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Social Housing Europa Appunti scolastici Premium

Questo paper presenta un quadro del social housing in Europa. Poiché i Paesi membri dell’Unione Europea si caratterizzano per l’eterogeneità delle situazioni abitative nazionali e delle politiche implementate, si propone innanzitutto una definizione di social housing che renda possibile un’analisi comparativa. Dopo qualche notazione storica si analizzano:... Vedi di più

Esame di PROGETTAZIONE URBANISTICA ESECUTIVA docente Prof. C. de Biase

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già benestanti. La costruzione di alloggi sociali a prezzi accessibili è quindi

molto bassa e limitata, in primo luogo per il fatto che il finanziamento pubblico

per questo scopo è scarso.

Infine, anche gli affitti medi si diversificano tra loro, riflettendo le

condizioni economiche dei diversi Paesi. Gli affitti regolati sono pari in media al

5% del valore di mercato in Lituania, 16% in Irlanda, 26% in Italia, 71% in

Francia, fino al 94% in Svezia. 5 sul bilancio familiare va dai valori più bassi

Il peso delle spese abitative

di Malta e Cipro (rispettivamente 8,7% e 12,9%) al più alto della Svezia

(28,2%). Nella maggior parte dei Paesi tale incidenza si attesta tra il 20% e il

25%. 6

In base a dati Eurostat, la percentuale di persone a rischio di povertà

nell’Europa dei 15 risultava nel 2000 pari al 23% se stimata prima dei

trasferimenti sociali, e invece pari al 15% a seguito di tali trasferimenti. Nello

stesso anno, si stima che la percentuale di nuclei familiari con difficoltà

economiche dovute ai costi abitativi sia stata pari al 34,8%, e che per il 18,6%

delle famiglie tali difficoltà economiche siano state gravi. La percentuale più alta

di queste ultime è presentata dall’Italia (44%), mentre la più bassa si attesta sul

3% dei Paesi Bassi. Distinguendo per diritto di occupazione, in tutti i Paesi

europei i nuclei familiari a basso reddito tendono a concentrarsi nel settore

dell’affitto.

2. Breve storia del social housing

Il problema dell’intervento pubblico nel settore della casa inizia a porsi

nei Paesi europei dalla metà del XIX secolo, con l’evoluzione economica spinta

da industrializzazione e urbanesimo. Nei primi tempi il social housing non si

afferma come una responsabilità dello Stato ma piuttosto come un’iniziativa

privata per provvedere alle precarie condizioni abitative della popolazione e

soprattutto dei lavoratori.

Una nuova fase dello sviluppo del social housing, che vede i governi

nazionali attivamente coinvolti, si apre dopo la Seconda Guerra Mondiale,

quando ingenti risorse vengono destinate alla ricostruzione. Questo sviluppo

può essere diviso in tre fasi (Priemus, Kleinman, Maclennan e Turner, 1993):

la prima fase, dal 1945 al 1960, è definita la fase della “ripresa” perché

finalizzata alla ricostruzione e ad affrontare il problema della carenza di alloggi.

L’attività principale era costituita dalla costruzione di immobili residenziali, che

lo Stato provvedeva a finanziare e sovvenzionare in misura cospicua; più

trascurati erano invece gli aspetti gestionali. In questo periodo il social housing,

con canoni inferiori al livello di mercato, mirava soprattutto alla classe

lavoratrice e al ceto medio;

la seconda fase è la fase della “crescente diversità” (1960-1975), durante

la quale si afferma una maggiore attenzione alla qualità edilizia e al

5 Per spese abitative si intendono l’affitto – reale o imputato –, ma anche i lavori di

manutenzione e le bollette di acqua, luce e gas. E’ l’affitto, tuttavia, a rappresentare

generalmente la componente principale di tali spese abitative.

6 La soglia di povertà è fissata pari al 60% del reddito mediano nazionale equivalente. 7

rinnovamento urbano. I governi devono confrontarsi con un calo della domanda

di alloggi sociali, determinata dal maggiore benessere economico e da alcune

delle conseguenze negative dei programmi di social housing post-bellici, quali

la bassa qualità e l’inefficiente gestione degli immobili. Nell’agenda politica,

programmi finalizzati alla proprietà si affiancano al social housing;

la terza fase (1975-1990) fa seguito alla recessione economica di fine

anni ’70, quando obiettivo dei governi diventa la riduzione dell’inflazione e della

spesa pubblica. E’ questa la fase delle “nuove realtà per la casa”, che vede un

progressivo disimpegno economico da parte dello Stato e lo sviluppo di un

settore abitativo maggiormente “orientato al mercato, concorrenziale e aperto

alle pressioni economiche” (Priemus, Kleinman, Maclennan e Turner, 1993).

Conseguentemente, si riduce la quota percentuale di alloggi sociali e

soprattutto si restringe il campo dei beneficiari.

Significativamente diverso è stato il percorso seguito dai Paesi

dell’Europa orientale dopo il 1945, quando l’Europa divenne politicamente ed

economicamente divisa. I regimi comunisti di tali Paesi basavano su una

economia collettivizzata, cui erano soggette anche le politiche abitative. Il

sistema che si sviluppò si distinse per uno stock abitativo di proprietà pubblica e

di scarsa qualità, nonché per inefficienza ed onerosità.

Tale sistema ha subìto grandi cambiamenti dopo il 1989, quando questi

Paesi hanno iniziato la transizione da una politica abitativa pianificata ad una

più orientata al mercato. Le principali riforme hanno avuto come obiettivo il

ridimensionamento dell’intervento pubblico e la liberalizzazione in primo luogo

dei prezzi. In particolare, un importante cambiamento si è realizzato in termini di

struttura del diritto di occupazione: la percentuale di famiglie proprietarie ha

raggiunto percentuali altissime a seguito del processo di privatizzazione e di

restituzione dello stock abitativo pubblico. Ciò è però avvenuto in mancanza di

una normativa che ne regolasse chiaramente gli aspetti finanziari, legali e

organizzativi e in particolare ha determinato il problema dei “proprietari poveri”,

che non sono in grado di sostenere le spese che la proprietà – e la scarsa

qualità degli alloggi – necessariamente comportano. Al tempo stesso il settore

di social housing ha dovuto confrontarsi non solo con uno stock abitativo ridotto,

ma anche con limitate risorse pubbliche. Di conseguenza i programmi di social

housing hanno finito col riguardare soprattutto i più disagiati, creando il rischio

di segregazione sociale.

3. Obiettivi e ruolo del social housing

Lo scopo fondamentale di ogni politica abitativa è quello di garantire a

tutta la popolazione un alloggio adeguato per qualità, dimensioni e costi. Ma

non solo, perché le politiche abitative si pongono ulteriori obiettivi qualitativi,

definiti secondo un ordine di priorità che può variare di Paese in Paese. Ad

esempio possono proporsi di combattere l’esclusione sociale, di sostenere il

mix sociale, di contribuire all’equilibrio del mercato abitativo, di promuovere il

risparmio energetico, o di offrire sufficienti garanzie agli affittuari contro lo

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sfratto. Il successo di tali politiche dipende dalla combinazione di strumenti

diversi.

Il social housing è uno di questi strumenti. La funzione specifica affidata

al social housing nei diversi Paesi europei può essere definita come quella di

soddisfare i bisogni abitativi della popolazione in termini di accesso e

permanenza in abitazioni adeguate e a prezzi accessibili. In particolare, il social

housing si rivolge a quei nuclei familiari i cui bisogni abitativi non possono

essere soddisfatti alle condizioni di mercato, perché al di sotto di certe soglie di

reddito o in condizioni di vulnerabilità.

Il ruolo del social housing non si limita però a riguardare la carenza

quantitativa di alloggi e il problema dell’onerosità. Particolare attenzione deve

porre anche alla qualità degli alloggi e dell’ambiente circostante, nell’ottica di

evoluzione delle esigenze della popolazione. Per questo una priorità è quella di

restaurare e rinnovare in base a standards più attuali lo stock esistente, così

come quella di migliorare l’efficienza energetica degli edifici. Alcuni sviluppi

recenti – il decentramento delle politiche per la casa, la privatizzazione degli

alloggi di proprietà pubblica e i tagli ai finanziamenti pubblici – hanno

interessato particolarmente il social housing, contribuendo ad estendere il

campo delle sue responsabilità o a rivalutarne le priorità. In quei Paesi membri

dove le politiche di vendita degli alloggi sono state implementate in larga scala,

ad esempio, il settore del social housing è diventato sempre più residuale e

stigmatizzato. Si è quindi affermata per esso anche la priorità di incrementare il

mix sociale e promuovere la coesione sociale. A tali politiche viene inoltre

assegnata la responsabilità di contribuire allo sviluppo di “comunità sostenibili”

locali, attraverso un approccio integrato con partners locali quali imprese,

scuole, polizia, rappresentative locali e fornitori di servizi. L’obiettivo è quello di

rendere tali aree luoghi in cui sia piacevole risiedere, che conoscano uno

sviluppo economico locale e soddisfino i bisogni emergenti dei nuovi nuclei

familiari.

