ambiguità costruttiva rispetto all’adesione può funzionare

nel breve periodo, ma nel lungo?

Diapositiva

28 Interpretazioni della Pev

Cordone sanitario per non importare instabilità? (realista)

Vantaggi della cooperazione con i vicini (liberale)

Esportazione di principi e valori europei? (costruttivista)

Iniziativa della Commissione per mantenere prerogative e

competenza? (bureaucratic politics)

Quadratura del cerchio: più cooperazione con i vicini ma

senza ulteriori allargamenti? La trasformazione del

concetto di confine 76

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IAI0905

Diapositiva

29 Bilancio e prospettive future

Ucraina e Moldova: buoni risultati riforme ma problema di

prospettiva politica

Divisione Est/Sud e divisione tra paesi: verso una divisione

tra dimensione orientale (Partenariato orientale e Unione

per il Mediterraneo)? Oppure verso uno spezzettamento

della Pev in una serie di politiche bilaterali?

Il dilemma Russia e il ruolo dell’Ue nella risoluzione dei

conflitti

L’espansione al Golfo e all’Asia centrale?

La necessità di nuovi strumenti di politica estera e le

riforme di Lisbona (oltre al metodo dell’allargamento) 77

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IAI0905 Parte VI

Cristiano Zagari

Le politiche di aiuto dell’UE; le politiche per la democratizzazione e i diritti

umani; le politiche di cooperazione allo sviluppo

Letture obbligatorie: Engaging Civil Society Organizations in

World Bank Social Development Department,

Conflict-Affected and Fragile States. Three African Country Case Studies , Washington,

IBRD/World Bank, 2005 (Report No. 32538-GLB),

http://www.sarpn.org.za/documents/d0001375/P1685-World-bank_CSO_June2005.pdf.

Palinsesto:

1. L’evoluzione della politica di cooperazione allo sviluppo a livello europeo

• 1.1 La ratio

• 1.2 Le origini: la politica commerciale come grimaldello.

• 1.3 L’excursus di Lomé: la cooperazione allo sviluppo come momento politico

di condivisione di valori universali.

• 1.4 L’accordo di Cotonou

2. Gli strumenti

• 2.1 Il Fondo europeo di sviluppo

• 2.2 L’aiuto pubblico allo sviluppo

3. La cooperazione decentrata

• 3.1 Una definizione

• 3.2 Come nasce e perché.

• 3.3 La storia.

• 3.4 Tipologie di cooperazione decentrata e caratteristiche fondamentali.

• 3.5 La normativa europea.

• 3.6 Gli attori.

4. Il substrato istituzionale

• 4.1 La riforma Relex

• 4.2 L’aiuto allo sviluppo

• 4.3 L’ufficio di cooperazione ECHO

• 4.4 L’ufficio di cooperazione EUROPE AID

5 Recenti sviluppi della disciplina 78

© Istituto Affari Internazionali

IAI0905

Dispense:

La politica di cooperazione allo sviluppo nel quadro delle competenze comunitarie

La politica di cooperazione allo sviluppo rappresenta una vera e propria cartina di

tornasole di uno dei più importanti e significativi momenti di evoluzione storica e

giuridica dell’Unione Europea .

Attualmente alla politica di cooperazione allo sviluppo sono dedicati gli art. 177 e ss.

del TCE.

I concetti sinteticamente illustrati in quest’ultime norme sono il frutto di un lungo corso

di eventi di natura giuridica, politica e culturale in costanza del quale il legislatore

europeo si è dovuto confrontare con temi di fondamentale importanza e non facile

risoluzione. Tra questi basti ricordare la questione relativa alla sussistenza della

personalità giuridica della Comunità Europea prima e dell’Unione Europea poi, il tema

delle competenze esterne della Comunità con ricorso alla teoria dei poteri impliciti ed

al principio del parallelismo, la sperimentazione di strumenti innovativi quali gli accordi

di associazione.

Oggi gli art 177 e ss. TCE riproducono, quindi, l’esito, di alto profilo giuridico, di

questa lunga e combattuta storia della cooperazione allo sviluppo europea, e

tratteggiano un raffinato ed elegante risultato finale: il volto dell’Europa nelle proprie

relazioni esterne, espressione di tutto il frastagliato paesaggio culturale che da secoli la

anima.

Competenze esterne della comunità, teoria dei poteri impliciti e principio del

parallelismo .

Prima di procedere all’analisi del concetto di cooperazione allo sviluppo risultante dagli

art 177 e ss. TCE occorre preliminarmente richiamare alla memoria qualche nozione

fondamentale di diritto dell’UE.

L’ordinamento comunitario viene tradizionalmente definito come un ordinamento

autonomo. Cosa significa autonomo? Significa che certamente il fenomeno comunitario

non è figurabile come modello prodromico di stato federale europeo, ma anche che

un’interpretazione in chiave interamente internazionalistica dello stesso non riesce ad

essere esaustiva. L’ordinamento comunitario, infatti, non può essere inquadrato

all'interno del diritto internazionale pubblico, poiché anche se condivide con

quest'ultimo il carattere di "sovranazionalità" presenta altresì al suo interno una serie di

elementi tipici del diritto "nazionale" come ad esempio la possibilità che destinatari

delle norme siano anche i privati e non solo gli Stati Membri dell'Unione. Allo stesso

tempo l’ordinamento comunitario si distingue da qualsiasi ordinamento di tipo federale.

Il sistema comunitario è infatti autonomo rispetto a quello degli stati membri, come

attesta il fatto che per operare all’interno dei confini delle singole nazioni nelle materie

su cui non vi è stata cessione di sovranità da parte di queste, il diritto comunitario

necessita dell’intervento di una fonte normativa interna e della collaborazione del paese

stesso. In altre parole in tali ipotesi persistendo la sovranità del singolo stato spetterà

alla legge nazionale disciplinare le diverse fattispecie della materia in questione, pur

nella realizzazione magari di obiettivi generali sanciti invece a livello comunitario. Gli

79

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IAI0905

ordinamenti degli stati membri, in conclusione, si mostrano sotto questo profilo come

degli ordinamenti autonomi e distinti rispetto all’ordinamento comunitario.

Attualmente nonostante le difficoltà che la dottrina internazionalistica ha incontrato

nella definizione del fenomeno comunitario, si può senza tentennamenti affermare che

la Comunità, in base ad un principio di effettività, può essere annoverata tra i soggetti

del diritto internazionale. Tale soggettività oggi si manifesta fondamentalmente nella

capacità di concludere accordi con altri soggetti della comunità internazionale stessa.

Come vedremo, la politica di cooperazione allo sviluppo trova spesso nell’ambito di

tali accordi oltre che una sua operatività, anche capisaldi che ne determinano

l’andamento.

Prima di procedere all’analisi del concetto comunitario di cooperazione allo sviluppo e

dell’incidenza che tali accordi hanno avuto in relazione alla sua evoluzione, occorre

soffermare ancora l’attenzione su un altro aspetto importante in tema generale di diritto

dell’Unione Europea.

Abbiamo detto che la Comunità come soggetto di diritto internazionale non è

riconducile né al modello di stato federale né a quello di tradizionale organizzazione

internazionale, abbiamo altresì affermato l’autonomia del suo ordinamento rispetto a

quello disciplinato dal diritto pubblico internazionale ed a quello dei singoli stati

membri. Come agisce allora la Comunità? Quali sono i limiti della sua sovranità?

“la Comunità agisce nei

A questa domanda risponde l’art 5 c. 1 TCE che così recita:

limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati nel

presente trattato”.

Quest’art enuncia così il famoso principio delle competenze di attribuzione. La

Comunità, a differenza dei singoli stati membri, può agire solo nei limiti delle

competenze che le sono state conferite e degli obiettivi assegnati nel trattato. Ciò perché

la Comunità non è un soggetto originario di diritto internazionale, come lo sono gli stati

membri, ma è un soggetto derivato, cioè dispone solo di quei poteri che gli stati membri

hanno deciso di conferire, rinunziandovi espressamente.

In base a tale principio di attribuzione, che insieme a quello di sussidiarietà e di

prossimità costituisce il parametro di ripartizione della sovranità tra Comunità e stati

membri, le competenze sono organizzate in tre tipologie:

-competenze esclusive della Comunità

-competenze concorrenti, cioè nelle quali astrattamente convergono poteri della

con

Comunità e degli stati, che appunto corrono ed in cui la competenza si definisce

quindi nel momento operativo (quando cioè la necessità d’intervento si presenta non più

astrattamente,ma come caso concreto), ricorrendo all’ausilio del principio di

sussidiarietà e di prossimità ai fini della ripartizione.

