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di orientamento nella costruzione delle politiche ambientali (secondo la definizione

del Rapporto Bruntland: lo sviluppo è sostenibile quando “soddisfi i bisogni del

presente, senza compromettere le capacità delle generazioni future di soddisfare i

67

propri” .

6 – I livelli di governo nella tutela dell’ambiente: a) L’ambiente come “materia-

oggetto” e come “materia-scopo” tra Stato e regioni; b) L’organizzazione degli

interessi ambientali .

a) All’impostazione della tutela dell’ambiente come diritto per principi, si può

ricollegare la stessa scelta di inserire la “tutela dell’ambiente”, in Costituzione, come

criterio per definire le competenze legislative dello Stato e delle regioni. Con la

definizione della materia “tutela dell’ambiente”, non soltanto si è ancorata

definitivamente la pluralità degli interessi connessi con gli equilibri ambientali al

tessuto dei valori che contraddistinguono l’assetto costituzionale, ma si è

sottolineato come la tutela dell’ambiente sia il risultato di una politica attiva affidata

in primo luogo alla responsabilità del legislatore statale, al quale il nuovo Titolo V

attribuisce compiti di garanzia dei diritti, da far valere in modo uniforme nel

territorio nazionale (come il diritto all’ambiente salubre ed il diritto ad una qualità

68

della vita garantita dal perseguimento di un corretto equilibrio ambientale).

In realtà, l’individuazione della tutela dell’ambiente come materia, cioè come un

settore di disciplina autonomo e circoscritto, attribuibile alla competenza di un

determinato livello di governo, pone ulteriori problemi per la definizione dell’

67 Per un’ampia ricognizione del principio e delle sue prospettive v. AA. VV., Il principio dello sviluppo

sostenibile nel diritto internazionale ed europeo, a cura di P. Fois, Napoli, 2007. V. supra nt. 13.

68 V. L’ambiente nel nuovo Titolo V della Costituzione, a cura di B. Pozzo, M. Renna, Milano, 2005; v. anche

G. D’Alfonso, La tutela dell’ambiente, cit.; S. Grassi, Prospettive costituzionali della tutela dell’ambiente in

Rass. Parl., 979 e ss.; E.A. Imparato, L’integrazione dell’interesse ambientale nella disciplina regionale delle

attività produttive in ISSiRFA, Regioni e attività produttive, Rapporto 2003, Milano, 2004; M. Cecchetti,

Ambiente, paesaggio e beni culturali in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, a cura di G.

Corso, V. Lopilato, parte speciale, I, Milano, 2006, 310 e ss.

28

“ambiente” sotto il profilo giuridico. Non solo perché, nella terminologia utilizzata

dalla Costituzione oggi vigente, gli oggetti della tutela ambientale risultano

individuati con una molteplicità di termini (nella stessa lettera s dell’art. 117,

secondo comma, si indica la “tutela dell’ambiente”, accanto alla “tutela

dell’ecosistema” ed alla “tutela dei beni culturali”; il terzo comma dello stesso art.

117 indica, come materia di competenza concorrente, la “valorizzazione dei beni

culturali ed ambientali”; nell’art. 9 Cost., resta la previsione pregnante della “tutela

del paesaggio” e del “patrimonio storico ed artistico della Nazione”, legata al

principio dinamico della “promozione” di “cultura” e “ricerca scientifica” fissato dal

primo comma). Ma anche perché lo stesso testo costituzionale ammette la difficoltà

di isolare come materia attribuibile al livello di governo statale quella connessa con

gli interessi ambientali (ed infatti, per le materie di cui alla lettera s dell’art. 117,

comma 2, si possono attivare “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”

da attribuire – previa intesa – alle regioni di diritto comune – v. art. 116, comma 3).

Tra le competenze legislative concorrenti delle regioni vi sono inoltre materie che

sicuramente interferiscono con gli interessi ambientali (come, oltre alla già citata

“valorizzazione dei beni culturali e ambientali”) la “tutela della salute”, il “governo

del territorio”, la “protezione civile”, la “produzione, trasporto e distribuzione

nazionale dell’energia”, i “porti e aeroporti civili”, le “grandi reti di trasporto e di

navigazione”, la “ricerca scientifica e tecnologica e il sostegno all’innovazione per i

settori produttivi”. Anche altre materie – non menzionate nei commi 2 e 3 dell’art.

117, e quindi di competenza residuale delle regioni – hanno sicura attinenza ed

interferenza con gli interessi ambientali (si possono indicare agricoltura e foreste;

industria; commercio; artigianato; produzione, trasporto e distribuzione regionale e

locale dell’energia; reti di trasporto e navigazione regionali e locali; caccia e

69

pesca).

69 V. B. Caravita, Manuale cit., 97 e ss.; nonché S. Grassi, Agricoltura, ambiente ed ecosistema nel nuovo

Titolo V della Costituzione, in Il governo dell’agricoltura nel nuovo Titolo V della Costituzione, a cura di A.

29

Per alcuni non si può escludere che la materia “tutela dell’ambiente” faccia

riferimento ad un consolidato settore normativo, il cui oggetto corrisponde alla

definizione ed alla garanzia, in modo diretto ed immediato, di determinati equilibri

ecologici, attraverso la disciplina dello stato di alcuni fattori ambientali (aria, acqua

e suolo, tutela dagli inquinamenti, protezione della natura, salvaguardia e gestione

razionale delle risorse naturali). Si tratta anche di settori di tutela consolidati sia

nell’ambito delle politiche comunitarie (di cui agli artt. 174 e ss. Trattato) sia sul

piano dell’organizzazione amministrativa centrale, nell’ambito del Ministero

dell’ambiente e della tutela del territorio, ed anche regionale e locale (sia pure con

70

articolazioni che in ciascuno dei vari enti possono essere diversificate).

Ma l’individuazione di una materia riferibile agli interventi di tutela diretta e

specifica degli interessi ambientali non è sufficiente a superare la complessa

problematica che deriva dalla natura trasversale di tali interessi e dalla conseguente

interferenza con le competenze concorrenti e residuali delle regioni.

Anche nel vigore del vecchio Titolo V (in assenza di un riferimento esplicito alla

tutela dell’ambiente), la giurisprudenza costituzionale aveva riconosciuto la potestà

di intervento legislativo delle regioni, precisando che l’ambiente veniva considerato

come “non materia”, risolvendosi piuttosto in un nucleo di interessi (un valore) che

anche le regioni potevano perseguire nell’esercizio delle attribuzioni che con

71

l’ambiente avevano indubbi punti di contatto.

Germanò, Milano, 2003, 39 e ss.; R. Chieppa, L’ambiente nel nuovo ordinamento costituzionale in

Urbanistica e appalti, 2002, 1245 e ss.; R. Ferrara, La tutela dell’ambiente tra Stato e Regioni: una storia

infinita in Foro It., 2003, I, 692 e ss.

70 V. M. Cecchetti, L’ambiente tra fonti statali e regionali alla luce della riforma costituzionale del Titolo V,

parte II, della Costituzione, in Osservatorio delle fonti, 2001, a cura di U. De Siervo, Torino, 253 e ss..

71 Come quelle che il vecchio art. 117 Cost. attribuiva in materia di “urbanistica”, “lavori pubblici”,

“agricoltura”, “caccia e pesca”, “assistenza sanitaria”, “turismo”, “navigazione”, “porti lacuali”: C. cost. 22

maggio 1987, n. 183, citata supra, nt. 35; cfr. A. Ferrara, La tutela dell’ambiente nella legislazione regionale,

Milano, 1999. V. anche C. cost. 29 ottobre 1987, n. 344; C. cost. 7 ottobre 1999, n. 382; C. cost. 17 luglio

1998, n. 273; C. cost. 15 febbraio 2000, n. 54; C. cost. 18 novembre 2000, n. 507. Per un quadro di

comparazione, v. anche Autonomie territoriali e tutela dell’ambiente, a cura di C. Desideri, Milano, 2001.

30

Nella stessa direzione si era mosso il legislatore, nel trasferire le competenze

amministrative dallo Stato alle regioni (v. sia il d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 – che,

nel suo titolo terzo, trasferiva le funzioni in ordine all’igiene del suolo e

dell’inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi gli aspetti

igenico-sanitari delle industrie insalubri – sia il d.lg. 31 marzo 1998, n. 112 – che,

nel suo titolo III, ha individuato la distribuzione delle competenze tra lo Stato, le

regioni e province e comuni, nel settore “territorio ambiente e infrastrutture”,

precisando in particolare, nel capo III di tale titolo, le funzioni relative alla

“protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e

72

gestione dei rifiuti” – v. artt. 68 e ss.).

Non ha quindi sorpreso la Corte costituzionale quando, in continuità con la sua

precedente giurisprudenza, ha sottolineato a più riprese che l’attribuzione della

“tutela dell’ambiente” alla legislazione statale non supera la sistemazione

previgente. La revisione costituzionale del 2001 implica il riconoscimento allo Stato

del compito già attribuitogli dal d.lg. n. 112 del 1998, di definire gli standard di

tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, dettando le norme tecniche ed i criteri

della disciplina direttamente ed immediatamente volta a definire i livelli di tutela e la

qualità dell’ambiente (i caratteri ed i limiti dell’equilibrio ambientale). Poiché

peraltro, come sottolinea la Corte, la “tutela dell’ambiente” non costituisce una

“materia in senso stretto”, individuando piuttosto un “valore costituzionale” –

rispetto al quale, in base al principio di corresponsabilità e di leale collaborazione,

sono coinvolti tutti i livelli di governo – il legislatore regionale, nell’esercizio della

propria potestà legislativa, ben può assumere, tra i propri scopi, la cura di “interessi

73

funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali”.