4. I criteri di ammissione e i gruppi sociali interessati

I gruppi “target” del social housing variano da Paese a Paese. Sono

infatti le normative nazionali (Francia) o regionali (Germania) a stabilire i criteri

per l’accesso al social housing in ciascun Paese europeo. Nei Paesi in cui è lo

Stato centrale a stabilire i criteri per l’accesso, in genere le amministrazioni

locali o i proprietari locatori determinano chi risponde a tali criteri e procedono

all’assegnazione degli alloggi.

Si è già detto che i Paesi scandinavi come Svezia e Danimarca hanno un

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approccio universalistico, che si rivolge all’intera popolazione . In questi Paesi,

7 La legislazione dell’Unione Europea riconosce l’housing come un servizio di interesse

economico generale (SGEI), per il quale è concesso il finanziamento da parte degli Stati

membri. Poiché la sistemazione di nuclei familiari dal reddito medio-alto non si qualifica come

tale, i Paesi con approccio universale hanno dovuto fornire una prova della sua compatibilità

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dove l’assegnazione degli alloggi viene determinata dai proprietari locatori, un

sistema di quote riserva una percentuale degli alloggi vacanti agli enti locali per

la loro assegnazione a fini sociali.

In altri Paesi – in particolare in quelli che presentano un approccio

“Generalista” – sono invece definiti dei livelli massimi di reddito in cui devono

rientrare i nuclei familiari che intendono accedere al social housing; il limite

formale può però rivelarsi abbastanza alto da comprendere buona parte della

popolazione, come ad esempio accade in Francia.

In Grecia, dove non esiste un settore sociale degli affitti, l’unica

organizzazione che fornisce social housing – OEK – è finanziata con i contributi

di lavoratori dipendenti e datori di lavoro – secondo uno schema che può

ricordare le esperienze italiane di Ina-casa e Gescal – . Tali lavoratori che

contribuiscono finanziariamente diventano poi i beneficiari degli alloggi costruiti.

Il social housing si rivolge infine anche ai nuclei familiari in maggior

bisogno abitativo e più vulnerabili – tipicamente gli anziani, i disabili, gli

immigrati che soffrono di discriminazione, i genitori soli, i giovani, famiglie con

bambini, etc. – .

Una volta definiti i criteri per l’accesso – e applicate le scale di

equivalenza previste per la comparazione di nuclei familiari dalle caratteristiche

diverse –, l’effettiva assegnazione degli alloggi avviene generalmente sulla

base di liste d’attesa e criteri di priorità, che possono essere cronologici – il

momento dell’iscrizione nelle liste – o socio-economici. La legislazione inglese,

ad esempio, prevede che beneficiari del social housing siano i nuclei familiari in

maggiore bisogno abitativo. Gli enti locali devono pubblicare uno schema per

l’assegnazione degli alloggi sociali, nel quale indicano le procedure e le priorità

che saranno applicate. In tale schema sono quindi definite le categorie

“ragionevolmente preferibili” per l’assegnazione e le categorie dai “bisogni

prioritari”. Rientrano in queste ultime quelle persone che sono vulnerabili – per

età o background – e per le quali una situazione di “senza casa” può rivelarsi

particolarmente rischiosa: nuclei familiari con figli a carico; donne incinte; chi è

vulnerabile a causa di disabilità mentali o fisiche, o per l’età; chi lo è a seguito di

periodi in servizio alle forze armate, in cura, o in stato detentivo, e chi per aver

abbandonato la propria casa per violenze.

Un sistema innovativo per l’assegnazione degli alloggi è stato invece

introdotto per la prima volta dalla città di Delft, nei Paesi Bassi, ed è ora

applicato anche in Inghilterra. Esso vuole essere un sistema basato sulle

preferenze degli utenti, oltre che su criteri di bisogno: le Housing Associations

pubblicano su giornali o siti internet specializzati una lista dei propri alloggi

vacanti, e i candidati per il social housing – o locatari di social housing che

desiderano trasferirsi – possono presentare domanda per l’alloggio – tra quelli –

che più si addice alle loro esigenze. L’effettiva assegnazione avviene poi sulla

base di criteri di priorità, di età, di tempo – quello passato in lista di attesa o la

durata dell’occupazione del precedente alloggio per chi vuole trasferirsi –.

con le norme europee creando una netta divisione tra i servizi che hanno i requisiti per ricevere

sussidi pubblici e quali no.

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5. I soggetti coinvolti nell’offerta

Se da un lato il contesto istituzionale di ciascun Paese è unico, dall’altro

è possibile distinguere alcuni elementi comuni all’interno dell’area europea per

ciò che riguarda la ripartizione delle responsabilità di social housing. Si è detto

che il social housing nacque nel 20° secolo come risposta ai bisogni abitativi

emersi con l’industrializzazione e l’urbanizzazione. Inizialmente si sviluppò

come un’iniziativa privata, per poi rientrare più attivamente nell’ambito delle

politiche pubbliche dopo la seconda Guerra Mondiale. Attualmente in molti

Paesi europei si sta assistendo ad un ritorno verso il coinvolgimento di attori

privati. Gli operatori attivi nel settore del social housing sono responsabili di

diverse attività, necessarie per l’erogazione finale del servizio: la scelta del

promotore incaricato della costruzione di alloggi sociali, la costruzione

materiale, il finanziamento, la proprietà legale delle strutture di social housing,

la loro gestione, e la pianificazione di una strategia.

Oggi in Europa il concetto di social housing tende a comprendere oltre

allo stock abitativo pubblico – posseduto e gestito dall’amministrazione pubblica

nazionale o locale, a seconda dei Paesi – una serie di associazioni e fondazioni

volontarie e senza scopo di lucro, di società pubbliche o private senza scopo di

lucro, di organizzazioni cooperative e anche investitori privati che forniscono

social housing.

Negli ultimi anni si è assistito in Europa ad un progressivo

decentramento delle competenze e responsabilità in campo abitativo dallo Stato

centrale alle amministrazioni regionali e locali. Il ruolo di queste ultime è

determinato nello specifico dalle situazioni legali e costituzionali esistenti nei

diversi Paesi. Lo Stato centrale resta comunque il responsabile della strategia

abitativa nazionale, che viene poi implementata dai Länder – Austria e

Germania –, dagli enti locali – Francia e Paesi Bassi – e dalle Regioni – Italia –.

Il Belgio è l’unico Paese europeo dove il decentramento è pienamente

realizzato, vale a dire che vi è una completa autonomia di ciascuna Regione –

Bruxelles, Fiandre, Vallonia – per quanto riguarda le politiche per la casa.

Il settore privato risulta sempre più coinvolto nel social housing, in

particolare nelle attività di costruzione e di finanziamento. In Germania il settore

privato si occupa anche dello sviluppo, della proprietà e della gestione,

rivestendo un ruolo equivalente a quello che le habititations à loyers modérés

hanno in Francia.

Le organizzazioni volontarie senza scopo di lucro – che hanno l’obiettivo

di migliorare il benessere sociale piuttosto che quello di massimizzare e

distribuire profitti – sono riconosciute come un valido strumento per la fornitura

di social housing in sostituzione a quella statale. Il ruolo di questo settore quale

costruttore, proprietario e gestore delle strutture di social housing è diffuso

soprattutto nell’Europa occidentale, nel Regno Unito e nei Paesi scandinavi. Un

vantaggio di queste organizzazioni consiste nel fatto che spesso sono costituite

da comunità locali in risposta a specifici bisogni abitativi locali.

Le cooperative hanno un ruolo importante nell’offerta di alloggi – per

l’affitto e/o l’acquisto – a prezzi accessibili o per particolari esigenze. Il modello

cooperativo può essere interessante laddove i residenti di una comunità o di

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una struttura di social housing desiderano acquisire la proprietà delle proprie

abitazioni su una base collettiva. Il contesto storico e politico di ciascun Paese

contribuisce alla diffusione di questo modello, che si è particolarmente

affermato nei Paesi in transizione dell’Est europeo quali la Polonia e la

Repubblica Ceca. Anche in Svezia vi sono due principali organizzazioni

cooperative nazionali – HSB e Riksbyggen – che si occupano di produrre

alloggi per la proprietà cooperativa.

