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limitandosi ad affermare la necessità di considerare come riconducibile alla tutela

dell’ambiente, la disciplina di almeno tre settori dell’ordinamento (secondo la nota

distinzione tra la disciplina relativa alla tutela del paesaggio; la disciplina relativa

all’urbanistica; la disciplina relativa alla difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua e delle

36

altre risorse naturali dagli inquinamenti). Ma l’insoddisfazione per questa

impostazione si era manifestata in coloro che presupponevano una concezione

unitaria dell’ambiente come oggetto della tutela giuridica, da un lato, individuando

ulteriori settori di disciplina riconducibili alla tutela dell’ambiente (come ad esempio

la tutela sanitaria) e dall’altro, rivisitando, con una interpretazione estensiva, i dati

normativi di cui agli artt. 9 e 32 della Costituzione, sia per la tutela del paesaggio –

da intendere non come mera conservazione delle bellezze naturali ma come tutela

della forma del Paese, o della forma ed immagine dell’ambiente creata dall’azione

37

della comunità umana che vi è insediata, sia per la ricostruzione di un diritto

all’ambiente salubre – come forma di tutela non solo della salute fisica del singolo

ma anche della dimensione sociale e immateriale della salubrità dei luoghi nei quali

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si svolge la vita di relazione dei cittadini.

La dottrina civilistica, di fronte alle ricostruzioni giurisprudenziali della stessa Corte

dei conti e della Cassazione, si sforzava di definire l’ambiente come “bene

giuridico” (estendendo il concetto tradizionale di bene giuridico, connesso con la

tutela di definiti interessi individuali, anche ad un “bene immateriale” cui si

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collegano interessi sia individuali che collettivi), ovvero a ricostruire la sintesi

della pluralità degli interessi connessi alla tutela dell’ambiente nel diritto al

36 V. M.S. Giannini, “Ambiente”, saggio sui suoi diversi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1973, 15 e

ss.

37 V. A. Predieri, op. cit.; v. anche F. Merusi, op. cit.

38 V. E. Capaccioli – Dal Piaz, voce “Ambiente” (Tutela dell’), Nss.D.I., Appendice I, Torino,1980, 257 e ss.;

M. D’Amelio, “Ambiente”, (Tutela dell’) – Diritto amministrativo, in Enc. giur., II, Roma, 1988, 1 e ss.

39 V. S. Patti, Ambiente (Tutela dell’) nel diritto civile, D. disc. priv., sez. civ., I, Torino, 1987, 285 e ss.ti.

17

risarcimento dei danni all’ambiente ed all’ottenimento del ripristino dell’equilibrio

40

ambientale violato.

Ma la definizione dell’ambiente come bene giuridico incontra non solo difficoltà per

definirne la natura, come bene pubblico (di cui è titolare lo Stato) o come bene

collettivo (o “a fruizione collettiva”); è anche difficile ricostruirlo (secondo

un’impostazione dottrinale, che peraltro trova conferme in molte formulazioni di

recenti costituzioni) come diritto della persona (“diritto fondamentale” ) alle risorse

ed agli equilibri ambientali, considerati come coessenziali alla qualità della vita e

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quindi presupposto dello sviluppo della personalità. Tali ricostruzioni risultano

insufficienti a superare la difficoltà concettuale che deriva dalla complessità e

dinamicità dell’ambiente (che mal si conciliano con la struttura statica del diritto

soggettivo) ed ancor più dal carattere relazionale dell’ambiente, che impedisce di

attribuire al solo titolare del diritto di far valere gli interessi connessi ai molteplici

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rapporti che si manifestano tra le risorse e gli interessi ambientali.

La dottrina costituzionalistica - che ha trovato un’eco, in grado di consolidarla, in

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via definitiva, nella giurisprudenza costituzionale - ha quindi sottolineato come

l’ambiente, più che un insieme di beni suscettibili di divenire oggetto di diritti

soggettivi, costituisce, sulla scorta della nozione di ecosistema e della nozione di

biosfera, un insieme di condizioni fisico-chimico-biologiche che permette e

favorisce la vita degli esseri viventi ed è quindi piuttosto riconducibile ad un

equilibrio che di volta in volta nella biosfera o nei singoli ecosistemi di riferimento

40 V. L. Francario, Danni ambientali e tutela civile, Napoli, 1990; R. Libertini, La nuova disciplina del danno

ambientale ed i problemi generali del diritto all’ambiente, Riv. crit. dir. priv., 1987, 567; B. Pozzo, Ambiente

e diritto privato, in Ambiente e diritto, a cura di S. Grassi e altri cit., t. II, 447 e ss.

41 V. A. Postiglione, Ambiente: suo significato giuridico unitario, Riv. trim. dir. pubbl., 1985, 40 e ss.; S:

Palazzolo, Sul concetto di ambiente, in Giur. It., 1989, IV, 306 e ss.; v. anche i richiami contenuti nei saggi

citati sopra alla nota 7.

42 V. più ampiamente, per gli argomenti di questa critica, S. Grassi, Ambiente e diritti del cittadini, in Scritti

in onore di Giuseppe Guarino, Padova, 1998, nonché F. G. Scoca, Osservazioni sugli strumenti giuridici di

tutela dell’ambiente, in Dir. soc., 1993, 403; T. Martines, La dimensione giuridica dell’ambiente, in Scritti in

onore di Giuseppe Guarino, cit., 831 e ss.; v. anche, sul tema, le osservazioni prospettiche di G. Berti, Il

rapporto ambientale, in Amministrazione, 1987, 176 e ss..

43 V. supra, nt. 31-35. 18

44

si viene a determinare. Sicché la tutela dell’equilibrio ecologico mal si configura

come punto di riferimento degli schemi classici dei diritti della persona, risolvendosi

piuttosto in un obiettivo che coinvolge un interesse collettivo, secondo lo schema dei

45

diritti sociali. La complessità delle relazioni cui dà vita l’ambiente come sintesi del

rapporto e dell’equilibrio tra le risorse, permette di ricondurre il “diritto

all’ambiente” nella categoria dei cosiddetti “nuovi diritti”; si tratta cioè di una

formula sintetica per individuare un fascio di situazioni soggettive diversamente

strutturate e diversamente tutelate, rispetto ad un equilibrio ecologico che non è un

bene appropriabile o un bene su cui si possano vantare situazioni soggettive

individuali. Con la conseguenza che solo i legislatori ed i poteri pubblici, possono

soddisfare le aspettative di benessere e di qualità della vita connesse alla tutela

dell’ambiente e che solo in relazione ai doveri che i poteri pubblici assumono nei

confronti dell’ambiente possono nascere diritti soggettivi direttamente azionabili,

come il diritto ad un ambiente salubre, il diritto alla partecipazione ai processi

decisionali, il diritto all’informazione sullo stato dell’ambiente ( v. oltre anche par.

46

9).

La sintesi di questa impostazione è nella definizione dell’ambiente come “valore

costituzionale”, cioè come principio fondamentale, obiettivo e limite dei pubblici

44 B. Caravita, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2005 (particolarmente tit. I, § 5); su questa tesi v. ora le

precisazioni critiche di M. Cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, cit., secondo cui l’obiettivo

di tutela non è un determinato equilibrio, bensì il mantenimento delle capacità prestazionali dell’ambiente,

come sistema complesso in continuo adattamento.

45 V. in particolare A. Baldassarre, I profili costituzionali, in Razionalizzazione della normativa in materia

ambientale (Atti del convegno giuridico Castello Ivano, 29-30 aprile 1994), Milano, 1994.

46 Cfr. A. Baldassarre, Diritti sociali, in Enc. giur., XI, Roma, 1989; S. Grassi, Costituzioni e tutela

dell’ambiente cit.; B. Caravita, Diritto dell’ambiente cit.; F. Fracchia, Sulla configurazione unitaria

dell’ambiente cit.; v. anche M. Luciani, v. Salute (diritto alla) – dir. cost., in Enc. giur., Roma, 1991,

XXVII, 5 e ss. 19 47

poteri nel quale, sul piano delle norme costituzionali, si riconosce un determinato

48

ordinamento.

5 – I principi del diritto per l’ambiente: a) che definiscono l’ambiente; b) sulle

modalità di azione; c)di organizzazione. Il principio di integrazione e lo sviluppo

sostenibile.

L’affermazione dell’ambiente come valore costituzionale implica la costruzione del

diritto ambientale come diritto per principi: ed infatti, in questa direzione si sono

47 E cioè di quelle norme che fissano sia le gerarchie dei valori, e quindi la tutela dei diritti dei singoli per

ottenerne il rispetto sia le procedure, per garantire la riconduzione ad unità della pluralità delle istanze e degli

interessi emergenti nella società.

48 V. oltre a quanto sostenuto da B. Caravita, M. Cecchetti, S. Grassi, opp. citt., le osservazioni di G.

Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, in Sritti in onore di Alberto Predieri, Milano,

1996, t. II, 1122. 20

49 50

mossi sia il diritto internazionale che il diritto comunitario, indicando una strada

51

che solo con molte difficoltà si sta percorrendo nell’ordinamento interno.