72 Per una puntuale ricostruzione delle competenze regionali di cui d.lgs. n. 112 del 1998, v. L. Mezzetti, A.

Martelli, V. Donnicola, Enti locali e ambiente, Napoli, 2004; v. anche i commenti in Lo stato autonomista a

cura di G. Falcon, Bologna, 1998.

73 Cfr. C. cost. 26 luglio 2002, n. 407; C. cost. 20 dicembre 2002, n. 536; C. cost. 24 giugno 2003, n. 222; C.

cost. 4 luglio 2003, n. 227; C. cost. 1 ottobre 2003, n. 303; C. cost. 7 ottobre 2003, n. 307; C. cost. 7

novembre 2003, n. 331; C. cost. 22 luglio 2004, n. 259; C. cost. 28 giugno 2004, n. 196; C. cost. 29 gennaio

31

Ciò permetterà di ritenere che le regioni possano definire, sul piano quantitativo, con

riferimento alle specifiche realtà territoriali di cui sono responsabili, valori e limiti

anche più rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato. Ma le leggi regionali non

potranno contenere previsioni meno rigorose e dovranno comunque attenersi, sul

piano qualitativo, agli standard uniformi fissati dallo Stato, in tutti i casi in cui la

disciplina sia diretta a garantire esigenze connesse a livelli essenziali di tutela dei

diritti (in particolare il diritto alla salute), ovvero con esigenze unitarie connesse alla

programmazione economica nazionale o alla necessità di non creare differenziazioni

capaci di incidere sulle regole di concorrenza tra le imprese. L’unico vero limite alla

competenza dello Stato sarà nell’obbligo di attivare forme di cooperazione ed intesa

74

in grado di garantire un adeguato coordinamento con le competenze regionali.

b) – L’organizzazione attuale degli interessi ambientali corrisponde all’impostazione

che coinvolge tutti i livelli di governo nella gestione degli interessi ambientali, pur

con una sostanziale prevalenza delle funzioni attribuite allo Stato centrale.

2005, n. 62; C. cost. 18 marzo 2005, n. 108; C. cost. 6 aprile 2005, n. 135; C. cost. 27 luglio 2005, n. 336; C.

cost. 31 marzo 2006, n. 133; C. cost. 5 maggio 2006, n. 182; C. cost. 1 giugno 2006, n. 212; C. cost. 28

giugno 2006, n. 246; C. cost. 1 dicembre 2006, n. 398; C. cost.14 novembre 2007, n. 378 ; C. cost., 14

novembre 2007, n. 380.

74 Nel senso che non sia ammissibile una riduzione della tutela, v. Corte cost. n. 108 del 2005, cit. I temi sui

quali i problemi di distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni si sono rivelati maggiormente

complessi sono quelli attinenti al rapporto tra paesaggio e governo del territorio (v. M. Cecchetti, Ambiente,

paesaggio cit., nonché D. Traina, Le competenze degli enti territoriali in Giust. Amm., 2004,

www.giustamm.it, 6, nonché G.F. Cartei, Il paesaggio in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S.

Cassese, Diritto amministrativo speciale, II, 2109 e ss.; ovvero, in materia di grandi infrastrutture e governo

del territorio (v. R. Chieppa, Governo del territorio in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali,

Parte speciale I, a cura di G. Corso e V. Lopilato, 439 e ss., sent. n. 303 del 2003) ed ancora, in tema di

inquinamento elettromagnetico (v. sul tema, R. Chieppa, L’inquinamento elettromagnetico, principio di

cautela e cautela nell’attuare la legge quadro, n. 36/2001, in Urbanistica e appalti, 2002, 585; N. Olivetti

Rason, a cura di, Inquinamento da campi elettromagnetici, Padova, 2002, sentt. 307 e 331 del 2003. Anche in

tema di rifiuti, la Corte è intervenuta chiarendo che “i poteri della Regione nel campo della tutela della salute

non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa … interventi preclusivi suscettibili

….. di pregiudicare, insieme con altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un

ambito territoriale più ampio” (v. C. cost. 29 gennaio 2005, n. 62 in materia di smaltimento di rifiuti

radioattivi: su cui v. G. Manfredi, La Corte costituzionale, i rifiuti radioattivi e la sindrome nimby in Riv.

giur. amb., 2005, 532 e ss.); nonché, in materia di condono edilizio (C. cost. 28 giugno 2004, n. 196 citata

supra, nt. 74). Nel senso che occorre di volta in volta valutare se le esigenze di carattere unitario prevalgono

sulle competenze regionali e che i relativi criteri sono ancora da verificare nella prassi (v. le perplessità di G.

D’Alfonso, La tutela dell’ambiente cit., 52 i.f.). 32 75

Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del Mare ha uno spettro di

attribuzioni molto ampio che l’art. 35 del D. Lgs. n. 300 del 1999 (così come

modificato dall’art. 3 del d.lgs. n. 287 del 2002) così riassume: a) individuazione,

conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette, tutela della biodiversità e

della biosicurezza, della fauna e della flora…, della difesa del mare e dell’ambiente

costiero e della comunicazione ambientale; b) gestione dei rifiuti ed interventi di

bonifica dei siti inquinati; tutela delle risorse idriche e relativa gestione…; c)

promozione di politiche di sviluppo sostenibile..; d) sorveglianza, monitoraggio e

recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della

collettività e all’impatto sull’ambiente (prevenzione e repressione delle violazioni in

danno dell’ambiente, prevenzione e protezione dall’inquinamento atmosferico,

acustico ed elettromagnetico e dai rischi industriali; e) difesa e assetto del territorio

con riferimento ai valori naturali e ambientali.

La struttura ministeriale ha incontrato l’obiettiva difficoltà di recuperare nella

propria sfera di azione l’organizzazione di interessi che coinvolgono trasversalmente

molte altre competenze ministeriali, ed ancora non ha ricevuto le risorse necessarie

per consolidare un sistema di organismi tecnici in grado di fornire l’indispensabile

supporto all’azione ministeriale. In particolare sarebbero da rafforzare, accanto alla

struttura ministeriale, i caratteri di autonomia e di indipendenza degli organi tecnici

centrali, in modo da fornire – sulla base di un proficuo dialogo anche con tutti gli

operatori tecnici e scientifici (sia degli apparati statali che delle università e delle

imprese) – i dati informativi e l’elaborazione delle normative tecniche che

76

costituiscono il fulcro di un’efficace politica di tutela dell’ambiente.

75 così denominato dal d.l. 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, in legge 17 luglio 2006, n.

233; sul tema cfr. V. G. Caia, Il Ministero dell’ambiente, in E. Spagna Musso, Costituzione e struttura del

governo, Padova, 1988, II, 473; F. Salvia, Il Ministero nell’ambiente, Roma, 1989; M. Malo, Ministero

dell’ambiente, in D. disc.pubbl. IX, Torino, 1994, 469 e ss.; M. Savino, Il Ministero dell’ambiente e della

tutela del territorio in Giorn. dir. amm., 2001, 1091 e ss.; G. Cocco, Ambiente: il sistema organizzativo, in

Trattato di diritto amministrativo europeo, a cura di M.P. Chiti e G. Greco, cit., parte speciale, t. 1, 214 ss..

76 Il potenziamento di questi organismi potrà consentire un più ampio monitoraggio delle problematiche

ambientali, una più tempestiva capacità di informazione del pubblico ed un più autorevole inserimento

33

Il quadro delle competenze regionali – anche dopo la revisione del Tit. V (l. cost. n.

3 del 2001 cit.) – resta caratterizzato dai decreti di trasferimento di cui ai decreti

legislativi n. 616 del 1977 e n. 112 del 1998, con un ampio spettro di funzioni

77

trasferite, delegate o conferite. Nel recente decreto di riordino della legislazione

ambientale (n. 152 del 2006) si può registrare il tentativo di riportare al centro una

molteplice quantità di funzioni. Questa impostazione ha dato luogo a critiche, legate

sia a problemi di metodo (perché la distribuzione delle competenze tra i diversi

livelli di governo deve essere il frutto di adeguate intese e forme di collaborazione)

sia a difficoltà di efficace attuazione delle innovazioni introdotte (che suggeriscono

78

urgenti correzioni).

La competenza delle province in materia di tutela dell’ambiente resta definita a

partire dalle leggi di riforma delle autonomie locali (oggi confluite nel testo unico,

d.lg. 18 agosto 2000, n. 167). La Provincia svolge compiti di controllo, di

programmazione e coordinamento, collaborando e sostenendo anche le azioni dei

comuni e degli enti locali minori. Le discipline di settore attribuiscono numerose

competenze alle province in materia di tutela degli interessi ambientali (in materia di

dell’organizzazione amministrativa nazionale nella rete delle strutture amministrative europee,

prevalentemente dedicate alla raccolta ed elaborazione delle informazioni ambientali ed al monitoraggio

sull’attuazione delle norme derivate prodotte dalla comunità (come è noto, l’Agenzia italiana per la protezione

dell’ambiente è stata istituita anche per dare esecuzione al regolamento che ha dato vita all’Agenzia europea

dell’ambiente).

Nella stessa direzione si può muovere il rafforzamento della rete regionale delle agenzie per la protezione

dell’ambiente, chiarendo, anche su questo piano, la possibile distinzione tra i compiti di acquisizione ed

elaborazione dei dati tecnici e scientifici ed i compiti di ispezione e monitoraggio strumentali alle attività

amministrative di controllo degli organi di amministrazione attiva.