Infine il ruolo dei nuclei familiari è principalmente quello di affittuari o

proprietari di social housing. Gli affittuari sono essenzialmente consumatori di

social housing, mentre attraverso le cooperative alcuni nuclei rivestono un ruolo

anche nella proprietà e nella gestione. Altri nuclei sono invece diventati

proprietari con il processo di privatizzazione dello stock pubblico di social

housing. Nei Paesi dell’Est europeo tale privatizzazione ha però comportato il

trasferimento delle responsabilità di finanziamento e gestione a famiglie che

spesso non possiedono le risorse necessarie per la manutenzione della propria

abitazione e per contribuire a quella degli edifici condominiali. Nel Regno Unito,

invece, le famiglie che in base al principio del right-to-buy sono diventate

proprietarie del proprio alloggio in palazzi condominiali condividono con il

proprietario locatore dei rimanenti alloggi la responsabilità del finanziamento dei

lavori di manutenzione comuni, mentre responsabili della gestione restano

generalmente la local authority o l’housing association. Nel Regno Unito è

diffusa anche la proprietà condivisa del social housing, che comporta che siano

condivise le attività di proprietà e di gestione. Secondo questo schema le

famiglie acquistano una quota del valore dell’abitazione da una housing

association – Inghilterra – o da una local authority – Irlanda –, e in seguito

pagano un affitto scontato su quella porzione del valore dell’abitazione

trattenuto dall’housing association o local authority.

Nel complesso, in termini di fornitura di social housing, la più importante

distinzione può essere tracciata tra i Paesi – Regno Unito, Paesi Bassi e Irlanda

– nei quali i proprietari e gestori dello stock restano formalmente nel settore

sociale ma utilizzano finanziamenti privati, e quei Paesi – come Germania e

Austria – dove operatori privati sono ampiamente coinvolti nello sviluppo e nella

proprietà (Whitehead e Scanlon, 2007).

6. Il finanziamento del social housing

Il finanziamento del social housing si presta a molteplici soluzioni, che

vedono ai propri estremi l’impegno pubblico e quello privato. I Paesi Bassi

forniscono l’esempio di un settore di social housing reso finanziariamente

indipendente dal governo centrale: a partire dal 1995, quando con

l’approvazione del cosiddetto “brutering” il governo annullò i prestiti pendenti e

cancellò i sussidi, gli investimenti delle housing associations sono finanziati da

prestiti ottenuti sul mercato dei capitali. L’eliminazione dei sussidi alle housing

associations è stata possibile perché nei Paesi Bassi il settore degli alloggi

sociali dati in affitto è particolarmente ampio e le housing associations

presentano una solida struttura finanziaria, che consente loro di ottenere prestiti

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a tassi di interesse inferiori di circa un 1% rispetto ad altri istituti quali gli

ospedali, che a loro volta richiedono credito ai mercati finanziari.

Fino agli anni ’80, nei Paesi Bassi come negli altri Paesi dell’Europa

occidentale, il finanziamento dei nuovi investimenti nel settore del social

housing – riguardanti nuove costruzioni ma anche l’acquisto di proprietà già

esistenti – avveniva invece per la maggior parte attraverso prestiti statali, o più

generalmente “off-markets”. Il settore degli alloggi sociali per l’affitto richiede

infatti prestiti a lungo termine, spesso con un alto rapporto loan-to-value, e solo

il finanziamento pubblico poteva garantire bassi tassi di interesse sul prestito. E’

stato con lo sviluppo del settore finanziario avvenuto negli ultimi decenni che si

sono infine ampiamente affermati i prestiti resi disponibili sul mercato dei

capitali. In Francia, tuttavia, la maggior parte del credito per il finanziamento del

settore di social housing è ancora “off-market”.

Un importante contributo al finanziamento degli investimenti viene anche

dalla mobilitazione dei risparmi, istituzionali e privati. Per quanto riguarda i

primi, gli attori più importanti sono rappresentati dai fondi pensione e dalle

compagnie di assicurazione. Quanto alla mobilitazione dei secondi per il social

housing, il sistema francese della Caisse des dépôts ne fornisce un esempio: i

depositi a breve termine vengono utilizzati – coperti da garanzie pubbliche – per

il finanziamento di prestiti a lungo termine. Per quanto ben funzionante, il

modello francese non può però essere raccomandato (UNECE, 2006).

Un altro strumento per generare risorse a basso costo è rappresentato

dai “revolving funds” – Francia, Austria –. Questi fondi ricevono sussidi che

successivamente sono convertiti in prestiti a lungo termine e a basso tasso di

interesse per il social housing. Il rimborso del prestito va ad aumentare le

risorse del fondo, cosicché i sussidi possono essere ridotti ed eventualmente

soppressi.

Infine, il ruolo dei sussidi. Dal lato dell’offerta, intervengono i cosiddetti

“object subsidies”, il cui scopo è quello di ridurre i costi per la costruzione e i

costi operativi. Essi possono essere distribuiti in forma monetaria oppure in

kind. Tuttavia, una tendenza di lungo periodo nei Paesi dell’Unione Europea

vede uno spostamento dai sussidi “all’oggetto” ai sussidi “al soggetto”, o

housing allowances, che hanno il vantaggio di essere “better targeted” – perché

legati (più o meno direttamente) al reddito e ad altre caratteristiche del nucleo

familiare – e più flessibili – poiché possono diminuire o aumentare quando si

modificano i redditi o le dimensioni del nucleo –. Al tempo stesso però

presentano anche alcuni svantaggi, potendo determinare effetti inflazionistici e

di poverty trap.

Esiste un’ampia varietà di schemi di housing allowance. Così, ad

esempio, in Francia vi è un’alta percentuale di beneficiari, mentre nel Regno

Unito – dove minori sono i beneficiari – si ha il più alto ammontare di indennità

media per abitante (Fribourg, 2002).

In Francia l’Aide Personnalisée au Logement è rivolto agli affittuari che

rientrano nei programmi convenzionati – caratterizzati cioè da un accordo

Stato-locatore – ma anche ai proprietari. Il contributo è stabilito tenendo conto

delle risorse familiari, della zona geografica, dei soggetti a carico e dell’entità di

affitto o mutuo. Anche la normativa tedesca prevede uno strumento – Wohngeld

– per la parziale copertura delle spese abitative di affittuari e proprietari. 13

Nel Regno Unito invece l’Housing Benefit rivolto ai soli affittuari. Il suo

ammontare dipende dalle caratteristiche del nucleo familiare e dal tipo di

proprietà occupata. Nel 2003 un sistema alternativo di Local Housing Allowance

è stato introdotto in via sperimentale in alcuni Comuni: in questo caso il

beneficio è pari ad indennità fisse, calcolate sulla base degli affitti privati per

alloggi di diverse dimensioni in ciascuna zona. Nella maggioranza dei casi,

sono i richiedenti stessi – e non il proprietario dell’alloggio – a ricevere tale

importo. L’obiettivo della riforma è stato da un lato quello di semplificare il

sistema e dall’altro creare una situazione per la quale i richiedenti hanno

maggiori responsabilità per il pagamento delle proprie spese abitative e al

tempo stesso possono avere un guadagno se trovano una sistemazione che

costa meno rispetto a quanto prevedono le indennità fisse.

L’Housing Benefit previsto dalla normativa olandese – rivolto ai soli

affittuari con redditi bassi – è invece strutturato per soglie. Tutti i nuclei familiari

pagano parte del proprio affitto, pari al cosiddetto “standard rent”; oltre tale

livello, il contributo è pari al 100% fino alla prima soglia, al 75% tra prima e

seconda soglia, e al 50% tra seconda soglia e quello riconosciuto come “limite

massimo di affitto”. Per gli affitti che superano anche quest’ultima soglia non è

più pagato alcun sussidio.

I sistemi di rent allowances sono inevitabilmente legati alle modalità per

la determinazione dell’affitto sociale. In molti Paesi l’affitto sociale viene

determinato sulla base dei costi – al netto degli eventuali sussidi all’offerta – a

livello di complesso residenziale o di organizzazione proprietaria. Gli affitti dei

singoli alloggi possono poi essere determinati sulla base delle caratteristiche

presentate – Paesi Bassi, Regno Unito – o del reddito degli affittuari – Irlanda –.

In Svezia gli affitti sono invece decisi all’interno di negoziazioni tra proprietari

locatori e affittuari, mentre in Polonia sono fissati come percentuale del valore di

rimpiazzo.

