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Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

Paesi nei primi anni ’90, per poi trovare applicazione anche nei Paesi in via di sviluppo

e nelle economie in transizione, all’alba del nuovo millennio.

può essere ricondotto ad una varietà di radici teoriche che

Il New Public Management

possono tutte aver influenzato i riformatori:

le amministrazioni e le aziende pubbliche sono poste in

– Teoria delle scelte pubbliche:

concorrenza con quelle private ed il cittadino ha la possibilità di scegliere tra diversi

offerenti. a certe condizioni (bassi costi di transazione) la

– Teoria dei costi di transazione:

produzione e l’erogazione di servizi pubblici può essere esternalizzata a soggetti (for e

no profit) diversi dalla pubblica amministrazione, con consistenti vantaggi in termini di

efficienza. occorre realizzare un netta separazione tra politica ed

– Teoria “Principale-Agente”:

amministrazione. Gli organi politici possono essere considerati i mandanti(principale) e

quelli amministrativi i mandatari (agente). Ai fini di ridurre l’asimmetria informativa che si

può creare tra politici ed amministratori è necessario conciliare i risultati da raggiungere

in un determinato periodo. nella P.A. devono essere parzialmente importati

– Teoria del management pubblico:

metodi di gestione e strumenti propri del management, in modo chela pubblica struttura

si possa gestire in modo simile ad un’impresa.

I presupposti ed i contenuti del possono essere schematizzati

New Public Management

avvalendosi di tre categorie di analisi:

le sue idee chiave;

le modalità di attuazione;

le leve manageriali poste in essere.

Idee chiave

Si tratta dei temi che hanno fatto da “sfondo” alle riforme ed hanno caratterizzatola

prima fase del NPM (anni ’80-’90):

esigenza di fornire la massima autonomia e discrezionalità al management

– pubblico,

spostare l’asse di riflessione dal binomio politici-manager al binomio manager-

– utente,

introdurre tecniche manageriali dal settore privato (for profit e no profit).

Modalità di attuazione

In alcuni Paesi la strategia di attuazione delle riforme ha seguito logiche di tipo top-

(riforma guidata dal Governo centrale), in altri casi logiche bottom-up (riforma

down

“spontanea” che coinvolge in primo luogo i comuni e le singole amministrazioni).

La Gran Bretagna e la Nuova Zelanda sono esempi di Paesi in cui la modernizzazione

della P.A. ha seguito logiche top-down, i Paesi scandinavi,invece, sono esempi di

modernizzazione bottom-up, in Italia, infine, le due logiche sono entrambe presenti.

Leve d’azione di tipo manageriale

Guardando in una prospettiva comparata alle varie esperienze di riforma si può notare

che l’azione di modernizzazione si è fondata sull’attivazione di una serie di “leve”

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d’azione. In particolare si possono distinguere leve “vecchie” e“nuove” (vedi fig. I.1), a

seconda che ci si riferisca al primo embrionale nucleo del NPM o ad una fase più

matura in cui, accanto ai primi spunti critici, andava progressivamente emergendo

l’approccio della Public Governance.

5.2. Le leve d’azione del New Public Management

Di seguito ci si sofferma unicamente su due aspetti:

valutazione delle performance e dei risultati,

nuove modalità di relazione tra P.A. e cittadini.

b) Valutazione dei risultati e delle performance

In molti Paesi, la continua crescita che, a partire dagli anni ’60, ha fatto registrare il

rapporto tra spesa pubblica e PIL ha posto in evidenza il problema della limitatezza

delle risorse in relazione ai bisogni da soddisfare, determinando,come conseguenza, un

forte interesse verso la misurazione dei risultati delle politiche pubbliche.

I livelli di governo centrali hanno posto una attenzione crescente alla misurazione

dell’efficacia delle politiche, come strumento per governare e garantire la trasparenza

nell’allocazione delle risorse tra programmi pubblici alternativi affidati alla gestione di

diversi livelli istituzionali.

Le misurazioni sono state utilizzate prevalentemente in fase di bilancio di previsione con

il duplice scopo di valutare il fabbisogno di risorse e i benefici attesi dagli interventi.

Si rilevano due aspetti tra loro interdipendenti:

una più trasparente comunicazione rappresenta la modalità con cui gli enti

– rendono conto all’esterno del proprio operato;

la valutazione dei risultati costituisce il nuovo ambito di riferimento per la

– responsabilizzazione delle singole organizzazioni pubbliche, in alternativa al

controllo accentrato delle risorse.

b) Relazioni pubbliche amministrazioni - cittadini

Se originariamente il NPM si caratterizza per un approccio volto a migliorare le

amministrazioni “dall’interno”, attraverso l’adozione di una serie di strumenti

manageriali, successivamente si inizia a prendere coscienza dell’importanza del

rapporto tra amministrazione ed ambiente esterno.

Particolarmente rilevante sotto questo profilo è l’evoluzione delle relazioni tra P.A. e

cittadini e l’emergere del tema della partecipazione.

Le riforme ispirate al NPM hanno postulato, sotto l’influenza degli schemi del

management del mondo delle imprese, che il rapporto tra P.A. e cittadino dovesse

essere assimilato al rapporto tra azienda e cliente.

In tal modo l’enfasi era posta sugli aspetti dell’efficienza nella produzione dei servizi

pubblici e sulla qualità percepita dai cittadini nella loro veste di clienti. Questo

approccio, seppur funzionale, aveva però trascurato che i cittadini non sono semplici

clienti, ma sono portatori di interessi generali non facilmente, né univocamente

schematizzabili.

Inoltre, in coincidenza con la crisi del sistema tradizionale di rappresentanza politica, si

è fatta sempre più pressante la domanda di una partecipazione diretta dei cittadini e

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delle loro associazioni al momento della formazione delle scelte collettive ed al

momento della valutazione degli esiti delle politiche pubbliche.

In molti Paesi (Canada, Danimarca, Belgio, Stati Uniti, Ungheria, Norvegia,ecc.) sono

state introdotte riforme volte a rafforzare le relazioni tra P.A. e i cittadini per:

migliorare la qualità delle politiche, consentendo alle amministrazioni di sfruttare le

– più svariate fonti di informazione, prospettive e potenziali soluzioni per rispondere

alla sfida di un processo decisionale sempre più complesso e di tempi sempre più

stringenti;

rispondere alle sfide della emergente società dell’informazione, per prepararsi a

– sempre più numerose e rapide interazioni con i cittadini e per garantire una

migliore gestione delle conoscenze;

integrare le informazioni comunicate dal pubblico nel processo di presa di

– decisione, per soddisfare le attese dei cittadini che desiderano essere ascoltati e

trovare un riscontro dei loro punti di vista nelle politiche pubbliche;

rispondere alle esigenze di maggiore trasparenza e delle

accountability

– amministrazioni, considerando che il pubblico e i media guardano con maggiore

attenzione le azioni governative e che le norme della vita pubblica sono codificate

e più esigenti;

rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti delle amministrazioni pubbliche.

Le recenti traiettorie di riforma evidenziano che le relazioni tra amministrazioni e

cittadini stanno sempre di più evolvendo da un approccio unidirezionale (informazione)

ad un percorso interattivo (partecipazione).

5.3. Enti locali e programmazione strategica –

Per affrontare questo complesso quadro, gli EE.LL devono essere in grado, da un lato,

di rispondere in modo efficiente ed efficace ai nuovi compiti e, dall’altro, di adeguare le

linee strategiche al mutare degli scenari, attraverso un decentramento diffuso delle

responsabilità strategiche nel rispetto dell’autonomia e delle esigenze di coordinamento

delle diverse unità operative per l’elaborazione di una strategia generale.

Il processo di programmazione e pianificazione strategica deve tenere conto dello

scenario normativo, politico-culturale, economico, sociale, per identificare le

responsabilità istituzionali da mettere in relazione con le attese delle collettività locali,

identifica i punti di forza e di debolezza, con riguardo alle risorse materiali ed immateriali

disponibili o acquisibili; delinea la strategia, valuta ipotesi alternative, definisce gli

obiettivi che si intendono perseguire in un determinato periodo ed i relativi indicatori per

il controllo, individua i mezzi economici e finanziari. devono essere incoporati

I processi di programmazione e pianificazione strategica

nella (RPP) e nel

Relazione Previsionale e Programmatica Bilancio pluriennale di

che gli EE.LL. devono predisporre.

previsione

Tra gli strumenti di programmazione e pianificazione, oltre alla Relazione previsionale e

programmatica ed al bilancio pluriennale, si colloca anche il Documento degli indirizzi

“Linee programmatiche relative alle azioni ed ai progetti da realizzare”,

generali

previsto dall’art. 46 del Testo Unico degli Enti Locali, che riprende il programma

amministrativo presentato agli elettori, eventualmente sottoposto a modifiche e

aggiustamenti. 31

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Si tratta di un documento politico - il cui contenuto non è definito dalla normativa - che

dovrebbe esplicitare le linee strategiche dell’esecutivo tradotte in azioni operative, sulla

base di quanto previsto nei documenti di previsione (Relazione Previsionale e

Programmatica, Bilancio pluriennale, Bilancio annuale di previsione, Piano Esecutivo di

gestione).

Il bilancio pluriennale di previsione, il bilancio annuale di previsione, la Relazione

Previsionale e Programmatica, il Piano Esecutivo di gestione costituiscono un sistema

unitario che costituisce il quadro di riferimento entro cui l’Ente locale effettua la

programmazione, la pianificazione ed il controllo. ha un ruolo chiave nel quadro dei

La Relazione Previsionale e Programmatica

documenti di programmazione e pianificazione (Marasca, 1997).

Nel 1990, la RPP è stata riproposta nell’art. 55 della legge 142/90, che è oggi l’art. 151

del Testo Unico Enti Locali.