Al sistema delle agenzie (APAT, Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici, istituita con

d.lg. n. 300 del 30 luglio 1999 (art. 38), il cui statuto è stato approvato con DPR 8 agosto 2002, n. 207) e delle

agenzie regionali, oggi presenti in tutte le regioni e nelle province autonome di Trento e Bolzano, si debbono

aggiungere gli ulteriori organismi tecnici e consultivi centrali, come l’ENEA (Ente Nazionale Energia

Ambiente e innovazione tecnologica), l’ICRAM (Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica

applicata al mare), l’IRSA-CNR (Istituto di Ricerca Sulle Acque del Consiglio Nazionale delle Ricerche),

l’ISPESL (Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza sul Lavoro), l’ISS (Istituto Superiore di

Sanità). V. P. dell’Anno, Manuale cit., 106 e ss. – v. anche i link nel sito del Ministero dell’ambiente e della

tutela del territorio (www.minambiente.it).

77 V. L. Mezzetti, in L.Mezzetti, L. Martelli, V. Donnicola, Enti locali e ambiente, cit., 68. V. infra, nt.81.

78 Dodici regioni hanno proposto ricorso per violazione delle loro competenze ed il nuovo Governo ha posto

all’ordine del giorno rilevanti modifiche per evitare il giudizio negativo della Corte (v. il primo decreto

correttivo: d.lg. n. 284 dell’8 novembre 2006). 34

difesa del suolo e dei vincoli idrogeologici, in materia di provvedimenti contro

l’inquinamento atmosferico, in materia di tutela dall’inquinamento delle acque, in

materia di discariche e impianti di trasformazione dello smaltimento dei rifiuti,

79

nonché in materia di rifiuti tossici e nocivi).

I comuni svolgono le competenze non espressamente attribuite a province, regioni e

Stato (secondo il principio di cui all’art. 118, comma 1, Cost.), svolgono in

particolare, anche in forma associata, funzioni in materia di smaltimento dei rifiuti,

gestione dei servizi idrici e di fognatura, controlli sulle lavorazioni insalubri e

pericolose e sugli inquinamenti delle acque, del suolo, acustico, luminoso ed

80

elettromagnetico.

A livello locale svolgono un ruolo anche le camere di commercio (cui sono affidati

compiti nell’ambito dei rifiuti, per l’albo degli operatori e per le informazioni

ambientali); nonché le aziende sanitarie locali (cui sono affidate funzioni in materia

81

di tutela dell’ambiente connesse con le funzioni di tutela sanitaria).

7 – Il diritto amministrativo speciale dell’ambiente: strumenti autorizzatori, di

pianificazione, di controllo.

79 V. art. 19, comma 1 – nonché artt. 20 e 31 – d.lg. 18 agosto 2000, n. 267 (che attribuisce alla Provincia

funzioni amministrative in materia di “difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione

delle calamità; tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali;

protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali; organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a

livello provinciale; rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni

atmosferiche e sonore; servizi di igiene e profilassi pubblica; nonché in tema di viabilità e trasporti e caccia e

pesca nelle acque interne”).

80 Spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione del territorio nazionale

con particolare riferimento all’assetto ed utilizzazione del territorio (art. 13, d.lg. n. 267 del 2000 cit.).

81 Queste ultime funzioni sono distinte da quelle che vengono attribuite alle Agenzie regionali per la

protezione dell’ambiente, che hanno sostituito gli organismi sanitari locali nelle funzioni tecniche e di

controllo in materia di tutela ambientale dopo il referendum che si è svolto nel 1993 (v. P. Dell’Anno, Attività

e organizzazione della polizia giudiziaria nelle ARPA in Riv. giur. amb., 2003, 719 e ss.; v. anche S. Grassi-E:

Guarducci, Il quadro istituzionale di riferimento in Le agenzie ambientali verso l’autonomia finanziaria, a

cura di G. Maltinti, Milano, 1999, 51 e ss.; E. C , L’organizzazione pubblica per la protezione ambientale

HITI

in Ambiente, 1998, p. 227 ss.. Per le competenze delle Camere di Commercio, v., in particolare, artt. 181, 189,

193 e 212 d.lg. n. 152 del 2006. 35

L’esigenza di una forte attivazione dei poteri amministrativi nel campo degli

interessi ambientali è ampiamente riconosciuta dalla dottrina, sulla scorta di una

consolidata prassi applicativa: gli interessi ambientali non possono non trovare una

immediata risposta nell’organizzazione dei poteri pubblici e nelle prassi e

procedimenti amministrativi che consentono di garantire i diritti dei cittadini e di

regolare e controllare tutte le attività in grado di ledere l’ambiente o comunque di

82

incidere sui suoi equilibri.

Come per altri settori del diritto, le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente

hanno accompagnato un percorso (caratterizzato da molte vicende contraddittorie)

dell’Amministrazione pubblica: dal proliferare di discipline e organizzazioni

settoriali, legate all’esigenza di rispondere alla soddisfazione dei singoli interessi

ambientali via via emergenti, si è giunti al tentativo di dare vita a strutture

organizzative unitarie (potenzialmente capaci di coordinamento e di gestione

condivisa degli interessi ambientali) fino all’individuazione di principi comuni che

caratterizzano l’attività amministrativa finalizzata alla tutela dell’ambiente.

Secondo una nota tesi dottrinale, l’ambiente (quale concetto indeterminato e valore

costituzionale dotato di una forza espansiva pari alla crescente coscienza delle

problematiche ambientali nell’ambito della collettività) ha dato vita ad un diritto

amministrativo speciale, nel quale i nuovi modelli di amministrazione, aperti ad una

più forte capacità di partecipazione e di assunzione di responsabilità da parte dei

cittadini (secondo lo sviluppo dei principi costituzionali sull’amministrazione – v.

artt. 3, 5, 28, 95, 97 e 98 Cost.), si sono mostrati recessivi rispetto all’espandersi

della tutela dell’ambiente come “clausola generale” che legittima il ruolo

dell’Amministrazione nell’imporre il rispetto degli interessi collettivi, con strumenti

83

autoritativi e comunque legati alla posizione di supremazia dei poteri pubblici.

82 V. in generale, P. Dell’Anno, Modelli organizzativi per la tutela dell’ambiente, in Riv. giur. amb., 2005,

957; D. De Carolis, E. Ferrari, A. Police (a cura di), Ambiente, attività amministrative e codificazione,

Milano, 2005.

83 V. G. Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, cit.

36

Accanto all’uso particolarmente rigoroso degli strumenti tradizionali si è peraltro

sviluppata la tendenza ad anticipare – proprio in relazione alle tematiche ambientali

– alcuni dei più importanti dei nuovi modelli di amministrazione affermatisi negli

ultimi due decenni nel nostro sistema (v. alcune indicazioni infra § 8).

Tra gli strumenti tradizionali, che hanno avuto un particolare rilievo nel diritto

amministrativo dell’ambiente, si debbono menzionare, in primo luogo, le

84

autorizzazioni ed i procedimenti permissivi. La specialità della disciplina

ambientale si manifesta, in particolare, nella cosiddetta infungibilità degli strumenti

autorizzatori. Sia nelle norme di carattere generale sul procedimento amministrativo

(v. legge n. 241 del 1990) sia nelle discipline settoriali, la valutazione della

conformità dell’attività del privato che incide sull’ambiente rispetto agli interessi

pubblici connessi con l’equilibrio ecologico deve essere oggetto di una puntuale ed

espressa valutazione degli organi dell’Amministrazione (escludendo forme di

“silenzio assenso”): si tratta di un principio espresso nelle normative comunitarie,

85

che ammette solo rare eccezioni. Per ciascuna attività, ed anche nell’ambito delle

attività oggetto di una disciplina settoriale, si può verificare la necessità di dare

luogo ad autorizzazioni plurime, con la possibilità che esse siano anche contenute in

un unico atto (peraltro a contenuto plurimo, in quanto ciascuna autorizzazione resta

86

necessariamente autonoma). Quando gli impianti da sottoporre ad autorizzazione

sono particolarmente numerosi e di dimensioni ridotte, ovvero sono caratterizzati da

ridotte capacità di inquinamento, si sono introdotte figure innovative di

autorizzazione, come le “autorizzazioni generali” (adottate, ad esempio, in materia

84 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 314 e ss.

85 Il favore espresso per le forme di silenzio-assenso dalla disciplina generale – v. l’art. 3, comma 6 ter del d.l.

n. 35 del 2005, convertito in legge n. 80 del 2005 – trova una qualche eco nelle ipotesi di proroga tacita delle

autorizzazioni, se il rinnovo è stato chiesto entro i termini prescritti, ma l’amministrazione non provvede entro

la scadenza – v. artt. 124, comma 8; 208; 269 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Esempio particolare è l’ipotesi

di provvisorio silenzio-assenso – per soli sessanta giorni, salvo revoca – di cui all’art. 124, comma 7; sempre

in materia di scarichi, la stessa norma (comma 8) prevede la possibilità che le regioni, per specifiche tipologie,

possano prevedere forme di rinnovo tacito dell’autorizzazione.

86 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 315 e ss. 37

87

di inquinamento atmosferico) e si sono moltiplicate le ipotesi di autorizzazioni in

88

via semplificata (ad esempio, per alcune categorie di operatori in materia di rifiuti).