In tutti i Paesi sono inoltre previsti strumenti di sostegno pubblici per

l’accesso alla proprietà. Alcuni non dipendono da limiti di reddito, come gli

sgravi fiscali degli interessi sui mutui ipotecari, o il Prêt Conventionné francese

– con il quale si ottiene un tasso di interesse favorevole sulla base di accordi tra

Stato e Istituti di Credito –. Le famiglie francesi che invece superano il test dei

mezzi possono accedere ad un mutuo convenzionato sociale con tassi ancora

più favorevoli. Negli altri Paesi le misure di sostegno alla proprietà sono

selettive e consistono alternativamente in contributi monetari – Germania –, in

garanzie pubbliche sul mutuo – Paesi Bassi – o in sconti sul valore di mercato –

Regno Unito –.

7. Le principali dinamiche demografiche, sociali e di mercato e i loro effetti

sul social housing

Il settore del social housing si trova a doversi confrontare con i processi

di cambiamento che stanno interessando il mercato e la società. La domanda di

alloggi sociali è esposta innanzitutto alle pressioni delle dinamiche

demografiche e sociali.

14 La speranza di vita si è allungata, il tasso di fertilità è diminuito, e di

conseguenza la popolazione europea sta invecchiando – secondo stime

Eurostat la percentuale di ultraottantenni è destinata a triplicare nel 2050 –. Una

popolazione più anziana ha bisogno di maggiore assistenza sociale, e di

abitazioni adeguate per standards di sicurezza e assenza di barriere

architettoniche. Questo aspetto è particolarmente importante soprattutto alla

luce del fatto che una grande percentuale degli anziani vive sola – Eurostat

stima che nel 2010 vivrà solo circa un terzo degli ultrasessantacinquenni –.

La dinamica che vede la riduzione della dimensione dei nuclei familiari

non riguarda però solo gli anziani, ma la società nel suo complesso: aumenta la

percentuale di nuclei composti da una sola persona, e parallelamente aumenta

il numero di nuclei familiari che domandano un alloggio. Ciò indipendentemente

dal fatto che la popolazione aumenti o diminuisca.

All’aumento della popolazione – o a controbilanciarne la diminuzione –

contribuisce l’alto livello di immigrazione verso i Paesi europei, in particolare

dell’Europa meridionale e occidentale. La disponibilità di un alloggio adeguato

diventa per loro condizione essenziale per evitare un destino di esclusione

sociale nel Paese straniero. Gli immigrati e le minoranze etniche esprimono

quindi a loro volta nuove domande abitative, che finiscono con l’esercitare

pressioni sul settore abitativo sociale.

Sulla base di queste dinamiche demografiche e sociali, cambia dunque il

profilo degli utenti di social housing: ci si allontana dal modello tradizionale di

famiglia, mentre aumentano le cosiddette famiglie allargate o i nuclei di un solo

componente e di genitori soli, e si registra una forte presenza di immigrati.

Sempre più spesso le giovani famiglie e gli anziani rientrano nei gruppi target

del social housing.

Il social housing deve quindi rispondere a queste nuove domande e

bisogni. Gli anziani o i disabili necessitano di alloggi adeguati alle loro

condizioni, nonché di servizi tali da poter restare indipendenti nelle proprie

abitazioni. Per quanto riguarda gli immigrati, al bisogno abitativo si affianca il

problema dell’integrazione: così molti Paesi hanno cominciato a implementare

politiche per il mix sociale anche nel settore del social housing.

Se da un lato la domanda per il social housing è cambiata, dall’altro si

tratta di una domanda che è fortemente sbilanciata rispetto all’offerta. Sono

molti i Paesi – tra cui l’Italia – nei quali la domanda eccede di gran lunga

l’offerta. Alcuni dei fattori esplicativi di un tale eccesso di domanda sono quelli

di natura demografica e sociale analizzati in precedenza, ai quali si aggiunge un

livello di nuove costruzioni che è insufficiente a soddisfare la crescente

domanda di alloggi a prezzi accessibili.

All’interno di ciascun Paese questo disequilibrio tende a corrispondere

con la divergenza tra offerta abitativa e lavorativa a livello regionale. Anche i

Paesi che mostrano un certo equilibrio tra domanda e offerta abitativa a livello

nazionale – come la Finlandia – si trovano a fronteggiare un’offerta insufficiente

nelle aree – soprattutto le grandi città – a maggior sviluppo economico. E’ infatti

in tali aree che si concentra la popolazione, attirata dalle maggiori opportunità di

lavoro, dai servizi e dalle università. Ciò determina un aumento dei prezzi

abitativi oltre le possibilità dei nuclei familiari a basso reddito, diventando

un’ulteriore barriera alla loro integrazione nel mercato del lavoro dal momento

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che la mancanza di una casa nelle loro possibilità rende difficile la loro

presenza nelle aree dove il lavoro è disponibile. Anche un settore dell’affitto non

sufficientemente sviluppato contribuisce ad aggravare la situazione in alcuni

Paesi, ostacolando la mobilità della forza lavoro.

Nei Paesi dell’Unione Europea tendono quindi a coesistere due mercati:

da un lato le regioni sviluppate economicamente e con un eccesso di domanda

abitativa, dall’altro le regioni dove invece l’economia ristagna e il mercato

abitativo è depresso, con alte percentuali di alloggi vacanti e un processo di

deterioramento della loro qualità.

Negli ultimi anni, la liberalizzazione degli affitti e il conseguente aumento

dei costi abitativi hanno messo molti nuclei familiari di fronte al problema

dell’onerosità della casa, così come la precarizzazione del mercato del lavoro

ha contribuito a determinare situazioni di vulnerabilità abitativa.

Un’altra caratteristica comune ai mercati abitativi dei Paesi membri

dell’Unione Europea è l’alta e crescente percentuale di case in proprietà. Solo

Finlandia e Irlanda sono andate in controtendenza nell’ultimo decennio

(CECODHAS, 2006). Le politiche pubbliche hanno certamente giocato un ruolo

importante: in parte per la necessità di ridurre la spesa pubblica, in parte

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nell’ottica di un sistema di welfare “asset-based” e in parte per ragioni di

consenso, hanno infatti sostenuto l’accesso alla proprietà attraverso la vendita

di alloggi sociali, politiche fiscali favorevoli, e altre misure pubbliche volte a

ridurre i costi dell’acquisto. Tra queste, le più comuni sono gli sgravi fiscali degli

interessi sui mutui ipotecari e l’esenzione da tasse sul reddito imputato. Il crollo

dei tassi di interesse reali, almeno fino all’esplosione della bolla immobiliare

negli Stati Uniti nel 2007, ha contribuito a rafforzare questa tendenza.

Parallelamente, però, si è assistito ad una crescita continua dei prezzi, ed è

aumentato il rapporto tra valore del prestito e valore dell’immobile. Questo

aspetto rende più preoccupante ancora una volta la situazione dei nuclei

familiari a basso reddito – per i quali è maggiore l’onerosità delle spese

abitative – e di quei nuclei che la fluttuazione dei tassi di interesse e la

precarizzazione del mercato del lavoro rende più vulnerabili. Anche altri aspetti

sono da considerare: se da un lato l’espansione della soluzione proprietaria può

risultare inevitabile e necessaria nell’ottica neo-liberale che persegue la

riduzione delle tasse e della spesa pubblica, dall’altro la proprietà può avere

effetti negativi sulla mobilità, che è a sua volta una delle determinanti delle

cosiddette trappole di povertà (Doling, 2006). Ma soprattutto, la diffusione della

proprietà rischia di esacerbare le disuguaglianze tra chi possiede o meno

l’abitazione di residenza.

8. Gli sviluppi recenti delle politiche di social housing e l’ampliamento delle

aree di intervento

A partire dagli anni ’80 si è assistito ad un costante e generale riassetto

delle politiche, caratterizzato principalmente da una riduzione dell’intervento

8 Quest’ottica vede la casa come un bene economico, che può mettere gli individui in

condizione di provvedere più autonomamente a quei bisogni che sono tradizionalmente

responsabilità del welfare state (Malpass, 2007).

16

pubblico – “retreat” –. Decentramento delle politiche abitative, riduzione del

finanziamento pubblico e privatizzazione dello stock abitativo pubblico - accanto

all’implementazione più in generale di politiche di sostegno alla proprietà – sono

i fatti principali che negli ultimi decenni hanno interessato il social housing nei

Paesi europei.