-competenze di sostegno, cioè dove la sovranità spetta agli stati membri e la Comunità

può intervenire solo per fornire un mero sostegno.

Il principio di attribuzione è stato fortemente mitigato e reso flessibile dalla

giurisprudenza della Corte di Giustizia, organo giurisdizionale della Comunità, che ha

elaborato due principi fondamentali che hanno peraltro inciso in modo determinante

nella storia della nozione comunitaria di cooperazione allo sviluppo: la teoria dei poteri

impliciti ed il principio del parallelismo.

In base alla teoria dei poteri impliciti, nell’ipotesi in cui venga attribuita una

competenza ed assegnato un obiettivo alla Comunità, deve riconoscersi a questa il

potere di adottare tutte le misure indispensabili per assicurare un esercizio efficace di

80

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IAI0905

tale competenza e di percorrere le vie necessarie al raggiungimento dello scopo. Il

temperamento realizzato da un simile principio ha reso possibile procedere negli anni ad

un progressivo allargamento delle competenze degli organi comunitari fino a

ricomprendere materie non richiamate espressamente nel Trattato. L’applicazione della

teoria dei poteri impliciti ha portato con la sentenza AETS del 1973 all’affermazione di

un altro principio fondamentale per la storia della cooperazione allo sviluppo

nell’ordinamento comunitario: il principio del parallelismo. La Corte ha infatti in tale

“ tutte le volte che la comunità adotta disposizioni contenenti,

frangente affermato che

sotto qualsiasi forma, norme comuni, gli stati membri non hanno potere di contrarre

con gli stati terzi obbligazioni che incidano su tali norme” , quindi nelle materie di

competenza della Comunità, in relazione alle quali le istituzioni esplicano un potere

normativo, solo la Comunità può concludere accordi con paesi terzi, incidendo sugli

orientamenti precedentemente assunti. Al potere normativo riconosciuto alla Comunità

all’interno della stessa, quindi, si è voluto far corrispondere parallelamente il potere di

disporre e concludere accordi con paesi terzi esterni alla Comunità.

Questi due principi sono stati strumenti fondamentali per l’evoluzione della nozione

comunitaria di cooperazione allo sviluppo che, dopo una lunga storia, con il Trattato di

Maastricht, è stata inserita tra le competenze concorrenti, grazie all’introduzione degli

art 177 e ss nel TCE.

Nei prossimi capitoli analizzeremo le tappe fondamentali dell’iter che ha condotto

all’elaborazione dell’attuale nozione di cooperazione allo sviluppo.

1. L’evoluzione della politica di cooperazione e sviluppo a livello europeo

1.1 La ratio

Già agli albori del processo d’integrazione europea il sostegno tecnico e finanziario allo

mission

sviluppo, nei confronti dei paesi del cosiddetto Terzo Mondo, figurava quale

fondamentale nel quadro delle dinamiche internazionali promosse dagli allora paesi

fondatori della Comunità.

Una simile attenzione rispetto a questo tipo di iniziative fu certamente in qualche modo

espressiva di un certo momento storico. In essa , infatti, si veniva a tradurre,

fondamentalmente, l’intima volontà dei paesi della vecchia Europa sia di rendere il più

possibile agevole la transizione post-coloniale dei paesi di nuova indipendenza, sia di

mantenere relazioni privilegiate con queste realtà.

In principio il concetto di cooperazione allo sviluppo non godeva di autonomia

concettuale rispetto a fenomeni di natura commerciale, non essendovi nel Trattato di

Roma una norma esplicitamente dedicata a tale politica. La Comunità, infatti, per dare

un fondamento giuridico al proprio agire in tale settore si richiamò essenzialmente

all’art 133 TCE, nel quale si prevedeva la competenza comunitaria nell’ambito della

politica commerciale. Si osservi però che la politica di cooperazione allo sviluppo

presentando aspetti peculiari disomogenei rispetto a fenomeni di mera natura

commerciale, difficilmente sarebbe oggi riconducibile ad una competenza di siffatto

contenuto. Il concetto di cooperazione allo sviluppo approntato dalla giurisprudenza di

quegli anni era però profondamente diverso dall’attuale. I paesi in via di sviluppo erano

in via di sviluppo, cioè inquadrati all’interno di uno schema per così dire

appunto

darwiniano e collocati ad un gradino inferiore rispetto ai paesi europei, i quali ne

81

© Istituto Affari Internazionali

IAI0905

avrebbero supportato la crescita attraverso un meccanismo di libero scambio e di

apertura dei mercati, con il quale avrebbe spontaneamente preso le mosse un

Know how

trasferimento repentino di , con conseguente riequilibrio delle economie ed

esportazione del progresso. In quest’ottica tutta post-coloniale il legislatore europeo con

ricorso alla teoria dei poteri impliciti ed al principio del parallelismo, fu in grado di

ricondurre azioni tipiche di cooperazione allo sviluppo all’alveo di un concetto ampio

ed esteso di politica commerciale.

La Comunità fece grande uso inoltre del duttile strumento degli accordi di

Associazione, di cui al 310 TCE. In base a tale norma, ancor oggi immutata, alla

Comunità spetta la competenza concludere accordi di associazione caratterizzati da

diritti ed obblighi reciproci, da azioni comuni e da procedure particolari, di cui però non

si specificano gli ambiti. Il legislatore del ’57 certamente non avrebbe potuto

immaginare che un lungo processo evolutivo avrebbe potuto trasformare questo

strumento di natura meramente commerciale in un mezzo di cooperazione politica.

Attraverso la storia dei principali accordi di associazione che la Comunità prima e

l’Unione poi stabilirono con i c.d. Paesi in via di sviluppo osserveremo l’evoluzione del

concetto di cooperazione allo sviluppo fino all’assetto dell’attuale ordinamento.

1.2 Le origini: la politica commerciale come grimaldello

Già dal 1957 un regime di associazione per i paesi ed i territori d’oltre mare in ambito

di libero commercio e di sviluppo veniva contemplato nella terza parte del Trattato di

Roma.

Il raggiungimento dell’indipendenza dei paesi e dei territori d’oltremare portò questi

ultimi a negoziare i loro rapporti con la Comunità in ambito della cooperazione

economica, scientifica, culturale su vere e proprie basi contrattuali; La stessa esigenza si

manifestò in ordine ai rapporti con le ex colonie che in quegli anni incominciavano ad

affermare la propria sovranità nazionale. Fu in un tale contesto che fu firmata il 2 luglio

1963 la prima Convenzione di Yaoundé, stipulata tra la Comunità e i paesi SAMA (18

stati africani e malgascio associati), poi rinnovata nel il 29 luglio 1969 con la firma di

una seconda Convenzione. L’associazione euro-africana così costituitasi, era

praticamente imperniata su tre elementi:

zone di libero scambio, istituite tra CEE e i SAMA

a) ;

Aiuto finanziario e tecnico

b) erogati sia dalla Comunità sia, tramite accordi

bilaterali , dai singoli stati membri CEE (tali aiuti erano distribuiti tramite l’utilizzo del

2° e 3° FES all’uopo istituiti dalla convenzione ed attraverso prestiti concessi dalla

banca europea degli investimenti)

Istituzioni paritetiche

c) per la gestione futura dei rapporti così istaurati. In

particolare si ricorda la presenza di un’assemblea parlamentare paritetica composta da

un numero uguale di rappresentanti dell’Unione Europea e degli stati SAMA,

espressione dei rispettivi parlamenti.

Fu proprio la presenza di quest’ultimo elemento delle istituzioni paritetiche che

contribuì a trasformare lo strumento di cui al 310 TCE in un vero e proprio laboratorio

di concetti giuridici e posizioni politiche sul tema.

A partire dal 1975, dopo l’ingresso dell’Inghilterra nella CEE, le esigenze medesime

che avevano condotto alla stipulazione di Yaoundé si fecero nuovamente presenti di

fronte alla necessità di regolamentare le relazioni con i paesi Commonwealth. 82

© Istituto Affari Internazionali

IAI0905

Si ebbe perciò una riapertura delle negoziazioni con i paesi SAMA, cui si andarono

però ad aggiungere i paesi nei cui confronti l’Inghilterra aveva esercitato fino a quel

momento una particolare influenza politica ed economica in ossequio a recenti trascorsi

coloniali. L’insieme di questi paesi con cui si andavano a rinegoziare così i capisaldi

della politica di cooperazione allo sviluppo CEE in questo suo stato embrionale, furono

definiti paesi dell’Africa Carabi e Pacifico (ACP).