La natura dinamica dei fattori ambientali e dei relativi equilibri rende indispensabile

in molte ipotesi che le autorizzazioni ambientali siano limitate nel tempo e sia

comunque necessario il loro rinnovo periodico, anche per tener conto

dell’evoluzione delle migliori tecnologie applicabili e della verifica e monitoraggio

89

delle attività autorizzate.

L’infungibilità delle valutazioni di competenza degli organi dell’Amministrazione

preposti alla tutela dell’ambiente è stata affermata anche nell’ambito delle norme

che hanno previsto forme di semplificazione del procedimento amministrativo. Sono

escluse forme di assenso implicite, riconducibili agli organi tecnici competenti per la

tutela degli interessi ambientali: l’inerzia o il parere negativo dell’organo tecnico

non può essere superato nell’ambito del procedimento, salvo alcune ipotesi in cui la

90

decisione viene affidata al Consiglio dei Ministri.

Un ruolo decisivo nella definizione degli interessi ambientali è costituito dai poteri

di controllo della Pubblica Amministrazione. Gli stessi provvedimenti di

autorizzazione configurano un controllo a priori dell’attività autorizzata. Rispetto ai

controlli preventivi, sono ancor più decisivi, nel diritto dell’ambiente, i controlli

successivi, diretti a giudicare il concreto funzionamento e l’efficacia delle misure

adottate (ad esempio, il mantenimento del rispetto dei valori limite di emissione). Si

sta gradualmente rivelando importante la distinzione tra l’attività di controllo come

amministrazione (con compiti di istruttoria e di vigilanza tecnica, mediante

ispezioni, consulenze tecniche, sopralluoghi, prelievi, verificazioni) rispetto

all’attività meramente conoscitiva e di monitoraggio, diretta a raccogliere tutte le

informazioni e tutte le conoscenze indispensabili anche all’elaborazione dei metodi

87 V. A. Orsi, Battaglini, Autorizzazione amministrativa, in D. disc. pubbl., Torino, 1987, II, 58 e ss..

88 V. quali esempi, gli artt. 23; 51, comma 5; 67; 206 e 214 e ss. del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

89 V. l’art. 128 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

90 Si veda, ad esempio, l’art. 269 in materia di emissioni in atmosfera del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

38

di analisi e di monitoraggio (ciò anche al fine di individuare gli strumenti e le regole

procedurali e tecniche per l’efficacia dei controlli affidati agli organi di

91

amministrazione attiva). La periodicità, la diffusione, l’effettività e l’imparzialità

dei controlli costituiscono principi che si stanno affermando nella disciplina più

recente anche sulla scorta della raccomandazione del Parlamento europeo e del

Consiglio 4 aprile 2001, n. 2001/331/CE, avente ad oggetto “criteri minimi e

92

modalità dei controlli ispettivi ambientali”.

Un ulteriore strumento indispensabile e largamente utilizzato, per la tutela degli

interessi ambientali, è quello dell’attribuzione agli organi amministrativi di poteri di

ordinanza da esercitare in casi di necessità e di urgenza. In relazione a ciascuno dei

livelli territoriali di governo (statale, regionale, provinciale, comunale) sono previsti

nei vari settori, poteri di ordinanza per far fronte alle situazioni di emergenza

ambientale che si possono verificare (si tratta di una atipica fonte del diritto

dell’ambiente: v. infra § 10).

8 – I nuovi modelli di amministrazione: procedimenti di valutazione di impatto

ambientale, valutazione ambientale strategica, autorizzazione integrata ambientale;

accordi e strumenti di collaborazione; strumenti economici.

Il problema più delicato che si pone nella disciplina amministrativa dell’ambiente è

correlato con l’ampio spettro delle soluzioni che, sia sul piano delle scelte di

opportunità (nel bilanciamento tra i diversi valori ed interessi coinvolti) sia sullo

93

stesso piano tecnico, è possibile adottare. Come è stato notato l’Amministrazione

assume sotto questo profilo il ruolo tipico di decisore, con definizione dei contenuti

91 Afferma l’orientamento a semplificare e concentrare le attività di controllo, l’art. 74, comma 2, lettere mm),

d.lg. 3 aprile 2006, n. 152. V. anche artt. 41, 128 e ss., 152, 159 e ss., 240, 276, 288 del d.lg. n. 152 cit.

92 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 176 e ss.

93 V. G. Morbidelli, op. cit.; v. anche D. De Pretis, Discrezionalità e ambiente, in D. De Carolis ed altri (a

cura di), Ambiente, attività amministrativa e codificazione, cit., 433 e ss.

39

delle autorizzazioni o comunque delle regole tecniche da applicare, ponendo

problemi sul piano del principio di legalità (non essendo in grado la legge di

predisporre criteri generali ed astratti che consentano di fare fronte alla specificità

delle situazioni che di volta in volta occorre affrontare sul piano degli equilibri

ambientali). Di qui la tendenza ad attivare procedimenti caratterizzati da istruttorie

che consentano la più ampia partecipazione di tutti i soggetti interessati ed anche il

ricorso a forme di pianificazione e programmazione, nell’ambito delle quali

94

gerarchizzare priorità, criteri ed indirizzi dell’azione amministrativa.

Un ulteriore sviluppo – ancora non sufficientemente tenuto presente nella

legislazione – è quello di estendere forme di garanzia procedimentale alla

formazione e definizione delle regole tecniche, fino ad oggi affidata ad una scelta

discrezionale dell’Amministrazione, che rende insoddisfacenti le possibili forme di

controllo (v. infra § 10).

Accanto agli strumenti tradizionali - utilizzati con particolare ampiezza e rigore, ma

anche sviluppati secondo le più moderne tendenze come si è visto (v. supra § 7) - si

possono indicare gli sviluppi dei modelli amministrativi che rispondono più

efficacemente all’esigenza di attuare i principi che caratterizzano l’azione a tutela

dell’ambiente e che tendono a risolvere i problemi posti dalla necessaria

discrezionalità delle decisioni da adottare.

Per superare la visione settoriale dei singoli interessi ambientali e per rendere

trasparenti le inevitabilmente scelte discrezionali, sono state elaborate procedure

amministrative particolarmente complesse ed avanzate che consentono la

valutazione contestuale degli effetti sull’ambiente delle azioni e delle attività che si

possono autorizzare, e sono state attivate strutture organizzative in grado di

94 V. P. Dell’Anno, Manuale cit., 160; G. Morbidelli, op. cit.; P.L. Portaluri – M. Brocca, L’ambiente e le

pianificazioni in D. De Carolis ed altri (a cura di), op. ult. cit., 369 e ss. V. anche gli artt. 8, 15, 21, 56, 66, 67,

68, 95, 117 e ss., 169, 199 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152.

40

consentire l’acquisizione di quelle informazioni e conoscenze che sono

indispensabili per garantire l’effettività del risultato.

La procedura di valutazione di impatto ambientale riassume l’esigenza di porre

rimedio, mediante un approccio globale, ai problemi derivanti dall’inquinamento

ambientale e costituisce il paradigma della tecnica procedimentale diretta ad attuare

il principio di integrazione. Con queste finalità è stata introdotta per la prima volta

95

negli Stati Uniti, nel National Environmental Protection Act del 1969. Con

analoghe finalità, ma secondo un’impostazione meno ampia sul piano operativo in

quanto si applica solo ai progetti “elencati in appositi allegati”), la v.i.a. è stata

introdotta nell’ordinamento europeo dalla direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, n.

85/337/CEE, modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, n.97/11/CE e

dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, n.

2003/35/CE. 96

La procedura, nel definire l’oggetto della valutazione di impatto ambientale è in

grado di riassumere i principi che identificano i caratteri fondamentali dell’ambiente

come oggetto di tutela giuridica, fino a potersi configurare addirittura come un

principio autonomo in grado di garantire il rispetto di tutti gli altri principi.

Come in altri Paesi europei, l’attuazione delle norme della procedura di v.i.a. si è

affermata in Italia con molta gradualità, scontando la difficoltà di accettare che una

95 Secondo il quale – sez. 102 – tutte le agenzie federali “devono allegare ad ogni raccomandazione o

proposta di legislazione ed a ogni altra azione federale di maggiore rilevanza, che possa in maniera

significativa influire sulla qualità dell’ambiente umano, un dettagliato studio redatto dall’ufficiale

responsabile contenente l’indicazione: a) dell’impatto ambientale e dell’azione che si persegue; b) di tutti gli

effetti dannosi per l’ambiente che non possono essere eliminati; c) delle alternative all’azione che si persegue;

d) dell’interrelazione tra l’uso a breve termine dell’ambiente ed il mantenimento ed il rafforzamento della

produttività a lungo termine; e) di ogni depauperamento delle risorse a carattere irreversibile che l’azione

potrebbe produrre”. Sul tema, v. R. Ferrara (a cura di), La valutazione di impatto ambientale, Padova, 2000;

A. Milone, C. Bilanzone, La valutazione di impatto ambientale, Piacenza, 2003.

96 La v.i.a. “individua, descrive e valuta (…) gli effetti diretti ed indiretti di un progetto sui seguenti fattori: -

l’uomo, la fauna e la flora; - il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio; - i beni materiali ed il patrimonio

culturale; - l’interazione tra i fattori di cui al primo, secondo e terzo trattino” (art.3, direttiva n. 85/337/CEE).

41

valutazione di ordine tecnico sia in grado di bloccare la realizzazione di opere già

97

ritenute necessarie in sede di decisione politica.

