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garantito) se acquistare energia prodotta da impianti non inquinanti, testimoniando così la propria

sensibilità a favore dell’ambiente e promovendo gli investimenti in quest’ultimi. Per esempio,

l’Auditorium Parco della Musica di Roma attraverso il meccanismo dei certificati RECS ha potuto

stipulare con Enel Energia un contratto per la fornitura di energia proveniente esclusivamente da

fonti rinnovabili[13].

Il d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 di recepimento della direttiva 2001/77/CE relativa alla

promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili ha introdotto un

meccanismo analogo di Garanzia di Origine di questo tipo di energia assegnando al Gestore della

rete elettrica nazionale (oggi Gestore dei servizi elettrici) il compito di rilasciarla previa

identificazione dell’impianto come impianto alimentato da fonti rinnovabili per la garanzia

d’origine (IRGO)[14].

In altri casi, gli strumenti di tutela dell’ambiente attraverso il mercato richiedono l’intervento

diretto di autorità pubbliche con misure cogenti.

Anzitutto, a livello europeo si sta affermando la consapevolezza che, almeno in determinati

settori, la politica di concorrenza e le politiche ambientali debbano essere attuate in modo da

puntellarsi e rafforzarsi reciprocamente. In particolare nel settore dello smaltimento dei rifiuti,

secondo la Direzione della concorrenza della Commissione Ue, per un verso, un mercato più

efficiente e concorrenziale può costituire uno strumento per una migliore politica ambientale; per

altro verso, una politica ambientale condotta attraverso l’adozione di strumenti di mercato ben

congegnati può ridurre al minimo il rischio di distorsioni della concorrenza[15].

Così, per esempio, la direttiva “End of life Vehicle” (2000/53/EC del 18 settembre 2000)

potrebbe conseguire più agevolmente l’obiettivo ambientale del riciclo quasi integrale dei veicoli

rottamati (entro il 2015 recupero e riciclo di materiali pari al 95% del peso del veicolo rottamato),

se attuata dagli Stati membri attraverso soluzioni rispettose dei principi di concorrenza. Il

principio cardine della direttiva è che l’ultimo proprietario del veicolo da rottamare non deve

sopportare alcun costo (“free take-back”), che invece grava integralmente sui produttori e

importatori di autoveicoli (“producer responsibility”). Ma questo non deve tradursi in regole che

favoriscono e rendono lecite intese orizzontali tra produttori e che escludano da questo particolare

mercato imprese di rottamazione indipendenti dai produttori di autoveicoli.

In ogni caso l’applicazione anche rigorosa dei principi della concorrenza da parte della

Commissione Ue e delle autorità antitrust nazionali --- che costituisce, com’è noto, la forma di

intervento pubblico nelle attività economiche più rispettosa della libertà di iniziativa privata tanto

da essere connaturata al concetto di un mercato correttamente funzionante [16], --- non può

risolvere tutti i problemi ambientali.

Per attivare la concorrenza attraverso il mercato sono dunque necessari interventi regolatori più

incisivi, tali da creare i presupposti perché i meccanismi di mercato siano resi funzionali al

perseguimento di obiettivi di politica ambientale.

Emerge qui un’ulteriore distinzione tra interventi regolatori che agiscono sul lato della domanda

di prodotti già esistente e che hanno cioè una funzione di correzione del mercato; e interventi

regolatori che creano una nuova domanda, allestendo veri e propri mercati artificiali[17].

Tra il primo tipo di interventi rientrano i cosiddetti appalti verdi. Le pubbliche amministrazioni

costituiscono una categoria importante di consumatori, cioè di soggetti che si rivolgono al mercato

per l’acquisto di beni e servizi strumentali allo svolgimento delle funzioni pubbliche ad esse

assegnati. Da qui in primo luogo la necessità, della quale tiene conto da ormai molti decenni la

normativa in tema di contabilità pubblica, che gli acquisti da parte delle pubbliche amministrazioni

siano assoggettati alle regole dell’evidenza pubblica. Quest’ultime sono oggi contenute nella

disciplina comunitaria e nazionale in tema di appalti pubblici che sviluppa i principi di pubblicità e

trasparenza, concorrenzialità effettiva e par condicio tra le imprese. 3

Ma la pubblica amministrazione, al pari di molti altri consumatori privati più sensibili ai

problemi ecologici, ha maturato negli anni più recenti la consapevolezza di poter contribuire allo

sviluppo sostenibile (art. 6 del Trattato di Amsterdam) tramite politiche di acquisti che tengano

conto dei fattori ambientali[18].