Nel 1975, pertanto, i paesi CEE ed ACP giunsero alla stipulazione della prima

convenzione di Lomé nella quale, alla luce di un nuovo contesto storico e di nuove

teorie politiche e sociologiche, si rivisitavano i tre punti fondamentali, precedentemente

descritti, su cui s’incardinava la cooperazione di Yaoundé.

All'inizio degli anni '70 infatti il fallimento delle strategie di cooperazione fino ad

allora intraprese, l'aumento del divario economico tra paesi industrializzati e paesi in via

di sviluppo, il diffondersi di nuove teorie economiche come quella di matrice latino-

americanana detta "dipendentista", lo shock petrolifero e la crisi monetaria

determinarono un mutamento degli orientamenti nel dibattito internazionale in atto: il

sottosviluppo non era più interpretato come una tappa necessaria nell’evoluzione storica

di un paese verso il progresso, ma era il frutto ingeneroso di un sistema economico

internazionale ingiusto e squilibrato. Gruppi di paesi meno avanzati si compattarono

alla luce di tali considerazioni rivendicando un nuovo ordine economico internazionale,

ottenendo anche un certo credito presso i loro interlocutori industrializzati .

Le nuove idee che scossero lo scenario internazionale influenzarono anche la politica

commerciale europea, come appare evidente dalla I e dalla II convenzione di Lomé. 83

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IAI0905 Differenze tra Yaoundè e I convenzione di Lomè

I e II Convenzione di Lomé (1975-1984)

Convenzione di Yaoundé

zone di libero scambio regime di preferenze commerciali, il quale

-

prevede che i prodotti manufatti e i prodotti

agricoli ACP, che non sono direttamente in

concorrenza con i prodotti soggetti alla

politica agraria comune, entrino

nell'Unione senza dazi doganali né

restrizioni quantitative. Non vi è una

clausola di reciprocità da parte dei paesi

ACP, i quali sono tenuti unicamente ad

applicare all'Unione la clausola della

nazione più favorita e a non praticare

discriminazioni tra i paesi dell'Unione

.

Aiuto finanziario e tecnico -politiche di finanziamento di capitali di

rischio

-introduzione sistemi di stabilizzazione dei

proventi ricavati dalle esportazioni di

prodotti di base agricoli (STABEX) e

successivamente con la II Lomé (1979) di

un sistema di compensazione dei proventi

derivanti dall’esportazione di prodotti

minerari verso la Comunità ( SYSMIN)

- Affermazione del l’idea di finanziare

programmi di microprogetti, eseguiti con la

partecipazione attiva delle comunità locali

dei paesi ACP, allo scopo di

responsabilizzarli e creare un maggiore

senso di appartenenza rispetto ai processi

di sviluppo avviati. (quest’affermazione

darà il via alla prassi da cui emergerà il

fenomeno della cooperazione decentrata)

Istituzioni paritetiche Istituzioni paritetiche

Un aspetto fondamentale della cooperazione economica e commerciale istituito dalla

Prima Convenzione di Lomé fu il regime di preferenze commerciali, con il quale si

prevedeva che i prodotti manufatti e i prodotti agricoli ACP non direttamente in

concorrenza con i prodotti soggetti alla politica agraria comune, entrassero nella

Comunità senza dazi doganali né restrizioni quantitative, senza alcun obbligo

all’opposto per i paesi ACP i quali, pertanto, rimasero legittimati a mantenere politiche

protezionistiche rispetto ai prodotti comunitari.

La cooperazione allo sviluppo di Lomé, già in questa fase, in via operativa invece per la

prima volta sperimentò un approccio settoriale , fatto di interventi specifici in vari

ambiti quali la sanità, l'istruzione, l'ambiente, ecc 84

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IAI0905

1.3 L’excursus di Lome: la cooperazione allo sviluppo come momento politico di

condivisione di valori universali

Nel 1984 fu stipulata la III convenzione di Lomé conclusa tra Comunità europea ed i 66

paesi ACP. Con essa si apriva l’ultima fase del processo di metamorfosi della politica di

cooperazione conclusasi con l’accordo di Cotonou del giugno 2000 e con

l’individuazione di un concetto autonomo di cooperazione allo sviluppo, di cui agli art

177-178-179-180-181 TCE.

In seno alla negoziazione che diede vita alla III convenzione di Lomé le parti

preferirono prioritariamente impegnarsi nella definizione di un quadro politico

condiviso a cui uniformare la futura attività legislativa e di attuazione, lasciando

immutati invece i tre punti fondamentali della cooperazione CEE-ACP di cui sopra.

Furono quindi fissati principi fondamentali da applicare all’attività di cooperazione

come ad esempio la regola per cui sono gli stessi stati ACP a determinare le proprie

priorità ed i propri modelli di sviluppo; inoltre, cosa ancor più importante, per la prima

volta furono richiamati, seppur in modo limitato e frammentario, taluni profili delle

tematiche relative al rispetto dei diritti fondamentali. Questo passaggio che appare qui

timidamente esperito dalla Comunità rappresenta invece una grande conquista che ha

aperto la via all’affermazione di un contenuto anche politico e non meramente

commerciale della politica di cooperazione allo sviluppo. La soluzione della terza

convenzione di Lomé di porre tali valori come principi cui ispirare l’attività futura e

come base politica condivisa dalle diverse realtà territoriali, rappresentò una scelta di

mediazione tra la Comunità, che non poteva restare indifferente alle gravi violazioni dei

diritti dell’uomo che si verificavano nei paesi partners, ed i paesi ACP che temevano

invece un uso strumentale di siffatte formule con lesione del principio di sovranità e di

non ingerenza, da parte dei potenti partners europei.

L'ultima convenzione di Lomé, quella di Lomé IV, firmata nel 1989 per una durata di

10 anni e rinnovata con la Lomé IV bis nel 1999, partendo dalle conquiste portate avanti

precedentemente, pose nero su bianco delle affermazioni di principio importantissime

che rivoluzionarono il concetto di cooperazione allo sviluppo europea. La promozione

dei diritti umani e il rispetto della democrazia e dello stato di diritto divenivano

elementi chiave di un partenariato in cui per la prima volta in via sperimentale

s’introducevano anche nuovi importanti obiettivi: il potenziamento del ruolo delle

donne e la protezione ambientale.

Particolare importanza ebbe l’articolo 5 della convenzione, collocato nel capitolo 1 e

dedicato agli “obiettivi e principi della cooperazione”, della parte I della convenzione,

intitolata “fondamenti della cooperazione”. Si riportano qui di seguito a tal proposito

alcune brevi considerazioni.

L’articolo 5 si sviluppa in 3 ampi paragrafi:

centralità dell’individuo cui consegue l’idea del

- Nel paragrafo 1 si mette in luce la

rispetto dei diritti umani come fattore di sviluppo. La crescita economica astrattamente

quantificata non è più l’obiettivo primario delle politiche comunitarie, si fa forte invece

la volontà costruire una base politica di condivisione di valori comuni da porre alla base

della cooperazione. L’uomo, la sua centralità e signoria rispetto a qualsiasi altro

meccanismo creato dall’uomo stesso (sistema economico, nazionalismi, etc), sembra

poter assurgere a valore fondamentale ed universale, condivisibile cioè anche da diverse

culture, conseguentemente l’art 5 par 1,1 enuncia: “la cooperazione è intesa ad uno,

85

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IAI0905

sviluppo incentrato sull’uomo, suo principale protagonista e beneficiario, presuppone

pertanto il rispetto e la promozione dell’insieme dei diritti di quest’ultimo.”

- Nel paragrafo 2 dello stesso documento indica quali sono i diritti che,

conseguentemente all’affermazione di tale valore fondamentale, devono essere rispettati

diritti dell’uomo, stato di diritto e principi democratici

e promossi ( ). mezzi

- Infine nel paragrafo 3 si prevede, a richiesta dei paesi ACP, la destinazione di

finanziari per la promozione dei diritti dell’uomo.

1. La coopération vise un développement centré sur l'homme, son acteur et bénéficiaire

principal, et qui postule donc le respect et la promotion de l'ensemble des droits de

celui-ci. Les actions de coopération s'inscrivent dans cette perspective positive, où le

respect des droits de l'homme est reconnu comme un facteur fondamental d'un véritable

développement et où la coopération elle-même est conçue comme une contribution à la

promotion de ces droits.