La prassi applicativa si è sviluppata attraverso la parziale attuazione dei principi

della direttiva v.i.a., nella disciplina provvisoria contenuta nella legge 8 luglio 1986

n. 349, attuata dal d.p.c.m. 10 agosto 1988, n. 877; nonché nella copiosa legislazione

regionale, emanata secondo le condizioni e le norme tecniche fissate dal d.p.r. 12

aprile 1996 (atto di indirizzo e coordinamento). A tale disciplina si sono aggiunti un

certo numero di procedure di valutazione di impatto ambientale per singoli progetti

di cui agli allegati I e II della Direttiva, nonché alcuni procedimenti speciali per le

98

grandi opere, per giungere alla disciplina dettata oggi dal d.lg. 3 aprile 2006, n.

152 (artt. 4 e ss.; 23 e ss.).

Le fasi del procedimento, indicate dalle direttive comunitarie, sono scandite dalla

presentazione del progetto e dello studio di impatto ambientale da parte del soggetto

proponente (v. artt. 26 e 27, d.lg. n. 152 cit.); da una istruttoria particolarmente

ampia e in grado di garantire la partecipazione di tutti i soggetti interessati (v. artt.

28 – 30; nonché 35 e ss. d.lg. n. 152 cit.); da una fase decisoria affidata ad organi in

grado di effettuare le valutazioni tecniche cui è finalizzata la procedura (v. artt. 25 e

31, d.lg. n. 152 cit.). 99

La disciplina della v.i.a. si ispira ai seguenti principi: l’autonomia del

procedimento o sub-procedimento di valutazione di impatto ambientale;

l’acquisizione di informazioni e di dati non deve essere direttamente influenzata

dalle valutazioni discrezionali sull’opportunità del progetto; la tendenza ad

espandere al numero più ampio di progetti caratterizzati da un impatto potenziale,

97 La valutazione d’impatto ambientale può condurre alla cosiddetta “opzione zero” quando evidenzi

l’assoluta incompatibilità del progetto con l’equilibrio ambientale in cui si inserisce; nella prassi, la

valutazione d’impatto giunge di regola a definire alcune condizioni (e relative prescrizioni) che debbono

essere rispettate per consentire la compatibilità del progetto con l’ambiente.

98 V. d.lg. 20 agosto 2002, n. 190 (artt. 1, 3, 4 e 17 e ss.)

99 V. F. Fonderico, Il riordino del procedimento di v.i.a. nella legge delega n. 308/2004, in Riv. giur. amb.,

2005, 417 e ss.; A. Meale, Valutazione di impatto ambientale in D. disc. pubbl., Aggiornamento **, Torino,

2005, 784 e ss. 42 100

connesso con le tipologie delle attività svolte e con la loro localizzazione; la

garanzia di una intensa attività informativa sia nei rapporti tra il proponente e

l’Amministrazione (per individuare le indagini da svolgere - cosiddetto “scoping”; o

procedura di “verifica”) sia con riferimento alla partecipazione del pubblico e di tutti

i soggetti interessati (per considerare tutte le osservazioni, pareri ed informazioni

101

provenienti dai privati e dagli organi pubblici competenti); la visione globale

dell’impatto dei progetti e la possibilità di un controllo successivo (attraverso la

pubblicità degli esiti del procedimento e l’eventuale apertura di contenzioso da parte

102

dei soggetti interessati).

L’insufficienza dell’impostazione della valutazione di impatto ambientale prevista

dalle direttive comunitarie (riferite solo a categorie di progetti, e quindi a valle della

stessa decisione di valutare l’opportunità di dare vita ad una determinata opera) è

stata di recente superata dall’estensione della valutazione ambientale anche ai piani

ed ai programmi (la cosiddetta “valutazione ambientale strategica”, di cui alla

direttiva 2001/42 del 27 giugno 2001). Anche per la valutazione ambientale

strategica il procedimento si avvia con un rapporto ambientale nel quale vengono

descritti e valutati gli effetti che l’attuazione del piano può avere sull’ambiente e,

sulla base di principi analoghi di pubblicità, consultazione e partecipazione, giunge

al giudizio di compatibilità ambientale (attraverso una dichiarazione di sintesi

allegata al provvedimento di approvazione del piano o del programma). Si attua così

l’integrazione degli interessi ambientali nelle procedure di pianificazione,

100 La commissione europea ha rilevato il difetto di estensione ad alcune categorie di opere delle procedure di

v.i.a.: v. ora l’art. 23 e l’art. 24 del d.lg. n. 152 cit.

101 Per le opere di maggiore rilievo e complessità, si possono prevedere forme di istruttoria pubblica, v. art. 23,

comma 2, d.lg. n. 152 cit.; per la procedura di “verifica”, v. art. 32, d.lg. n. 152 cit.

102 La centralità dell’istituto della valutazione di impatto ambientale corrisponde alla particolare necessità che

l’oggetto della tutela, in materia ambientale, sia definito sulla base di adeguate garanzie procedimentali. Il

principio di integrazione, di cui la valutazione di impatto ambientale è espressione, costituisce infatti un

obbligo di tipo procedurale che finisce per assumere un valore sostanziale, sicché quando si parla di diritto

all’ambiente in realtà si parla dei diritti procedurali relativi alla corretta valutazione degli effetti sull’ambiente

delle attività che si debbono autorizzare. 43

precostituendo dati informativi e valutazioni che possono essere successivamente

utilizzate nelle procedure di valutazione di impatto ambientale. La tendenza del

legislatore è quella di consentire l’integrazione tra le procedure di valutazione

103

ambientale strategica e le procedure di valutazione di impatto ambientale.

Analogo coordinamento è possibile con “l’autorizzazione integrata ambientale”,

prevista dalla Direttiva n. 96/61 CEE, che tende a risolvere, secondo la concezione

unitaria che si è venuta affermando alla fine degli anni ’90, il problema posto dalla

ipertrofica e molteplice quantità di autorizzazioni settoriali che ciascuna attività

industriale e produttiva era costretta ad ottenere. Il procedimento è affidato ad

un’unica autorità titolare del potere autorizzatorio, la quale esamina in un unico

contesto le condizioni relative alle emissioni dell’attività produttiva nell’aria,

nell’acqua, nel suolo, ovvero correlate con la disciplina dei rifiuti, individuando –

attraverso linee guida – l’utilizzazione delle migliori tecnologie disponibili.

L’autorizzazione – che deve essere richiesta non solo per i nuovi impianti, ma anche

per gli impianti esistenti (inclusi nelle categorie di attività industriali elencate in un

apposito allegato) – viene rilasciata sulla base di un‘istruttoria tecnica, in cui

vengono applicati con ampiezza i principi della partecipazione del pubblico – entro

104

termini indicati dalle direttive comunitarie (n. 96/61, cit. e n. 2003/35/CE, cit.).

L’esigenza del coordinamento e dell’integrazione tra le procedure autorizzative si

manifesta anche a livello organizzativo, sia attraverso l’individuazione di un unico

ufficio responsabile del procedimento (il cosiddetto “sportello unico”) sia attraverso

procedimenti diretti al coordinamento ed alla collaborazione tra le varie strutture. Si

può fare riferimento allo sviluppo delle procedure in conferenze dei servizi, attivate

sia ai fini dello svolgimento della fase istruttoria sia per concludere anche la fase

103 V. art. 33, d.lg. n. 152 cit. Attraverso l’attuazione di un coordinamento che consenta di individuare tutte le

informazioni pertinenti ed utilizzare la documentazione e le informazioni acquisite nel corso della procedura

di VAS anche nella successiva procedura di v.i.a. (sulla v.a.s., v. anche le norme di cui agli artt. 4 – 44 d.lg.

n. 152 cit.).

104 V. d.lg. 18 febbraio 2005, n. 59 ed art. 34, d.lg. n. 152 cit. Sul tema, v. A. Scarcella, L’autorizzazione

integrata ambientale, Milano, 2005. 44

decisoria. Le conferenze di servizi sono riferibili sia ad un unico procedimento sia a

procedimenti collegati o connessi aventi ad oggetto gli stessi obiettivi o lo stesso

105

tipo di impianti od attività.

Nella stessa direzione sono gli accordi di programma, che possono essere conclusi

sia tra le sole amministrazioni coinvolte nella procedura decisionale sia tra le

106

amministrazioni ed i privati.

La semplificazione che deriva dalla assunzione di più dirette responsabilità da parte

di privati ai fini della tutela degli interessi ambientali, corrisponde ad una linea di

tendenza degli ultimi programmi comunitari e trova sviluppo sia nei principi

recentemente affermati in tema di azione della pubblica amministrazione (che di

regola deve agire secondo le norme del diritto privato, salvo le ipotesi espressamente

107

previste dalla legge) sia dalle numerose previsioni delle singole normative di

settore, nelle quali si favoriscono forme di accordo volontario tra gli operatori e la

Pubblica Amministrazione, per perseguire gli obiettivi comuni di qualità e di tutela

108

dell’ambiente.

In questo contesto si possono citare, come rilevanti innovazioni anche nel metodo,

gli strumenti economici che tendono a favorire strumenti negoziali in grado di

utilizzare le potenzialità economiche delle risorse e degli equilibri ambientali.

Accanto agli accordi volontari – che possono essere stipulati sia dalle imprese

maggiormente presenti sul mercato e dalle loro associazioni di categoria sia dai

singoli soggetti privati interessati a migliorare le loro capacità di rispetto dei livelli

105 V. art. 14 e ss. l. 7 agosto 1990, n. 241; nel d.lg. 3 aprile 2006, n. 152, v. artt. 208, comma 3 e 269, comma

3, per alcune ipotesi particolari di conferenze di servizi. V. M.A. Quaglia, La conferenza di servizi come

strumento di semplificazione e di coordinamento degli interessi nel procedimento amministrativo in Quaderni

regionali, 2006, 39 e ss.; G. D. Comporti, voce Conferenza di servizi, in Dizionario di Diritto pubblico diretto

da S. Cassese, Milano, 2006, vol. II, 1220 e ss.. V. sullo sportello unico, gli artt. 23 e ss. del d.lg 31 marzo

1998, n. 112.