La Relazione Previsionale e Programmatica è allegata al bilancio annuale di previsione

(art. 170 del TUEL) con una estensione temporale pari a quella del bilancio pluriennale,

è predisposta dalla Giunta e segue le vicende del bilancio per quanto riguarda la

sottoposizione all’organo di controllo.

Rappresenta un documento di pianificazione di medio periodo con il quale gli organi

politici esercitano la loro funzione di indirizzo, orientando la gestione per gli esercizi

futuri. Nella relazione sono definiti i bisogni della collettività locale e, date le risorse

umane, materiali e finanziarie, sono definiti gli obiettivi dell’Amministrazione nel periodo,

le azioni che ritiene di intraprendere, l’ammontare delle risorse e le fonti di

finanziamento.

In tal modo la Relazione costituisce il complesso coordinato di attività, anche normative,

relative alle opere da realizzare e di interventi diretti ed indiretti, non necessariamente

solo finanziari, per il raggiungimento degli obiettivi definiti.

La Relazione non solo ha l’obiettivo di delineare in modo strutturato i programmi di

attività dell’Ente locale, ma anche di garantire il coordinamento spaziale e temporale

dell’intera attività. Per ciascun intervento previsto nella Relazione, devono essere

individuate le motivazioni delle scelte adottate, gli obiettivi da conseguire articolati

seondo un ordine di priorità, le relazioni di causalità tra attività ed obiettivi finali,

intermedi ed immediati, l’ammontare dei costi che si ritiene di dover sostenere, le

risorse umane e strumentali da impiegare, i criteri adottati per valutare il grado di

efficienza nell’utilizzo delle risorse, il livello di efficacia nel conseguimento degli obiettivi.

Il primo riferimento esplicito si ritrova già nella legge 142/90, che all’art. 57 ha previsto

la possibilità per gli enti locali di adottare forme di autonomamente

controllo interno,

configurate e disciplinate. Si tratta solo di un primo accenno, ma che già configura una

“rottura” con le forme classiche di controllo “esterno”, basate su un esame preventivo e

formale da parte di organismi posti al di fuori della struttura organizzativa dell’ente.

Successivamente, il oltre a ribadire, in via generale per tutte le

D.lgs. 29/93,

amministrazioni pubbliche il principio della gestione per obiettivi, ha disposto l’istituzione

dei nuclei di valutazione, o servizi di controllo interno, aventi il compito di verificare la

realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche,

l’imparzialità ed il buon andamento della gestione amministrativa.

Il provvedimento stabilì, inoltre, che i nuclei o servizi dovessero porsi in condizioni di

autonomia, rispondendo unicamente agli organi di direzione politica. 32

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

Con riferimento esplicito agli enti locali, nel 1995 è stato introdotto il D.lgs. 77,che all’art.

39 ha previsto l’introduzione obbligatoria del controllo di gestione.

È solo con il che si è arrivati ad una sistematizzazione sul piano logico e

D.lgs. 286/99

concettuale della materia, risolvendo alcuni degli elementi di confusione presenti nel

D.lgs. 29/93 ed avvicinando il sistema dei controlli pubblici a logiche aziendalistiche.

Il disposto normativo ha introdotto parecchi elementi innovativi, tra i quali:

l’introduzione del controllo strategico;

– la collocazione della funzione controllo di gestione in staff ai dirigenti e non più agli

– organi di indirizzo politico;

la distinzione tra controllo di gestione e controllo di regolarità amministrativo e

– contabile;

il superamento della sovrapposizione tra funzioni di controllo di gestione e

– valutazione della dirigenza.

In base al D.lgs. 286/99, le pubbliche amministrazioni devono dotarsi di strumenti

adeguati a:

garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (art.2)

– attraverso il controllo di regolarità amministrativo e contabile;

verificare l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di

– ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi

e risultati (controllo di gestione). Il controllo di gestione è affidato ad una apposita

unità organizzativa in posizione di staff rispetto al direttore generale ed

operativamente e stabilmente raccordata con le strutture dirigenziali di line;

valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione del

– personale con incarico dirigenziale);

controllare e valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei

– piani, dei programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in

termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti (valutazione ed il

controllo strategico). Il controllo strategico è affidato ad organo in posizione di staff

rispetto all’organo di indirizzo politico.

le pubbliche amministrazioni in sede di progettazione del

Secondo il D.lgs. 286/99,

sistema dei controlli interni, devono rispettare i seguenti principi:

l’attività di valutazione e controllo strategico supporta l’attività di programmazione

– strategica e di indirizzo politico-amministrativo ed è svolta da parte di strutture e/o

organismi che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-

amministrativo (servizi di controllo interno). Di norma essi svolgono anche l’attività

di valutazione dei dirigenti direttamente destinatari delle direttive emanate dagli

organi di indirizzo politico-amministrativo (capidipartimento o direttori generali);

lo svolgimento del controllo di gestione è attribuito a strutture e soggetti che

– rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata;

i risultati del controllo di gestione sono utilizzati anche per l’attività di valutazione

– dei dirigenti, che deve essere svolta da strutture, soggetti e/o organismi diversi da

quelle cui è demandato il controllo di gestione medesimo;

l’integrazione delle funzioni di controllo;

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il divieto di affidamento delle verifiche di regolarità amministrativa e contabile a

– strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione della dirigenza, al

controllo strategico.

Il TUEL n. 267 del 2000 ha esteso molte delle previsioni del D.lgs. 286/99anche agli enti

locali.

In realtà il processo di riforma ha significato solo se è in grado di avere un effetto

sostanziale in termini di modificazione dei comportamenti amministrativi.

I processi di cambiamento possono seguire due principali logiche:

si agisce prioritariamente sulla “cultura dell’amministrazione” e poi si sostanzia il

– cambiamento culturale con adeguati strumenti tecnici;

si introducono strumenti nuovi facendo leva sul fatto che il loro uso contribuisca a

– cambiare la cultura di gestione.

Nel primo caso è molto più importante agire sui valori delle persone e sulla formazione

di nuove professionalità dato che gli aspetti tecnici possono essere facilmente appresi e

adattati alle esigenze.

Nel secondo caso è invece molto importante (si può dire essenziale) definire con

precisione, puntualità e rigore, gli aspetti tecnici, perché se essi non sono chiari si corre

il rischio di “cambiare tutto per non cambiare nulla”.

La “terza via”, quella di cambiare contestualmente e sincronicamente la cultura e gli

strumenti, rappresenta la soluzione ottimale suggerita dalle teorie, ma difficilmente

realizzabile poiché in genere di fatto il e la priorità degli interventi sono posti su

focus

uno o sull’altro dei due aspetti.

Guardando con occhio critico all’attuale scenario determinato dai processi di

modernizzazione si

5.3. Public Governance

Rispetto al New Public Management gli studi sulla Public Governance si caratterizzano

per una maggiore attenzione al tema della capacità di governare sistemi e reti di

soggetti ed alle “relazioni di sistema”.

Un utile schema per comprendere le peculiarità del concetto di governance è quello

proposto da Borgonovi, secondo il quale «l’esercizio delle funzioni e dei poteri

dell’amministrazione pubblica può concretamente attuarsi secondo due logiche e due

modalità definite rispettivamente:

di ossia di esercizio del potere decisionale derivante dal sistema

government,

– istituzionale formale;

di ossia di esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di

governance,

– “creare consenso” attorno a determinate scelte».

La logica di è legata ad un modello di P.A. che esercita poteri sovra-

government

ordinati. Il modello del si caratterizza per l’uso di strumenti formali (leggi,

government

decreti, regolamenti, ecc.); per contenuti decisionali rigidi; per le conseguenze nei

confronti di soggetti esterni che sono obbligati a rispettare ledecisioni a prescindere

dalla loro volontà.

Quindi: 34

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Government

− Esercizio del potere decisionalederivante dal sistema istituzionaleformale

Un numero contenuto di partecipanti,prevalentemente pubblici

Strutture organizzative e istituzioni

Sistemi chiusi, limiti territoriali allecompetenze,

partecipazioneobbligatoriagerarchica

Scarsa consultazione, nessunacooperazione nella definzione eattuazione

delle politiche

Prevalentemente formali (leggi, decreti,regolamenti, circolari)

Autorità gerarchica, relazioni conflittualie interazioni ostili, contratti informali

esegretezza

Comando e controllo, diretta erogazione di servizi

Correttezza degli adempimenti amministrativi

Governance

− Esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di “creare

consenso”attorno a determinatescelte

Elevato numero di partecipanti,pubblici e privati

Processi, politiche e outcome

Sistemi aperti, confini funzionali, partecipazione volontaria

Reti e partnership

Maggiore consultazione, possibilità di cooperazione tra gli attori

nellaformulazione e attuazione di politiche settoriali

Spesso informali che “creano condizionifavorevoli” all’accettazione di

strumentie di atti formali

Consultazione orizzontale, intermobilità, relazioni collaborative e consenso

sunorme tecnocratiche, contatti estremamente informali ed apertura

Ruolo abilitante (enabling) della P.A.

Indicazione di criteri per decidere e pervalutare la validità delle decisioni

Creare per i soggetti esterni la convenienza a fare o a non fare ottenendo

l’adesione convinta esostanziale agli obiettivi postidall’amministrazione

pubblica

Raggiungimento dei risultati in relazione agli obiettivi formulati

implica che l’amministrazione pubblica eserciti una funzione

La logica di governance

di regolazione, privilegiando i principi del consenso, della funzionalità e della fattibilità

tecnica, organizzativa, economica e sociale.

Il modello della governance si caratterizza per l’uso di strumenti molto spesso informali

che “creano le condizioni favorevoli all’accettazione di strumenti e di atti formali”; per

contenuti che consistono nella definizione delle “regole del gioco” (si indicano i criteri

per valutare la validità delle decisioni); per l’obiettivo che si propone nei confronti dei

soggetti esterni: non si dettano obblighi, ma si generano incentivi tali da determinare

un’adesione convinta agli obiettivi posti dall’amministrazione pubblica.