Dans une telle perspective, la politique de développement et la coopération sont

étroitement liées au respect et à la jouissance des droits et libertés fondamentales de

l'homme. Sont également reconnus et favorisés le rôle et les potentialités d'initiatives

des individus et des groupes, afin d'assurer concrètement une véritable participation

des populations à l'effort de développement, conformément à l'article 13.

2. En conséquence, les parties réitèrent leur profond attachement à la dignité et aux

droits de l'homme, qui constituent des aspirations légitimes des individus et des peuples.

Les droits ainsi visés sont l'ensemble des droits de l'homme, les diverses catégories de

ceux-ci étant indivisibles et interdépendantes, chacune ayant sa propre légitimité: un

traitement non discriminatoire; les droits fondamentaux de la personne; les droits civils

et politiques; les droits économiques, sociaux et culturels.

Chaque individu a droit, dans son propre pays ou dans un pays d'accueil, au respect de

sa dignité et à la protection de la loi.

La coopération ACP-CEE contribue à l'élimination des obstacles qui empêchent la

jouissance pleine et effective par les individus et les peuples de leurs droits

économiques, sociaux et culturels, et ce, grâce au développement indispensable à leur

dignité, leur bien-être et leur épanouissement. À cette fin les parties s'efforcent,

conjointement ou chacune dans sa sphère de responsabilité, de contribuer à

l'élimination des causes de situations de misère indignes de la condition humaine et de

profondes inégalités économiques et sociales.

Les parties contractantes réaffirment leurs obligations et leur engagement existant en

droit international pour combattre, en vue de leur élimination, toutes les formes de

discrimination fondées sur l'ethnie, l'origine, la race, la nationalité, la couleur, le sexe,

le langage, la religion ou toute autre situation. Cet engagement porte plus

particulièrement sur toute situation, dans les États ACP ou dans la Communauté,

susceptible d'affecter les objectifs de la convention, ainsi que sur le système d'apartheid

eu égard également à ses effets déstabilisateurs à l'extérieur. Les États membres de la

Communauté (et/ou, le cas échéant, la Communauté elle-même) et les États ACP

continuent à veiller, dans le cadre des mesures juridiques ou administratives qu'ils ont

ou qu'ils auront adoptées, à ce que les travailleurs migrants, étudiants et autres

ressortissants étrangers se trouvant légalement sur leur territoire ne fassent l'objet

d'aucune discrimination sur la base de différences raciales, religieuses, culturelles ou

sociales, notamment en ce qui concerne le logement, l'éducation, la santé, les autres

services sociaux, le travail. 86

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IAI0905

3. À la demande des États ACP, des moyens financiers pourront être consacrés, en

conformité avec les règles de la coopération pour le financement du développement, à

la promotion des droits de l'homme dans les États ACP, au travers d'actions concrètes,

publiques ou privées, qui seraient décidées, en particulier dans le domaine juridique, en

liaison avec des organismes dont la compétence en la matière est reconnue

internationalement. Le champ de ces actions s'étend à des appuis à l'établissement de

structures de promotion des droits de l'homme. Priorité sera accordée aux actions à

caractère régional.

Estratto dall’Articolo 5 della Quarta Convenzione di Lomé.

L’articolo 5 fu ripreso a modello dagli accordi successivi, riproducendone i contenuti in

una clausola, denominata poi dalla Commissione “ clausola fondamento”, aprendo la

via alla possibilità di sospendere gli aiuti in presenza di una violazione di questa

clausola fondamentale. Ci si può domandare quale sia il ragionamento giuridico che

giustificherebbe una simile reazione e come possa conciliarsi tutto questo con il

principio di sovranità e di non ingerenza? Il ragionamento può essere il seguente: Se

alla base della cooperazione tra l’ormai divenuta UE ed i paesi ACP c’è la comune

intenzione di proteggere e promuovere l’uomo inteso come centro del sistema

giuridico,politico etc la violazione dei diritti dell’uomo diviene violazione della

clausola fondamentale, cioè del motivo stesso della cooperazione. Una simile violazione

da parte di uno dei contraenti non può che autorizzare la reazione dell’altro contraente.

La quarta Convenzione di Lomé portò con sé un'altra importante innovazione:

cooperazione decentrata . La

l’introduzione e promozione dello strumento della

cooperazione decentrata costituisce una modalità di attuazione della politica di

cooperazione allo sviluppo con cui s’istaura un rapporto di partenariato tra comunità

locali organizzate, con la partecipazione al processo di sviluppo di altri attori, come ad

esempio la società civile.

La cooperazione imperniata sul valore universale dell’uomo, propone oggi il

perseguimento comune di obiettivi altissimi, quasi imponderabili, di fronte ai quali

viene a manifestarsi un orizzonte in cui forse i paesi tecnologicamente avanzati

hanno poco o nulla da insegnare a paesi poveri ed arretrati.

1.4 L’accordo di Cotonou best practices

Attualmente il nuovo accordo di Cotonou pur metabolizzando 25 anni di

in materia tende a focalizzarsi su una maggior responsabilizzazione dei paesi ACP

mediante lo strumento comunitario del partenariato e mediante un impegno più

articolato degli attori nella lotta alla povertà.

Il nuovo accordo di Cotonou oltre a porre al centro la lotta contro la povertà ha il pregio

dialogo politico

di saldare quanto l’ultima Convenzione di Lomé aveva messo insieme: ,

aiuto allo sviluppo e società civile.

Tale accordo, inoltre, si propone di creare entro il 2008 una zona di libero scambio tra

Ue e paesi Acp. In tal senso gli attuali 76 paesi ACP dal 2002 hanno dato il via a una

rinegoziazione con l’Ue in ambito di partenariato economico.

Nello specifico cinque saranno i pilastri dell’accordo. 87

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a. Il pilastro politico

L’accordo prevede che in caso di gravi violazioni dei diritti dell’uomo, dello stato di

diritto e dei principi democratici l’UE può sospendere immediatamente gli aiuti.

Alla stesso modo la cooperazione può terminare nel caso in cui venisse riscontrata da

parte dei paesi beneficiari una cattiva gestione degli affari pubblici.

b. Il pilastro commerciale

A differenza di Lomé, Cotonou disciplina gli aiuti in conformità con le regole del

commercio mondiale stabilite dal WTO.

Tale opera di assestamento, ha il merito di preparare i paesi ACP ad integrarsi

progressivamente in ambito di economia mondiale.

In tale direzione vanno anche gli Accordi di partenariato economico tra UE e ACP volti

a creare una vasta area di libero scambio. Si abbandonano pertanto le velleitarie

ambizioni degli anni precedenti in cui si era immaginato di poter in qualche modo

istaurare una uguaglianza di tipo sostanziale tra paesi ricchi e poveri (clausola di non

reciprocità) e si riscopre una parità effettiva e reale spostando la prospettiva da una

dinamica prettamente materialista ad una dimensione più ideale e politica ( l’uomo

come centro della cooperazione). Pertanto sotto il profilo materiale si ritorna al regime

di libero scambio di Yaoundé avendo conseguito un uguaglianza sostanziale sotto un

altro profilo.

c. La lotta contro la povertà

L’accordo adotta una strategia globale e comune incentrata sulla lotta contro la

povertà in coerenza con i seguenti orientamenti:

• Uguaglianza uomo-donna

• Gestione durevole dell’ambiente

• Sfruttamento razionale delle risorse naturali

• Sviluppo istituzionale

• Sostegno alle riforme macro-economiche

• Rafforzamento della competitività delle imprese

• Favorire dello sviluppo del settore privato

• Sostegno alle politiche sociali e sanitarie

• Sostenere il processo d’integrazione regionale tra paesi

Per cui ritornando allo schema descritto al capitolo 1 abbiamo il seguente prospetto 88

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Yaoundé Cotonou

zone di libero scambio zone di libero scambio

Aiuto finanziario e tecnico L’UE non considera più i paesi ACP paesi

in via di sviluppo (cioè paesi che secondo

una concezione darwiniana sono ad un

livello inferiore di evoluzione e che perciò

necessitano dell’aiuto delle nazioni evolute,

secondo una logica postcoloniale) ma sono

partners con cui avviare una cooperazione

POLITICA ed ECONOMICA per il

conseguimento di un obiettivo comune: la

tutela e la promozione dell’uomo.