La Direttiva 2004/18CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004, recepita

nel Codice di contratti pubblici (d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163), contiene nei “considerando” e

nell’articolato una disciplina che consente alle pubbliche amministrazioni di tener conto in sede di

predisposizione della lex specialis della procedura di gara e di selezione delle offerte delle

caratteristiche ambientali.

In particolare, il Codice consente di subordinare il principio di economicità a criteri ispirati sia

a esigenze sociali sia “alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo

sostenibile” (art. 2, comma 2). L’art. 83, comma 1, del Codice[19] prevede pertanto che la

stazione appaltante possa inserire tra i criteri qualitativi dell’offerta economicamente più

vantaggiosa anche le caratteristiche ambientali che diventano così un parametro di valutazione al

quale l’amministrazione attribuisce un punteggio autonomo.

In definitiva, le pubbliche amministrazioni modificano e riorientano la propria domanda di beni

e servizi per tener conto degli interessi ambientali anche se ciò può comportare una deroga parziale

al principio di economicità. Così facendo favoriscono la produzione di beni e servizi

ecocompatibili.

3. La creazione di mercati artificiali.

Gli interventi regolatori possono creare, come si è detto, anche mercati artificiali, alimentati da

una domanda indotta dalla necessità di ottemperare a obblighi di legge gravanti su alcuni tipi di

imprese.

Le politiche ambientali attuate con strumenti più flessibili rispetto a quelli tradizionali di

“command and control” risalgono culturalmente e sono state attuate dapprima negli Stati Uniti. Fin

dal 1990, una modifica legislativa al Clean Air Act introdusse un sistema di negoziazione dei diritti

di inquinamento correlati alle emissioni solforose (SO2)[20]. L’Agenzia per la protezione

dell’ambiente (EPA) attribuiva ogni anno a ciascuna impresa una quantità massima di permessi di

inquinamento che potevano essere utilizzati direttamente dall’impresa oppure ceduti sul mercato. Il

sistema favoriva cioè la flessibilità perché ciascuna impresa era libera di decidere come e quanto

ridurre le emissioni inquinanti. Per esempio poteva scegliere se dotare gli impianti esistenti di

apparecchiature volte desulfurizzare le emissioni, modificare gli impianti in modo tale da poter

utilizzare combustibili meno inquinanti, riallocare la capacità produttiva tra unità di produzione più

inquinanti a quelle meno inquinanti, oppure acquistare sul mercato i diritti di inquinamento non

utilizzati da altre imprese.

In Italia e in altri paesi europei, questi modelli sono stati sperimentati solo negli ultimi anni e

riguardano principalmente il settore dell’energia elettrica nel quale hanno preso avvio i mercati dei

“diritti di inquinamento” relativi alle quote di emissione dei gas a effetto serra, dei certificati verdi

rappresentativi di quantità di energia prodotta da fonti rinnovabili e dei certificati bianchi

rappresentativi di titoli di efficienza energetica.

Ciascuno dei tre mercati, come si vedrà, non potrebbe esistere senza un intervento regolatorio

articolato che plasma e dà forma all’arena nella quale avvengono poi le transazioni tra operatori

secondo lo schema classico dell’incontro tra domanda e offerta e della formazione dei prezzi [21].

3.1 Segue: a) le quote di emissione dei gas a effetto serra.

Lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra trae origine dal Protocollo di Kyoto del

1997 che impegna gli Stati aderenti a ridurre globalmente le emissioni tra il 2008 e il 2012 del 5%

4

rispetto ai livelli del 1990[22]. Il Protocollo di Kyoto prevede per il raggiungimento degli obiettivi

di riduzione delle emissioni tre tipi di meccanismi flessibili, tra i quali rientra il cosiddetto Emission

Trading Scheme[23].

A livello europeo, come strumento attuativo del Protocollo, è intervenuta la direttiva Emission

Trading 2003/87/CE del 13 ottobre 2003[24] che crea le basi del sistema di scambio delle quote di

emissioni di gas a effetto serra nella Comunità “al fine di promuovere la riduzione di dette

emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica” (art. 1).