106 V. artt. 206 e 246 del d.lg. n. 152 del 2006 cit.

107 Art. 1 bis l. n. 241 del 1990

108 Oltre agli accordi volontari, la disciplina di settore può anche imporre consorzi obbligatori (v. in particolare

i consorzi di cui alla disciplina sui rifiuti: artt. 223 - 224 e 227 e ss. d.lg. n. 152 cit.).

45

109

di tutela ambientale – sono in fase di espansione le forme di adesione volontaria

delle imprese, in particolare industriali, ai sistemi comunitari di ecogestione ed

ecoaudit- reg. del Consiglio 19 marzo 2001, n.781/2001/CE, denominato “Eco-

management and audit scheme” (EMAS) -, n base al quale le imprese aderiscono

volontariamente ad un programma aziendale in grado di garantire un costante

miglioramento dell’efficienza ambientale, attraverso un sistema di dichiarazioni

ambientali, verificate nella loro attuazione da parte di idonei ed indipendenti

certificatori, pubblicizzate in modo da consentire un adeguato controllo sociale

110

dell’efficienza ambientale raggiunta. Anche il sistema del marchio di qualità

ecologica a partecipazione volontaria (il cosiddetto “ecolabel” – regolamento CE n.

1980/200 del 17 luglio 2000), consente di promuovere la realizzazione di prodotti il

cui intero ciclo di vita viene monitorato, offrendo ai consumatori dettagliate

111

informazioni sul loro impatto ambientale. Lo stretto collegamento tra i costi

derivanti dal rispetto degli standard di tutela ambientale e le attività produttive ha

suggerito l’attivazione degli strumenti economici collegati con la creazione del

cosiddetto “mercato dei diritti di inquinamento”. La Pubblica Amministrazione

determina le quote di inquinamento ammissibili e rilascia i permessi di

inquinamento che possono successivamente essere oggetto di negoziazione tra le

112

imprese che ne divengono titolari.

Accanto agli strumenti volontari gli operatori economici debbono considerare anche

gli strumenti di tassazione ambientale e gli strumenti diretti a consentire incentivi,

109 V. art. 206, d.lg. n. 152 del 2006 cit.

110 V. art. 18, legge 23 marzo 2001, n. 93, che introduce semplificazioni delle procedure amministrative per le

imprese che abbiano ottenuto la certificazione EMAS.

111 V. l. 9 agosto 1993, n. 294; d.m. 2 agosto 1995, n. 413; l. 8 ottobre 1997, n. 344.

112 Sulla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003/87, v. i contributi di S. Nespor, C.

Leopardi, M. Montini, V. Jacopetti, M. Dente, G. Deboni, in Riv. giur. amb., 2005, 1 e ss.; nonché F.

Ranghieri (a cura di), Sostenibilità e cambiamenti climatici, Milano, 2005; S. Alaimo, Protocollo di Kyoto,

Firenze, 2005. Sui certificati verdi, v. E. Picozza-A.Colavecchio, Energie in Il diritto amministrativo dopo le

riforme costituzionali cit., 84 e ss.. 46

premi ed aiuti, diretti ad influire sul mercato in funzione di garanzia della protezione

113

ambientale.

La sempre maggiore attenzione per il valore economico della tutela dell’ambiente ha

sviluppato l’attenzione per i rapporti tra ambiente e mercato, con la tendenza ad

individuare degli indicatori di inquinamento o di prestazione ambientale, che

possono fornire la base per una verifica quantitativa ed un miglioramento continuo

delle prestazioni attraverso gli strumenti dei bilanci sociali e dei bilanci di

114

sostenibilità.

9 – Strumenti di tutela: diritto all’informazione ambientale; partecipazione; tutela

giurisdizionale e responsabilità per danno ambientale.

Le posizioni soggettive attive riconducibili all’espressione sintetica “diritto

all’ambiente” si correlano a doveri sia della pubblica amministrazione che dei

privati. Le forme di tutela di tali diritti sono attivabili nei modi in cui ciascuna delle

posizioni soggettive si presenta.

Trovano le loro sedi tradizionali di garanzia i vari diritti della persona che solo

indirettamente sono funzionali alle esigenze della tutela dell’ambiente: il diritto alla

salute, da cui deriva il diritto all’ambiente salubre; la proprietà, il cui titolare

pretende di non vedere danneggiati i beni che ne sono oggetto dalle modifiche e dai

fenomeni ambientali ed al tempo stesso è in grado di garantirne la “funzione

sociale”, mediante la gestione in modi compatibili con l’ambiente, inteso come

patrimonio collettivo; il diritto alla vita, che obbliga ad assicurare a ciascuno il

113 In materia di tassazione ambientale, v. F. Gallo, F. Marchetti, I presupposti della tassazione ambientale in

Ambiente e diritto (a cura di S. Grassi ed altri), cit., vol. II, 359 e ss.; P. Laroma Jezzi, I tributi ambientali in

P. Russo, Manuale di diritto tributario, Milano, 2002, parte speciale, 319 e ss..

114 V. F. Giovanelli e altri (a cura di), Ambiente condiviso, Milano, 2005; v. anche M. Cafagno, La cura

dell’ambiente tra mercato ed intervento pubblico in D. De Carolis ed altri, Ambiente, attività amministrative e

codificazione cit., 191 e ss.; M. Brocca, L’interesse ambientale: vincolo e risorsa per lo sviluppo dei territori

deboli, in Riv giur. Mezzogiorno, 2006, 21 e ss.; F. De Leonardis, La disciplina dell’ambiente tra Unione

europea e WTO, in Dir. amm., 2004, 513 e ss.. 47

raggiungimento di uno standard minimo di qualità ambientale; il diritto al rispetto

della vita privata e della vita familiare, cui si collegano le norme sull’informazione

115

ambientale dirette a prevenire i disastri e i rischi ambientali).

Vi sono peraltro delle posizioni soggettive attive direttamente connesse con la tutela

dell’ambiente: il diritto all’informazione ambientale; i diritti di partecipazione ai

procedimenti amministrativi che incidono sull’ambiente; la tutela giurisdizionale nei

116

confronti degli atti dell’Amministrazione che incidano sull’ambiente.

La garanzia dell’informazione ambientale e la garanzia di un’adeguata

partecipazione alle decisioni costituisce il presupposto indispensabile per una

corretta definizione degli interessi ambientali. La partecipazione dei cittadini

diventa, in questo ambito, elemento strutturale della disciplina (non semplice mezzo

al fine; ma fine essa stessa). L’ambiente (o meglio la disciplina della tutela

ambientale) è il risultato di una serie di scelte e di equilibri raggiunti nel

bilanciamento tra i valori con i quali l’esigenza di tutela viene in conflitto. Di qui la

natura assorbente delle regole procedurali dirette a verificare modi e criteri del

bilanciamento.

Il diritto all’informazione ambientale trova il suo fondamento sia nelle norme

costituzionali e nei principi legislativi che fanno prevalere nei confronti della

Pubblica Amministrazione il principio di pubblicità e di trasparenza degli atti e delle

attività (art. 3 e 97 Cost.) sia nelle norme del Trattato comunitario che, con

particolare riferimento alla tutela dell’ambiente, individuano nell’informazione

115 V. sul diritto alla salute, A. Simoncini, in Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco, A. Celotto,

M. Olivetti, Torino, 2006, t. I, sub. Art. 32, 655. Sul diritto di proprietà, v. , oltre agli artt. 42 e 44 Cost., le

norme del codice civile (v., in particolare, artt. 844; 857 e ss.; 866 e ss.; 909 e ss.); nonché le norme sugli usi

civici, che storicamente hanno svolto una funzione di garanzia del mantenimento degli equilibri ecologici

attraverso l’uso razionale delle risorse del territorio (v. P. Provenzali, Usi civici, in Codice dell’ambiente a

cura di A.L. De Cesaris e S. Nespor, cit., 1784 e ss.; v., anche, supra, nt. 10).

116 V. i principi fissati dalla Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998 sull’accesso alle informazioni, la

partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia, ratificata in Italia con l. 16 marzo

2001, n. 108. 48

ambientale il corollario dei principi di precauzione, di prevenzione e di correzione

117

alla fonte dei danni causati all’ambiente (art. 174 del Trattato).

Si può dire che in tutte le norme del diritto comunitario derivato l’informazione

ambientale costituisce un principio ricorrente e più volte esplicitato. La specifica

garanzia del diritto all’informazione ambientale è costituita peraltro dal regolamento

che ha istituito l’Agenzia europea per la protezione dell’ambiente (reg. del

Consiglio, 7 maggio 1990, n. 1210/90/CEE) e dalle direttive sull’accesso alle

informazioni ambientali (dove si precisa che la pretesa all’acquisizione delle

informazioni ambientali spetta a chiunque, senza l’onere di dimostrare un particolare

118

interesse). Accanto a casi di esclusione dall’accesso all’informazione, giustificati

da esigenze di riservatezza e segreto, si debbono considerare i problemi di

bilanciamento tra il diritto dei privati ad acquisire tutte le informazioni necessarie

119

per prevenire i rischi ambientali e le esigenze di riservatezza e di segreto

industriale che possono contrapporsi. Il diritto all’informazione non costituisce

soltanto il presupposto per una serie di doveri di fornire studi e dati in ordine alle

attività che possono incidere negativamente sull’ambiente ma anche nella

acquisizione di un flusso continuo e standardizzato di informazioni, che può essere

garantito soprattutto da organismi indipendenti ed adeguatamente attrezzati sul piano

117 V. S. Grassi, Libertà di informazione e tutela dell’ambiente in L’ambiente e la sua protezione a cura di C.

Murgia, Milano, 1991, 229; F. Fonderico, Il diritto di accesso all’informazione ambientale in Giorn. dir.

amm., 2006, 675 e ss.; AA. VV., Informazione ambientale e diritto di accesso a cura di G. Recchia, Padova,

2007.