Il processo che ha visto il cambiamento del ruolo dello Stato si è

affermato a partire dagli anni ’80, e ha comportato il trasferimento – integrale o

parziale – delle competenze e responsabilità in materia abitativa dal livello

centrale al livello regionale o locale. Si intendeva in questo modo rendere le

politiche abitative più flessibili e rispondenti alle esigenze locali, stabilendo

interazioni più strette tra attori locali e famiglie beneficiarie. Le housing

associations inglesi e olandesi forniscono un esempio di istituti senza scopo di

lucro che possono essere più adatti a rispondere alle nuove domande abitative.

Per quanto le politiche abitative siano quindi una competenza nazionale e/o

locale, e non dell’Unione Europea, esse devono però essere compatibili con le

normative comunitarie. Così, non tutti gli alloggi e le attività delle housing

associations possono essere considerati Servizi di Interesse Economico

Generale. A questo proposito nel 2005 il governo olandese ha proposto una

distinzione tra attività sociali e commerciali delle housing associations,

identificando come attività sociali quelle rivolte alla sistemazione abitativa dei

nuclei familiari con un reddito inferiore a 33000 €. Se gli aiuti pubblici per il

social housing non possono essere utilizzati a vantaggio delle attività

commerciali, gli utili di queste ultime possono viceversa finanziare le attività di

social housing.

Ancora dagli anni ’80 si è affermata anche la dinamica di privatizzazione

dello stock abitativo sociale. Tale privatizzazione può avvenire con diverse

modalità. Una di queste è il trasferimento di tutti i diritti di proprietà agli affittuari

residenti. Nel Regno Unito il principio del “right-to-buy” – introdotto nel 1980 e

ampiamente diffuso – prevede la possibilità per gli affittuari di acquistare a

prezzi scontati gli alloggi di housing sociale nei quali risiedono da un sufficiente

9

periodo di tempo . Ciò ha due effetti particolarmente rilevanti e controversi.

Innanzitutto, si può avere un effetto di lungo periodo sull’offerta di alloggi di

social housing disponibili per nuovi affittuari: la vendita a prezzi particolarmente

scontati dello stock esistente determina una bassa capacità finanziaria per la

costruzione di nuovi alloggi. In secondo luogo, può crearsi una situazione per la

quale il diritto all’acquisto è esercitato soprattutto dagli affittuari più benestanti

e/o che risiedono nelle aree meno degradate. In tempi più recenti una

privatizzazione di massa ha avuto luogo nei Paesi in transizione: la maggior

parte di essi ha venduto ai residenti il 75-95% dello stock abitativo pubblico in

affitto (Whitehead e Scanlon, 2007). Nel passaggio da un sistema abitativo

socialista ad uno orientato al mercato, con la vendita dello stock abitativo

pubblico si intendeva ridurre la spesa pubblica, realizzare entrate, e liberarsi

delle passività che il deterioramento delle abitazioni rappresentava. In

controtendenza va invece la Finlandia dove, pur essendo prevista, la vendita

degli alloggi agli affittuari residenti non si è mai davvero affermata.

9 Cinque anni per i contratti di affitto stipulati a partire dal 18 gennaio 2005, due anni per i

contratti precedenti. 17

Alternativamente sono previste forme di proprietà condivisa – Regno

Unito, Irlanda, Finlandia –. In base a questi schemi l’individuo acquista una

parte dell’abitazione, e sulla restante paga un affitto scontato all’organizzazione

responsabile – spesso l’housing association –. Nel tempo, quote ulteriori

possono essere acquisite fino alla completa proprietà dell’abitazione. La

legislazione olandese prevede un altro diritto di occupazione intermedio detto

“tight ownership”: gli alloggi sono venduti con uno sconto del 25-30% sul prezzo

di mercato, ma in cambio di tale sconto l’acquirente dividerà ogni futuro

incremento (o decremento) di prezzo con l’housing association. L’alloggio

inoltre non potrà essere rivenduto sul mercato aperto, bensì all’housing

association stessa.

La privatizzazione è infine stata realizzata anche con operazioni di

trasferimento dello stock pubblico ad altre entità legali, quali housing

associations – Regno Unito – o cooperative – Repubblica Ceca –. Per coprire le

passività di bilancio, in Germania diversi Comuni hanno venduto il proprio stock

abitativo a fondi di investimento, molti dei quali stranieri.

La privatizzazione dello stock abitativo pubblico, quando volontaria,

avviene principalmente per due ordini di motivi: per realizzare entrate che

saranno disponibili per una sussidiazione incrociata, e per perseguire

l’eterogeneità del diritto di occupazione – “mix tenure” – (Brandsen, Farnell e

Cardoso Ribeiro, 2006).

Parallelamente alla privatizzazione – che ha contribuito a restringere il

settore del social housing in molti Paesi negli ultimi decenni –, il sistema

abitativo si è progressivamente aperto alle pressioni economiche e al mercato,

diventando più competitivo. I sussidi all’offerta sono stati affiancati e talvolta

sostituiti da sussidi alla domanda. Il decentramento delle politiche e la riduzione

dei finanziamenti pubblici hanno nel complesso significato maggiori libertà e

responsabilità per molti operatori di social housing, ma anche la sfida di

perseguire i propri obiettivi sociali con minori risorse pubbliche (Gruis e Nieboer,

2004). A partire dagli anni ’80 il controllo gerarchico e la produzione

standardizzata che caratterizzavano il social housing hanno lasciato il posto ad

un numero crescente di rapporti contrattuali tra operatori indipendenti e le

autorità competenti.

Negli ultimi tempi, tutte queste dinamiche hanno portato i governi dei

Paesi europei a rivedere le proprie priorità in materia abitativa. La necessità di

ridurre i crescenti costi abitativi ha portato a concentrare la fornitura di alloggi

sociali sui gruppi con bisogni speciali – come disabili, anziani e giovani nuclei

familiari – o con redditi bassi. La concentrazione delle famiglie più disagiate

negli alloggi sociali può avere però alcune conseguenze negative, come l’effetto

di stigma sugli utenti o la presenza di barriere all’effettiva integrazione sociale a

causa dell’esclusione dai principali servizi.

Per fronteggiare l’insufficiente offerta di alloggi a prezzi accessibili i

governi hanno quindi previsto nuovi finanziamenti e programmi per promuovere

la costruzione di questo tipo di alloggi. Non solo però nuove costruzioni, ma

anche il restauro e il rinnovamento dello stock esistente. In questa direzione si

sono mossi ad esempio il Piano per la Coesione Sociale adottato in Francia nel

2004, o il Piano Abitativo per il 2005-2008 sottoscritto in Spagna. Ancora

18

maggiore deve essere l’impegno dei Paesi dell’Est europeo, per sviluppare di

fatto un settore affittuario che rappresenti una reale alternativa alla proprietà.

Gli operatori di social housing hanno infine risposto ai cambiamenti

sociali, economici e politici degli ultimi decenni diversificando la propria offerta.

L’obiettivo di fondo è quello di accrescere la propria efficienza economica e

ottimizzare le risorse, per ovviare alla riduzione dei finanziamenti pubblici.

Diversi operatori di social housing – si è detto – ricorrono alla vendita di parte

del proprio stock come strumento per generare nuove risorse finanziarie per le

proprie attività, oppure a fusioni per realizzare economie di scala e avere più

potere contrattuale. Sviluppano anche attività profittevoli, utilizzando gli utili per

sussidiare le attività tradizionali legate agli alloggi sociali. Si allarga il campo

d’azione degli operatori di social housing, che in misura crescente diversificano

il loro portafoglio e intraprendono le cosiddette “non-landlord activities” (NLAs),

attività cioè che vanno oltre la fornitura tradizionale di social housing ed i servizi

che ad essa sono associati.

Su due aspetti in particolare si concentrano le NLAs: sui bisogni specifici

di alcuni gruppi di utenti in termini di assistenza e sostegno, e sulla situazione

del territorio urbano in cui l’organizzazione interviene. Questi sviluppi sono

conseguenti da un lato alla residualizzazione del settore del social housing –

nel quale attualmente tendono a concentrarsi i nuclei familiari a basso reddito e

più disagiati – e dall’altro ai problemi sociali e urbanistici legati alla produzione

abitativa di massa tra gli anni ’50 e ’70. Gli edifici di social housing costruiti in

larga scala in quegli anni per la classe lavoratrice tendono infatti a concentrarsi

in aree urbane dove le infrastrutture economiche e sociali sono scarse o

inesistenti, e l’inserimento nel mondo del lavoro difficile. La concentrazione di

tali edifici – generalmente omogenei per struttura, utenza e diritto di

occupazione – è spesso associata a problemi di alienazione, segregazione

spaziale e sociale, vandalismo – in Francia sfociati nelle rivolte delle banlieues

nel 2005 –. La partenza delle famiglie che per un miglioramento delle proprie

condizioni hanno la possibilità di trasferirsi altrove contribuisce a stigmatizzare

ulteriormente queste aree.