Il sistema adottato a livello europeo è quello del “cap & trade”. Esso prevede la fissazione di un

limite totale alle emissioni imposto a ciascuno Stato (e a valle, all’interno di ogni Stato, alle singole

imprese) con possibilità di acquistare o cedere sul mercato i diritti di emissione in modo da

rispettare i tetti assegnati[25].

Nel nostro Paese, all’esito di vicende segnate dai consueti ritardi e da rilievi della Commissione

Ue[26], la normativa comunitaria ha trovato attuazione nel d. lgs. 4 aprile 2006, n. 216.

Il modello regolatorio si regge su strumenti classici di “command and control” sia pur

finalizzati alla creazione di un sistema flessibile basato su meccanismi di mercato.

Un primo elemento è costituito dal principio, già enunciato nella direttiva comunitaria, “del

divieto salvo autorizzazione” che connota il regime di molte attività private. Nessun impianto può

esercitare attività che comportino emissioni di gas ad effetto serra senza essere munito di

un’autorizzazione ad emettere i gas (art. 4)[27]. La violazione del divieto comporta l’irrogazione di

sanzioni amministrative (art. 20, commi 1 e 2).

L’assegnazione delle quote di emissioni avviene all’esito di un procedimento amministrativo

complesso che si apre su istanza dell’impresa (art. 5) e si conclude con un atto di approvazione da

parte del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro delle attività produttive

della decisione di assegnazione predisposta da un Comitato tecnico interministeriale che cura

l’istruttoria (art. 11). L’autorizzazione rilasciata deve essere aggiornata su domanda del gestore

dell’impianto nel caso di modifiche strutturali o funzionali del medesimo (art. 7).

A monte delle singole assegnazioni vi è il Piano nazionale di assegnazione delle quote (art. 10)

predisposto dal Comitato e approvato dai due ministeri di cui sopra. Anche in questo caso, il

modello di riferimento generale è costituito dagli atti di programmazione e pianificazione previsti

in molti settori economici e che costituiscono il presupposto per il rilascio di titoli abilitativi o

autorizzazioni individuali.

Ma l’attribuzione dei diritti di emissione costituisce soltanto il primo tassello dell’impianto

regolatorio. Per creare il mercato delle emissioni è necessario predisporre una sorta di contabilità

ufficiale che tenga traccia delle quote di emissioni rilasciate, trasferite, restituite e cancellate in

relazione alle emissioni effettivamente emesse dai singoli impianti produttivi.

Da qui l’istituzione di un Registro nazionale delle emissioni e delle quote d’emissioni tenuto

presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (art. 14)[28]. Ogni trasferimento delle

quote di emissioni, che la legge qualifica come libero, deve essere annotato nel registro (art. 15). Il

gestore di ciascun impianto è tenuto a restituire entro il 30 aprile di ciascun anno un numero di

quote di emissione corrispondenti alla quantità di emissioni effettivamente rilasciate dall’impianto

nell’anno solare precedente (art. 15, comma 7).

Ciò significa, in pratica, che se il livello effettivo di emissioni supera il numero di quote

assegnato, il gestore dell’impianto deve colmare la differenza acquistando sul libero mercato quote

di emissione aggiuntive. Al di là dei numerosi dettagli di una disciplina assai tecnica, è certo che la

tenuta e l’aggiornamento di pubblici registri costituisce una delle funzioni tipicamente svolte dalle

pubbliche amministrazioni.

Il sistema richiede inoltre l’attivazione di flussi informativi dalle imprese regolate al regolatore

e forme di controllo. In particolare, ai fini di una corretta allocazione delle quote di emissione ai

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singoli impianti, i gestori sono tenuti a fornire al Comitato con i tempi e le modalità stabilite da

quest’ultimo una serie di dati e informazioni tecniche (art. 12). Inoltre, poiché i gestori degli

impianti devono autocertificare nella dichiarazione inviata al Comitato la quantità effettiva delle

emissioni nell’anno solare precedente, la normativa prevede una verifica della dichiarazione che

accerti la corrispondenza tra dati dichiarati ed emissioni effettive ad opera di verificatori privati

accreditati, in possesso di requisiti stabiliti dalla legge, che hanno ottenuto l’iscrizione in un

apposito registro (art. 17). Anche in questo caso, siamo in presenza di modelli consolidati in molti

settori della legislazione amministrativa.