118 Il principio era stato anticipato nell’art. 14 della legge 349 del 1986 ed è stato successivamente sviluppato

sia in diretta attuazione delle direttive comunitarie sull’accesso sia in parallelo allo sviluppo del diritto di

accesso ai documenti amministrativi affermato nelle norme generali sul procedimento amministrativo. Non

soltanto i cittadini e tutte le associazioni o comitati che tutelino interessi diffusi possono accedere alle

informazioni ambientali, ma le stesse amministrazioni o enti pubblici possono accedere alle informazioni in

possesso delle altre amministrazioni. E’ informazione ambientale “qualsiasi informazione disponibile in

forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi dei dati riguardanti lo stato delle acque, dell’aria, del suolo,

della fauna, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività, comprese quelle nocive, o le misure che

incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività o le misure

.

destinate a tutelarli, ivi comprese le misure amministrative ed i programmi di gestione dell’ambiente”

Sull’accesso alle informazioni in materia ambientale, v. il d.lg. 24 febbraio 1997, n. 39, che attua la direttiva

90/313/CEE ed il d.lg. 19 agosto 2005, n. 195, che attua la direttiva 2003/4/CE.

119 V. artt. 6, 11 e 22 del d.lg. 17 agosto 1999, n. 334 (come modificato dal d.lg. 238 del 2005).

49

della capacità di raccolta dei dati statistici e di elaborazione sul piano tecnico delle

120

migliori informazioni da acquisire (con continuità ed obiettività).

Il diritto di partecipazione viene, in primo luogo, garantito attraverso la pubblicità

delle iniziative e dei progetti che possono incidere sull’ambiente, con l’apertura

delle procedure istruttorie a tutti i soggetti interessati (in questa direzione sono da

citare le procedure istruttorie della valutazione di impatto ambientale in cui si

segnalano le forme di pubblicità e di informazione con linguaggio comprensibile

anche ai non tecnici dei progetti e delle iniziative da adottare). In secondo luogo, la

partecipazione è garantita dalle tecniche di istruttoria mediante inchiesta pubblica, in

cui si inseriscono consultazioni, sondaggi di opinione, referendum ed indagini

121

conoscitive svolte anche in contraddittorio tra i soggetti interessati.

La garanzia in sede giurisdizionale dei diritti di informazione e di partecipazione, e

più in generale di tutti i diritti connessi con la tutela dell’ambiente, implica il

riconoscimento della legittimazione ad agire davanti al giudice ordinario (quando si

tratti di far valere le posizioni di diritto soggettivo come il diritto alla salute) e

davanti al giudice amministrativo (laddove si tenda a sindacare la correttezza delle

scelte discrezionalmente effettuate dalla Pubblica Amministrazione nella gestione

122

degli interessi ambientali).

L’interesse a ricorrere deve comunque essere dimostrato. La caratteristica degli

interessi ambientali di collegarsi ad una comunità indifferenziata di cittadini

(interessi diffusi) ha aperto la via al riconoscimento della legittimazione a ricorrere

anche da parte di associazioni di protezione ambientale. Si tratta delle associazioni

120 V., per l’attivazione di un’attività conoscitiva riferita all’intero territorio nazionale, art. 53, d.lg. n. 152 del

2006 cit.

121 E’ fondamentale – sulla scorta dei principi della convenzione di Aarhus – che l’informazione, che è

funzionale alla partecipazione, sia tempestiva ed in grado di consentire l’acquisizione di tutti i dati tecnici e

scientifici che permettano di valutare in modo compiuto e preventivo gli effetti sull’ambiente delle iniziative

che vengono approvate. V. R. Montanaro, La partecipazione ai procedimenti in materia ambientale in Il

diritto all’ambiente salubre: gli strumenti di tutela, a cura di M.P. Vipiana, Milano, 2005.

122 V. ora sull’attribuzione al giudice amministrativo delle controversie riconducibili direttamente (o anche

“mediatamente”) all’esercizio di un pubblico potere, le sentenze di Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204 e 11

maggio 2005, n. 191 (ed i numerosi commenti in dottrina richiamati in Foro It., 2006, I, 1625 e ss.).

50

riconosciute ai sensi dell’art. 13 della legge istitutiva del Ministero dell’ambiente.

Tali associazioni sono legittimate per legge, ciò non esclude che possano essere

legittimate a ricorrere in sede giurisdizionale anche altre associazioni, salva la

maggiore ampiezza dell’onere che queste ultime hanno di dimostrare lo specifico

interesse da far valere. Le associazioni per la protezione dell’ambiente sono

legittimate anche a partecipare ai procedimenti amministrativi ed a acquisire le

123

informazioni ambientali.

Uno strumento tipico di tutela è costituito dalle azioni di responsabilità per danno

ambientale, che costituiscono uno dei nuclei fondamentali del diritto per

124

l’ambiente.

La responsabilità civile per danno ambientale (disciplinata a partire dall’art. 18 della

legge 8 luglio 1986, n. 349) non esaurisce le ipotesi di responsabilità ambientale,

che si estende – secondo il principio “chi inquina paga” – sia alle ipotesi di

responsabilità penale (sulle quali si sta sviluppando la definizione di un diritto

penale speciale dell’ambiente, basato sull’individuazione di un elenco esaustivo di

condotte illecite in applicazione dei principi di effettività, proporzionalità e

dissuasività delle sanzioni penali - v. la direttiva della Commissione 12 febbraio

125

2001, n. 2001/139/CE) sia alle ipotesi di responsabilità delle società (d.lg. 8

giugno 2001 n. 231 nonché art. 11, comma 1, lettera d l. 29 settembre 2000 n. 300),

123 Sulla possibilità di attivare forme giustiziali di tutela amministrativa dell’ambiente, v. G. Morbidelli,

Profili giurisdizionali e giustiziali nella tutela amministrativa dell’ambiente in Ambiente e diritto (a cura di S.

Grassi ed altri), cit., t. II, 307 e ss.; sulle associazioni ambientaliste, v. S. Nespor, Legittimazione ad agire

delle associazioni ambientaliste: questioni nuove e vecchie; in Riv. giur. amb., 2005, 137 e ss.; M. Brocca, Le

associazioni ambientaliste al cospetto del giudice amministrativo: questioni di legittimazione processuale in

Riv. giur. amb., 2005, 573 e ss.; M. Calabrò, Il ruolo delle associazioni ambientaliste e riparazione del danno

ambientale, in La responsabilità per danno all’ambiente a cura di F. Giampietro, Milano, 2006, 193 e ss..

124 V. B. Pozzo, Danno ambientale e criteri di imputazione delle responsabilità, Milano, 1996; L. Francario,

Danni ambientali cit.; A. Lamanuzzi, Il danno ambientale, Napoli, 2002; C. Vivani, Il danno ambientale,

Padova, 2000; P. Fimiani, Le nuove norme sul danno ambientale, Milano, 2006.

125 V. G. Di Nardo, I reati ambientali, Padova, 2006; A. Amato ed altri, Diritto penale dell’ambiente, Bari,

2006; L. Ramacci, Manuale di diritto penale dell’ambiente, Padova, 2005; F. Giunta, Il diritto penale

dell’ambiente in Italia, in Riv. it. dir. proc. pen., 1997, 1097.

51

ed alle ipotesi di illecito amministrativo che, per loro natura, manifestano una

126

maggiore efficacia preventiva, rispetto alle sanzioni penali.

La stessa costruzione della responsabilità civile per danno ambientale, a metà strada

tra la clausola generale di responsabilità di cui all’art. 2043 c. civ. e le soluzioni

legate al riconoscimento della strict liability nei confronti del soggetto responsabile

dell’inquinamento, permette di individuare, accanto al tipico schema della

reintegrazione del patrimonio del danneggiato, una forma di responsabilità che può

assumere compiti preventivi e sanzionatori: non si colpiscono soltanto i cosiddetti

danni conseguenza ma anche, e soprattutto, la stessa produzione dell’evento, cioè

l’alterazione, il deterioramento, la distruzione in tutto o in parte dell’ambiente e cioè

127

la lesione in sé del bene ambientale.

La responsabilità per danno ambientale di cui all’art. 18 l. n.349 cit. – che si era

affiancata alle norme generali sulla responsabilità civile (artt. 2043, nonché 2050 e

2051 cod. civ.) ed alle ulteriori norme relative al danno ambientale per singoli settori

128 – è ora disciplinata (per gli eventi successivi alla loro entrata in vigore) dalle

norme del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152, che intendono dare attuazione ai principi di cui

129

alla direttiva 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE.