I servizi alla persona forniti dagli operatori di social housing mirano a

migliorare la qualità della vita degli utenti. Innanzitutto si rivolgono a quegli

utenti – anziani e disabili – che hanno bisogno di assistenza e sostegno. Ciò

può significare fornire assistenza domiciliare, facilitare l’accesso ai servizi

sanitari, o organizzare attività ricreative. In Paesi come Regno Unito e Paesi

Bassi spesso sono gli stessi operatori responsabili degli alloggi sociali a

provvedere a tali servizi in partnership con altre organizzazioni specializzate;

tuttavia, anche laddove non si occupano personalmente della fornitura del

servizio, le organizzazioni di housing operano per crearne le basi, adeguando le

condizioni strutturali degli alloggi alle esigenze degli utenti – presenza di

ascensori, assenza di barriere architettoniche – o prevedendo ad esempio aree

comuni dove tali servizi possano essere forniti.

Oltre all’assistenza, gli operatori di social housing offrono o facilitano

anche altri tipi di servizi alla persona, che sommariamente possono essere

distinti in tre gruppi (Brandsen, Farnell e Cardoso Ribeiro, 2006). Il primo

comprende servizi cosiddetti di lusso, rivolti agli affittuari più benestanti per

accrescere l’attrattiva dell’unità abitativa. Sono questi servizi piuttosto recenti,

19

presenti soprattutto nei Paesi Bassi – dove la quota di nuclei familiari a medio

reddito nel settore del social housing è maggiore –. Ne sono un esempio i

servizi per gli acquisti. Il secondo tipo di servizi persegue invece l’inclusione

sociale, aiutando gli utenti a superare i problemi che ostacolano la loro

partecipazione alla vita sociale attiva. Ciò comprende la fornitura di servizi per

l’infanzia, o di sostegno all’inserimento nel mercato del lavoro. Infine nel terzo

gruppo rientrano quei servizi che rendono possibile una minore spesa per gli

affittuari del social housing: ad esempio contratti collettivi per energia o per

assicurazioni, e servizi di lavanderia e pulizie.

I servizi al territorio mirano invece a migliorare le condizioni dell’area o

della comunità all’interno della quale le associazioni di social housing operano.

Ma tali associazioni stanno rivestendo un ruolo crescente anche nel

rinnovamento del territorio urbano, e in collaborazione con altri enti locali e

regionali lavorano alla sua gestione efficiente – Regno Unito, Paesi Bassi –.

Queste attività riguardano l’ambiente, la sicurezza e soprattutto la coesione

10

sociale .

In questo senso si interviene per migliorare la qualità e l’aspetto dello

stock abitativo, ma anche per migliorare l’efficienza energetica degli edifici – nel

2

rispetto del protocollo di Kyoto per la riduzione delle emissioni di CO e

prevenire i cambiamenti climatici –. I servizi al territorio – come ad esempio un

circolo ricreativo, un centro ambulatoriale o progetti per le attività dei bambini –

possono essere forniti da operatori esterni su basi contrattuali, oppure da

squadre di specialisti istituite dagli operatori stessi di social housing.

Negli ultimi decenni la società europea è cambiata: le dimensioni dei

nuclei familiari si sono ridotte, si vive più a lungo, l’immigrazione è cresciuta, le

famiglie si rompono più facilmente. I prezzi abitativi sono aumentati, cosicché

anche i nuclei familiari con redditi medi hanno difficoltà a trovare un’abitazione a

prezzi accessibili, e i cosiddetti “key-workers” – coloro, cioè, che svolgono un

servizio di pubblica utilità come gli assistenti sanitari, gli insegnanti, le forze di

polizia – spesso non possono permettersi una sistemazione appropriata vicino

al luogo di lavoro. Al tempo stesso una persistente condizione di

disoccupazione contribuisce alle disuguaglianze e alla polarizzazione. Questi

sono aspetti che minacciano la coesione sociale. Gli operatori di social housing

e i policymakers possono intervenire in direzione contraria fornendo abitazioni

di buona qualità e a prezzi accessibili in aree prossime alle opportunità

lavorative; riducendo le disuguaglianze nel reddito e nella ricchezza attraverso

una redistribuzione che passa per affitti più bassi e il miglioramento della qualità

della vita dei nuclei familiari più poveri; favorendo la formazione di comunità

eterogenee per le caratteristiche sociali dei componenti – o anche per diritto di

occupazione –; fornendo servizi sociali agli individui che presentano bisogni

meritevoli di particolare attenzione; stimolando la partecipazione e l’iniziativa

sociale al fine di sviluppare un senso di appartenenza.

Per realizzare tutto il proprio potenziale, però, il social housing deve

essere integrato con altre politiche pubbliche riguardanti l’occupazione, i

10 Il Consiglio Europeo definisce coesione sociale “la capacità di una società di assicurare il

benessere di tutti i suoi membri, minimizzando le disuguaglianze ed evitando polarizzazioni.

Una società coesa è una comunità di individui liberi che con aiuto reciproco persegue obiettivi

comuni con mezzi democratici”.

20

trasporti, la salute, l’istruzione e la pianificazione urbana: ciò è necessario per

soddisfare i bisogni locali di ciascuna area urbana. Un approccio integrato,

quindi, per quanto riguarda diversi ambiti delle politiche, ma un approccio

integrato anche a livello attori: tali iniziative richiedono infatti il coinvolgimento di

attori locali pubblici e privati, quali enti ed associazioni locali, forze dell’ordine,

imprese e servizi, scuole nonché la partecipazione dei singoli privati cittadini.

Dalla cooperazione e dal coordinamento di tutti questi attori dipende buona

parte del successo delle azioni implementate. 21

FRANCIA

Il sistema di social housing

La Francia ha una lunga storia e cultura di social housing. Il concetto a

cui si lega oggi il social housing è quello di HLM (Habitations à Loyer Modéré),

introdotto dalla legge quadro del 7 agosto 1957. Esiste un testo legislativo

specifico per questo settore: il Codice dell’Edilizia e dell’Abitazione (Code de la

Construction et de l’Habitation, CCH).

Tale codice stabilisce che gli organismi di HLM possono essere pubblici

o privati, registrati come tali dallo Stato. Essi costruiscono, acquistano,

rinnovano e gestiscono alloggi destinati all’affitto di nuclei familiari in condizioni

modeste, ma operano anche al fine di favorire la coesione sociale ed evitare

fenomeni di segregazione. In cambio dei servizi di interesse generale prestati,

lo Stato accorda loro esenzioni fiscali e aiuti specifici.

Il ruolo dello Stato è centrale. Oltre a garantire prestiti attraverso la

Cassa Depositi e Prestiti, esso definisce i bisogni abitativi, approva i progetti, e

determina l’ammontare dei sussidi destinati al social housing. Tuttavia, sta

crescendo anche il ruolo giocato dagli enti locali: essi controllano i proprietari

locatori del settore sociale, co-finanziano i programmi di social housing, e sono

incaricati della pianificazione urbana. Le normative dipartimentali determinano

le regole da rispettare e i criteri di priorità per l’assegnazione degli alloggi da

parte delle autorità locali.

Al finanziamento del social housing provvedono quindi lo Stato, gli enti

locali e gli attori sociali interessati. Anche le imprese con più di 10 lavoratori

dipendenti contribuiscono al finanziamento del social housing con una tassa

abitativa sui salari, destinata a favorire la sistemazione abitativa dei loro

dipendenti. Chiamata “1% logement”, dal 1992 ad essa corrisponde in realtà il

versamento dello 0,45% dei salari. Questi fondi sono utilizzati sia per prestiti

che per sovvenzioni volte a favorire una sistemazione affittuaria o l’accesso alla

proprietà.

Allo Stato, agli enti locali e alle imprese che contribuiscono al

finanziamento degli organismi di HLM o portano loro garanzie finanziarie viene

riservata la possibilità di proporre propri candidati per una certa quota di alloggi.

In ogni caso, l’assegnazione degli alloggi resta competenza dell’apposita

commissione di ciascun organismo di HLM.

Chi desidera ottenere un alloggio sociale deve registrare la propria

domanda presso gli organismi competenti, e si vedrà assegnato un numero

dipartimentale unico.