Nonostante l’assenza, nell’ambito del Trattato di Roma, di un’esplicita attribuzione

di competenze agli organi comunitari, l’emergere di una coscienza ambientale,

anche a livello europeo (in parallelo alle dichiarazioni in sede internazionale), ha

sviluppato programmi di azione della Comunità giustificati, in primo luogo, dalla

49 Nel diritto internazionale, si è per la prima volta sviluppata la tendenza a costruire la tutela dell’ambiente

come valore autonomo, dal quale consegue l’obbligo per ciascuno Stato di fare sì che le attività svolte sul

proprio territorio, sotto la propria giurisdizione o sotto il proprio controllo, non provochino danni non solo

all’ambiente degli altri Stati, ma anche alle aree al di là della giurisdizione nazionale (e cioè le aree comuni

come l’alto mare, i fondi marini internazionali, lo spazio cosmico, l’Antartide). Si tratta dei principi contenuti

per la prima volta nella dichiarazione di Stoccolma del 1972 (nella quale vengono affermati gli obblighi

generali di cooperazione tra gli Stati e gli obblighi di informazione reciproca, come indispensabili per

un’efficace azione di tutela dell’ambiente), ribaditi dalla Dichiarazione di Rio approvata della Conferenza

delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo a Rio de Janeiro dal 3 al 14 giugno 1992 (nella quale si

assiste al passaggio da una tutela dell’ambiente territoriale ad una tutela dell’ambiente globale, individuando

l’interesse alla tutela dell’ambiente come interesse pubblico internazionale e ponendo l’esigenza di nuove

strutture e nuove forme delle norme internazionali a tutela dell’ambiente: come l’affermazione dell’esistenza

di obblighi erga omnes riconosciuti dalla Corte internazionale di Giustizia; l’affermazione del principio del

patrimonio comune dell’umanità riferito ai beni ambientali; la sottrazione al dominio riservato degli Stati di

alcuni principi del diritto dell’ambiente; l’affermazione del principio di equità intergenerazionale, che

sintetizza nel principio dello “sviluppo sostenibile” il necessario bilanciamento tra le esigenze di tutela della

biosfera e le esigenze di crescita economica degli Stati). L’adesione alle convenzioni internazionali da parte

dell’Italia è stata di regola priva di incertezze, così come sono molte le norme di esecuzione e di adeguamento

che caratterizzano la nostra disciplina ambientale. V. la voce “Ambiente” (diritto internazionale) in questa

enciclopedia, nonché F. Francioni, Per un governo mondiale dell’ambiente, in S. Scamozzi (a cura di),

Costituzioni e razionalità ambiente, cit., 431 e ss.; G. Gaja, Evoluzione e tendenze attuali del diritto

internazionale dell’ambiente: brevi considerazioni, in Ambiente e diritto (a cura di S. Grassi ed altri), cit., t. I,

113 ss.; S. Marchisio, Il diritto internazionale dell’ambiente, cit..

50 Cfr. L. Krämer, Manuale, cit. alla nota 13; P. Fois, Il diritto ambientale nell’ordinamento dell’Unione

Europea, in Diritto ambientale (G. Cordini, P. Fois, S. Marchisio), cit., 51 e ss.; P.A. Pillitu, Profili

costituzionali della tutela ambientale nell’ordinamento comunitario europeo, Perugia, 1992; La tutela

dell’ambiente a cura di R. Ferrara, cit., vol. XIII; AA. VV., Ambiente, in Trattato di diritto amministrativo

comunitario, cit..

51 V. supra § 2. Le difficoltà di razionalizzazione trovate nel nostro ordinamento risultano invece affrontate

con maggiore organicità in altri paesi europei, come la Francia, che ha adottato sia un codice dell’ambiente sia

una Carta di principi sul diritto dell’ambiente: v. C. Cans, La carta costituzionale dell’ambiente in Ambiente,

attività amministrative e codificazione (a cura di Diego De Carolis ed altri, cit.), 83 e ss.. Un dibattito

particolarmente completo si sta svolgendo in Germania (v. H. Jarass, Il codice dell’ambiente in Germania, in

Ambiente, attività amministrativa e codificazione, cit., 11 e ss.: dove si sottolinea l’importanza della

formulazione dell’art. 20a della legge fondamentale – secondo cui lo Stato protegge “le basi naturali di vita

anche con riguardo alla responsabilità verso le generazioni future”). V. per un ulteriore panorama: D.

Amirante (a cura di), Diritto ambientale e costituzione, Milano, 2000; G. Cordini, Diritto ambientale

comparato, Padova, 2002 nonché V. Heyvaert, Codificazione d’accentramento: un punto di vista inglese, in

Ambiente,a attività amministrative e codificazione cit., 41 e ss.; F. Fracchia, Amministrazione, ambiente e

dovere: Stati Uniti e Italia a confronto, ivi, 119 e ss.; F. Gabriele-A.M. Nico, La tutela multilivello

21

necessità di armonizzare le legislazioni con riferimento alle differenziazioni

scaturenti dai costi ambientali – nell’esercizio dei poteri impliciti di cui agli artt. 100

e 235 del Trattato; per giungere poi all’inserimento esplicito – nell’Atto unico

europeo del 1986 – di un titolo dedicato alla “politica per l’ambiente” (artt. 130 e ss.;

ora 174 e ss. del testo consolidato), che costituisce oggi la base giuridica diretta per

l’azione della Comunità.

La disciplina comunitaria si basa sui principi, perché i numerosi interventi normativi

settoriali e puntuali emanati anche in sede comunitaria debbono essere coordinati in

più ampie politiche ambientali, ispirate agli obiettivi primari indicati dal Trattato (in

primo luogo, quelli del rispetto dell’ambiente e della crescita sostenibile di cui

52 53

all’art. 2). Principi che dottrina e giurisprudenza hanno sviluppato, in un quadro

complesso ed articolato, di cui è possibile proporre una sistemazione in almeno tre

54

categorie.

I principi che consentono di identificare i caratteri fondamentali dell’ambiente

a) come oggetto di tutela giuridica: l’”antropocentrismo” (che tende ad individuare

dell’ambiente, Bari, 2005.

52 Per un panorama sintetico, v. M. Montini, Unione europea e ambiente, in S. Nespor, A.L. De Cesaris,

Codice dell’ambiente cit., 44 e ss. V. anche L. Krämer-M.Onida, Codice dell’ambiente: norme comunitarie,

Torino, 2000.

53 Per un panorama dei principi del diritto ambientale europeo, v. P. Dell’Anno, Principi di diritto ambientale

europeo e nazionale, Milano, 2004; D. Amirante, I principi comunitari di gestione dell’ambiente in Diritto e

gestione dell’ambiente, 2001, 7 e ss.; nonché G. Recchia, la tutela dell’ambiente in Italia, ivi, 27 e ss.; R.

Ferrara, I principi comunitari della tutela dell’ambiente, in La tutela dell’ambiente (a cura di R. Ferrara cit.)

nonché in Dir. amm., 2005, 509 e ss.

54 Per questa classificazione, v. M. Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano,

2000; nonché S. Grassi, Principi costituzionali e comunitari per la tutela dell’ambiente, in Scritti in onore di

Alberto Predieri, Milano, 1996, t. II, 907 e ss.. La costruzione di un diritto dell’ambiente per principi deriva

dalla insufficienza del diritto legislativo ordinario (delle norme generali ed astratte) e dalla stessa

affermazione dell’ambiente come valore costituzionale (quindi come obiettivo e come espressione di una

qualità e di un equilibrio ambientale non predefiniti a priori). Si deve infatti ribadire la situazione paradossale

per cui, da un lato, è difficile applicare il classico schema condizionale della norma giuridica (se è A deve

essere B), che viene stabilita per tutti ed una volta per tutte (generale ed astratta) (l’ambiente non è obiettivo

determinato, né determinabile in termini statici); dall’altro, è difficile evitare di dare soluzioni di specie, molto

concrete e condizionate dalla particolarità delle realtà territoriali e degli equilibri che fra le risorse naturali si

possono determinare (non si possono quindi dettare norme generali ed astratte ma occorre provvedere in

concreto con soluzioni “ad hoc”). Si tratta di un paradosso della disciplina giuridica per la tutela dell’ambiente

che rende indispensabile (quasi ovvio e naturale) sottolineare l’importanza dell’elaborazione dei principi che

sono capaci di orientare, rispetto alle specifiche regole che si possono di volta in volta individuare, ed anche

di coordinare, in modo trasversale, i vari settori delle discipline giuridiche coinvolti dalla tutela dell’ambiente.

22

come obiettivo della tutela il rapporto tra l’uomo e l’ambiente, facendo perno

sulla persona umana vista in continua e dinamica relazione con la natura,

rispetto alla quale l’uomo non assume una posizione di superiorità, nel senso di

dominio, ma assume precise responsabilità rispetto al continuo divenire della

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natura e degli equilibri ecologici); l’”unitarietà dell’ambiente” (che permette

di sottolineare come l’ambiente, in una corretta prospettiva antropocentrica, è

caratterizzato dall’insieme armonico delle condizioni fisiche, chimiche e

biologiche strettamente interrelate tra loro da cui si genera l’equilibrio ecologico

che rappresenta l’obiettivo della tutela; unitarietà non significa, infatti, negare la

possibilità di tutela dei singoli beni e delle singole risorse o relazioni che si

possono ricondurre al concetto di ambiente, bensì porre l’accento sulla tutela

dell’ambiente come equilibrio comprensivo, che scaturisce dalle interazioni dei

singoli fattori che compongono l’ambiente e impongono una protezione

56

integrata e coordinata dei medesimi); la “primarietà dell’ambiente”

(l’ambiente come valore costituzionale non deve prevalere sugli altri valori, ma

deve essere considerato prima di ogni azione pubblica, in coerenza con

57

l’obiettivo di un livello elevato di tutela); l’”economicità dell’ambiente” (che

include in sé il principio “chi inquina paga”, che vede l’ambiente come un

patrimonio che fornisce agli esseri umani una vasta gamma di funzioni e servizi

di carattere economico, valutabili con un prezzo positivo; così come l’incidenza

di alcune attività umane sull’ambiente può implicare una riduzione di benessere,

58

o di sottrazione a desiderio, valutabili come costi ambientali).

55 V. J. Luther, op. cit.; W. Fox, Fondamenti antropocentrici e non antropocentrici nelle decisioni

sull’ambiente, in L’etica delle politiche ambientali (a cura di C. Poli – P. Timmerman), Padova, 1991, 115 e

ss.

56 V. L’evoluzione dell’ambiente come concetto autonomo e unitario descritta nei precedenti paragrafi 2, 3, 4.

57 La primarietà si risolve nella necessaria integrazione della tutela dell’ambiente all’interno di tutti i processi

decisionali: v. S. Grassi, La carta dei diritti dell’Unione Europea ed il principio di integrazione per la tutela

dell’ambiente, in Diritti, nuove tecnologie e trasformazioni sociali, Scritti in memoria di Paolo Barile,

Padova, 2003, 393 e ss.