Gli elementi di scenario che hanno fatto emergere la Public Governance sono molteplici

e fra loro collegati. In particolare: 35

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

la globalizzazione dei mercati;

– la diversificazione dei bisogni nelle società evolute;

– la riqualificazione dei confini tra Stato e mercato.

Il processo di globalizzazione in atto ha comportato che, nella ricerca delle determinanti

della capacità competitiva delle imprese, si siano progressivamente affermati come

variabili critiche i fattori legati alla dimensione territoriale.

Di conseguenza la competitività non si gioca più solamente tra singole imprese ma fra

diversi Sistemi-Paese o differenti aree territoriali. Nel conseguimento di un elevato

grado di livello di competitività del Sistema-Paese, è determinante la capacità della sua

classe dirigente, pubblica e privata, di cooperare efficacemente nello sviluppo e nella

realizzazione di un disegno strategico comune.

Un ulteriore elemento propulsivo della Public Governance è costituito dalla crescita

diversificata dei bisogni registrata negli ultimi venti anni nei sistemi economici più

avanzati. In particolare, da un lato, si è assistito ad una forte accelerazione nella

dinamica evolutiva dei bisogni della popolazione, favorita dal progresso tecnologico;

dall’altro, ad una maggiore e crescente diversificazione dei bisogni stessi nell’ambito

della stessa comunità di riferimento.

La risposta a queste istanze sembra essere la in

promozione di un “sistema misto”

cui l’organizzazione della produzione e dell’offerta di servizi pubblici è incentrata su una

pluralità di attori (pluralità che non è solo numerosità ma anche varietà di tipologie

organizzative).

Un terzo ed ultimo aspetto è costituito dal processo di riposizionamento dei confini

Il ruolo dello Stato nell’economia e nella società si è

tra Stato e mercato.

profondamente modificato nel tempo, passando da un approccio caratterizzato da

meccanismi improntati ad una razionalità assoluta, ad altri definibili di tipo sistemico, in

cui il processo decisionale si caratterizza per la presenza di strumenti e modalità di

concertazione tra attori socioeconomici.

Lo Stato, quindi, da imprenditore e produttore diretto di servizi diviene “Stato-

regolatore” ossia esercita la funzione di governo dei comportamenti economici di

altri soggetti.

Per rispondere alle esigenze determinate dai cambiamenti di scenario di cui sopra, la

pubblica amministrazione è chiamata sempre più ad attivare modalità innovative di

governo e coordinamento dei sistemi socioeconomici basate sull’interazione tra Stato,

mercato e società civile e sull’affermarsi di una diversa relazione tra interventi decisi e

gestiti a livello politico-amministrativo e forme di auto-organizzazione a livello sociale.

è utilizzato con sempre maggior

In ambiente pubblico, il termine governance

frequenza per indicare le nuove modalità con cui le aziende e le

amministrazionipubbliche costruiscono e realizzano politiche, strategie e azioni per

descrivereil passaggio da modelli di government ad approcci di governance.

Le condizioni che portano a preferire un modello di governance rispetto ad uno di

sono identificate nella trasformazione della realtà sociale ed economica,

government

del sistema istituzionale e politico. La logica di governance significa «tener conto delle

diversità degli interessi per adottare politiche, indirizzi escelte capaci di far convergere

gli interessi verso soluzioni reciprocamente accettabili» e «può essere riferita sia al

funzionamento interno dell’amministrazione (modello organizzativo di tipo

36

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

partecipativo), sia nei rapporti tra diversi enti pubblici (governance di sistema pubblico),

sia nei rapporti con soggetti esterni, specie imprese e forze sociali (sistema di

governance globale tramite programmazioneconcertata e/o negoziata). 37

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

II PARTE

I PROCESSI DI TRASFORMAZIONE DELL’ECONOMIA E DELLA SOCIETÀ

6. I FATTORI DI TRAFORMAZIONE DEL SISTEMA ECONOMICO

All’inizio del terzo millennio, nei Paesi ad economia post industriale, le profonde

trasformazioni del sistema produttivo hanno sottolineato, in modo sempre più evidente, i

limiti degli approcci neoclassici e neokeynesiani ai problemi dello sviluppo regionale (1).

Il declino dei modelli di sviluppo, basati sulla progressiva espansione del e

fordismo

dell’organizzazione del lavoro, è riconducibile ad una serie di fattori

tayloristica

strettamente interconnessi (2):

a) Un primo fattore è l’affermazione del nuovo paradigma tecnico-economico

basato sull’Information (IT), derivato dalla convergenza delle

Technology

tecnologie delle telecomunicazioni e dell’informatica, di tipo e

information intensive

labour saving.

L’adozione di tecnologie avanzate nella produzione incide fortemente sui

processi di deverticalizzazione del sistema produttivo e sull’affermazione di

- soprattutto nell’ambito delle grandi

nuove forme di organizzazione aziendale

imprese multiprodotto e multidivisionali, con la separazione tra attività di direzione,

gestione, controllo, e le diverse funzioni di produzione - modificando le strategie

localizzative.

Ciò determina una drastica caduta della significatività dei fattori classici di

localizzazione, una elevata mobilità geografica degli impianti, la crescente

internazionalizzazione delle imprese, una sempre maggiore globalizzazione delle

economie, forti effetti delocalizzativi di attività industriali dalle aree centrali verso

regioni periferiche, o del terzo mondo.

Il nuovo paradigma dell’Information introduce una nuova e più

Technology

ampia definizione di tecnologia, che mira a descrivere le caratteristiche di un

intero sistema produttivo, in cui il progresso tecnologico comprende anche

il cambiamento dell’organizzazione.

b) Il secondo fattore, direttamente derivato dal primo, è relativo ai processi di

che ha prodotto vistose trasformazione anche

globalizzazione dell’economia,

nella divisione internazionale del lavoro. Le attività delle aziende transnazionali e

internazionali sono state riorganizzate e ridistribuite, con la ricerca di economie di

portata e di scopo, oltre che di scala. Si passa, in altri termini, dal sistema fordista

classico ad un “neofordismo”, nel quale i sistemi flessibili di produzione,

distribuzione, commercializzazione, basati su forme di produzione che consentono

di passare rapidamente da un livello di produzione ad un altro, e da un tipo di

prodotto ad un altro, con diverse possibili combinazioni di legami verticali e

orizzontali tra aziende, e con la creazione di reti, gruppi, costellazioni di imprese,

modificano la logica della produzione di massa congiunta ai consumi di massa.

c) Il terzo fattore riguarda la forte crescita di produzioni information intensive

(informatica, microelettronica, telecomunicazioni, software per l’automazione di

fabbrica e d’ufficio, produzione di sistemi di automazione rigida e flessibile, servizi

alle imprese, ecc.). Con il nuovo paradigma basato sull’Information le

Technology,

attività attraversano orizzontalmente, anche se in modo

information intensive 38

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

ineguale, il mercato di tutti i settori dell’economia, siano essi industriali, terziari,

quaternari o quinari. Incidono sul livello competitivo delle aziende, determinando

capacità di progettazione rapida, mutamenti nei prodotti e nelle tecnologie di

processo, integrazione tra fasi di progettazione e di produzione, riduzione del

numero di componenti meccanici in molti prodotti. Forniscono al sistema

economico una vasta gamma di occasioni produttive e di mercato, d’innovazioni

di processo, di prodotto, di organizzazione, di strumenti in grado di incrementare la

produttività e la competitività di tutti i settori, attraverso una integrazione “a

sistema” delle diverse unità di produzione, e delle diverse attività funzionali che

compongono un ciclo produttivo, dalla concezione del prodotto al mercato.

d) Il quarto fattore è legato alla crescita ed allo sviluppo dei sistemi

siano essi “sistemi di produzione locale”, ossia “sistemi di

autorganizzati di PMI,

attività produttive in rapporti input-output, posti in un contesto di relazioni e di

strutture decisionali” (Storper e Harrison, 1991), o “sistemi produttivi locali”, classe

di sistemi locali la cui struttura produttiva è dominata da uno o più sistemi di

produzione locale.

Questi fattori incidono fortemente sul e danno

modello di organizzazione geografica,

luogo ad una serie di profonde trasformazioni sul versante territoriale:

a) dalle aree urbane di antica

forme accentuate di delocalizzazione industriale

industrializzazione verso regioni periferiche o paesi in via di sviluppo, generate dai

processi di deindustrializzazione, causati da diversi fattori (l’aumento dei costi di

produzione, le ipotesi della localizzazione vincolata, l’introduzione di nuove

opportunità tecnologiche). Si deve sottolineare che i distretti industriali sono stati

descritti come sistemi di PMI chiusi, in grado di interfacciarsi con l’esterno

unicamente attraverso le fasi finali della catena del valore, attraverso

soggetti imprenditoriali deputati a gestire il rapporto con i mercati finali

(Becattini, 1987). Questa prima rappresentazione formale della struttura del

distretto ha sottolineato una sostanziale incapacità delle piccole e medie imprese

distrettuali nel governare in modo consapevole attività e processi di natura

commerciale. Se da un lato poche imprese hanno avuto tradizionalmente modo di

confrontarsi in modo diretto con il mercato, dall’altro in generale si è osservato un

modello di organizzazione delle imprese che ha in buona parte tralasciato l’ambito

del marketing, focalizzandosi su attività di produzione e lasciando il presidio di

attività critiche come la comunicazione (o la finanza) a soggetti e luoghi esterni al

contesto territoriale distrettuale. Col finire degli anni ’80 e con sempre maggiore

enfasi negli anni ’90 i sistemi locali di PMI hanno intravisto però, attraverso

l’iniziativa di alcune imprese leader, nuove opportunità di allargare il proprio

scenario al di fuori del contesto locale, identificando proprio in queste attività