Dal 2007 gli organismi pubblici di HLM precedentemente esistenti sono

stati unificati nell’agenzia pubblica dell’abitazione (Office Public de l’Habitat,

OPH), mentre sono quattro i tipi di organismi privati di HLM riconosciuti dal

codice: le imprese sociali per l’abitazione (Entreprises sociales pour l’habitat,

ESH); le società anonime cooperative di produzione e le società anonime

cooperative di interesse collettivo per HLM; le società anonime di credito

immobiliare (Sociétés Anonymes de Crédit Immobilier, SACI) e le fondazioni di

22

HLM. Tali organismi rientrano nel campo di responsabilità del Ministero

dell’Abitazione (Ministère du Logement), e la conformità delle loro attività

rispetto agli obiettivi sociali definiti dallo Stato è controllata.

A livello locale sono attive società di economia mista (Sociétés

d’économie mixte, SEM), i cui azionisti di maggioranza sono enti locali.

Nel complesso, sono più di 800 gli organismi di HLM francesi. Di questi, il

34% sono OPH, il 36% sono ESH, il 10% SACI e il 20% cooperative. Essi

gestiscono oltre quattro milioni di alloggi sociali, nei quali vivono circa dieci

11

milioni di persone – pari a 450000 nuclei familiari – .

Le HLM sono distinti in cinque categorie, in base alle caratteristiche

tecniche e alle modalità di finanziamento: HLMO (Habitations à Loyer Modéré

Ordinaire), PSR (Programme Social de Relogement), PLR (Programme à Loyer

12 .

Réduit), ILM (Immeuble à Loyer Moyen) e ILN (Immeuble à Loyer Normal)

Tale classificazione incide sul calcolo del canone d’affitto, poiché il canone deve

rientrare all’interno di una forbice che varia secondo la categoria.

Per accedere agli alloggi HLM è necessario essere cittadini francesi – o

risiedere in maniera permanente e regolare in Francia – e superare una prova

dei mezzi. Le soglie di reddito sono fissate in funzione del numero di persone

componenti il nucleo familiare, del finanziamento cui sono soggetti gli alloggi

suscettibili di essere assegnati a tale nucleo, e della loro posizione geografica.

Ad esempio, per l’affitto sociale il reddito imponibile di una famiglia di due

13

componenti senza persone a carico nell’area di Parigi e comuni limitrofi non

deve superare i 21120 euro per un alloggio in regime PLAI, i 35200 euro per un

alloggio in regime PLUS e infine 45760 euro in regime PLS.

PLAI (Prêt Locatif Aidé d’Intégration), PLUS (Prêt Locatif à Usage Social)

e PLS (Prêts Locatif Social) sono solo alcuni degli aiuti finanziari per alloggi.

Essi sono applicabili agli alloggi in affitto gestiti dagli organismi di HLM, con lo

scopo di accrescerne l’offerta. Nell’ordine, il primo consiste nel finanziamento di

alloggi “molto sociali”, destinati quindi ai nuclei più disagiati; il secondo finanzia

alloggi sociali considerati “standard”; il terzo infine finanzia alloggi destinati ad

ospitare nuclei familiari le cui risorse eccedono quelle richieste per l’accesso

agli alloggi finanziati dai prestiti PLUS, ma che tuttavia incontrano delle difficoltà

nella ricerca di una sistemazione, soprattutto nelle aree ad alta domanda

abitativa. Nel periodo tra il 2000 e il 2004 le percentuali di alloggi sociali distinti

per tali tipi di finanziamenti erano rispettivamente del 9%, 65,5% e 25,5%. Un

confronto con gli anni precedenti mostra un elevato aumento della proporzione

di alloggi “più che sociali”. Nel 2006, inoltre, è stato introdotto un nuovo

incentivo fiscale noto come “Borloo populaire”, volto a stimolare gli investimenti

nelle costruzioni destinate al mercato affittuario più che sociale. In cambio di

14

una deduzione fiscale , l’investitore si impegna ad affittare l’alloggio per

11 Tali dati sono aggiornati al 31 agosto 2007 e pubblicati da “L’union sociale pour l’habitat”.

12 Questi ultimi costituiscono una categoria a parte delle HLM: i loro canoni non rientrano

all’interno di una forbice, non è necessario rientrare in particolari condizioni di reddito per

accedervi, e i locatari non sono passibili di maggiorazioni sul canone di affitto.

13 Escluse le giovani coppie – sposate o di fatto – per le quali la somma degli anni è inferiore a

55.

14 Gli investimenti che rientrano nel programma possono essere ammortizzati al 6% per i primi 7

anni, poi al 4% per 2 anni e infine al 2,5% per 6 anni: nel complesso, il 65% può essere

ammortizzato su 15 anni. 23

almeno nove anni a nuclei familiari il cui reddito è inferiore alle soglie fissate per

gli alloggi “più che sociali”. L’affitto deve essere del 30% inferiore al valore di

mercato.

In generale, il livello degli affitti nel settore sociale è più basso rispetto al

libero mercato, di circa il 30-40%. La differenza tra questi due settori è

aumentata contestualmente all’incremento dei prezzi abitativi a partire dal 1997.

Ciò ha reso ancora più difficile per gli affittuari lasciare il settore sociale per

quello privato, riducendo così il turnover nel settore sociale. Si consideri, tra

l’altro, che l’affittuario sociale ha diritto a mantenere l’occupazione dell’alloggio

senza limiti di durata se rispetta il suo contratto.

L’ammontare del canone di affitto è determinato moltiplicando il prezzo al

metro quadrato per la superficie dell’alloggio. Il prezzo al metro quadrato è

fissato dall’organismo di HLM all’interno di una forbice determinata

amministrativamente, che tiene a sua volta conto della posizione geografica e

della categoria dell’alloggio. Nel 2005 nella zona parigina tale prezzo andava in

media dai 4,82 euro al metro quadro per un alloggio “molto sociale” (PLAI), ai

5,43 euro per uno “standard” (PLUS), fino agli 8,14 euro per un alloggio “un po’

più che sociale” (PLS). Quanto alla superficie dell’alloggio, viene fatta una

distinzione tra alloggi non convenzionati o convenzionati prima del 1° giugno

1996, e gli alloggi convenzionati dopo questa data. Per i primi, si fa riferimento

alla “superficie corretta” dell’alloggio, che tiene conto della superficie reale

dell’alloggio ma anche del suo equipaggiamento – luminosità, illuminazione,

caratteristiche delle stanze – poi tradotto in metri quadrati; per i secondi invece

si fa riferimento alla “superficie utile”, vale a dire la superficie abitabile alla quale

si aggiunge la metà delle superfici annesse come balconi e cantine.

Un alloggio convenzionato è un alloggio per il quale il locatore ha

concluso una convenzione con lo Stato, spesso in occasione di opere di

miglioria con contributi statali. Lo Stato si impegna a coprire una parte delle

spese di affitto dei locatari attraverso l’aiuto personalizzato all’alloggio (Aide

Personnalisée au Logement, APL) e, in contropartita, il locatore si impegna a

rispettare la convenzione.

Ogni anno, il consiglio di amministrazione dell’organismo di HLM

15

determina gli aumenti dei canoni per l’anno successivo . E’ infine prevista una

maggiorazione del canone d’affitto per quei nuclei residenti in alloggi sociali che

nel corso della locazione hanno visto aumentare il proprio reddito fino a

superare le soglie fissate per l’assegnazione dell’alloggio.

All’interno degli organismi di HLM, le cooperative sono le specialiste per

l’accesso sociale alla proprietà. Le modalità proposte sono tre.

Innanzitutto la vendita allo stato futuro di completamento (Vente an l’état

futur d’achèvement, VEFA): essa consiste in un contratto in base al quale il

venditore cede immediatamente all’acquirente i propri diritti sul terreno così

come la proprietà delle costruzioni esistenti. Le opere successive diventano

invece di proprietà dell’acquirente a mano a mano che vengono completate:

15 Tre limiti devono però essere rispettati: tali aumenti non devono superare le soglie previste

dal CCH, né possono superare il 10% per semestre, né la percentuale fissata ogni anno dal

Ministero responsabile delle politiche abitative.

24

l’acquirente è tenuto a pagarle in base all’avanzamento dei lavori, mentre il

venditore resta responsabile dei lavori fino al ricevimento dell’opera.

In secondo luogo è previsto l’affitto con possibilità di riscatto (location-

accession), che permette ai nuclei familiari con redditi al di sotto di determinate

soglie di diventare progressivamente proprietari del proprio alloggio.