58 Il principio “chi inquina paga” costituisce il criterio utilizzato per internalizzare le diseconomie esterne

derivanti dalle attività che usano delle risorse ambientali o comunque incidono sull’equilibrio ecologico,

23

b) I principi che individuano le modalità di predisposizione delle azioni di tutela

dell’ambiente: l’”azione preventiva” (non solo prevenire è sempre meno gravoso che

risarcire, ma è spesso difficile o addirittura impossibile riparare le conseguenze

delle attività rischiose; il principio informa l’intera costruzione dei procedimenti

decisionali e non a caso precede, nell’art. 174 del Trattato comunitario quello della

59

correzione alla fonte dei danni all’ambiente); la “correzione alla fonte” (che

interviene solo se la tutela preventiva non ha avuto gli esiti previsti, attraverso la

riduzione e l’eliminazione, in via prioritaria alla fonte, dell’inquinamento e delle

60

alterazioni ambientali che si siano verificate); la “precauzione” (che anticipa la

soglia di intervento dell’azione preventiva anche alle ipotesi in cui manca la certezza

scientifica in ordine alle conseguenze sull’ambiente di determinati comportamenti;

l’insufficienza delle conoscenze scientifiche non può, infatti, giustificare il rinvio di

61

un’azione preventiva adeguata all’entità dei possibili rischi); il “bilanciamento”

producendo costi che anziché essere sostenuti e contabilizzati dal soggetto agente, vengono sopportati da terzi

o dalla generalità dei consociati; il principio è espressione diretta della definizione dell’ambiente come valore

economico ed al tempo stesso permette di costruire l’insieme delle discipline positive dirette non soltanto ad

una regolamentazione diretta delle attività che sono in grado di produrre i costi ambientali ma anche quella di

individuare strumenti economici basati sull’uso dei meccanismi di mercato e di strumenti risarcitori (o

tecniche riparatorie) (v. sopra nota 6 ed i paragrafi 8 e 9).

59 V. P. Dell’Anno, Principi del diritto ambientale europeo e nazionale, cit., 79 e ss.; applicazioni del

principio di prevenzione, in materia di rifiuti, sono il principio di prossimità ed il principio di autosufficienza

(v. B. Caravita, Diritto dell’ambiente, cit., 77); nonché, più in generale, le procedure autorizzatorie e di

valutazione di impatto ambientale (su cui v. oltre paragrafi 7 ed 8).

60 V. P. Dell’Anno, op. ult. cit., 86 e ss.

61 Si tratta di un principio dalle potenzialità espansive molto forti che – sulla scorta anche delle affermazioni

analoghe delle dichiarazioni internazionali (principio n. 15 della Dichiarazione di Rio) – porta a considerare

tale principio nell’ambito di una strategia strutturata di analisi dei rischi, comprendente la valutazione, la

gestione, la comunicazione del rischio. Come ha chiarito la Commissione europea nella comunicazione del 2

febbraio 2000, la precauzione attiene soprattutto alla fase di gestione del rischio: le misure basate sul principio

di precauzione (moratorie; inversione dell’onere della prova sulla insussistenza del rischio) debbono quindi

essere: proporzionali rispetto al livello prescelto di protezione; non discriminatorie nella loro applicazione;

coerenti con misure analoghe già disposte; basate su un esame di potenziali vantaggi e oneri dell’azione ed

oneri dell’inazione; soggette a revisione, alla luce dei nuovi dati scientifici ed in grado di attribuire la

responsabilità per la produzione delle prove scientifiche necessarie per una più completa valutazione del

rischio. Vedi AA.VV. Il principio precauzionale tra scienza e diritto, numero speciale di Diritto e gestione

dell’ambiente, 2001, fasc. 2 (ed ivi gli interventi di D. Amirante, S. Grassi, G.P. Colon); v., per un’analisi

anche comparata, A. Gragnani, Il principio di precauzione come modello di tutela dell’ambiente, dell’uomo,

delle generazioni future in Riv. dir. civ., 2003, 9 e ss.; F. De Leonardis, Il principio di precauzione

nell’amministrazione di rischio, Milano, 2005; L. Butti-L. De Biase, Nanotecnologie, ambiente e percezione

del rischio, Milano, 2005; A. Bianchi, M. Gestri, Il principio precauzionale nel diritto internazionale

comunitario, Milano, 2006; E. D. Cosimo, Il principio di precauzione fra Stati membri ed unione europea, in

24

(che esprime l’esigenza di organizzare l’azione di tutela dell’ambiente attraverso

concrete operazioni di comparazione tra i vari interessi, valori ed esigenze che di

volta in volta concorrono a definire l’equilibrio ambientale, secondo criteri di

gradualità; bilanciamento che deve essere esterno, quando compone

ragionevolmente gli interessi alla tutela dell’ambiente con altri interessi pariordinati

– come, ad esempio, i valori della salute o dell’iniziativa economica – e può essere

anche interno, per individuare in concreto quali, tra i molteplici interessi connessi

all’equilibrio ecologico, debbono essere perseguiti e quali strumenti utilizzare per

62

raggiungere l’obiettivo della tutela); l’”informazione ambientale” e la

“partecipazione” (che costituiscono il presupposto stesso di qualunque efficace

azione di tutela, dato che i comportamenti collegati con gli interessi ambientali

debbono essere adottati disponendo di dati tecnici e scientifici certi ed aggiornati; di

un flusso di adeguate e trasparenti informazioni, per consentire una partecipazione

63

efficace ai processi decisionali).

c) I principi che definiscono il ruolo dei soggetti nella tutela dell’ambiente: la

“corresponsabilità” (o responsabilità condivisa) e la “cooperazione” (corollari della

dimensione relazionale – riferita anche ai diversi livelli territoriali – che caratterizza

l’ambiente; l’obiettivo della tutela dell’ambiente e la garanzia degli equilibri degli

ecosistemi coinvolgono la responsabilità di tutti i consociati e di tutti i poteri

pubblici; sia i privati - singoli cittadini, consumatori, imprenditori - sia le

amministrazioni pubbliche - nei vari livelli di governo territoriale - debbono

misurare l’impatto delle loro azioni sull’ambiente; solo attraverso la cooperazione e

Dir. pubbl. comp. eur., 2006, 1121 ss.; L. Butti, The precuationary principle in environmental law, Milano,

2007.

62 Sono da utilizzare per l’applicazione del principio del bilanciamento i criteri fissati dal paragrafo 3) dell’art.

174 del Trattato CE secondo cui occorre tener conto dei dati scientifici e tecnici disponibili; delle condizioni

dell’ambiente nelle varie regioni della comunità; dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o

dall’assenza di azione; dello sviluppo socio-economico della comunità nel suo insieme e dello sviluppo

equilibrato delle sue singole regioni. Stabilisce un importante criterio di prevalenza delle esigenze di tutela

della salute sugli altri interessi ambientali la sentenza 7 marzo 1990, n. 127.

63 V. infra § 9. 25

il riconoscimento della responsabilità condivisa si possono ottenere risultati

positivi); la “concorrenza delle competenze” di tutti i livelli di governo (che saranno

chiamati ad intervenire, di volta in volta, con misure adeguate alla dimensione

territoriale dei singoli problemi; la complessità e l’interrelazione tra le

problematiche ambientali - non sempre isolabili in una dimensione territoriale

definita - implicano la necessità di attivare criteri di cooperazione e di

coordinamento che suppliscano all’impossibilità di ripartire le funzioni sulla base di

64

un principio di separazione delle sfere di attribuzione); la “sussidiarietà” (che

costituisce il criterio fondamentale per la distribuzione delle competenze, con

riferimento ad obiettivi che esigono flessibilità in funzione della garanzia

dell’effettività della tutela; il principio di sussidiarietà, divenuto ora principio

generale dell’ordinamento comunitario, consente di soddisfare l’esigenza di

un’azione unitaria, per garantire un livello adeguato di tutela ambientale, definendo

standard uniformi posti come obiettivo di tutti i soggetti operanti nell’ordinamento e,

al tempo stesso, ammette l’adozione di misure di tutela più rigorose, giustificate

dalle particolari esigenze delle situazioni ambientali presenti nelle singole realtà

65

territoriali).

64 Cfr. S. Grassi, Tutela dell’ambiente: i livelli territoriali di governo, in Gazzetta Ambiente, 1995, 5 e ss.; R.

Ferrara, L’organizzazione amministrativa dell’ambiente, i soggetti istituzionali, in A. Crosetti, R. Ferrara, F.

Fracchia, N. Olivetti Rason, Diritto dell’ambiente cit., 73 e ss.; S. Amorosino, Ambiente e privatizzazione

delle funzioni amministrative, in Ambiente e diritto a cura di S. Grassi e altri, Firenze, cit., t. II, 349 e ss.; G.

Vespertini, Il riparto di funzioni in materia ambientale: un’introduzione, in Giorn. Dir. Amm., 2007, 551 ss. Il

principio di corresponsabilità implica anche il favore – manifestato dall’evoluzione normativa comunitaria più

recente – verso il superamento dell’approccio del comando e controllo, per l’attivazione di strumenti volontari

di partecipazione e di condivisione delle responsabilità ambientali da parte dei privati, che suggerisce nuovi

modelli di amministrazione e di gestione delle politiche di tutela dell’ambiente (v. infra § 8). Come

applicazione di questo principio, v. le sentenze della Corte costituzionale che impongono, in materia di

ambiente, strumenti di previa intesa o procedure di consultazione (C. cost. 1° ottobre 2003, n. 303; C. cost. 7

ottobre 2003, n. 307; C. cost. 28 giugno 2004, n. 196; C. cost. 29 gennaio 2005, n. 62).