specifiche – la comunicazione, il design, l’accesso a nuove fonti di capitale – delle

leve strategiche per riconfigurare il proprio modello d’impresa e le basi del proprio

vantaggio competitivo. Il processo di delocalizzazione, che porta a trasferire

alcune attività della filiera (tipicamente lavorazioni o produzione di

tende inoltre ad alterare il rapporto storico fra impresa

semilavorati) all’estero,

leader e piccolo fornitore, minando potenzialmente la solidità stessa del

La prima ha rappresentato per il tessuto produttivo locale

modello distrettuale. 39

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

una fonte significativa di crescita non solo sul versante della sostenibilità

economica della fornitura, attraverso l’assicurazione di quote di

approvvigionamento locale consistenti. Ha significato soprattutto per i fornitori

distrettuali confrontarsi con rinnovate occasioni di apprendimento, in cui la spinta

strategica dell’impresa leader attivava stimoli all’innovazione, interscambio di

conoscenze tecniche, di prodotto, di mercato. In breve, entrare nelle reti delle

imprese guida ha consentito alle piccole imprese locali di irrobustire la propria

capacità competitiva. Una proiezione internazionale delle imprese leader sul

versante della organizzazione delle proprie catene di fornitura, giustificata da

vantaggi di costo ovvero dall’individuazione di migliori competenze estere, si

riflette necessariamente su un indebolimento della fornitura locale. I piccoli fornitori

oltre a perdere una quota di mercato perdono una relazione e un’occasione di

apprendimento e di crescita attraverso la relazione stessa. A questo occorre

aggiungere una minaccia più generale per il distretto, connessa all’impatto sui

processi di sviluppo imprenditoriale tipici dei sistemi di piccola e media impresa. A

termine, l’assenza di gruppi consistenti di fornitori e di specializzazioni, innescate

soprattutto dal supporto offerto dall’impresa cliente alla propria rete di subfornitura

locale come interlocutori privilegiati nell’organizzazione produttiva, potrebbe inibire

lo stesso processo di rinnovamento imprenditoriale che ha contraddistinto il

modello distrettuale, su cui è stata costruita e rafforzata nel tempo la competitività

delle principali filiere del Per quanto detto finora, non si deve però

made in Italy.

pensare che la delocalizzazione, o meglio la riorganizzazione a scala

internazionale della divisione del lavoro delle imprese dei distretti, abbia

unicamente un impatto negativo nei confronti dei distretti industriali. Questa stessa

dinamica, se non subita passivamente, ma organizzata e progettata, può essere

letta non come una minaccia, bensì come un’opportunità. Un’opportunità che

risiede fondamentalmente in due direttrici interpretative distinte, ma allo stesso

tempo legate tra loro: 1) la possibilità di esportare un modello di sviluppo

economico riconosciuto a livello internazionale come un modello di successo,

socialmente sostenibile; 2) l’occasione per rinnovare le basi economiche dei

distretti industriali. Nel primo caso si tratta di configurare un percorso di

internazionalizzazione delle imprese che non determina il mero sfruttamento delle

risorse del paese ospite (come tipicamente viene concepito il modello della

multinazionale americana), ma piuttosto la ricostruzione delle condizioni di

sviluppo che hanno consentito la crescita dei sistemi locali italiani. La

delocalizzazione da parte di alcune imprese che fino ad oggi hanno operato in

autonomia può diventare il primo passo di una strategia più complessa, condivisa

e promossa a livello territoriale, che porta a riprodurre all’estero contesti produttivi

simili a quelli che hanno consentito la crescita e il successo dei distretti italiani. Si

tratta di ricreare contesti di sviluppo in cui le imprese partecipano a un più ampio

sistema economico-sociale sostenuto da istituzioni (centri servizi, scuole,

associazioni etc.) che, insieme a queste, condividono un progetto comune di

sviluppo del territorio. La seconda opportunità è quella di fare una riflessione sulla

competitività dei sistemi economici cresciuti su base distrettuale, eventualmente

anche ripensando le specializzazioni e le fonti di vantaggio competitivo degli stessi

sistemi locali. Non si tratta semplicemente di replicare in un contesto territoriale

40

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

dalle condizioni più efficienti attività manifatturiere e formule organizzative del tutto

simili a quelle presenti in ambito distrettuale, quanto di ipotizzare forme di

differenziazione nei ruoli e nelle reciproche specializzazioni e competenze tra

territori coinvolti, in grado di innescare modalità originali di governo della

produzione, dell’innovazione, della conoscenza. Questo consentirebbe di

organizzare l’esportazione dello stesso modello di sviluppo di cui si è detto non

semplicemente esternalizzando porzioni di filiera, ma riprogettando

complessivamente la divisione internazionale del lavoro fra territori.

b) processi di generati, oltre che dalla

diffusione territoriale delle PMI

delocalizzazione delle imprese dalle aree centrali, soprattutto dalla nascita,

crescita e sviluppo di sistemi produttivi locali, che traggono benefici dalla divisione

del lavoro e dalle economie esterne di agglomerazione, con dirette ricadute sui

modelli di concentrazione della popolazione (controurbanizzazione);

c) processi di delle grandi aree urbane, causati

terziarizzazione dell’economia

dalla centralizzazione e polarizzazione, non solo delle funzioni di direzione,

gestione, controllo, delle attività finanziarie, della R&S, ma anche e soprattutto

dalla progressiva sostituzione delle imprese a prevalente produzione di beni fisici,

con imprese a prevalente produzione di beni immateriali.

d) delle grandi metropoli, dovute alla diminuzione di

fasi di disurbanizzazione

domanda di manodopera per i grandi impianti manifatturieri;

I nuovi filoni di pensiero si allontanano sempre più dalle teorie macroeconomiche

aggregate con approccio e rivolgono l'attenzione a modelli disaggregati, in

top down,

grado di individuare i comportamenti microeconomici che guidano i processi di crescita

e sviluppo.

L’approccio endogeno rompe con la lunga tradizione dei modelli esogeni ed introduce,

nell’analisi dell’organizzazione dei sistemi produttivi locali e dei fattori sociali che ne

sono alla base, nuovi modelli in grado di spiegare i processi di trasformazione

dell’economia locale.

Il territorio viene sempre più considerato con un ruolo attivo nel processo di

in quanto influisce, con specificità storiche, culturali, sociali, sui

sviluppo regionale,

modelli di organizzazione della produzione e, quindi, sui processi di trasformazione.

I fenomeni di globalizzazione dell’economia ed i processi di terziarizzazione delle grandi

aree urbane delineano effetti contrapposti su cui è necessario operare profonde

riflessioni.

a) e le nuove tecnologie

l’aumentata mobilità dei fattori produttivi

dell’informazione e della comunicazione – i principali agenti della globalizzazione –

non indeboliscono il ruolo della città. Non si è verificato alcun processo di

trasferimento che abbia allontanato dalle aree urbane le funzioni di controllo

dell’economia globale. Al contrario, i settori dell’Information Technology

intensificano la propensione alla “concentrazione selettiva” degli

ed alla localizzazione delle attività ad elevata intensità

investimenti

d’informazione nelle grandi aree urbane. Il fenomeno non riguarda solo le città

globali ma, in misura minore, anche le città medie che vedono aumentare il

numero di Le nuove forme di agglomerazione delle attività di

competitors.

direzione, gestione, controllo, e delle funzioni quinarie, stanno modificando, in

41

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

modo significativo, la struttura e le gerarchie delle reti urbane, dato che le forme di

cumulatività dell’innovazione e delle tecnologie portano ad una concentrazione di

funzioni di ordine superiore su un ridotto numero di centri. Le grandi aree urbane

sono, quindi, sempre più in competizione tra loro per attrarre capitali finanziari ed

umani, funzioni qualificate, centri transanazionali di direzione, gestione, controllo,

e per operare riposizionamenti strategici che migliorino la loro capacità competitiva

internazionale.

b) e del nuovo paradigma tecnico economico

Gli effetti della globalizzazione

dell’Information determinano una elevata mobilità delle aziende. Le

Technology,

imprese tendono a sostituire sempre più le economie di scala con le economie di

portata - che mirano all’ottimizzazione delle sinergie, della flessibilità, della velocità

- e ad attuare sempre più un modello organizzativo aziendale basato sull’out

che richiede, come fattori di localizzazione, l’efficienza complessiva del

sourcing,

sistema urbano (servizi, trasporti, infrastrutture, qualità ambientale), servizi

qualificati alle imprese, attività di R&S, servizi finanziari di elevato livello

qualitativo. La città deve promuovere politiche attive per garantire livelli di

“efficienza competitiva” per la localizzazione delle funzioni qualificate tipiche delle

metropoli post industriali, con il rischio, in caso contrario, di assistere ad un declino

e ad una perdita di competitività.

c) – strategiche per un

La crescita di attività legate all’Information Technology

processo di modernizzazione dell’economia e per accrescere la capacità

competitiva delle grandi aree urbane nel processo di globalizzazione– incidono,

tuttavia, in modo relativo sulla creazione di nuovi posti di lavoro sostitutivi ed

aggiuntivi. La progressiva sostituzione delle attività industriali di tipo fordista con

funzioni ad elevato contenuto di informazione ed a prevalente produzione di beni

immateriali, tendenzialmente caratterizzate da una domanda

labour saving,

manodopera specializzata e da professionalità spinte, non è in grado, in molti casi,

di creare posti di lavoro aggiuntivi in un’economia che espelle, in nome della

produttività e della competitività, quote sempre maggiori di manodopera

dequalificata, non crea nuove occasioni di lavoro despecializzato, aggrava la crisi

delle classi marginalizzate e degli extracomunitari che continuano a concentrarsi

nelle grandi città per un “effetto calamita”, incrementa tensioni sociali sempre più

forti. La crescita dei differenziali di produttività delle attività ad elevato contenuto di

informazione rispetto agli altri settori, incide sui differenziali salariali. L’aumento dei

redditi monetari, reso possibile dal perseguimento delle nuove tecnologie, va infatti

a vantaggio soprattutto dei livelli professionali più elevati e qualificati, piuttosto che

dei lavoratori di livello professionale intermedio e relativamente basso,

determinando una distribuzione del reddito che può accentuare i differenziali

reddituali, ed aumentare la forbice sociale che, in molte città, sta dando i primi e

inquietanti segnali. Non è un caso che la disoccupazione nelle grandi aree urbane

europee sia superiore alla media comunitaria.