Istituzioni paritetiche Istituzioni paritetiche

d. La partecipazione di attori non statali al processo di sviluppo

Cotonou nell’aprire la gestione della cooperazione a nuovi attori (società civile,

collettività locali e settore privato) consacra il principio di sviluppo partecipativo.

mission

La non limita unicamente ad implicare tali attori nella gestione materiale dei

progetti, ma si propone soprattutto di associarli nel processo di dialogo politico e nel

processo di ripensamento riguardo a come dovrà essere l’aiuto allo sviluppo in futuro.

e. Un nuovo sistema di cooperazione finanziaria

L’Accordo di Cotonou modifica radicalmente i meccanismi finanziari di cooperazione.

Gli aiuti a differenza del passato saranno mirati da paese a paese in funzione delle

singole prestazioni e dalle capacità dei singoli di razionalizzare le risorse.

In tal senso la Banca Europea degli Investimenti (BEI) da una parte e gli organi ACP

dall’altra faciliteranno e canalizzeranno l’investimento.

Infine sia lo STABEX che il SYSMIN dopo un ragionevole periodo transitorio verranno

eliminati.

2. Gli strumenti tradizionali

2.1 Il fondo europeo di sviluppo

Il fondo europeo di sviluppo (FES) rappresenta lo strumento principale degli aiuti

comunitari per la cooperazione allo sviluppo con gli Stati ACP, nonché con i paesi e

territori d'oltremare (PTOM). Il trattato di Roma del 1957 ne aveva previsto la creazione

per la concessione di aiuti tecnici e finanziari, inizialmente ai paesi africani all'epoca

ancora colonizzati e con i quali alcuni Stati hanno avuto dei legami storici.

Benché, su richiesta del Parlamento europeo, sia riservato al Fondo un titolo nel

bilancio comunitario fin dal 1993, il FES non rientra ancora nel bilancio generale della

Comunità; esso è finanziato dagli Stati membri, dispone di regole finanziarie proprie ed

è diretto da un comitato specifico. Per il periodo 2008-2013 gli aiuti concessi ai paesi

ACP e ai PTOM continueranno a essere finanziati tramite il FES. 89

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Ciascun FES viene concluso per un periodo di circa cinque anni. Dalla conclusione

della prima convenzione di partenariato nel 1964, i cicli del FES seguono, in generale,

quelli degli accordi/convenzioni di partenariato.

• Primo FES: 1959-1964

• Secondo FES: 1964-1970 (Convenzione di Yaoundé I)

• Terzo FES: 1970-1975 (Convenzione di Yaoundé II)

• Quarto FES: 1975-1980 (Convenzione di Lomé I)

• Quinto FES: 1980-1985 (Convenzione di Lomé II)

• Sesto FES: 1985-1990 (Convenzione di Lomé III)

• Settimo FES: 1990-1995 (Convenzione di Lomé IV)

• Ottavo FES: 1995-2000 (Convenzione di Lomé IV e sua revisione IV bis)

• Nono FES: 2000-2007 (Accordo di Cotonou)

• Decimo FES: 2008-2013 (Accordo di Cotonou riveduto)

Il FES si compone di vari strumenti, segnatamente l'aiuto non rimborsabile, i capitali di

rischio e i prestiti al settore privato. Gli strumenti Stabex e Sysmin, volti a sostenere

rispettivamente i settori agricolo e minerario, sono stati soppressi dal nuovo accordo di

partenariato sottoscritto a Cotonou nel giugno del 2000. Tale accordo ha inoltre

razionalizzato gli strumenti del FES e ha introdotto un sistema di programmazione

modulato che consente maggiore flessibilità e conferisce maggiore responsabilità agli

Stati ACP.

Il nono FES dispone di una dotazione di 13,5 miliardi di euro per il periodo che va dal

2000 al 2007; inoltre, le rimanenze dei FES precedenti ammontano ad oltre 9,9 miliardi

di euro. La decisione n. 6/2005 del Consiglio dei ministri ACP-CE, del 22 novembre

2005, stabilisce di destinare 482 milioni di euro dell'importo condizionale di un miliardo

di euro a titolo del nono Fondo europeo di sviluppo. Tale importo è suddiviso come

segue: 352 milioni di euro per la dotazione volta a sostenere lo sviluppo a lungo

termine; 48 milioni di euro per la cooperazione e l'integrazione regionale; 82 milioni di

n. 7/2005 del Consiglio dei ministri

euro per il Fondo investimenti. Inoltre, la decisione

ACP-CE ha fissato una seconda quota di 250 milioni di euro destinata al secondo

versamento a favore del Fondo per l'acqua ACP-UE.

Gli aiuti allo sviluppo forniti dal FES rientrano in un quadro europeo più ampio. In seno

all'Unione europea, i fondi del bilancio generale della Comunità possono essere

utilizzati per determinate azioni. Inoltre, pur gestendo una parte delle risorse del FES (i

prestiti e i capitali di rischio), la Banca europea per gli investimenti (BEI) contribuisce

con risorse proprie per un importo pari a 1,7 miliardi di euro nel periodo coperto dal

nono FES.

Gli Stati membri hanno accordi bilaterali propri e portano avanti le proprie iniziative

con i paesi in via di sviluppo, al di fuori del Fondo europeo di sviluppo o di altri fondi

comunitari.

2.2 L’aiuto pubblico allo sviluppo

All’interno del contesto di Cooperazione allo sviluppo a livello europeo va aggiunto per

spirito di completezza che gli Stati membri hanno con i PVS accordi bilaterali propri e

portano avanti iniziative proprie; tra queste l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) con

cui si fa riferimento ad ogni azione realizzata, finanziata, programmata o promossa dal

Governo, messa a disposizione e/o finanziata da fondi pubblici, destinata alla

promozione dei Paesi in via di sviluppo. 90

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IAI0905

L’ammontare dell’APS viene determinato in sede politica in rapporto al PIL.

3. La cooperazione decentrata

3.1 Una definizione tertium genus

La cooperazione decentrata s’inserisce quale tra i tradizionali strumenti di

attuazione degli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo (promozione

dell’uomo), superando la classica distinzione tra cooperazione governativa e

cooperazione non governativa, su cui si fondava il precedente orientamento. La

cooperazione decentrata sopravanzando questa dualità pone la concertazione pubblico-

privato come una delle caratteristiche fondamentali della cooperazione, insieme al

collegamento tra politiche nazionali, internazionali e radicamento nel territorio, ed

infine alla partecipazione garantita ad ogni livello locale , nazionale ed internazionale.

A differenza poi di quanto avveniva in base al modello tradizionale, in cui a ciascuna

tipologia di collaborazione corrispondeva una categoria di attori (settore pubblico: coop.

Governativa= organizzazioni governative pubblico / settore privato: coop.Non

governativa= società civile), nella cooperazione decentrata interagiscono una pluralità

di soggetti eterogenei. Gli interlocutori, a cui l’Unione rivolge i propri contributi

tecnico-finanziari, come illustrato nelle pagine successive, possono infatti essere:

organizzazioni regionali ed internazionali, le ONG, le amministrazioni e le agenzie

pubbliche nazionali, regionali e locali , le comunità, gli istituti e gli operatori pubblici e

privati. Tali soggetti interagiscono in una concertazione pubblico-privato, connettendo

politiche locali, nazionali ed internazionali.

Ad esempio inquadrabili nell’ambito della cooperazione decentrata sono tutte quelle

azioni e quei progetti di cooperazione allo sviluppo svolte dagli enti autonomi locali, in

consorzio tra loro o singolarmente, con il concorso delle risorse delle organizzazioni

civili (università, sindacati, imprese sociali ecc.) presenti sul territorio relativo. La

concertazione tra tali enti, indifferentemente pubblici o privati, viene realizzata

attraverso l’adesione a programmi di partenariato, in riferimento ai quali i diversi attori

lavorano insieme alla definizione e realizzazione di progetti di sviluppo locale che

coinvolgano le società di entrambi i paesi ( connessione tra politiche locali, nazionali ed

internazionali)

Gli obiettivi perseguiti dai programmi di cooperazione decentrata si concentrano in tre

ambiti di intervento principali: mobilitazione della popolazione locale e attenzione ai

bisogni specifici della stessa, rafforzamento della posizione e del ruolo della società

civile nei processi di sviluppo e sostegno allo sviluppo economico e sociale attraverso la

partecipazione.