65 Il principio di sussidiarietà, introdotto per la prima volta nel Trattato proprio con riferimento alla politica

dell’ambiente - art. 130 Atto unico europeo, presuppone una concorrenza di competenze, ma attribuisce la

possibilità che il livello territoriale più elevato (nel caso, quello comunitario) possa intervenire soltanto “se e

nella misura in cui gli obiettivi dell’azione previsti non possono essere sufficientemente realizzati” dal livello

inferiore, in quanto possano “a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere

realizzati meglio” al livello superiore (v. art. 5 Trattato). Si tratta di una formula organizzativa aperta che non

modifica la titolarità delle funzioni ma consente di spostare il livello nel quale vengono esercitati i poteri, con

la possibilità di sottoporre l’applicazione del principio ad una serie di test di legittimità, essenzialmente legati

26

La sintesi di tutti i principi è nel “principio di integrazione” (anch’esso principio

fondamentale dell’intero ordinamento comunitario – v. art. 6 del Trattato – nonché

art. 37 della Carta dei diritti fondamentali proclamata a Nizza, e successivamente

inserita nel Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa), secondo cui “un

livello elevato di tutela dell’ambiente ed il miglioramento della sua qualità devono

essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio

dello sviluppo sostenibile” (art. II-97). Viene così affermata (attraverso al richiamo

al principio dello “sviluppo sostenibile”, quale esigenza di contemperamento tra il

progresso economico e la tutela dell’ambiente) la primarietà delle esigenze

ambientali, nel senso che la loro considerazione, non tanto debba prevalere, ma

debba sempre e comunque influire sia sulla fase di formazione delle norme sia sulla

fase della loro applicazione. L’esigenza di tutela dell’ambiente prevale dall’esterno

nei confronti delle altre politiche comunitarie. Si riconosce quindi non tanto un

diritto all’ambiente quanto il necessario rapporto tra le politiche direttamente

finalizzate alla tutela dell’ambiente e tutte le altre politiche di settore; rapporto che si

dovrà concretamente realizzare sia attraverso una più razionale configurazione del

riparto di competenze nell’ambito degli organi politici ed amministrativi, sia

attraverso un ruolo rafforzato e trasversale da riconoscere in ogni processo

decisionale agli organi che abbiano il compito di valutare e rappresentare gli

66

interessi ambientali. Il principio dello “sviluppo sostenibile” deve ancora trovare

una definizione sul piano del diritto positivo, ma costituisce un fondamentale criterio

alla concreta valutazione del livello di protezione dell’ambiente che è possibile raggiungere: la competenza

comunitaria è legata all’esigenza di un esercizio unitario, maggiormente in grado di garantire l’effettività della

tutela; ma al tempo stesso riconosce il potere di adottare tutele più rigorose da parte degli Stati membri, a

condizione che tale protezione maggiore dell’ambiente non alteri i principi fondamentali del Trattato

comunitario, con particolare riferimento ai principi di concorrenza). V. A. D’Atena, Il principio di

sussidiarietà nella Costituzione italiana, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1997, 603 e ss.; A. Moscarini,

Competenze e sussidiarietà nel sistema delle fonti, Padova, 2003 (v. infra § 6).

66 V. S. Grassi, La carta dei diritti dell’Unione Europea ed il principio di integrazione, cit.; P. Dell’Anno,

Principi, cit., 75 e ss. La formulazione dell’art. 37 della Carta di Nizza rafforza il richiamo al principio dello

“sviluppo sostenibile” (l’integrazione deve essere garantita “conformemente” a tale principio; laddove l’art. 6

del Trattato prevede l’integrazione solo “nella prospettiva di promuovere” la sostenibilità).

27

di orientamento nella costruzione delle politiche ambientali (secondo la definizione

del Rapporto Bruntland: lo sviluppo è sostenibile quando “soddisfi i bisogni del

presente, senza compromettere le capacità delle generazioni future di soddisfare i

67

propri” .

6 – I livelli di governo nella tutela dell’ambiente: a) L’ambiente come “materia-

oggetto” e come “materia-scopo” tra Stato e regioni; b) L’organizzazione degli

interessi ambientali .

a) All’impostazione della tutela dell’ambiente come diritto per principi, si può

ricollegare la stessa scelta di inserire la “tutela dell’ambiente”, in Costituzione, come

criterio per definire le competenze legislative dello Stato e delle regioni. Con la

definizione della materia “tutela dell’ambiente”, non soltanto si è ancorata

definitivamente la pluralità degli interessi connessi con gli equilibri ambientali al

tessuto dei valori che contraddistinguono l’assetto costituzionale, ma si è

sottolineato come la tutela dell’ambiente sia il risultato di una politica attiva affidata

in primo luogo alla responsabilità del legislatore statale, al quale il nuovo Titolo V

attribuisce compiti di garanzia dei diritti, da far valere in modo uniforme nel

territorio nazionale (come il diritto all’ambiente salubre ed il diritto ad una qualità

68

della vita garantita dal perseguimento di un corretto equilibrio ambientale).

In realtà, l’individuazione della tutela dell’ambiente come materia, cioè come un

settore di disciplina autonomo e circoscritto, attribuibile alla competenza di un

determinato livello di governo, pone ulteriori problemi per la definizione dell’

67 Per un’ampia ricognizione del principio e delle sue prospettive v. AA. VV., Il principio dello sviluppo

sostenibile nel diritto internazionale ed europeo, a cura di P. Fois, Napoli, 2007. V. supra nt. 13.

68 V. L’ambiente nel nuovo Titolo V della Costituzione, a cura di B. Pozzo, M. Renna, Milano, 2005; v. anche

G. D’Alfonso, La tutela dell’ambiente, cit.; S. Grassi, Prospettive costituzionali della tutela dell’ambiente in

Rass. Parl., 979 e ss.; E.A. Imparato, L’integrazione dell’interesse ambientale nella disciplina regionale delle

attività produttive in ISSiRFA, Regioni e attività produttive, Rapporto 2003, Milano, 2004; M. Cecchetti,

Ambiente, paesaggio e beni culturali in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, a cura di G.

Corso, V. Lopilato, parte speciale, I, Milano, 2006, 310 e ss.

28

“ambiente” sotto il profilo giuridico. Non solo perché, nella terminologia utilizzata

dalla Costituzione oggi vigente, gli oggetti della tutela ambientale risultano

individuati con una molteplicità di termini (nella stessa lettera s dell’art. 117,

secondo comma, si indica la “tutela dell’ambiente”, accanto alla “tutela

dell’ecosistema” ed alla “tutela dei beni culturali”; il terzo comma dello stesso art.

117 indica, come materia di competenza concorrente, la “valorizzazione dei beni

culturali ed ambientali”; nell’art. 9 Cost., resta la previsione pregnante della “tutela

del paesaggio” e del “patrimonio storico ed artistico della Nazione”, legata al

principio dinamico della “promozione” di “cultura” e “ricerca scientifica” fissato dal

primo comma). Ma anche perché lo stesso testo costituzionale ammette la difficoltà

di isolare come materia attribuibile al livello di governo statale quella connessa con

gli interessi ambientali (ed infatti, per le materie di cui alla lettera s dell’art. 117,

comma 2, si possono attivare “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”

da attribuire – previa intesa – alle regioni di diritto comune – v. art. 116, comma 3).

Tra le competenze legislative concorrenti delle regioni vi sono inoltre materie che

sicuramente interferiscono con gli interessi ambientali (come, oltre alla già citata

“valorizzazione dei beni culturali e ambientali”) la “tutela della salute”, il “governo

del territorio”, la “protezione civile”, la “produzione, trasporto e distribuzione

nazionale dell’energia”, i “porti e aeroporti civili”, le “grandi reti di trasporto e di

navigazione”, la “ricerca scientifica e tecnologica e il sostegno all’innovazione per i

settori produttivi”. Anche altre materie – non menzionate nei commi 2 e 3 dell’art.

117, e quindi di competenza residuale delle regioni – hanno sicura attinenza ed

interferenza con gli interessi ambientali (si possono indicare agricoltura e foreste;

industria; commercio; artigianato; produzione, trasporto e distribuzione regionale e

locale dell’energia; reti di trasporto e navigazione regionali e locali; caccia e

69

pesca).

69 V. B. Caravita, Manuale cit., 97 e ss.; nonché S. Grassi, Agricoltura, ambiente ed ecosistema nel nuovo

Titolo V della Costituzione, in Il governo dell’agricoltura nel nuovo Titolo V della Costituzione, a cura di A.

29

Per alcuni non si può escludere che la materia “tutela dell’ambiente” faccia

riferimento ad un consolidato settore normativo, il cui oggetto corrisponde alla

definizione ed alla garanzia, in modo diretto ed immediato, di determinati equilibri

ecologici, attraverso la disciplina dello stato di alcuni fattori ambientali (aria, acqua

e suolo, tutela dagli inquinamenti, protezione della natura, salvaguardia e gestione

razionale delle risorse naturali). Si tratta anche di settori di tutela consolidati sia

nell’ambito delle politiche comunitarie (di cui agli artt. 174 e ss. Trattato) sia sul

piano dell’organizzazione amministrativa centrale, nell’ambito del Ministero

dell’ambiente e della tutela del territorio, ed anche regionale e locale (sia pure con

70

articolazioni che in ciascuno dei vari enti possono essere diversificate).

Ma l’individuazione di una materia riferibile agli interventi di tutela diretta e

specifica degli interessi ambientali non è sufficiente a superare la complessa

problematica che deriva dalla natura trasversale di tali interessi e dalla conseguente

interferenza con le competenze concorrenti e residuali delle regioni.

Anche nel vigore del vecchio Titolo V (in assenza di un riferimento esplicito alla

tutela dell’ambiente), la giurisprudenza costituzionale aveva riconosciuto la potestà

di intervento legislativo delle regioni, precisando che l’ambiente veniva considerato

come “non materia”, risolvendosi piuttosto in un nucleo di interessi (un valore) che

anche le regioni potevano perseguire nell’esercizio delle attribuzioni che con

71

l’ambiente avevano indubbi punti di contatto.