(1) La è

Teoria generale dell'occupazione, dell'interesse e della moneta

considerata il caposaldo dell'opera dell'economista britannico John Maynard Keynes

che, con essa, ha gettato le fondamenta del moderno pensiero macroeconomico.

42

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

L'opera fu pubblicata per la prima volta nel 1936, suscitando la cosiddetta "rivoluzione

Keynesiana" nel modo in cui gli economisti e gli uomini di governo vedono l'economia

della nazione, specialmente riguardo all'opportunità dell'intervento pubblico

nell'economia, tramite l'azione sulla domanda aggregata.

La Teoria Generale rappresentò il principale tentativo di Keynes di cambiare il quadro

analitico di riferimento per il pensiero macroeconomico.

La Teoria Generale argomenta che il livello della domanda aggregata in

un'economia moderna è determinato da una serie di fattori, dalla propensione

(la percentuale di un aumento di reddito che i cittadini scelgono

marginale al consumo

di spendere per l'acquisto di beni e servizi) dalla propensione marginale al risparmio

(la percentuale di aumenti nel reddito dedicata invece al risparmio), dall'investimento

(a sua volta dipendente dal tasso di interesse, che ne influenza il costo

in beni capitali

e il tasso di rendimento atteso), e dal livello del tasso di interesse.

La principale argomentazione di Keynes è che in un'economia funestata da una

(come nel caso della Grande depressione), con una

debole domanda aggregata

sentita difficoltà a procedere verso la crescita del reddito nazionale, il governo - o, più in

generale, il settore pubblico - ha la possibilità di incrementare la domanda

Ciò potrà

aggregata tramite la spesa pubblica per l'acquisto di beni e servizi.

essere finanziato anche tramite politiche di deficit di bilancio; l'indebitamento pubblico,

sotto determinate ipotesi, non aumenterà il tasso di interesse al punto da scoraggiare

l'investimento privato.

Keynes previde nella Teoria Generale che il suo lavoro avrebbe condotto a una

rivoluzione nel modo di intendere la politica economica e l'intervento dello Stato

nell'economia; il pensiero keynesiano ebbe in effetti un'enorme influenza nel periodo

successivo alla Seconda Guerra Mondiale.

La stagflazione degli anni '70 (stagnazione economica in presenza di alta inflazione)

rese tuttavia l'approccio keynesiano meno popolare tra economisti teorici e uomini di

governo. Economisti quali Milton Friedman predissero il crollo del sistema di Bretton

Woods, basato sulle idee introdotte da Keynes nella Teoria Generale, e presto si fece

rilevare come la Teoria Generale stessa fosse debole per quel che riguarda i problemi

relativi all'inflazione.

In economia, per (combinazione dei termini stagnazione ed inflazione) si

stagflazione

intende indicare la situazione nella quale sono contemporaneamente presenti - su un

determinato mercato - sia un aumento generale dei prezzi (inflazione) che una

mancanza di crescita dell'economia in termini reali (stagnazione economica).

La stagflazione è un fenomeno presentatosi per la prima volta alla fine degli anni

sessanta, prevalentemente nei paesi occidentali; precedentemente inflazione e

stagnazione si erano invece sempre presentate disgiuntamente. La contemporanea

presenza di questi due elementi mise in crisi la teoria di John Maynard Keynes (e le

successive teorie post-keynesiane) che, per oltre 30 anni, era stata la spiegazione più

convincente per l’andamento dei sistemi economici, oltre che valido strumento di

politica economica per i governi di paesi ad economia di mercato.

Milton Friedman, Nobel in Economia nel 1976, era stato tra i pochi a discostarsi dalle

visioni keynesiane e roosveltiane e a prevedere, nei suoi due libri Capitalism and

Freedom e Storia Monetaria degli Stati Uniti, l'avvento della stagflazione. 43

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

Nella visione keynesiana, la disoccupazione è causata da un livello non

sufficiente della domanda aggregata, mentre l’inflazione è giustificata solo

a quel punto l’eccesso della domanda

quando il mercato raggiunge il pieno impiego:

aggregata rispetto all’offerta aggregata, non potendo riversarsi sulla quantità reale (già

massima e non espandibile), si riversa sui prezzi, incrementandoli e determinando un

aumento del prodotto interno lordo nominale, ovvero dei prezzi e non delle quantità.

Nella teoria keynesiana una situazione di disoccupazione non è compatibile con prezzi

in aumento, ma con prezzi in diminuzione, per effetto della recessione.

La stagflazione fu così inizialmente contrastata, conformemente alla teoria keynesiana,

con l’applicazione di politiche economiche inefficienti ed a volte persino destabilizzanti,

improntate ad una forte espansione: gli effetti di queste scelte aggravarono, però,

ulteriormente la tendenza, già presente nei sistemi economici, al rialzo dei prezzi dei

beni per di più senza drastici cali della disoccupazione, come auspicato invece dai

governi. Il fenomeno fu principalmente spiegato col prevalere di comportamenti di

monopolio sia nel mercato del lavoro (per la rigidità dei salari), che in quello dei prodotti

per la presenza di cartelli (in special modo nei mercati delle materie prime).

Dal momento che la teoria keynesiana non era in grado di spiegare correttamente

questo nuovo fenomeno molti economisti superarono l’idea keynesiana, che fino ad

allora era riuscita a spiegare e giustificare validamente i fenomeni presenti nelle

economie di mercato, ritornando alle convinzioni della teoria economica classica.

Una gran parte degli economisti è allo stato attuale (2005) convinta che la gestione

della domanda aggregata predicata da Keynes sia onerosa, che comporti sottili effetti

negativi quali la limitazione dei benefici derivanti da un bilancio dello Stato in equilibrio,

e che possa incoraggiare l'inflazione. In epoca più recente, il pensiero keynesiano

sopravvive nella nuova macreconomia keynesiana, che cerca di fondare risultati

dell'economia neoclassica con conclusioni di politica economica dal sapore keynesiano.

(2) Con il termine si usa indicare una peculiare forma di produzione basata

fordismo

principalmente sull'utilizzo della tecnologia della catena di montaggio (assembly-line in

inglese) al fine di incrementare la produttività. Spesso connotato negativamente, il

termine fu teorizzato da Antonio Gramsci.

Utilizzata a partire dal 1913 dall'industriale statunitense Henry Ford (1863 - 1947),

ispiratosi alle teorie proposte dal connazionale Frederick Taylor (1856 - 1915), fu in

seguito adottata in modo considerevole nel settore dell'industria manufatturiera, tanto

da rivoluzionare notevolmente l'organizzazione della produzione a livello globale e

diventare uno dei pilastri fondamentali dell'economia del XX secolo, con notevoli

influenze sulla società.

Con l'aggettivo si usa indicare un al - o stretta

regime di produzione ispirato

fordista

evoluzione del - paradigma adottato da Ford

Il Fordismo è quindi l'insieme delle teorie sull'organizzazione della produzione

industriale elaborate da Henri Ford e da F. Taylor e nasce come risposta ai limiti della

tecnologia e dell'economia del capitalismo che ne avevano frenato lo sviluppo date le

limitate potenzialità della meccanizzazione del secolo diciannovesimo. 44

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

Ma l'aspetto principale, la vera 'filosofia' del metodo fordista, trasformatosi poi in un vero

e proprio modello economico, era l'idea della possibilità di una crescita illimitata, sia

della quantità di merce prodotta, sia degli insediamenti produttivi, delle fabbriche, sul

territorio.

Tipico sarà, infatti, il gigantismo degli impianti. Questa certezza quasi assoluta della

crescita progressiva e inarrestabile rappresenterà per quasi un secolo la condizione

essenziale del modello fordista.

I metodi fordisti possono essere considerati quindi una combinazione di alcuni elementi:

l'organizzazione produttiva taylorista,

la meccanizzazione spinta dei processi produttivi (in seguito all'introduzione della

catena di montaggio)

la standardizzazione dei prodotti finali.

Il taylorismo, fondato sui principi del "management scientifico" sviluppati da Frederick

Winslow Taylor, comporta una profonda razionalizzazione dell'attività produttiva.

Questo tipo di approccio si basa infatti sulla netta separazione tra progettazione ed

ossia sulla separazione tra coloro che organizzano l'attività

esecuzione dei compiti,

produttiva (manager, tecnici, ecc.), e coloro che la svolgono (manodopera

semispecializzata ecc.).

I cambiamenti imposti dall'applicazione di questi nuovi schemi organizzativi

incontrarono inizialmente la resistenza dei sindacati: alla fine, con un ristretto numero di

imprenditori, tra i quali Henry Ford, fu raggiunto un compromesso che prevedeva il

riconoscimento ai lavoratori di una parte degli utili derivanti dalla razionalizzazione e

dall'intensificazione del lavoro. riuscì ad abbinare la produzione in

L'approccio fordista

serie o di massa, resa possibile dal progresso tecnico, con il consumo di massa, in

quanto iniziò a considerare i lavoratori non soltanto come un fattore di produzione, ma

anche come consumatori dei prodotti finali.