Con la molteplicità di soggetti coinvolti nella cooperazione decentrata, ci si discosta

nettamente da quella che era una logica improntata ai macro-interventi, ideati nei centri

decisionali occidentali ed esportati in maniera spesso acritica e standardizzata. Al

contrario, nei progetti di cooperazione decentrata diventa elemento qualificante proprio

il riconoscimento delle competenze specifiche degli enti locali beneficiari e la seguente

integrazione delle stesse con le competenze dell’ente del paese industrializzato che

promuove l’azione.

I vantaggi dei programmi decentrati si rilevano in particolare nell’ambito della

controllabilità e della sostenibilità degli stessi: grazie al loro carattere di progetti

territorialmente circoscritti la loro gestione può essere sostenuta a costi minori e in

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maniera più efficiente e mirata. La sostenibilità nel tempo di questo tipo di interventi è

assicurata dall’utilizzo delle competenze umane, tecniche ed istituzionali in loco.

3.2 Come nasce e perché

La cooperazione decentrata nasce per far fronte alla principale mancanza degli

interventi tradizionali: il difetto di partecipazione.

La scarsa partecipazione si è manifestata tradizionalmente in due fenomeni strettamente

correlati tra loro: il centralismo (assenza di coinvolgimento degli enti locali) e

l’assistenzialismo (alimenta la dipendenza e la passività dei beneficiari). A causa della

presenza di questi due fenomeni la cooperazione tradizionale ha dato luogo a progetti a

pioggia e frammentari e a macro-interventi non sostenibili. Con il tempo la

consapevolezza di queste problematiche ha portato all’abbandono graduale di questi

interventi, a favore di altri più mirati con un grado di coinvolgimento maggiore delle

bottom – up

realtà locali e basati sulla logica del (ossia la scelta dell’intervento da

dal basso verso l’alto

effettuare partendo dalle necessità locali, letteralmente ).

Lo scopo della cooperazione decentrata è quello di rendere autonomi gli attori locali: a

tal fine essi devono prendere parte in modo attivo ai progetti, devono imparare ad essere

flessibili, a negoziare, risolvere e trasformare i conflitti e rendere maggiormente efficaci

le azioni di sviluppo. Lo sviluppo di queste capacità è un processo evolutivo che non

deve essere separato dalla cultura e dal sistema di valori locali. Esso presuppone

informazione completa, strutture di appoggio, creazione di reti di sostegno e scambio di

esperienze, e a volte, un cambiamento degli atteggiamenti nei gruppi sociali più ostili o

restii a collaborare. E’ una strategia lunga e complessa, costosa e globale.

Gli scopi globali a lungo termine delle reti di cooperazione decentrata sono

principalmente due: rimuovere gli ostacoli e favorire gli scambi Nord-Sud e Sud-Sud

allo scopo di formare gli attori decentralizzati, e condurre le Ong e le collettività locali

europee e del Sud ad associare risorse ed iniziative sempre maggiori attorno alle priorità

locali.

3.3 La storia

Nel corso degli anni ’80 e ’90 le due tipologie di intervento, macro e micro, convissero

finchè lo sviluppo non venne più percepito soltanto nella sua dimensione economica,

ma come un processo multidimensionale in cui convivono economia, politica e cultura.

Questo tipo di nuova visione viene riconosciuta ufficialmente nel Vertice Mondiale di

Copenaghen sullo “Sviluppo Sociale” (1995), in tale occasione viene infatti sottolineata

la necessità di una partecipazione sociale più intensa e viene riconosciuta l’esistenza di

una “questione sociale mondiale”.

Lo sviluppo sociale è indissociabile dalla democrazia; il rispetto dei diritti dell'uomo

implica la partecipazione della società civile, in primo luogo tramite il dialogo fra parti

sociali.

È necessario che, a livello nazionale e internazionale, vengano svolte, in seno alle

politiche economiche, azioni strutturali volte a garantire la durevolezza dello sviluppo e

a prevenire la formazione di eccessive disparità.

L'Unione attribuisce una particolare importanza agli obiettivi seguenti:

• tutti i paesi devono stabilire obiettivi di sviluppo sociale concreti e scaglionati

nel tempo in funzione del rispettivo livello di sviluppo; 92

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• far progredire i diritti sociali incitando gli Stati a ratificare le convenzioni

dell'Ufficio Internazionale del Lavoro e a garantire l'effettivo rispetto della loro

applicazione;

• la riduzione delle disparità eccessive deve costituire un obiettivo specifico delle

politiche di sviluppo sociale;

• migliore coordinamento delle politiche di cooperazione e di assistenza;

• le politiche raccomandate dalle istituzioni internazionali, in particolare dal

Fondo monetario internazionale e dalla Banca mondiale, devono comprendere

esplicitamente lo sviluppo sociale;

• la libera circolazione internazionale dei capitali deve contribuire efficacemente

allo sviluppo.

A livello bilaterale l'Unione Europea dovrebbe impegnarsi a:

• concedere, nei programmi di cooperazione allo sviluppo concordati con i suoi

partner, la priorità alla creazione di posti di lavoro e alla lotta contro la povertà;

• dare la priorità, nell'assegnazione dell'aiuto e delle preferenze commerciali, ai

paesi che si impegnino efficacemente in strategie di sviluppo sociale concrete e

proficue.

La relazione costo/efficacia e la selettività del contributo pubblico allo sviluppo (APS)

devono essere migliorate.

Il problema delle risorse per lo sviluppo deve essere affrontato in modo più oculato in

base agli orientamenti seguenti:

• attuazione di politiche interne basate sull'efficacia e sull'equità (garantire un

accesso reale alle risorse produttive e al mercato, ristrutturare le spese pubbliche verso

obiettivi precisi di sviluppo sociale, ecc.);

• incoraggiare i flussi di capitali, i trasferimenti di tecnologia e di know-how

verso i paesi in via di sviluppo e in fase di transizione.

L'Unione Europea porterà avanti i propri sforzi volti all'eliminazione della povertà e

all'inserimento di tutti i componenti delle sue società (creazione massiccia di posti di

lavoro, prevenzione dell'emarginazione sociale, rivitalizzazione dei sistemi di

protezione sociale).

L'Unione Europea, primo fornitore di aiuto allo sviluppo, è decisa nel continuare a

fornire un contributo concreto all'azione internazionale.

Atti connessi

Raccomandazione 2000/581/CE della Commissione, del 15 settembre 2000, relativa

alla ratifica della convenzione n. 182 dell'Organizzazione internazionale del lavoro

(OIL), del 17 giugno 1999, riguardante il divieto delle peggiori forme di lavoro dei

bambini e l'azione immediata in vista dell'eliminazione di tali forme [Gazzetta

ufficiale L 243 del 28.09.2000]

Dichiarazione dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) relativa ai principi

e ai diritti fondamentali del lavoro 1998

La dichiarazione ricorda le norme fondamentali del lavoro indicate in occasione del

vertice di Copenaghen e ne enuncia l'applicazione universale. In altre parole, i membri

dell'OIL, anche quando non hanno ratificato le convenzioni di base, per il solo fatto di

far parte dell'OIL, sono tenuti a promuovere e a realizzare i principi riguardanti i diritti

fondamentali oggetto di tali convenzioni. 93

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Al fine di promuovere l'applicazione universale delle norme fondamentali del lavoro,

vengono approntati un meccanismo di controllo, un sistema di monitoraggio e

un'assistenza tecnica.

Risultato del Vertice mondiale sullo sviluppo sociale di Copenaghen, marzo 1995

(dichiarazione e programma d'azione)

Il vertice ha in particoliere offerto l'occasione per individuare per la prima volta le

norme fondamentali del lavoro a carattere universale: libertà d'associazione e

riconoscimento effettivo del diritto di negoziazione collettiva, eliminazione di ogni

forma di lavoro forzato o obbligatorio, abolizione effettiva del lavoro dei bambini ed

eliminazione di ogni discriminazione in materia di occupazione e di professioni.

La Commissione per lo sviluppo sociale è responsabile, all'interno del Comitato

economico e sociale delle Nazioni unite, degli sviluppi del Vertice mondiale per lo

sviluppo sociale, segnatamente dell'esame dell'applicazione della dichiarazione di

Copenaghen e del programma d'azione del Vertice.