Germanò, Milano, 2003, 39 e ss.; R. Chieppa, L’ambiente nel nuovo ordinamento costituzionale in

Urbanistica e appalti, 2002, 1245 e ss.; R. Ferrara, La tutela dell’ambiente tra Stato e Regioni: una storia

infinita in Foro It., 2003, I, 692 e ss.

70 V. M. Cecchetti, L’ambiente tra fonti statali e regionali alla luce della riforma costituzionale del Titolo V,

parte II, della Costituzione, in Osservatorio delle fonti, 2001, a cura di U. De Siervo, Torino, 253 e ss..

71 Come quelle che il vecchio art. 117 Cost. attribuiva in materia di “urbanistica”, “lavori pubblici”,

“agricoltura”, “caccia e pesca”, “assistenza sanitaria”, “turismo”, “navigazione”, “porti lacuali”: C. cost. 22

maggio 1987, n. 183, citata supra, nt. 35; cfr. A. Ferrara, La tutela dell’ambiente nella legislazione regionale,

Milano, 1999. V. anche C. cost. 29 ottobre 1987, n. 344; C. cost. 7 ottobre 1999, n. 382; C. cost. 17 luglio

1998, n. 273; C. cost. 15 febbraio 2000, n. 54; C. cost. 18 novembre 2000, n. 507. Per un quadro di

comparazione, v. anche Autonomie territoriali e tutela dell’ambiente, a cura di C. Desideri, Milano, 2001.

30

Nella stessa direzione si era mosso il legislatore, nel trasferire le competenze

amministrative dallo Stato alle regioni (v. sia il d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 – che,

nel suo titolo terzo, trasferiva le funzioni in ordine all’igiene del suolo e

dell’inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi gli aspetti

igenico-sanitari delle industrie insalubri – sia il d.lg. 31 marzo 1998, n. 112 – che,

nel suo titolo III, ha individuato la distribuzione delle competenze tra lo Stato, le

regioni e province e comuni, nel settore “territorio ambiente e infrastrutture”,

precisando in particolare, nel capo III di tale titolo, le funzioni relative alla

“protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e

72

gestione dei rifiuti” – v. artt. 68 e ss.).

Non ha quindi sorpreso la Corte costituzionale quando, in continuità con la sua

precedente giurisprudenza, ha sottolineato a più riprese che l’attribuzione della

“tutela dell’ambiente” alla legislazione statale non supera la sistemazione

previgente. La revisione costituzionale del 2001 implica il riconoscimento allo Stato

del compito già attribuitogli dal d.lg. n. 112 del 1998, di definire gli standard di

tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, dettando le norme tecniche ed i criteri

della disciplina direttamente ed immediatamente volta a definire i livelli di tutela e la

qualità dell’ambiente (i caratteri ed i limiti dell’equilibrio ambientale). Poiché

peraltro, come sottolinea la Corte, la “tutela dell’ambiente” non costituisce una

“materia in senso stretto”, individuando piuttosto un “valore costituzionale” –

rispetto al quale, in base al principio di corresponsabilità e di leale collaborazione,

sono coinvolti tutti i livelli di governo – il legislatore regionale, nell’esercizio della

propria potestà legislativa, ben può assumere, tra i propri scopi, la cura di “interessi

73

funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali”.

72 Per una puntuale ricostruzione delle competenze regionali di cui d.lgs. n. 112 del 1998, v. L. Mezzetti, A.

Martelli, V. Donnicola, Enti locali e ambiente, Napoli, 2004; v. anche i commenti in Lo stato autonomista a

cura di G. Falcon, Bologna, 1998.

73 Cfr. C. cost. 26 luglio 2002, n. 407; C. cost. 20 dicembre 2002, n. 536; C. cost. 24 giugno 2003, n. 222; C.

cost. 4 luglio 2003, n. 227; C. cost. 1 ottobre 2003, n. 303; C. cost. 7 ottobre 2003, n. 307; C. cost. 7

novembre 2003, n. 331; C. cost. 22 luglio 2004, n. 259; C. cost. 28 giugno 2004, n. 196; C. cost. 29 gennaio

31

Ciò permetterà di ritenere che le regioni possano definire, sul piano quantitativo, con

riferimento alle specifiche realtà territoriali di cui sono responsabili, valori e limiti

anche più rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato. Ma le leggi regionali non

potranno contenere previsioni meno rigorose e dovranno comunque attenersi, sul

piano qualitativo, agli standard uniformi fissati dallo Stato, in tutti i casi in cui la

disciplina sia diretta a garantire esigenze connesse a livelli essenziali di tutela dei

diritti (in particolare il diritto alla salute), ovvero con esigenze unitarie connesse alla

programmazione economica nazionale o alla necessità di non creare differenziazioni

capaci di incidere sulle regole di concorrenza tra le imprese. L’unico vero limite alla

competenza dello Stato sarà nell’obbligo di attivare forme di cooperazione ed intesa

74

in grado di garantire un adeguato coordinamento con le competenze regionali.

b) – L’organizzazione attuale degli interessi ambientali corrisponde all’impostazione

che coinvolge tutti i livelli di governo nella gestione degli interessi ambientali, pur

con una sostanziale prevalenza delle funzioni attribuite allo Stato centrale.

2005, n. 62; C. cost. 18 marzo 2005, n. 108; C. cost. 6 aprile 2005, n. 135; C. cost. 27 luglio 2005, n. 336; C.

cost. 31 marzo 2006, n. 133; C. cost. 5 maggio 2006, n. 182; C. cost. 1 giugno 2006, n. 212; C. cost. 28

giugno 2006, n. 246; C. cost. 1 dicembre 2006, n. 398; C. cost.14 novembre 2007, n. 378 ; C. cost., 14

novembre 2007, n. 380.

74 Nel senso che non sia ammissibile una riduzione della tutela, v. Corte cost. n. 108 del 2005, cit. I temi sui

quali i problemi di distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni si sono rivelati maggiormente

complessi sono quelli attinenti al rapporto tra paesaggio e governo del territorio (v. M. Cecchetti, Ambiente,

paesaggio cit., nonché D. Traina, Le competenze degli enti territoriali in Giust. Amm., 2004,

www.giustamm.it, 6, nonché G.F. Cartei, Il paesaggio in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S.

Cassese, Diritto amministrativo speciale, II, 2109 e ss.; ovvero, in materia di grandi infrastrutture e governo

del territorio (v. R. Chieppa, Governo del territorio in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali,

Parte speciale I, a cura di G. Corso e V. Lopilato, 439 e ss., sent. n. 303 del 2003) ed ancora, in tema di

inquinamento elettromagnetico (v. sul tema, R. Chieppa, L’inquinamento elettromagnetico, principio di

cautela e cautela nell’attuare la legge quadro, n. 36/2001, in Urbanistica e appalti, 2002, 585; N. Olivetti

Rason, a cura di, Inquinamento da campi elettromagnetici, Padova, 2002, sentt. 307 e 331 del 2003. Anche in

tema di rifiuti, la Corte è intervenuta chiarendo che “i poteri della Regione nel campo della tutela della salute

non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa … interventi preclusivi suscettibili

….. di pregiudicare, insieme con altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un

ambito territoriale più ampio” (v. C. cost. 29 gennaio 2005, n. 62 in materia di smaltimento di rifiuti

radioattivi: su cui v. G. Manfredi, La Corte costituzionale, i rifiuti radioattivi e la sindrome nimby in Riv.

giur. amb., 2005, 532 e ss.); nonché, in materia di condono edilizio (C. cost. 28 giugno 2004, n. 196 citata

supra, nt. 74). Nel senso che occorre di volta in volta valutare se le esigenze di carattere unitario prevalgono

sulle competenze regionali e che i relativi criteri sono ancora da verificare nella prassi (v. le perplessità di G.

D’Alfonso, La tutela dell’ambiente cit., 52 i.f.). 32 75

Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del Mare ha uno spettro di

attribuzioni molto ampio che l’art. 35 del D. Lgs. n. 300 del 1999 (così come

modificato dall’art. 3 del d.lgs. n. 287 del 2002) così riassume: a) individuazione,

conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette, tutela della biodiversità e

della biosicurezza, della fauna e della flora…, della difesa del mare e dell’ambiente

costiero e della comunicazione ambientale; b) gestione dei rifiuti ed interventi di

bonifica dei siti inquinati; tutela delle risorse idriche e relativa gestione…; c)

promozione di politiche di sviluppo sostenibile..; d) sorveglianza, monitoraggio e

recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della

collettività e all’impatto sull’ambiente (prevenzione e repressione delle violazioni in

danno dell’ambiente, prevenzione e protezione dall’inquinamento atmosferico,

acustico ed elettromagnetico e dai rischi industriali; e) difesa e assetto del territorio

con riferimento ai valori naturali e ambientali.

La struttura ministeriale ha incontrato l’obiettiva difficoltà di recuperare nella

propria sfera di azione l’organizzazione di interessi che coinvolgono trasversalmente

molte altre competenze ministeriali, ed ancora non ha ricevuto le risorse necessarie

per consolidare un sistema di organismi tecnici in grado di fornire l’indispensabile

supporto all’azione ministeriale. In particolare sarebbero da rafforzare, accanto alla

struttura ministeriale, i caratteri di autonomia e di indipendenza degli organi tecnici

centrali, in modo da fornire – sulla base di un proficuo dialogo anche con tutti gli

operatori tecnici e scientifici (sia degli apparati statali che delle università e delle

imprese) – i dati informativi e l’elaborazione delle normative tecniche che

76

costituiscono il fulcro di un’efficace politica di tutela dell’ambiente.

75 così denominato dal d.l. 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, in legge 17 luglio 2006, n.