L'età dell'oro del capitalismo, dal dopoguerra alla metà degli anni Settanta, fu infatti

caratterizzata dalla da considerevoli investimenti di capitale, dalla

piena occupazione,

piena utilizzazione della capacità produttiva degli impianti e da elevati livelli di redditività

delle imprese. è una condizione del sistema economico che si manifesta

La piena occupazione

allorquando tutti coloro che in una certa area volgiono lavorare, hanno effettivamente un

posto di lavoro.

Da questa definizione discende che la piena occupazione dipenda da tre vincoli:

non si tenga conto dei disoccupati volontari, ovvero di coloro che non voglaino

lavorare;

non si tenga conto dei disoccupati temporanei, ovvero coloro che siano in una

fase di "trasferimento occupazionale";

ci si riferisca ad una precisa area geografica e ad un particolare momento.

Tuttavia, come la maggior parte dei compromessi, anche quello fordista racchiudeva in

sé i germi della propria distruzione.

L'intensificazione del lavoro e l'alienazione dei lavoratori portò a forme di resistenza

sporadiche e prive di coordinamento, ma in grado di condizionare un sistema produttivo

reso vulnerabile dall'alto grado di automazione e di complessità. L'elevato volume di

capitale investito negli impianti rendeva sempre più penalizzanti le fermate degli operai

e i cali di produttività, con la conseguenza di deprimere il tasso di profitto. Verso la fine

45

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

degli anni Sessanta i presupposti del fordismo vennero messi in discussione dal

crescente antagonismo delle parti sociali, proprio mentre l'impegno a mantenere la

piena occupazione e i costi crescenti dello stato sociale creavano forti tensioni a livello

di governo.

Questa "crisi" del fordismo ha indotto molti osservatori a sostenere che il capitalismo di

mercato è passato a un sistema postfordista di produzione e di relazioni sociali.

È opinione diffusa che i metodi produttivi basati sulle nuove tecnologie, in particolare

sulla microelettronica e l'informatica, abbiano determinato il capovolgimento di molte

caratteristiche del fordismo associate all'accresciuto livello di automazione e alla

complessità della produzione. Alla fiducia, propria dell'era fordista, nella contrattazione

collettiva, è subentrato un nuovo individualismo; il ruolo sociale svolto dai sindacati si è

ridimensionato e, nello stesso tempo, si è verificata una sensibile contrazione

dell'intervento dello stato nell'economia, in particolare nel settore industriale, come

attesta il diffuso processo di privatizzazione avvenuto nelle economie di mercato

sviluppate.

La natura e gli effetti delle istituzioni economiche, che caratterizzano l'epoca

postfordista (dal predominio del terziario privato alla proliferazione del lavoro autonomo

e parasubordinato, dalle privatizzazioni al ripristino di una struttura antiegualitaria delle

retribuzioni), a causa della loro eterogeneità e della conseguente divergenza di

andamenti e risultati, sono ancora difficilmente determinabili e restano oggetto di vasti

dibattiti.

Fordismo e postfordismo non devono quindi essere considerati semplicemente come un

tipo di organizzazione industriale.

Gramsci nei scriveva che il fordismo aveva aperto una nuova

Quaderni del carcere

epoca nella storia del capitalismo, plasmando con i suoi effetti non solo l’organizzazione

di fabbrica, ma il complesso della società arrivando a creare un “nuovo tipo di lavoratore

e di uomo”.

A partire dalle sue analisi il concetto di fordismo è stato letto non solo come una

tipologia di produzione industriale, ma come un paradigma economico e tale lettura è

oggi predominante nella cultura socioeconomica.

Quindi consideriamo il fordismo, così come il postfordismo, dei paradigmi,

per orientarci nella complessità, senza

ovvero dei modelli ideali e regolativi

pretendere che essi la inquadrino in modo totalizzante.

Tuttavia, confrontando fordismo e postfordismo, è necessaria un’avvertenza: si tratta,

infatti, di analizzare due modelli economici asimmetrici.

Quando diciamo parliamo di un modello economico già passato, definito,

fordista

analizzabile e coerente.

Con invece non definiamo un modello economico, ma come dice il nome

postfordismo

solo ciò che viene dopo il fordismo, anzi una transizione. ma non dà indicazioni sul

Il nome postfordista dice solo che il fordismo è superato,

nuovo e questo sostanzialmente per due ragioni:

il nuovo modello è in evoluzione, questa è una quindi i

fase di transizione,

contorni sono in fase di definizione (bisogna peraltro considerare che la

transizione è endemica allo sviluppo economico capitalista e ogni modello risulta

in perenne revisione), 46

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

il nuovo modello è per definizione flessibile, ossia più che un modello indica un

quindi assume di volta in volta le forme più efficaci: l’assenza

principio: adattarsi,

di un modello è parte del modello.

E’ perciò congenitamente impossibile definire compiutamente un modello dominante,

ma questo non significa non si possano individuare delle utili alla

tendenze generali

costruzione di un nella comprensione degli aspetti economico-

modello orientativo

culturali delle società postindustriali, né che queste tendenze debbano necessariamente

essere alternative al fordismo: aspetti del modello fordista convivono infatti entro il

nuovo modello che, come rilevato, ha nella sua “programmatica assenza di modello”

un

proprio una delle caratteristiche essenziali.

Nel l’annullamento della discrezionalità del lavoratore, conseguente alla

taylorismo,

separazione del lavoro manuale da quello intellettuale (appannaggio esclusivo del

manager), rappresenta nel mondo capitalista il filo conduttore che guida l’evoluzione

delle tecnologie di processo.

A spetta il merito di aver ripensato il processo manifatturiero come un flusso

Ford

unitario in cui l’attività parcellizzata e standardizzata dei lavoratori si integra con le

lavorazioni svolte da macchine utensili dedicate e da transfer opportunamente dislocati,

in modo da minimizzare le distanze e facilitare il procedere della produzione.

7. I PROCESSI DI TRASFORMAZIONE

“Piccolo è bello” era lo slogan degli anni settanta e ottanta quando i sistemi produttivi di

PMI e i distretti industriali trainavano l’economia nelle regioni della Terza Italia,

garantendo crescita e occupazione. In questo contesto, sviluppo locale era sinonimo di

sviluppo spontaneo, rappresentava un modello di successo su cui i sistemi locali di PMI

si erano sviluppati, incorporava sistemi di autorganizzazione, conoscenze localizzate,

forte integrazione tra economia e società.

Tra la fine del secondo e l’inizio del terzo millennio questo slogan sembra essere stato

sostituito da “locale è bello”: lo “sviluppo locale” è divenuto tema centrale (e anche di

moda) per promuovere e modellare i processi di trasformazione del territorio e per

intervenire sulla crescita e sullo sviluppo. Con profonde differenze rispetto al passato.

In primo luogo, sviluppo locale, da archetipo di successo, diviene approccio necessario

per affrontare i mutamenti generati dalla globalizzazione, dalla terziarizzazione delle

economie, dall’internazionalizzazione e dalla ristrutturazione delle grandi e delle piccole

e medie imprese, in linea con il paradosso di Naisbitt secondo cui più cresce l’economia

mondiale, più gli attori minori diventano protagonisti. Mentre il mondo si integra

economicamente, le singole parti divengono più numerose, più piccole e più importanti.

L’economia globale si afferma mentre le dimensioni delle sue componenti si vanno

riducendo (Naisbitt, 1996).

In secondo luogo, a partire dagli anni novanta, lo sviluppo locale – che ha

rappresentato una delle chiavi di volta per il passaggio dal paradigma fordista a quello

posfordista – perde le connotazioni di sviluppo relativo ad un sistema produttivo locale e

si estende – in linea con i processi di trasformazione delle economie –ad ambiti

territoriali, definiti da Cicciotti come Sistemi Economico Sociali Territoriali (Cicciotti,

47

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

1997). Sviluppo locale non è quindi più rivolto ad un sistema caratterizzato da

specifiche dimensioni aziendali (la piccola e media impresa), da un particolare modo di

produrre e da una caratteristica organizzazione sociale della produzione, quanto

piuttosto è riferito a sistemi territoriali a geometria variabile (grandi aree urbane, città

medie, sistemi urbani, gli stessi sistemi di PMI, distretti industriali, sistemi turistici) in cui

il sistema relazionale tra le diverse componenti economiche, ambientali, sociali, culturali

genera gradi differenziati di capacità competitiva e su cui si vanno ad attuare politiche

per la promozione dello sviluppo attraverso nuovi processi e procedure. Si tratta quindi

di “un processo di sviluppo territoriale basato sulla valorizzazione sostenibile delle

risorse materiali e immateriali presenti in un certo territorio, che coinvolge anche la

sfera sociale e culturale e le capacità di autorganizzazione dei soggetti” pubblici e

privati (Dematteis, 2005).

Strategie efficaci di sviluppo locale si realizzano se si rafforza, come osserva Trigilia,

anche “la capacità dei soggetti locali di collaborare per produrre beni collettivi che

arricchiscono le economie esterne” (Trigilia, 2005) e se si attivano iniziative di tipo

collettivo, introducendo più politiche a livello di territorio, meno interventi a sostegno

delle singole imprese (Garofoli, 2003) in cui il soggetto pubblico assume un ruolo di

traino e di coordinamento. In questa direzione, programmazione negoziata (dai Patti

territoriali ai contratti d’area ai contratti di programma), Progetti Integrati Territoriali,

Programmi di Iniziativa Comunitaria Leader, piani strategici, sono best policies

significative.

Già a metà degli anni ottanta era stato dimostrato come i sistemi territoriali di PMI della

Terza Italia fossero sempre più il prodotto di forti attività relazionali degli attori sociali e

istituzionali (Trigilia, 1986) e come una risorsa addizionale di tali sistemi fosse la

capacità di autorganizzazione presente nella società e nell’economia.