La fitta serie di obblighi che grava sui gestori degli impianti trova corrispondenza in sanzioni

amministrative pecuniarie e non (sospensione dell’attività dell’impianto, ritiro dell’accreditamento)

calibrate in funzione della gravità dell’illecito (art. 20). Sui gestori degli impianti e sui verificatori

gravano i costi amministrativi in base a tariffe stabilite a livello ministeriale (art. 26).

In conclusione, la maggior flessibilità garantita ai gestori degli impianti ai fini del rispetto dei

tetti di emissioni inquinanti trova contropartita nell’assoggettamento a un regime amministrativo

articolato che fonda una relazione stabile tra autorità amministrative di regolazione e soggetti

regolati.

Solo a valle dell’impianto regolatorio sommariamente descritto, si apre uno spazio per

l’istituzione di sedi organizzate per lo scambio delle quote. A livello europeo operano dal 2005

sette mercati principali e, in Italia, un mercato è stato organizzato dal Gestore del mercato elettrico,

società a controllo pubblico indiretto prevista dall’art. 5 del d.lgs. n. 79 del 1999 alla quale è

affidata in via principale la gestione economica del mercato elettrico [29].

3.2. Segue: b) i certificati verdi.

Va ricordato anzitutto che la produzione di energia da fonti rinnovabili è stata promossa in

epoca antecedente la liberalizzazione del settore elettrico attraverso il sistema dei contratti

cosiddetti Cip 6, dal numero della delibera dal Comitato interministeriale prezzi 29 aprile 1992 n. 6

che disciplinava la materia[30]. L’allora monopolista ENEL era tenuto ad acquistare per un

determinato numero di anni a prezzi superiori a quelli di mercato e a immettere in rete l’energia

prodotta da impianti privati ammessi ai benefici.

In occasione della liberalizzazione operata con il d.lgs. 16 marzo 1999 n. 79 di recepimento

della normativa comunitaria in materia[31] il sistema dei contratti Cip 6 è stato avviato a un

progressivo superamento, pur salvaguardando in qualche misura i diritti quesiti.

Ad esso è subentrato un nuovo sistema di incentivazione fondato sull’obbligo legislativo

imposto ai produttori e importatori di energia elettrica di immettere nella rete un quantitativo

minimo di energia prodotta da fonti rinnovabili, inizialmente fissato nel 2% dell’energia prodotta o

importata (art. 11, comma 2, d.lgs. n. 79)[32].

Per adempiere a quest’obbligo la legge consente agli operatori di acquistare in tutto o in parte

l’equivalente quota e i relativi diritti da altri produttori di energia da fonti rinnovabili (art. 11,

comma 3). In pratica, gli operatori possono scegliere, in base a criteri di convenienza economica,

se produrre direttamente i quantitativi di questo tipo di energia operando all’uopo gli investimenti

necessari in impianti, oppure acquistare dei titoli (i certificati verdi) da produttori che immettono

nella rete l’energia prodotta da fonti rinnovabili.

Quest’ultimi, dunque, in aggiunta al ricavato dell’energia pulita ceduta a prezzi di mercato,

possono così ottenere una remunerazione dei certificati verdi da parte degli operatori che trovano

più conveniente acquistarli piuttosto che produrre direttamente tale energia.

Dal canto loro, gli operatori per i quali l’adempimento dell’obbligo di legge costituisce un coso

aggiuntivo, lo incorporano per quanto possibile nel prezzo di vendita, se operano nel cosiddetto

mercato libero, oppure lo vedono riconosciuto come componente della tariffa amministrata

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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

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DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Analisi economica del diritto del Prof. Giulio Napolitano. Trattasi della relazione del Prof. Marcello Clarich al convegno dal titolo "Analisi economica e diritto amministrativo", nel quale sono trattati i seguenti argomenti: tassonomia delle politiche ambientali, creazione di mercati artificiali, quote di emissione dei gas-serra, i certificati verdi ed i certificati bianchi.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Analisi economica del diritto e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Napolitano Giulio.

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