233; sul tema cfr. V. G. Caia, Il Ministero dell’ambiente, in E. Spagna Musso, Costituzione e struttura del

governo, Padova, 1988, II, 473; F. Salvia, Il Ministero nell’ambiente, Roma, 1989; M. Malo, Ministero

dell’ambiente, in D. disc.pubbl. IX, Torino, 1994, 469 e ss.; M. Savino, Il Ministero dell’ambiente e della

tutela del territorio in Giorn. dir. amm., 2001, 1091 e ss.; G. Cocco, Ambiente: il sistema organizzativo, in

Trattato di diritto amministrativo europeo, a cura di M.P. Chiti e G. Greco, cit., parte speciale, t. 1, 214 ss..

76 Il potenziamento di questi organismi potrà consentire un più ampio monitoraggio delle problematiche

ambientali, una più tempestiva capacità di informazione del pubblico ed un più autorevole inserimento

33

Il quadro delle competenze regionali – anche dopo la revisione del Tit. V (l. cost. n.

3 del 2001 cit.) – resta caratterizzato dai decreti di trasferimento di cui ai decreti

legislativi n. 616 del 1977 e n. 112 del 1998, con un ampio spettro di funzioni

77

trasferite, delegate o conferite. Nel recente decreto di riordino della legislazione

ambientale (n. 152 del 2006) si può registrare il tentativo di riportare al centro una

molteplice quantità di funzioni. Questa impostazione ha dato luogo a critiche, legate

sia a problemi di metodo (perché la distribuzione delle competenze tra i diversi

livelli di governo deve essere il frutto di adeguate intese e forme di collaborazione)

sia a difficoltà di efficace attuazione delle innovazioni introdotte (che suggeriscono

78

urgenti correzioni).

La competenza delle province in materia di tutela dell’ambiente resta definita a

partire dalle leggi di riforma delle autonomie locali (oggi confluite nel testo unico,

d.lg. 18 agosto 2000, n. 167). La Provincia svolge compiti di controllo, di

programmazione e coordinamento, collaborando e sostenendo anche le azioni dei

comuni e degli enti locali minori. Le discipline di settore attribuiscono numerose

competenze alle province in materia di tutela degli interessi ambientali (in materia di

dell’organizzazione amministrativa nazionale nella rete delle strutture amministrative europee,

prevalentemente dedicate alla raccolta ed elaborazione delle informazioni ambientali ed al monitoraggio

sull’attuazione delle norme derivate prodotte dalla comunità (come è noto, l’Agenzia italiana per la protezione

dell’ambiente è stata istituita anche per dare esecuzione al regolamento che ha dato vita all’Agenzia europea

dell’ambiente).

Nella stessa direzione si può muovere il rafforzamento della rete regionale delle agenzie per la protezione

dell’ambiente, chiarendo, anche su questo piano, la possibile distinzione tra i compiti di acquisizione ed

elaborazione dei dati tecnici e scientifici ed i compiti di ispezione e monitoraggio strumentali alle attività

amministrative di controllo degli organi di amministrazione attiva.

Al sistema delle agenzie (APAT, Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici, istituita con

d.lg. n. 300 del 30 luglio 1999 (art. 38), il cui statuto è stato approvato con DPR 8 agosto 2002, n. 207) e delle

agenzie regionali, oggi presenti in tutte le regioni e nelle province autonome di Trento e Bolzano, si debbono

aggiungere gli ulteriori organismi tecnici e consultivi centrali, come l’ENEA (Ente Nazionale Energia

Ambiente e innovazione tecnologica), l’ICRAM (Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica

applicata al mare), l’IRSA-CNR (Istituto di Ricerca Sulle Acque del Consiglio Nazionale delle Ricerche),

l’ISPESL (Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza sul Lavoro), l’ISS (Istituto Superiore di

Sanità). V. P. dell’Anno, Manuale cit., 106 e ss. – v. anche i link nel sito del Ministero dell’ambiente e della

tutela del territorio (www.minambiente.it).

77 V. L. Mezzetti, in L.Mezzetti, L. Martelli, V. Donnicola, Enti locali e ambiente, cit., 68. V. infra, nt.81.

78 Dodici regioni hanno proposto ricorso per violazione delle loro competenze ed il nuovo Governo ha posto

all’ordine del giorno rilevanti modifiche per evitare il giudizio negativo della Corte (v. il primo decreto

correttivo: d.lg. n. 284 dell’8 novembre 2006). 34

difesa del suolo e dei vincoli idrogeologici, in materia di provvedimenti contro

l’inquinamento atmosferico, in materia di tutela dall’inquinamento delle acque, in

materia di discariche e impianti di trasformazione dello smaltimento dei rifiuti,

79

nonché in materia di rifiuti tossici e nocivi).

I comuni svolgono le competenze non espressamente attribuite a province, regioni e

Stato (secondo il principio di cui all’art. 118, comma 1, Cost.), svolgono in

particolare, anche in forma associata, funzioni in materia di smaltimento dei rifiuti,

gestione dei servizi idrici e di fognatura, controlli sulle lavorazioni insalubri e

pericolose e sugli inquinamenti delle acque, del suolo, acustico, luminoso ed

80

elettromagnetico.

A livello locale svolgono un ruolo anche le camere di commercio (cui sono affidati

compiti nell’ambito dei rifiuti, per l’albo degli operatori e per le informazioni

ambientali); nonché le aziende sanitarie locali (cui sono affidate funzioni in materia

81

di tutela dell’ambiente connesse con le funzioni di tutela sanitaria).

7 – Il diritto amministrativo speciale dell’ambiente: strumenti autorizzatori, di

pianificazione, di controllo.

79 V. art. 19, comma 1 – nonché artt. 20 e 31 – d.lg. 18 agosto 2000, n. 267 (che attribuisce alla Provincia

funzioni amministrative in materia di “difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione

delle calamità; tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali;

protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali; organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a

livello provinciale; rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni

atmosferiche e sonore; servizi di igiene e profilassi pubblica; nonché in tema di viabilità e trasporti e caccia e

pesca nelle acque interne”).

80 Spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione del territorio nazionale

con particolare riferimento all’assetto ed utilizzazione del territorio (art. 13, d.lg. n. 267 del 2000 cit.).

81 Queste ultime funzioni sono distinte da quelle che vengono attribuite alle Agenzie regionali per la

protezione dell’ambiente, che hanno sostituito gli organismi sanitari locali nelle funzioni tecniche e di

controllo in materia di tutela ambientale dopo il referendum che si è svolto nel 1993 (v. P. Dell’Anno, Attività

e organizzazione della polizia giudiziaria nelle ARPA in Riv. giur. amb., 2003, 719 e ss.; v. anche S. Grassi-E:

Guarducci, Il quadro istituzionale di riferimento in Le agenzie ambientali verso l’autonomia finanziaria, a

cura di G. Maltinti, Milano, 1999, 51 e ss.; E. C , L’organizzazione pubblica per la protezione ambientale

HITI

in Ambiente, 1998, p. 227 ss.. Per le competenze delle Camere di Commercio, v., in particolare, artt. 181, 189,

193 e 212 d.lg. n. 152 del 2006. 35

L’esigenza di una forte attivazione dei poteri amministrativi nel campo degli

interessi ambientali è ampiamente riconosciuta dalla dottrina, sulla scorta di una

consolidata prassi applicativa: gli interessi ambientali non possono non trovare una

immediata risposta nell’organizzazione dei poteri pubblici e nelle prassi e

procedimenti amministrativi che consentono di garantire i diritti dei cittadini e di

regolare e controllare tutte le attività in grado di ledere l’ambiente o comunque di

82

incidere sui suoi equilibri.

Come per altri settori del diritto, le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente

hanno accompagnato un percorso (caratterizzato da molte vicende contraddittorie)

dell’Amministrazione pubblica: dal proliferare di discipline e organizzazioni

settoriali, legate all’esigenza di rispondere alla soddisfazione dei singoli interessi

ambientali via via emergenti, si è giunti al tentativo di dare vita a strutture

organizzative unitarie (potenzialmente capaci di coordinamento e di gestione

condivisa degli interessi ambientali) fino all’individuazione di principi comuni che

caratterizzano l’attività amministrativa finalizzata alla tutela dell’ambiente.

Secondo una nota tesi dottrinale, l’ambiente (quale concetto indeterminato e valore

costituzionale dotato di una forza espansiva pari alla crescente coscienza delle

problematiche ambientali nell’ambito della collettività) ha dato vita ad un diritto

amministrativo speciale, nel quale i nuovi modelli di amministrazione, aperti ad una

più forte capacità di partecipazione e di assunzione di responsabilità da parte dei

cittadini (secondo lo sviluppo dei principi costituzionali sull’amministrazione – v.

artt. 3, 5, 28, 95, 97 e 98 Cost.), si sono mostrati recessivi rispetto all’espandersi

della tutela dell’ambiente come “clausola generale” che legittima il ruolo

dell’Amministrazione nell’imporre il rispetto degli interessi collettivi, con strumenti

83

autoritativi e comunque legati alla posizione di supremazia dei poteri pubblici.

82 V. in generale, P. Dell’Anno, Modelli organizzativi per la tutela dell’ambiente, in Riv. giur. amb., 2005,

957; D. De Carolis, E. Ferrari, A. Police (a cura di), Ambiente, attività amministrative e codificazione,

Milano, 2005.

83 V. G. Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, cit.

36

Accanto all’uso particolarmente rigoroso degli strumenti tradizionali si è peraltro

sviluppata la tendenza ad anticipare – proprio in relazione alle tematiche ambientali

– alcuni dei più importanti dei nuovi modelli di amministrazione affermatisi negli

ultimi due decenni nel nostro sistema (v. alcune indicazioni infra § 8).