Oggi, per gestire i vincoli posti dalla globalizzazione e coglierne le opportunità, la guida

del processo non può più essere affidata solo alle scelte trainanti degli operatori

economici ma richiede un livello di progettualità partecipata, concertata e condivisa che

mette in campo, come attori forti, le amministrazioni locali. Il ruolo degli Enti Locali e in

particolare delle amministrazioni comunali e delle diverse forme di associazionismo tra

enti (si pensi ad esempio alle associazioni di comuni per i servizi pubblici locali) diviene

centrale e deve concretizzarsi: i) nell’acquisizione di apprezzabili livelli di vision

strategica, di progettualità, di capacità di concertazione, non sempre presenti nel DNA

degli attori locali pubblici e privati,; ii) nell’accelerazione dei processi di trasformazione

non solo legislativa ma anche e soprattutto manageriale, introducendo modelli

organizzativi, di comportamento, sistemi di controllo interno, che solo da pochi anni la

PA ha iniziato ad adottare ed a porre come priorità nella propria agenda; iii)

nell’attuazione di una crescita del che deve essere soprattutto di carattere

management

culturale per gestire la transizione da una fase di regolazione ad una di attuazione e per

creare le condizioni affinché le regole si trasformino in risultati.

Lo sviluppo locale non può quindi prescindere dal fatto che una componente centrale è

data dal ruolo che la Pubblica Amministrazione gioca ai diversi livelli istituzionali e dalla

sua capacità di porsi come soggetto attivo e di innovare, in tempi brevi, ruolo, funzioni,

organizzazione, traslando quanto introdotto nell’impalcatura legislativa - costruita in

questi ultimi quindici anni in modo formalmente corretto e completo - in prassi. 48

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

Che il sistema amministrativo in Italia non risponda in modo adeguato – più nella

concreta sperimentazione che nella normazione - agli interessi del sistema economico

del nostro Paese è stato a più riprese sottolineato sia a livello internazionale che

nazionale. Alla Pubblica Amministrazione il mondo delle aziende ma anche dei cittadini

chiede una sempre maggiore efficienza, qualità, velocità nell’erogazione di servizi,

certezza dei tempi e dei risultati, migliore capacità di programmazione, progettualità,

promozione di politiche attive per garantire livelli di efficienza e di efficacia in grado di

rendere competitive le localizzazioni, attirare funzioni qualificate, fornire servizi efficienti,

di migliore qualità, sempre meglio tarati sulle effettive necessità delle collettività locali.

8. L A TRANSIZIONE AL PARADIGMA POSTFORDISTA

Fino agli anni settanta, la modernizzazione era basata prevalentemente sul paradigma

fordista che si riteneva fosse l’unica via alla crescita ed allo sviluppo (Piore e Sabel

1984, Di Bernardo e Rullani, 1990). Grande impresa e piccola impresa convivevano in

genere con rapporti di tipo gerarchico attraverso le subforniture, vi era una netta

separazione tra economia e società.

La metà degli anni settanta è considerata una sorta di spartiacque nell’organizzazione

della produzione e dei mercati, a causa di molteplici fattori, alcuni determinati da

discontinuità storiche e tecnologiche, altri derivati da dinamiche dovute alla

trasformazione del sistema economico e sociale.

Nel 1973, la guerra del Kippur, con gli aumenti del prezzo del petrolio, ha creato una

discontinuità che ha reso sempre più palesi i limiti del modello keynesiano ed ha agito,

nello stesso tempo, da acceleratore su una serie di cambiamenti in atto.

La crescente domanda di prodotti di migliore qualità, di servizi qualificati alle famiglie e

alle imprese, la necessità per le aziende di acquisire maggiore flessibilità produttiva

anche attraverso economie di gamma, hanno dato forza e vigore allo sviluppo ed alla

diffusione del nuovo paradigma tecnico economico dell’Information che è

Technology

stato determinante nel processo di ristrutturazione delle imprese.

Senza la nuova tecnologia dell’informazione, il capitalismo globale avrebbe costituito

una realtà molto più limitata, la gestione flessibile si sarebbe ridotta a tagli di

manodopera e a razionalizzazioni produttive. Ciò che avviene nell’ultimo quarto di

secolo sembra confermare l’ipotesi di Freeman secondo cui determinante dell'attività

innovativa è congiuntamente l’ipotesi del e del in cui

technology push demand pull

inizialmente il modello è e dopo alcuni anni, si modifica in un modello

technology push

demand pull.

Con il progressivo cedimento del paradigma fordista, allo sviluppo per accumulazione si

affianca e in parte si sostituisce quello per propagazione che procede per linee esterne,

passando da un’impresa all’altra attraverso la mediazione dei dei e

clusters, networks

del capitale sociale. Questo processo non determina il tramonto della grande impresa

ma piuttosto la crisi del tradizionale modello aziendale di organizzazione basato

sull’integrazione verticale e sulla direzione gerarchica e funzionale, fatto questo che

comunque non interferisce con i processi di sviluppo dei sistemi di PMI.

L’adozione di tecnologie avanzate nella produzione incide fortemente sui processi di

deverticalizzazione del sistema produttivo e sull’affermazione di nuove forme di

organizzazione aziendale, soprattutto nell’ambito delle grandi imprese multiprodotto e

49

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

multidivisionali, con la separazione tra attività di direzione, gestione, controllo e le

diverse funzioni di produzione, modificando le strategie localizzative.

Ciò determina drastica caduta della significatività dei fattori classici di localizzazione,

aumento di importanza di nuove categorie di economie esterne, elevata mobilità

geografica degli impianti e delle aziende, crescente internazionalizzazione delle

imprese anche medie e piccole, rafforzamento della globalizzazione nelle economie con

vistose trasformazione anche nella divisione internazionale del lavoro.

Le attività delle aziende transnazionali e internazionali si riorganizzano e si

ridistribuiscono, con la ricerca di economie di portata e di scopo, oltre che di scala. Si

passa di fatto, per le grandi imprese, ad una sorta di “neofordismo” nel quale i sistemi di

produzione , distribuzione, commercializzazione, basati su forme di produzione che

consentono di passare rapidamente da un livello di produzione ad un altro e da un tipo

di prodotto ad un altro, con diverse possibili combinazioni di legami verticali e orizzontali

tra aziende e con la creazione di reti, gruppi, costellazioni di imprese, modificano

radicalmente la logica della produzione di massa congiunta ai consumi di massa.

La forte crescita di produzioni (informatica, microelettronica,

information intensive

telecomunicazioni, per l’automazione di fabbrica e d’ufficio, produzione di

software

sistemi di automazione rigida e flessibile, servizi alle imprese, ecc.) fa salire di valore

quelle che possiamo definire come “economie (ad esempio, qualità

esterne indirette”

della vita) che si coniugano e intersecano con le "economie esterne dinamiche".

Si sancisce il passaggio da politiche dettate da polarizzazioni “pesanti” proprie del

periodo di accumulazione fordista, caratterizzate da imprese con

labour intensive,

elevato impatto ambientale, a politiche orientate alla valorizzazione delle polarizzazioni

funzionali, di tipo “leggero”, con caratteri selettivi, ben lontane dalla polarizzazione

terziaria descritta dai geografi degli anni cinquanta e sessanta.

Queste nuove polarizzazioni sono costituite da tutte quelle attività e funzioni, alcune in

parte già presenti, altre nuove, ad elevato contenuto d’informazione, che costituiscono il

motore delle economie urbane dei paesi postindustriali del nuovo millennio, in cui il

concetto di polo si trasforma da luogo di produzione di beni e servizi a centro di

direzione, gestione, controllo dei flussi economici e dell’informazione a scala globale.

La crescita e lo sviluppo di sistemi autorganizzati di PMI, modificano la geografia della

generazione di valore aggiunto e del modello sociale che lo sostiene.

Le strette connessioni tra le trasformazioni tecnologiche, economiche, organizzative e le

variazioni del modello geografico, mettono sempre più in luce la centralità del

nei processi di sviluppo economico e, di conseguenza, i limiti dei diversi

territorio

meccanismi di crescita esogena formulati in passato.

Parallelamente, i nuovi filoni di pensiero centrati sulle teorie dello sviluppo endogeno e

degli approcci distrettuali concettualizzano i processi di trasformazione del modello

economico e sociale, sempre meno riferiti alle teorie macroeconomiche aggregate e

sempre più rivolti a modelli disaggregati, in grado di meglio interpretare i comportamenti

microeconomici che guidano i nuovi processi di crescita e sviluppo. 50

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

9. T

ERZIARIZZAZIONE DELLE ECONOMIE E FRAMMENTAZIONE INTERNAZIONALE DELLA

PRODUZIONE

A partire dagli anni novanta, modificazioni profonde nella regolazione dei mercati

dettate dai parametri di Maastricht prima e successivamente dalla moneta unica,

incidono in modo sensibile sull’alterazione del modello distrettuale, sui riposizionamenti

competitivi delle PMI, sulla mobilità delle imprese a prevalente contenuto immateriale,

sulle scelte localizzative delle funzioni di direzione, gestione, controllo delle aziende, sul

ruolo delle città.

Il sistema post fordista subisce una rapida e decisa evoluzione verso uno scenario con

connotati che alterano – in alcuni casi in modo rilevante – i modelli di sviluppo che si

erano andati consolidando negli anni ottanta.

Da un lato, i vincoli sul bilancio dello Stato imposti dall’Unione Europea per il

contenimento del rapporto deficit/PIL riducono drasticamente l’autonomia di spesa, con

una stretta sul versante della spesa pubblica ed una maggiore attenzione verso

l’efficacia delle politiche pubbliche adottate. L’introduzione della moneta unica

ridimensiona il ruolo della Banca Centrale e toglie dalla cassetta degli attrezzi utilizzati

dal Governo per il sostegno dell’economia nazionale le svalutazioni competitive che

avevano garantito in passato la tenuta della competitività dei prodotti made in Italy.

Dall’altro, la moneta unica incide anche sulla pressione competitiva come conseguenza

della maggiore trasparenza e fluidità dei mercati mentre gli effetti della globalizzazione

e del nuovo paradigma tecnico economico dell’Information permettono alle

Technology

aziende una maggiore mobilità.