126 Il principio fissato dall’art. 18 l. n. 349 del 1986, secondo cui “qualunque fatto doloso o colposo, in

violazione di disposizioni di leggi o di provvedimenti adottati in base alla legge che comprometta l’ambiente,

ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore del

fatto al risarcimento nei confronti dello Stato” (primo comma) ha costituito il punto di riferimento per la

stessa costruzione dell’ambiente come bene immateriale unitario oggetto di tutela in quanto tale ed

indipendentemente dalla risarcibilità per violazione di altri diritti individuali (v. supra § 3 e, per una prima

completa ricostruzione, F. Giampietro, La responsabilità per danno all’ambiente, Milano, 1988; v., anche,

supra nt. 123 e 124).

127 Sottolinea così la peculiarità della responsabilità civile per danno ambientale C. cost. 1 settembre 1995, n.

211. V. anche C. cost. 30 dicembre 1987, n.641, citata supra, nt.30.

128 V. art. 58, d.lg. 11 maggio 1999, n.152, in tema di danni ai corpi idrici (oggi art. 175, comma 1, lettere bb

del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152); l. 31 dicembre 1962, n. 860 sull’impiego pacifico dell’energia nucleare, che

prevede criteri di responsabilità oggettiva per l’esercente dell’impianto; l. 25 gennaio 1983, n. 39, per i danni

da inquinamento dalle navi; l. 31 dicembre 1982, n. 979, sulla difesa del mare; l. 21 novembre 2000, n. 353,

sull’incendio boschivo; art. 22 d.lgs. 12 aprile 2001, n. 206 sugli organismi geneticamente modificati (OGM)

nonché art. 36 d.lgs. 8 luglio 2003, n. 224; e, infine, art. 17 d.lg. n. 22 del 5 febbraio 1997 (oggi sostituito

dall’art. 257 d.lg. n. 152 del 2006).

129 La legge finanziaria per il 2006 (art. 1, commi da 434-443 l. 23 dicembre 2005, n. 266) ha introdotto una

disciplina del danno ambientale che anticipa quella dettata dal d.lg. 3 aprile 2006, n. 152. L’art. 303 d.lg. n.

52

L’art. 300 del d.lg. cit. definisce il danno ambientale in via generale come “qualsiasi

deterioramento significativo e misurabile diretto ed indiretto, di una risorsa naturale

o dell’utilità assicurata da quest’ultima”. Si specifica peraltro che – ai sensi della

direttiva 2004/35/CE – costituisce danno ambientale il deterioramento alle specie ed

agli habitat naturali protetti; le acque interne, costiere e ricomprese nel mare

territoriale; al terreno; con la precisazione che le azioni che provocano il danno ed i

130

rischi relativi debbono avere carattere significativo.

La responsabilità per danno ambientale si collega alle ipotesi di colpa (art. 311,

comma 2, d.lg. cit.), senza introdurre forme di responsabilità oggettiva, connesse con

le attività di determinati operatori, previste peraltro dall’art. 3 della direttiva

2004/35.

Al fine di anticipare la soglia dell’azione preventiva, il decreto delegato prevede una

diretta applicazione del principio di precauzione, dando il potere al Ministro

dell’ambiente di adottare misure di prevenzione e di promuovere l’informazione del

pubblico quanto agli effetti negativi di un prodotto o di un processo (art. 301, commi

4 e 5). Anche gli operatori (cioè coloro che esercitano o controllano un’attività

professionale avente rilevanza ambientale) hanno l’obbligo di dare tempestiva

informazione dei rischi anche solo potenziali per la salute umana e per l’ambiente,

sia del verificarsi di un danno ambientale, adottando le necessarie misure di

152 cit., precisa che la disciplina, peraltro, non si applica ai danni causati da un’emissione, un evento o un

incidente verificatosi prima dell’entrata in vigore del decreto; nonché ai danni in relazione ai quali siano

trascorsi più di trenta anni dall’emissione, dall’evento o dall’incidente che li hanno causati. Egualmente l’art.

303 precisa che l’azione per danno ambientale non si applica agli inquinamenti diffusi e nei siti dove valgono

le norme sugli obblighi di bonifica (sui quali v. artt. 239 e ss. d.lg. n. 152 cit.).

130 La formulazione del d.lg. 3 aprile 2006 n. 152 manifesta gravi incertezze nella definizione dei parametri

per definire il danno ambientale. Al concetto di deterioramento si aggiunge il criterio del rischio significativo

e delle azioni che incidono in modo significativamente negativo sullo stato dell’ambiente: in altre ipotesi di

parla di pregiudizio, di effetti nocivi o effetti negativi). Il deterioramento può essere diretto o indiretto e si

distingue dalla minaccia imminente: non sono facilmente distinguibili gli eventi di danno dai semplici eventi

di pericolo. Questa incertezza è confermata dal richiamo di cui all’art. 301 al principio di precauzione, di cui

la disciplina sul danno ambientale costituirebbe attuazione: laddove il principio di precauzione costituisce un

criterio di gestione del rischio, abbastanza lontano dai criteri oggettivi che debbono guidare le azioni di

responsabilità. 53

prevenzione e di messa in sicurezza (per controllare, circoscrivere, eliminare o

gestire in altro modo qualsiasi fattore di danno, prevenendo o limitando ulteriori

pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana). In attuazione dei principi

della direttiva 2004/35 (art. 8, comma 4), l’operatore può dimostrare di non avere

avuto un comportamento doloso o colposo, o comunque che l’evento è conseguenza

di attività espressamente consentite da un’autorizzazione o dall’utilizzo di un

prodotto di cui, sulla base delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del

rilascio dell’emissione o dell’esecuzione di attività, non si aveva conoscenza della

probabile causa di danno ambientale.

Il Ministro dell’ambiente è l’unico titolare dell’azione di risarcimento del danno

ambientale ed ha il potere di emanare ordinanze – ingiunzioni, dirette ad ottenere il

ripristino o, in alternativa, il pagamento di una somma equivalente al danno

131

accertato. La nuova disciplina, abrogando l’art. 18 della legge n. 349 del 1986,

attribuisce, in tema di risarcimento del danno, sia agli enti locali che ai cittadini ed

alle associazioni ambientaliste solo un potere di denuncia e di sollecitazione al

Ministro per la promozione dell’azione di risarcimento (fatta salva la possibilità di

ricorrere contro l’eventuale inerzia o provvedimento negativo che il Ministero

adotti) (artt. 309 e 310 del d.lg. n. 152 cit.). La nuova disciplina non esclude il

permanere della legittimazione attiva sia degli enti locali che dei singoli cittadini e

delle associazioni ambientaliste per ricorrere avverso gli atti dell’amministrazione

132

che siano lesivi degli interessi ambientali.

131 L’ordinanza ingiunzione, che deve essere frutto di un’adeguata istruttoria, interrompe l’eventuale giudizio

per risarcimento del danno ambientale e può essere contestata dal destinatario sia in via amministrativa (con

una opposizione) sia davanti al giudice amministrativo (competente in via esclusiva).

132 Cfr. in questo senso, P. Fimiani, Le nuove norme sul danno ambientale, cit., 175 e ss.; v., anche, G.

Boccone, Responsabilità e risarcimento per danno ambientale, Rimini, 2006 (part. 133 ss.).

54

10 – Prospettive del sistema delle fonti: il riordino e la razionalizzazione (testi unici

e legge di principi); le norme tecniche; le ordinanze contingibili ed urgenti; le

proposte di revisione costituzionale.

Non esiste attualmente la possibilità di ricostruire in modo organico un sistema delle

fonti del diritto ambientale. Per raggiungere gli obiettivi di tutela, il legislatore e le

amministrazioni utilizzano di volta in volta le molteplici fonti del diritto previste

dalla Costituzione e dall’ordinamento giuridico.

Sia l’eccessiva proliferazione e l’assenza di coordinamento tra gli interventi affidati

ai diversi tipi di fonti, sia la natura emergenziale della normativa – che spesso

utilizza le norme primarie anche per precisare precetti puntuali riferiti a casi

specifici – hanno reso il quadro legislativo ipertrofico e privo di coerenza e

chiarezza. L’esigenza della razionalizzazione e della sistemazione della disciplina

133

per la tutela dell’ambiente è quindi da tempo all’ordine del giorno.

Una difficoltà nella sistemazione della materia deriva dal ritardo con cui le fonti

interne si sono adeguate alle norme comunitarie. Occorre superare la logica

dell’attuazione dei principi comunitari e delle direttive solo sotto la pressione delle

procedure di infrazione (che con frequenza la Commissione ha attivato nei confronti

dell’Italia), per definire piuttosto dei criteri stabili nella scelta delle modalità con cui

dare seguito alle discipline comunitarie, esplicitando con chiarezza i criteri di

interpretazione dei principi nel Trattato(con una legge di principi – che per alcuni

134

potrebbe assumere anche il rilievo di una legge costituzionale).

La concretezza delle misure da adottare – spesso di natura tecnica – e la specificità

dei settori che debbono essere oggetto di disciplina rendono inevitabile il ricorso alla

normativa regolamentare. Ma sono assenti criteri omogenei nell’utilizzazione delle

fonti sublegislative: le esigenze dettate dall’emergenza, e la difficoltà di bilanciare

gli interessi ambientali con le criticità di alcuni settori imprenditoriali, suggeriscono

133 V. supra § 2, particolarmente nt. 21.

134 V. supra nt. 19; nonché infra nt. 139. 55


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto dell'Ambiente, tenute dal Prof. Stefano Grassi nell'anno accademico 2011.
Il documento analizza i seguenti aspetti: ambiente e diritto, principi di azione, organizzazione e sviluppo sostenibile, strumenti di tutela ambientale, informazioni ambientali.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Ambiente e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Grassi Stefano.

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