Il 14 febbraio 1997, la Commissione ha adottato una comunicazione al Consiglio e al

Parlamento sulle misure adottate dall'Unione europea in seguito al Vertice mondiale

per lo sviluppo sociale [COM (96) 724 def.- Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

Dal momento che le politiche attuate in Europa rispondono già largamente agli

impegni presi a Copenhagen, l'oggetto della comunicazione è di esaminare le misure

concrete che l'Unione europea dovrà adottare in cinque settori particolarmente

sensibili:

A. Sviluppare la dimensione sociale nel contesto istituzionale internazionale: la

mondializzazione comporta una perdita d'autonomia delle politiche, che, a sua volta,

richiede un'accresciuta cooperazione internazionale nell'ambito delle grandi istituzioni

(ONU, OIL, FMI, Banca mondiale, OMC, G7 ....).

B. Introdurre il rispetto dei diritti sociali fondamentali e promuovere lo sviluppo sociale

e umano negli accordi bilaterali: nelle sue relazioni bilaterali e nella concessione di

aiuti e di preferenze commerciali, la Comunità dovrebbe attribuire la priorità ai paesi

che adottano misure concrete per rispettare gli impegni di Copenhagen (promozione

dei diritti fondamentali dei lavoratori, applicazione delle convenzioni dell'OIL o

rispetto dei suoi principi). La Commissione propone di attribuire ai programmi sociali

di base, di comune accordo, almeno il 20% dell'aiuto comunitario pubblico allo

sviluppo, con almeno il 20% delle spese pubbliche dei paesi in via di sviluppo destinato

agli stessi obiettivi.

C. Integrare la lotta contro la povertà nelle azioni di sviluppo e proseguire le iniziative

contro l'esclusione sociale all'interno della Comunità. Nel dialogo con i paesi in via di

sviluppo, la Comunità potrebbe prendere sistematicamente in considerazione un'analisi

della situazione in materia di povertà e una valutazione dell'azione politica nazionale a

favore della lotta contro le ineguaglianze. D'altro canto, nell'ambito dell'Unione, è

opportuno garantire che i progressi economici vadano a vantaggio di tutti.

D. Mantenere l'occupazione come priorità delle politiche economiche e sociali: la

priorità attribuita dall'Unione alla lotta contro la disoccupazione potrebbe essere

utilmente confrontata con altre iniziative su un piano internazionale più vasto (OIL, G7,

ecc.).

E. Garantire il rispetto e la protezione degli immigrati, la lotta contro il razzismo e la

xenofobia: la Comunità intende adottare altre iniziative nell'ambito dell'Anno europeo

contro il razzismo (1997). 94

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Nello spirito del vertice di Copenhagen, la Commissione consulta, nel quadro di un

forum organizzato ogni 18 mesi, la società civile su tutta una serie di queszionei sociali.

Un bilancio comprendente gli aspetti interni ed esterni delle politiche dell'Unione sarà

presentato nell'anno 2000.

Il programma d'azione sociale a medio termine approvato dalla Commissione il 12

aprile 1995 [COM(95) 134 def.] comprende numerose proposte corrispondenti agli

impegni assunti in occasione del vertice di Copenaghen.

Il Parlamento europeo ha adottato in data 3 febbraio 1995 una "risoluzione sulle

priorità dell'Unione europea al Vertice mondiale per lo sviluppo sociale

(Copenaghen, marzo 1995)".

La cooperazione decentrata viene però introdotta ufficialmente nelle relazioni

internazionali con le disposizioni generali della IV Convenzione di Lomé nel 1989,

all’interno delle quali è stabilito un accordo di cooperazione tra Europa e paesi

dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico. L’art. 20 afferma il principio di una cooperazione

decentrata realizzata con il concorso delle parti sociali in campo economico, sociale e

culturale e sottolinea, esplicitandolo, l’apporto dei poteri pubblici locali.

Nel 1992 questo approccio viene esteso anche ai paesi in via di sviluppo dell’America

Latina e dell’Asia.

Nel 1995 a conclusione della Conferenza Euromediterranea di Barcellona i paesi

partecipanti manifestarono la volontà di rafforzare i programmi e gli strumenti della

cooperazione decentrata. In questa occasione si concretizzò la creazione, in sede

europea, di una linea finanziaria specifica per la promozione della cooperazione di tipo

decentrato che passasse attraverso il finanziamento di azioni di mobilitazione,

d’informazione e di azioni-pilota.

Ulteriori disposizioni specifiche sono state adottate nella Convenzione di Lomé IV bis

del 1995 all’interno della quale viene riaffermata nuovamente e con ancora maggiore

convinzione l’importanza di questo tipo di attività internazionale.

3.4 Tipologie di cooperazione decentrata e caratteristiche fondamentali.

Le modalità di attuazione dell’approccio decentrato sono grosso modo riconducibili a 3

modelli:

1) modalità territoriale che ha come elemento centrale il territorio

intorno al quale si sviluppa un’azione che ha come protagonisti

fondamentali da un lato le amministrazioni locali e dall’altro la società civile.

2) Modalità orizzontale ha come elemento centrale la difesa di un interesse

settoriale e determina collaborazione tra soggetti omologhi dell’unione europea e dei

paesi in via di sviluppo, come ad esempio tra autorità territoriali, associazioni

professionali, sindacati, università etc

3) Modalità localista che rappresenta una semplificazione del metodo della

decentrata, che corrisponde ad un’insieme di cosiddette iniziative “micro”, in risposta a

specifiche e puntuali questioni senza alcun collegamento a programmi di più ampio

respiro, secondo una logica di finanziamento a pioggia, che era dominante nei primi

anni successivi alla guerra.

La più completa e complessa forma di cooperazione decentrata è rappresentata dalla

modalità collegata ai programmi di sviluppo, ripresa, come già detto, anche dal

legislatore europeo. Fulcro centrale delle strategie d’intervento collegate a programmi

pluriennali è il territorio, intorno al quale si fanno ruotare una pluralità di attori

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eterogenei con una concertazione tra autorità pubblica ed iniziativa privata ed un

impegno costante nella direzione del dialogo tra comunità sia a livello locale, che

nazionale ed internazionale. In concreto tali propositi si manifestano mediante l’

incessante connessione tra progetti e programmi, laddove con il primo termine s’intende

l’insieme di azioni tra loro coordinate e tese al conseguimento di un obiettivo specifico,

in un tempo determinato e con un budget limitato, mentre con il secondo s’intende il

sistema di progetti relativi ad un settore (programma settoriale) oppure ad un’area

geografica (progetti paese), teso al conseguimento di un obiettivo generale.

La cooperazione decentrata collegata a programmi di sviluppo pone a livello paritario le

parti del rapporto e presuppone che queste perseguano parallelamente i medesimi

obiettivi. In particolare per quanto riguarda il rapporto tra Unione europea ed i suoi

partners, mentre da un lato l’impegno è nella lotta all’esclusione sociale, dall’altro

l’obiettivo da raggiungere è quello dello sviluppo integrato, cioè in cui si abbiano

parallelamente progressi sia dal punto di vista economico, che sociale e culturale.

Tre sono gli elementi fondamentali intorno ai quali ruota la cooperazione decentrata:

territorialità, sostenibilità e partecipazione.

a) Territorialità:

- la centralità che tale dimensione assume che comporta il superamento della vecchia

diarchia cooperazione governativa / cooperazione non governativa, a favore di una

nuova complementarità degli strumenti a disposizione. In relazione al territorio si

definiscono i limiti e dei contenuti dei progetti e dei programmi nonché i confini

dall’azione svolta da ciascun soggetto, ossia all’operatività di autorità amministrative

locali o di attori della società civile intorno e la conseguente concertazione delle risorse

a disposizione.

- Il riferimento al territorio permette una maggiore efficienza ed efficacia dell’intervento

istruttoria

data la migliore capacità per così dire derivante dalla prossimità dei soggetti

operanti. Il collegamento ai programmi pluriennali di queste iniziative, neutralizza in

parte le tendenze ad una pura segmentazione dell’azione o mera somma scoordinata di

iniziative “micro” isolate, non comunicanti ed incapaci di garantire l’obiettivo dello

sviluppo sostenibile.

b) sostenibilità: Gli obiettivi che le singole iniziative devono conseguire devono

contribuire alla diffusione di un buon livello di sviluppo cosiddetto “integrato” cioè in

cui a fianco ad una crescita di tipo economico si possano riscontrare anche “progressi”

dal punto di vista sociale e culturale. Tali finalità sono realizzate dalla Comunità, come

abbiamo visto, facendo viaggiare simmetricamente programmi di sostegno ed

incentivazione dell’economia con iniziative volte alla diffusione, nel rispetto del

substrato sociale e culturale esistente, dei principi democratici e di rispetto dei diritti

dell’uomo. 29 perpetuo

c) partecipazione: Tale concetto sottende l’idea di un “processo negoziale”

che coinvolge enti pubblici, soggetti privati, persone fisiche ed altre componenti della

società civile, nel perseguimento di punti d’arrivo nell’ambito dello

sviluppoeconomico, sociale, culturale e politico. La cooperazione decentrata attraverso

la partecipazione, garantisce un certo livello di concertazione tra la pluralità dei soggetti

che si fanno attori della cooperazione, generando fenomeni di ownership , cioè di senso

di appartenenza rispetto ai processi di sviluppo avviati.