Si intensifica la propensione alla “concentrazione selettiva” degli investimenti ed alla

localizzazione polarizzata delle attività ad elevata intensità d’informazione che riguarda

non solo le grandi aree metropolitane -che aveva caratterizzato la nascita della

megalopoli gottmanniana - ma anche le città grandi, medie e anche, sempre più

spesso, piccole, con tendenza alla complessificazione delle relazioni intranodali

all’interno del sistema e internodali tra i sistemi nazionali, europei, mondiali.

Si affermano le imprese più organizzate, capaci di esprimere contemporaneamente

flessibilità, qualità, tecnologia e che devono poter contare anche su una

amministrazione efficiente, dotata di una struttura organizzativa innovativa, in grado di

rispondere in tempi certi e brevi alle domande di una imprenditorialità sempre più

evoluta che tende a sostituire le economie di scala con le economie di portata e che

tende ad attuare sempre più un modello organizzativo aziendale basato

sull’outsourcing. La competizione che si genera tra sistemi territoriali spinge attività e

funzioni a prevalente contenuto immateriale, a elevato valore aggiunto, a ricercare

migliori economie di urbanizzazione e maggiore efficienza del sistema amministrativo,

dato che il vantaggio competitivo di un sistema locale si raggiunge anche con la

capacità dell’Amministrazione di formulare efficaci strategie di sviluppo, di attuare azioni

mirate in grado di supportare tali strategie, di promuovere politiche attive per garantire

livelli di “efficienza competitiva” in grado di favorire lo sviluppo dei sistemi locali.

La caduta del muro di Berlino nell’autunno dell’89 segna una discontinuità storica che

ha avuto - a partire dalla metà degli anni novanta - un impatto forte sul sistema

economico ed ha modificato in modo sostanziale la traiettoria di sviluppo lungo la quale

le imprese si erano posizionate negli anni settanta e ottanta. 51

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

Le condizioni tecnologiche e di mercato su cui si è basato il capitalismo industriale

durante il periodo fordista avevano creato ostacoli difficili da superare per le strategie di

internazionalizzazione soprattutto delle PMI che hanno lavorato come aziende

subfornitrici delle produttive governate dalle multinazionali o limitavano la propria

elite

iniziativa entro i confini segnati dal commercio internazionale.

Ora, non vi è dubbio che i processi di internazionalizzazione delle PMI – sotto diverse

forme – derivino –oltre che dalle innovazioni tecnologiche - anche dal cambiamento del

modello di produzione e dalla prepotente entrata in scena di due economie in forte

crescita come Cina e India. Ma è altrettanto vero che le delocalizzazioni produttive sono

state facilitate ed accelerate dall’opportunità di accedere ad economie geograficamente

accessibili con un costo del lavoro sensibilmente più basso e in cui le spinte al libero

mercato sono in forte crescita. Questo ha determinato – con il concorso determinante

dell’innovazione tecnologica – una progressiva scomposizione spaziale della catena del

valore delle PMI e un avvio seppur lento e disomogeneo nelle forme e nello spazio,

verso un “progressivo processo di terziarizzazione dei sistemi produttivi locali”.

Parallelamente, sulla tradizionale competizione tra Paesi si innesta una sempre

maggiore competizione tra sistemi territoriali per i quali la scala operativa è locale ed il

cui ciclo di sviluppo è all’interno di un orizzonte domestico. Il concetto di competitività

non è più quindi legato alla dinamica tecnologica ed alla capacità di trasformare il

risparmio in investimento ma alla capacità di un sistema territoriale di collocarsi su un

sentiero di sviluppo sostenibile nel tempo, con il concorso di tutti gli attori presenti ed è il

risultato di una serie di fattori endogeni ed esogeni in cui imprenditorialità, qualità e

quantità del capitale fisico ed umano, capitale sociale, fixed assets, governance,

innovazione – identificata come capacità del sistema di innovarsi per adattarsi alle

modificazioni dei –, giocano un ruolo chiave. Le politiche di evoluzione

competitors

competitiva del territorio spingono gli attori locali a forme di autorganizzazione in cui il

radicamento territoriale rappresenta una scelta strategica, dato che gli assetti industriali

nei loro meccanismi di riproduzione sono fondamentalmente autarchici: locali sono

l’imprenditorialità, il circuito finanziario, il mercato del lavoro qualificato, la tecnologia

con un controllo prevalentemente endogeno della matrice tecnologica anche quando

sono incorporate tecnologie di provenienza esterna.

Questo modello di sviluppo, a partire dalla metà degli anni novanta, si interseca con un

progressivo distacco degli interessi delle singole aziende da quelli del territorio in cui

sono nate e si sono sviluppate. Le PMI acquisiscono sempre più caratteri footless,

selezionano la localizzazione della produzione come una delle scelte possibili entro una

gamma di opzioni che contribuiscono a disegnare il proprio vantaggio competitivo,

seguono una logica di multilocalizzazione generata dalle spinte a diverse forme di

internazionalizzazione, si affrancano progressivamente dal retroterra lavorativo e

imprenditoriale, richiedono in modo crescente professionalità e competenze posizionate

su orientati a funzioni di progettazione, commercializzazione e sempre

skill marketing,

meno su lavorazioni a bassa specializzazione. Con il cambiamento delle condizioni

geopolitiche ed economiche, il paradigma della “frammentazione internazionale delle

produzioni”, caratterizzato dalla disarticolazione della catena del valore dell’impresa e

dalla riallocazione delle fasi scomposte nello spazio economico internazionale (Zysman

e Schwartz, 1998; Feenstra, 1998; Arndt e Kierzkowsky, 2001; Gereffi, 2005) innesta

strategie di internazionalizzazione che divengono terreno di azione sul quale le imprese

52

Corso di Geografia dello sviluppo locale – anno accademico 2007-2008

acquisiscono vantaggi competitivi che si tramutano in crescita e sviluppo aziendale ma

che possono anche impattare negativamente sul sistema locale, dato che la

manodopera nelle produzioni a prevalente contenuto fisico è, da un lato, poco mobile e

molto radicato al territorio, dall’altro presenta note difficoltà alla riconversione.

10. P P A –

ROCESSI DI TRASFORMAZIONE DELLA UBBLICA MMINISTRAZIONE

10.1. cambiamenti nella PA

Molti dei ritardi nella modernizzazione del sistema Italia sono attribuibili al lag temporale

con cui la Pubblica Amministrazione, prima come sistema della regolazione e della

normazione e poi come concreta sperimentazione e applicazione, ha recepito i

cambiamenti nel sistema economico e sociale ed ha iniziato a rispondere ad una

domanda profondamente diversa da quella espressa dalla fase fordista. Alla

trasformazione del sistema economico nazionale e del sistema sociale non

corrispondono, negli anni settanta e ottanta, analoghe innovazioni negli assetti

istituzionali, nei modelli organizzativi, nei processi decisionali, nel management della

Pubblica Amministrazione che rimane ancorata prevalentemente a principi gerarchici,

con un sistema di definizione di politiche di tipo top down e con una chiara logica di

government.

D’altro canto, l’esercizio delle funzioni e dei poteri delle Pubbliche Amministrazioni

attuate secondo la logica del government, fondata su una concezione sovraordinata del

ruolo e dell’intervento pubblico (Schwab e Kubler, 2001) è legato ad un modello di

amministrazione strutturata su parametri di correttezza del funzionamento e di

adempimento burocratico, che si caratterizza per l’uso di strumenti formali (leggi,

decreti, regolamenti, circolari), per contenuti decisionali rigidi nei confronti degli attori

privati, senza alcuna forma di condivisione o concertazione, con un numero contenuto

di partecipanti, prevalentemente pubblici, con limiti territoriali alle competenze, con

rapporti interistituzionali strettamente gerarchici, scarsa consultazione, nessuna

cooperazione nella definizione e attuazione delle politiche, diretta erogazione di servizi.

Si può quindi sostenere che il government è in linea con il modello di produzione

fordista e con il sistema sociale della fase industriale e risponde ad una logica di

sistema accentrato e gerarchico: accentramento di fatto del sistema istituzionale (anche

se si attua in quegli anni il decentramento regionale con obiettivi espliciti di sviluppo

economico e territoriale), delle decisioni, della produzione, della popolazione sul

territorio. Sistema istituzionale e sistema economico e sociale sono di fatto allineati e

coerenti.

Nella fase strettamente postfordista, il sistema istituzionale – se si eccettuano i primi

timidi tentativi introdotti peraltro solo all’inizio degli anni novanta con la L.142 e con la L.

241 sulle nuove norme in materia di procedimento amministrativo e con il D.Lgs. 29/93

– non è allineato con il modello di sviluppo, in cui crescita e diffusione dei sistemi di

PMI, sviluppo delle città medie e piccole, disurbanizzazione delle grandi aree urbane,

deverticalizzazione delle fasi di produzione e flessibilità dei processi nella grande

impresa, si allontanano dal modello accentrato e delineano sempre più assetti

decentrati e a rete. Questo processo di trasformazione non è accompagnato né

sostenuto da un cambio di passo nelle Istituzioni in cui accentramento e government

costituiscono ancora il modello di riferimento. In quegli anni, tuttavia, il sistema

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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Questa lezione fa riferimento al corso di Pubbliche amministrazioni e sviluppo locale tenuto dal Prof. Lefebvre. Qui di seguito gli argomenti trattati: modelli locali di sviluppo; il nuovo paradigma tecnico-economico (terziarizzazione dell’economia); capitale sociale, pubblica amministrazione e sviluppo locale; il ruolo delle PA nei processi di sviluppo locale.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze della comunicazione pubblica e d'impresa
SSD:
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E SVILUPPO LOCALE e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Lefebvre Carlo.

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