Tra gli strumenti tradizionali, che hanno avuto un particolare rilievo nel diritto

amministrativo dell’ambiente, si debbono menzionare, in primo luogo, le

84

autorizzazioni ed i procedimenti permissivi. La specialità della disciplina

ambientale si manifesta, in particolare, nella cosiddetta infungibilità degli strumenti

autorizzatori. Sia nelle norme di carattere generale sul procedimento amministrativo

(v. legge n. 241 del 1990) sia nelle discipline settoriali, la valutazione della

conformità dell’attività del privato che incide sull’ambiente rispetto agli interessi

pubblici connessi con l’equilibrio ecologico deve essere oggetto di una puntuale ed

espressa valutazione degli organi dell’Amministrazione (escludendo forme di

“silenzio assenso”): si tratta di un principio espresso nelle normative comunitarie,

85

che ammette solo rare eccezioni. Per ciascuna attività, ed anche nell’ambito delle

attività oggetto di una disciplina settoriale, si può verificare la necessità di dare

luogo ad autorizzazioni plurime, con la possibilità che esse siano anche contenute in

un unico atto (peraltro a contenuto plurimo, in quanto ciascuna autorizzazione resta

86

necessariamente autonoma). Quando gli impianti da sottoporre ad autorizzazione

sono particolarmente numerosi e di dimensioni ridotte, ovvero sono caratterizzati da

ridotte capacità di inquinamento, si sono introdotte figure innovative di

autorizzazione, come le “autorizzazioni generali” (adottate, ad esempio, in materia

84 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 314 e ss.

85 Il favore espresso per le forme di silenzio-assenso dalla disciplina generale – v. l’art. 3, comma 6 ter del d.l.

n. 35 del 2005, convertito in legge n. 80 del 2005 – trova una qualche eco nelle ipotesi di proroga tacita delle

autorizzazioni, se il rinnovo è stato chiesto entro i termini prescritti, ma l’amministrazione non provvede entro

la scadenza – v. artt. 124, comma 8; 208; 269 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Esempio particolare è l’ipotesi

di provvisorio silenzio-assenso – per soli sessanta giorni, salvo revoca – di cui all’art. 124, comma 7; sempre

in materia di scarichi, la stessa norma (comma 8) prevede la possibilità che le regioni, per specifiche tipologie,

possano prevedere forme di rinnovo tacito dell’autorizzazione.

86 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 315 e ss. 37

87

di inquinamento atmosferico) e si sono moltiplicate le ipotesi di autorizzazioni in

88

via semplificata (ad esempio, per alcune categorie di operatori in materia di rifiuti).

La natura dinamica dei fattori ambientali e dei relativi equilibri rende indispensabile

in molte ipotesi che le autorizzazioni ambientali siano limitate nel tempo e sia

comunque necessario il loro rinnovo periodico, anche per tener conto

dell’evoluzione delle migliori tecnologie applicabili e della verifica e monitoraggio

89

delle attività autorizzate.

L’infungibilità delle valutazioni di competenza degli organi dell’Amministrazione

preposti alla tutela dell’ambiente è stata affermata anche nell’ambito delle norme

che hanno previsto forme di semplificazione del procedimento amministrativo. Sono

escluse forme di assenso implicite, riconducibili agli organi tecnici competenti per la

tutela degli interessi ambientali: l’inerzia o il parere negativo dell’organo tecnico

non può essere superato nell’ambito del procedimento, salvo alcune ipotesi in cui la

90

decisione viene affidata al Consiglio dei Ministri.

Un ruolo decisivo nella definizione degli interessi ambientali è costituito dai poteri

di controllo della Pubblica Amministrazione. Gli stessi provvedimenti di

autorizzazione configurano un controllo a priori dell’attività autorizzata. Rispetto ai

controlli preventivi, sono ancor più decisivi, nel diritto dell’ambiente, i controlli

successivi, diretti a giudicare il concreto funzionamento e l’efficacia delle misure

adottate (ad esempio, il mantenimento del rispetto dei valori limite di emissione). Si

sta gradualmente rivelando importante la distinzione tra l’attività di controllo come

amministrazione (con compiti di istruttoria e di vigilanza tecnica, mediante

ispezioni, consulenze tecniche, sopralluoghi, prelievi, verificazioni) rispetto

all’attività meramente conoscitiva e di monitoraggio, diretta a raccogliere tutte le

informazioni e tutte le conoscenze indispensabili anche all’elaborazione dei metodi

87 V. A. Orsi, Battaglini, Autorizzazione amministrativa, in D. disc. pubbl., Torino, 1987, II, 58 e ss..

88 V. quali esempi, gli artt. 23; 51, comma 5; 67; 206 e 214 e ss. del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

89 V. l’art. 128 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

90 Si veda, ad esempio, l’art. 269 in materia di emissioni in atmosfera del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

38

di analisi e di monitoraggio (ciò anche al fine di individuare gli strumenti e le regole

procedurali e tecniche per l’efficacia dei controlli affidati agli organi di

91

amministrazione attiva). La periodicità, la diffusione, l’effettività e l’imparzialità

dei controlli costituiscono principi che si stanno affermando nella disciplina più

recente anche sulla scorta della raccomandazione del Parlamento europeo e del

Consiglio 4 aprile 2001, n. 2001/331/CE, avente ad oggetto “criteri minimi e

92

modalità dei controlli ispettivi ambientali”.

Un ulteriore strumento indispensabile e largamente utilizzato, per la tutela degli

interessi ambientali, è quello dell’attribuzione agli organi amministrativi di poteri di

ordinanza da esercitare in casi di necessità e di urgenza. In relazione a ciascuno dei

livelli territoriali di governo (statale, regionale, provinciale, comunale) sono previsti

nei vari settori, poteri di ordinanza per far fronte alle situazioni di emergenza

ambientale che si possono verificare (si tratta di una atipica fonte del diritto

dell’ambiente: v. infra § 10).

8 – I nuovi modelli di amministrazione: procedimenti di valutazione di impatto

ambientale, valutazione ambientale strategica, autorizzazione integrata ambientale;

accordi e strumenti di collaborazione; strumenti economici.

Il problema più delicato che si pone nella disciplina amministrativa dell’ambiente è

correlato con l’ampio spettro delle soluzioni che, sia sul piano delle scelte di

opportunità (nel bilanciamento tra i diversi valori ed interessi coinvolti) sia sullo

93

stesso piano tecnico, è possibile adottare. Come è stato notato l’Amministrazione

assume sotto questo profilo il ruolo tipico di decisore, con definizione dei contenuti

91 Afferma l’orientamento a semplificare e concentrare le attività di controllo, l’art. 74, comma 2, lettere mm),

d.lg. 3 aprile 2006, n. 152. V. anche artt. 41, 128 e ss., 152, 159 e ss., 240, 276, 288 del d.lg. n. 152 cit.

92 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 176 e ss.

93 V. G. Morbidelli, op. cit.; v. anche D. De Pretis, Discrezionalità e ambiente, in D. De Carolis ed altri (a

cura di), Ambiente, attività amministrativa e codificazione, cit., 433 e ss.

39

delle autorizzazioni o comunque delle regole tecniche da applicare, ponendo

problemi sul piano del principio di legalità (non essendo in grado la legge di

predisporre criteri generali ed astratti che consentano di fare fronte alla specificità

delle situazioni che di volta in volta occorre affrontare sul piano degli equilibri

ambientali). Di qui la tendenza ad attivare procedimenti caratterizzati da istruttorie

che consentano la più ampia partecipazione di tutti i soggetti interessati ed anche il

ricorso a forme di pianificazione e programmazione, nell’ambito delle quali

94

gerarchizzare priorità, criteri ed indirizzi dell’azione amministrativa.

Un ulteriore sviluppo – ancora non sufficientemente tenuto presente nella

legislazione – è quello di estendere forme di garanzia procedimentale alla

formazione e definizione delle regole tecniche, fino ad oggi affidata ad una scelta

discrezionale dell’Amministrazione, che rende insoddisfacenti le possibili forme di

controllo (v. infra § 10).

Accanto agli strumenti tradizionali - utilizzati con particolare ampiezza e rigore, ma

anche sviluppati secondo le più moderne tendenze come si è visto (v. supra § 7) - si

possono indicare gli sviluppi dei modelli amministrativi che rispondono più

efficacemente all’esigenza di attuare i principi che caratterizzano l’azione a tutela

dell’ambiente e che tendono a risolvere i problemi posti dalla necessaria

discrezionalità delle decisioni da adottare.

Per superare la visione settoriale dei singoli interessi ambientali e per rendere

trasparenti le inevitabilmente scelte discrezionali, sono state elaborate procedure

amministrative particolarmente complesse ed avanzate che consentono la

valutazione contestuale degli effetti sull’ambiente delle azioni e delle attività che si

possono autorizzare, e sono state attivate strutture organizzative in grado di

94 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 160; G. Morbidelli, op. cit.; P.L. Portaluri – M. Brocca, L’ambiente e le

pianificazioni in D. De Carolis ed altri (a cura di), op. ult. cit., 369 e ss. V. anche gli artt. 8, 15, 21, 56, 66, 67,

68, 95, 117 e ss., 169, 199 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

40

consentire l’acquisizione di quelle informazioni e conoscenze che sono

indispensabili per garantire l’effettività del risultato.

La procedura di valutazione di impatto ambientale riassume l’esigenza di porre

rimedio, mediante un approccio globale, ai problemi derivanti dall’inquinamento

ambientale e costituisce il paradigma della tecnica procedimentale diretta ad attuare

il principio di integrazione. Con queste finalità è stata introdotta per la prima volta

95

negli Stati Uniti, nel National Environmental Protection Act del 1969. Con

analoghe finalità, ma secondo un’impostazione meno ampia sul piano operativo in

quanto si applica solo ai progetti “elencati in appositi allegati”), la v.i.a. è stata

introdotta nell’ordinamento europeo dalla direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, n.

85/337/CEE, modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, n.97/11/CE e

dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, n.

2003/35/CE. 96

La procedura, nel definire l’oggetto della valutazione di impatto ambientale è in

grado di riassumere i principi che identificano i caratteri fondamentali dell’ambiente

come oggetto di tutela giuridica, fino a potersi configurare addirittura come un

principio autonomo in grado di garantire il rispetto di tutti gli altri principi.