29 “la cooperazione decentrata allo sviluppo umano”

V. Ianni, , op. cit., pag 88 96

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3.5 La normativa europea

“L’Unione Europea contribuisce alla riduzione della povertà nei paesi in via di

sviluppo fissando le modalità di gestione della cooperazione decentrata, la quale si

concentra sul potenziamento delle capacità di dialogo delle società civili dei paesi in

via di sviluppo al fine di favorire l’emergere della democrazia.”

Il preambolo della normativa europea sulla cooperazione decentrata presenta gli

elementi caratteristici di questi progetti sottolineando lo scopo primo della

cooperazione: la riduzione della povertà, da raggiungere attraverso la gestione degli

organismi internazionali di processi tesi al potenziamento delle realtà locali.

L’Unione Europea ha prodotto il regolamento n.1659/98 (e successivi atti modificativi)

allo scopo di fornire un quadro di riferimento legislativo completo ed esaustivo del

fenomeno della cooperazione decentrata.

Il Regolamento procede a specificare una lista piuttosto lunga di attori interessati dalla

cooperazione, sottolineando come il loro obiettivo finale debba essere quello di favorire

il dialogo delle parti sociali al fine di renderle interlocutori validi all’interno del

processo democratico.

Tutte le iniziative e le azioni sostenute dalla Comunità Europea, a norma di

Regolamento, devono essere intese a promuovere uno sviluppo più partecipativo delle

popolazioni dei P.V.S. e devono altresì contribuire alla diversificazione e al

potenziamento della società civile, nonché alla democratizzazione di tali paesi.

La Commissione europea deve esaminare ogni progetto sottoposto alla sua valutazione

utilizzando criteri predeterminati dal Regolamento stesso: pertinenza, efficacia e

sostenibilità delle azioni; aspetti culturali, sociali e relativi all’uguaglianza di genere; il

rispetto dell’ambiente; lo sviluppo istituzionale necessario ed eventualmente le strategie

di sviluppo dello stesso; l’esperienza pregressa; le necessità specifiche del paese in cui

si intende operare.

Il Regolamento procede anche ad individuare i settori primari di intervento nei seguenti:

sviluppo delle risorse umane e tecniche; sviluppo sociale ed economico in ambito

locale, rurale o urbano; informazione e mobilitazione degli operatori della cooperazione

e partecipazione ai forum internazionali; assistenza al rafforzamento istituzionale degli

operatori e alla loro capacità d’azione; potenziamento delle reti di organizzazioni e

movimenti sociali nell’ambito dello sviluppo sostenibile e dei diritti umani e sociali;

sostegno e follow-up metodologici dei progetti.

Il sostegno finanziario previsto dal Regolamento è costituito di aiuti non rimborsabili, e

per il biennio 2004-06 l’ammontare è stato di 18 milioni di euro, per importi massimi

per ogni contratto di 100.000 euro. Per ogni progetto viene anche richiesto un contributo

dei partner (tenuto conto delle loro possibilità e della natura del progetto stesso).

Nel quadro del Regolamento gli strumenti finanziati dagli organismi europei sono

compresi tra i seguenti: studi, assistenza tecnica, attività di informazione e formazione,

forniture e lavori, revisione dei conti, missioni di valutazione e controllo, spese di

investimenti (eccetto beni immobili), spese ricorrenti.

La Commissione in base al Regolamento ha il compito di istruire, decidere e gestire le

azioni finanziate dall’U.E.

La Commissione deve inoltre coordinare e garantire la coerenza e la complementarità di

tali progetti. Assistita da un comitato comprendente i rappresentanti degli Stati membri

(Comitato di cofinanziamento O.N.G.) può prendere misure di coordinamento quali la

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creazione di un sistema per lo scambio e l’analisi costante di informazioni sulle azioni

finanziate; può anche occuparsi di organizzare incontri periodici e scambi di

informazioni, direttamente sui luoghi d’intervento, tra i rappresentati della

Commissione e quelli degli Stati partecipanti al progetto.

Nell’ambito della relazione annuale al Parlamento europeo e al Consiglio la

Commissione presenta una sintesi dei progetti e delle azioni finanziate, il loro risultato e

il loro impatto, una valutazione indipendente sulle modalità di esecuzione del

Regolamento e informazioni sugli attori con i quali si è concluso un contratto.

In occasione invece del comitato O.N.G. la Commissione provvede a dare

comunicazione agli Stati membri delle azioni e dei progetti approvati, del loro importo,

natura, paese beneficiario e partner.

Precisa altresì il Regolamento che tale normativa va inquadrata e considerata a tutti gli

effetti parte del contesto europeo di partecipazione degli attori non statali alla politica di

sviluppo dell’U.E.

3.6 Gli attori

I protagonisti della cooperazione decentrata possono essere le amministrazioni locali, le

organizzazioni non governative, le associazioni (compresi sindacati e cooperative), gli

istituti di ricerca, le organizzazione religiose e di carattere culturale.

Nel nostro paese gli enti locali quali Regioni, Province e Comuni svolgono attività di

cooperazione decentrata in partenariato con enti omologhi nei paesi in via di sviluppo,

coinvolgendo le società civili di entrambi i territori.

Il Ministero degli Affari Esteri ha competenza primaria in materia, in quanto ogni

programma nell’ambito della cooperazione decentrata deve essere sottoposto ad

approvazione dello stesso, considerate le attività di cooperazione come parte integrante

della politica estera. In tale contesto va evidenziata anche la significativa partecipazione

delle Regioni italiane ai programmi di cooperazione finanziati dall’Unione Europea.

Il ruolo del Ministero degli Affari Esteri, oltre a funzioni di controllo e consultive, tende

anche a fornire dei quadri di riferimento per gli enti locali attraverso lo scambio di

informazioni tramite banche dati condivise, una formazione mirata e costante rivolta

agli amministratori locali coinvolti in queste attività, l’istituzione di programmi quadro

concordati e l’affidamento alle Regioni di progetti per i quali dispongono di strutture ed

esperienze specifiche.

Il nuovo regolamento (CE) n. 625/2004 proroga fino al 31 dicembre 2006 il

regolamento di base (CE) n. 1659/98 relativo alla cooperazione decentralizzata,

apportandovi inoltre alcune modifiche e precisazioni. In particolare specifica che gli

attori della cooperazione decentrata non provengono soltanto dai paesi in via di

sviluppo ma anche dalla Comunità europea e aggiunge altri tipi di organizzazioni

all'elenco dei partner. Intende inoltre favorire la capacità di dialogo delle società civili

affinché diventino interlocutori validi nel processo democratico.

Iniziative e azioni sostenute

Le iniziative e le azioni sostenute dalla Comunità nel quadro della cooperazione

decentrata riguardano la riduzione della povertà e lo sviluppo sostenibile, in

particolare in situazioni di partenariato difficile, che intendono promuovere: 98

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AUTORE

Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Resoconto del corso tenuto dall'Istituto di Affari Internazionali dal titolo “L’UNIONE EUROPEA COME ATTORE GLOBALE:LE POLITICHE DI SICUREZZA, DIFESA E AIUTO ALLO SVILUPPO” e curato da Gianni Bonvicini, Michele Comelli, Nicoletta Pirozzi, Nathalie Tocci e Cristiano Zagari. Vi si tratta dell'Unione Europea come attore internazionale e del concetto di sicurezza globale; delle Politiche di sicurezza comune (PESC) e delle Politiche di difesa comune (PESD); gestione e risoluzione dei conflitti da parte dell'UE; politiche di allargamento; politiche di vicinato (PEV); coordinamento dell'Unione con ONU, NATO e Unione Africana.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in relazioni internazionali
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Azione esterna dell’Unione europea: cooperazione e sicurezza e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Moccia Luigi.

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