Come in altri Paesi europei, l’attuazione delle norme della procedura di v.i.a. si è

affermata in Italia con molta gradualità, scontando la difficoltà di accettare che una

95 Secondo il quale – sez. 102 – tutte le agenzie federali “devono allegare ad ogni raccomandazione o

proposta di legislazione ed a ogni altra azione federale di maggiore rilevanza, che possa in maniera

significativa influire sulla qualità dell’ambiente umano, un dettagliato studio redatto dall’ufficiale

responsabile contenente l’indicazione: a) dell’impatto ambientale e dell’azione che si persegue; b) di tutti gli

effetti dannosi per l’ambiente che non possono essere eliminati; c) delle alternative all’azione che si persegue;

d) dell’interrelazione tra l’uso a breve termine dell’ambiente ed il mantenimento ed il rafforzamento della

produttività a lungo termine; e) di ogni depauperamento delle risorse a carattere irreversibile che l’azione

potrebbe produrre”. Sul tema, v. R. Ferrara (a cura di), La valutazione di impatto ambientale, Padova, 2000;

A. Milone, C. Bilanzone, La valutazione di impatto ambientale, Piacenza, 2003.

96 La v.i.a. “individua, descrive e valuta (…) gli effetti diretti ed indiretti di un progetto sui seguenti fattori: -

l’uomo, la fauna e la flora; - il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio; - i beni materiali ed il patrimonio

culturale; - l’interazione tra i fattori di cui al primo, secondo e terzo trattino” (art.3, direttiva n. 85/337/CEE).

41

valutazione di ordine tecnico sia in grado di bloccare la realizzazione di opere già

97

ritenute necessarie in sede di decisione politica.

La prassi applicativa si è sviluppata attraverso la parziale attuazione dei principi

della direttiva v.i.a., nella disciplina provvisoria contenuta nella legge 8 luglio 1986

n. 349, attuata dal d.p.c.m. 10 agosto 1988, n. 877; nonché nella copiosa legislazione

regionale, emanata secondo le condizioni e le norme tecniche fissate dal d.p.r. 12

aprile 1996 (atto di indirizzo e coordinamento). A tale disciplina si sono aggiunti un

certo numero di procedure di valutazione di impatto ambientale per singoli progetti

di cui agli allegati I e II della Direttiva, nonché alcuni procedimenti speciali per le

98

grandi opere, per giungere alla disciplina dettata oggi dal d.lg. 3 aprile 2006, n.

152 (artt. 4 e ss.; 23 e ss.).

Le fasi del procedimento, indicate dalle direttive comunitarie, sono scandite dalla

presentazione del progetto e dello studio di impatto ambientale da parte del soggetto

proponente (v. artt. 26 e 27, d.lg. n. 152 cit.); da una istruttoria particolarmente

ampia e in grado di garantire la partecipazione di tutti i soggetti interessati (v. artt.

28 – 30; nonché 35 e ss. d.lg. n. 152 cit.); da una fase decisoria affidata ad organi in

grado di effettuare le valutazioni tecniche cui è finalizzata la procedura (v. artt. 25 e

31, d.lg. n. 152 cit.). 99

La disciplina della v.i.a. si ispira ai seguenti principi: l’autonomia del

procedimento o sub-procedimento di valutazione di impatto ambientale;

l’acquisizione di informazioni e di dati non deve essere direttamente influenzata

dalle valutazioni discrezionali sull’opportunità del progetto; la tendenza ad

espandere al numero più ampio di progetti caratterizzati da un impatto potenziale,

97 La valutazione d’impatto ambientale può condurre alla cosiddetta “opzione zero” quando evidenzi

l’assoluta incompatibilità del progetto con l’equilibrio ambientale in cui si inserisce; nella prassi, la

valutazione d’impatto giunge di regola a definire alcune condizioni (e relative prescrizioni) che debbono

essere rispettate per consentire la compatibilità del progetto con l’ambiente.

98 V. d.lg. 20 agosto 2002, n. 190 (artt. 1, 3, 4 e 17 e ss.)

99 V. F. Fonderico, Il riordino del procedimento di v.i.a. nella legge delega n. 308/2004, in Riv. giur. amb.,

2005, 417 e ss.; A. Meale, Valutazione di impatto ambientale in D. disc. pubbl., Aggiornamento **, Torino,

2005, 784 e ss. 42 100

connesso con le tipologie delle attività svolte e con la loro localizzazione; la

garanzia di una intensa attività informativa sia nei rapporti tra il proponente e

l’Amministrazione (per individuare le indagini da svolgere - cosiddetto “scoping”; o

procedura di “verifica”) sia con riferimento alla partecipazione del pubblico e di tutti

i soggetti interessati (per considerare tutte le osservazioni, pareri ed informazioni

101

provenienti dai privati e dagli organi pubblici competenti); la visione globale

dell’impatto dei progetti e la possibilità di un controllo successivo (attraverso la

pubblicità degli esiti del procedimento e l’eventuale apertura di contenzioso da parte

102

dei soggetti interessati).

L’insufficienza dell’impostazione della valutazione di impatto ambientale prevista

dalle direttive comunitarie (riferite solo a categorie di progetti, e quindi a valle della

stessa decisione di valutare l’opportunità di dare vita ad una determinata opera) è

stata di recente superata dall’estensione della valutazione ambientale anche ai piani

ed ai programmi (la cosiddetta “valutazione ambientale strategica”, di cui alla

direttiva 2001/42 del 27 giugno 2001). Anche per la valutazione ambientale

strategica il procedimento si avvia con un rapporto ambientale nel quale vengono

descritti e valutati gli effetti che l’attuazione del piano può avere sull’ambiente e,

sulla base di principi analoghi di pubblicità, consultazione e partecipazione, giunge

al giudizio di compatibilità ambientale (attraverso una dichiarazione di sintesi

allegata al provvedimento di approvazione del piano o del programma). Si attua così

l’integrazione degli interessi ambientali nelle procedure di pianificazione,

100 La commissione europea ha rilevato il difetto di estensione ad alcune categorie di opere delle procedure di

v.i.a.: v. ora l’art. 23 e l’art. 24 del d.lg. n. 152 cit.

101 Per le opere di maggiore rilievo e complessità, si possono prevedere forme di istruttoria pubblica, v. art. 23,

comma 2, d.lg. n. 152 cit.; per la procedura di “verifica”, v. art. 32, d.lg. n. 152 cit.

102 La centralità dell’istituto della valutazione di impatto ambientale corrisponde alla particolare necessità che

l’oggetto della tutela, in materia ambientale, sia definito sulla base di adeguate garanzie procedimentali. Il

principio di integrazione, di cui la valutazione di impatto ambientale è espressione, costituisce infatti un

obbligo di tipo procedurale che finisce per assumere un valore sostanziale, sicché quando si parla di diritto

all’ambiente in realtà si parla dei diritti procedurali relativi alla corretta valutazione degli effetti sull’ambiente

delle attività che si debbono autorizzare. 43

precostituendo dati informativi e valutazioni che possono essere successivamente

utilizzate nelle procedure di valutazione di impatto ambientale. La tendenza del

legislatore è quella di consentire l’integrazione tra le procedure di valutazione

103

ambientale strategica e le procedure di valutazione di impatto ambientale.

Analogo coordinamento è possibile con “l’autorizzazione integrata ambientale”,

prevista dalla Direttiva n. 96/61 CEE, che tende a risolvere, secondo la concezione

unitaria che si è venuta affermando alla fine degli anni ’90, il problema posto dalla

ipertrofica e molteplice quantità di autorizzazioni settoriali che ciascuna attività

industriale e produttiva era costretta ad ottenere. Il procedimento è affidato ad

un’unica autorità titolare del potere autorizzatorio, la quale esamina in un unico

contesto le condizioni relative alle emissioni dell’attività produttiva nell’aria,

nell’acqua, nel suolo, ovvero correlate con la disciplina dei rifiuti, individuando –

attraverso linee guida – l’utilizzazione delle migliori tecnologie disponibili.

L’autorizzazione – che deve essere richiesta non solo per i nuovi impianti, ma anche

per gli impianti esistenti (inclusi nelle categorie di attività industriali elencate in un

apposito allegato) – viene rilasciata sulla base di un‘istruttoria tecnica, in cui

vengono applicati con ampiezza i principi della partecipazione del pubblico – entro

104

termini indicati dalle direttive comunitarie (n. 96/61, cit. e n. 2003/35/CE, cit.).

L’esigenza del coordinamento e dell’integrazione tra le procedure autorizzative si

manifesta anche a livello organizzativo, sia attraverso l’individuazione di un unico

ufficio responsabile del procedimento (il cosiddetto “sportello unico”) sia attraverso

procedimenti diretti al coordinamento ed alla collaborazione tra le varie strutture. Si

può fare riferimento allo sviluppo delle procedure in conferenze dei servizi, attivate

sia ai fini dello svolgimento della fase istruttoria sia per concludere anche la fase

103 V. art. 33, d.lg. n. 152 cit. Attraverso l’attuazione di un coordinamento che consenta di individuare tutte le

informazioni pertinenti ed utilizzare la documentazione e le informazioni acquisite nel corso della procedura

di VAS anche nella successiva procedura di v.i.a. (sulla v.a.s., v. anche le norme di cui agli artt. 4 – 44 d.lg.

n. 152 cit.).

104 V. d.lg. 18 febbraio 2005, n. 59 ed art. 34, d.lg. n. 152 cit. Sul tema, v. A. Scarcella, L’autorizzazione

integrata ambientale, Milano, 2005. 44


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto dell'Ambiente, tenute dal Prof. Stefano Grassi nell'anno accademico 2011.
Il documento analizza i seguenti aspetti: ambiente e diritto, principi di azione, organizzazione e sviluppo sostenibile, strumenti di tutela ambientale, informazioni ambientali.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Ambiente e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Grassi Stefano.

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