Infine, le cooperative possono impegnarsi nella costruzione di una casa

indipendente su un terreno che il futuro proprietario possiede già o che la

cooperativa contribuisce a trovare.

Le cooperative di HLM sono anche firmatarie della carta “case a 100000

euro”, con cui il governo si propone di dare la possibilità a nuclei familiari con

risorse modeste di accedere alla proprietà di alloggi di qualità con 100000 euro.

Le misure proposte al riguardo si differenziano in base alla localizzazione degli

16

alloggi .

Gli sviluppi recenti

La popolazione francese è aumentata molto velocemente dagli anni ’90,

e si stima che continuerà a fare altrettanto nei prossimi anni. Aumenta

soprattutto il numero di immigrati e di appartenenti a minoranze etniche, che

rappresentano una parte importante degli utenti di social housing.

Diminuisce la dimensione ma aumenta il numero dei nuclei familiari che

ricercano una sistemazione abitativa. L’invecchiamento della popolazione e un

maggior numero di nuclei familiari di single e di coppie senza figli esprimono

una domanda crescente per alloggi di piccole dimensioni.

A partire dal 1997 i prezzi abitativi hanno avuto un incremento continuo,

superiore alla crescita dei salari. Negli ultimi decenni è così aumentata la

concentrazione di famiglie povere nel settore sociale. Nel 2006 il 35% dei nuclei

familiari soddisfava i requisiti di reddito per accedere agli alloggi “molto sociali”,

il 71% per accedere agli alloggi sociali “standard” e l’89% per gli alloggi “più che

sociali” (Whitehaed e Scanlon, 2007). Ne consegue un turnover nel settore

molto basso. Esistono inoltre forti differenze tra gli alloggi in affitto sociale nelle

zone urbane e quelli nelle zone periferiche, dove gli edifici sono meno attraenti,

la concentrazione di famiglie povere più alta e quindi dove maggiori sono i

problemi legati alla segregazione spaziale e sociale.

Livelli di costruzione insufficienti hanno da parte loro determinato una

crisi abitativa, che colpisce soprattutto le famiglie a reddito medio-basso e i

centri urbani. La costruzione di nuovi alloggi sociali è diminuita percentualmente

dalla metà degli anni ’90, e anche se ora sta aumentando nuovamente resta

controbilanciata da opere di demolizione.

16 Nei quartieri in “rinnovamento urbano” l’acquirente può beneficiare sovvenzione fino a 10000

euro, di un prestito a interessi zero o di un tasso IVA ridotto pari a 5,5% (invece di 19,6%);

nei comuni che non sono in “rinnovamento urbano” ma dove il costo dell’imposta fondiaria

resta moderato, le case a 100000 euro possono essere realizzate nel contesto del programma

di affitto con possibilità di riscatto;

negli altri comuni infine i nuclei familiari con risorse modeste avranno la possibilità di diventare

proprietari del proprio alloggio senza dovere, almeno in un primo tempo, acquistare il terreno.

25

Il Piano per la Coesione Sociale adottato nel giugno del 2004 interviene

quindi per sviluppare l’offerta di alloggi in affitto a prezzi accessibili sia nel

settore pubblico che privato, per promuovere l’accesso sociale alla proprietà, e

per contrastare la segregazione spaziale e sociale che affligge alcune aree, in

particolare quelle in cui si concentra il social housing.

A tale segregazione è stata indubbiamente legata la rivolta delle

banlieues del 2005, cui ha fatto seguito un’intensificazione delle politiche di

rinnovamento urbano. Un’apposita agenzia nazionale (Agence Nationale de

Rénovation Urbaine, ANRU) si occupa di programmi quali la demolizione e il

rimpiazzo di almeno un quarto del milione di alloggi sociali nelle peggiori

condizioni, e il rinnovamento di altre 400000 unità. L’obiettivo che questi

programmi si pongono è quello di accrescere e migliorare il mix sociale

demolendo e ricostruendo lo stock abitativo non più adeguato, migliorando gli

impianti pubblici, e incoraggiando le attività commerciali locali.

Da parte loro, già nel 2003 gli operatori di social housing si erano

impegnati per accrescere e valorizzare la qualità dei servizi forniti ai residenti.

Una legge del marzo 2007 infine istituisce l’opponibilità del diritto

all’alloggio. Si prevede che i titolari del diritto all’alloggio possano ricorrere alla

giustizia amministrativa qualora il loro diritto non venga soddisfatto. La legge

riconosce titolari di tale diritto a partire dal 1° dicembre 2008 alcune categorie

prioritarie – senza tetto, sotto sfratto, in sistemazione temporanea, inadeguata o

insalubre, e nuclei familiari con figli minori in sistemazioni inadeguate –; dal 1°

gennaio 2012 si prevede invece di estenderlo a tutti coloro che, pur eleggibili

per un alloggio sociale, dopo un intervallo di tempo sufficientemente lungo non

lo hanno ancora ottenuto. L’autorità amministrativa, accettando il ricorso, potrà

ordinare la sistemazione, la risistemazione o l’accoglienza in un’apposita

struttura, accompagnate da un risarcimento monetario pubblico.

26

Tabella 2: FRANCIA Dare sistemazione abitativa ai nuclei familiari al di 56% proprietà

Obiettivo sotto di certe soglie di reddito e aumentare il mix 25% affitto privato

sociale 19% affitto sociale

Soglie di reddito

Sistema di registrazione con numero unico di

registrazione

Criteri di assegnazione Commissione per l’assegnazione

Sistema di quote gestito dai comuni, dallo Stato e

dagli organismi di social housing

Organismi pubblici e privati

Organizzazioni senza scopo di lucro e

cooperative

Forma giuridica dei Diritto di occupazione cooperativo, per affitto e

proprietà: le cooperative partecipano alla fornitura

providers di alloggi sociali in affitto (nel grafico a fianco, gli

alloggi forniti dalle cooperative sono inclusi in

SETTORE DI ”affitto sociale”)

SOCIAL Banche pubbliche

HOUSING Fondi di investitori

Finanziamento Sussidi pubblici, garanzie pubbliche o prestiti

IVA ridotta

Esenzioni fiscali

Aiuti pubblici agli Indennità abitative

affittuari di social housing Stock abitativo totale 29 495 000 2004

Stock in affitto sociale come % dello stock 19% 2005

abitativo totale

Stock di social housing Stock in affitto sociale come % dello stock 43% 2005

abitativo in affitto

Numero di alloggi sociali in affitto ogni 1000 71 2005

abitanti

Alloggi di social housing in % delle nuove

Produzione di social 9% 2005

costruzioni

housing

Disponibilità 513 2004

Numero di alloggi ogni 1000 abitanti

Consumo abitativo come percentuale del 23,5% 2000

consumo totale dei nuclei familiari

(media europea = 21,2%)

Accessibilità Evoluzione della % del consumo abitativo dei -1,3% 1995-2004

nuclei familiari sul consumo totale

D

INAMICHE DI Costi di costruzione +28% 2000-2006

Evoluzione dei costi di costruzione

MERCATO Evoluzioni nelle percentuali di: +4%

Evoluzione del mercato - proprietà 1991-2005

0%

- affitto privato

abitativo 0%

- affitto pubblico/sociale

% di alloggi con bagno/doccia sul totale dello

Qualità dello stock 98% 2002

stock abitativo

abitativo Rilanciare le costruzioni nel settore dell’affitto

Priorità per le politiche 2007

sociale e rinnovamento urbano delle aree di

abitative nel 2007

S social housing depresse

VILUPPI DELLE Spesa pubblica per sussidi abitativi come % del

POLITICHE 1,63% 2004

PIL

ABITATIVE Impegno dello Stato Spesa pubblica per prestiti abitativi come % del 0,3% 2004

PIL

Crescita della popolazione +12,7% 1980-2005

Popolazione Numero medio di persone per nucleo familiare 2,3 2003

(media eur = 2,4)

D

INAMICHE Tasso di disoccupazione

Disoccupazione 9,5% 2005

-

SOCIO Immigrazione netta sul totale della popolazione

Immigrazione 4,4‰ 2004

DEMOGRAFICHE % < 15 anni (media eur = 16,4%) 18,6%

% 15-64 anni (media eur = 67,1%)

Struttura d’età 2004

65,1%

% > 64 anni (media eur = 16,5) 16,4% 27

La tabella è tratta dalla pubblicazione del CECODHAS European Social Housing Observatory “HOUSING

EUROPE 2007”. INGHILTERRA

Il sistema di social housing

Gli enti locali e le Housing Associations (HAs) sono gli attori che operano

nel settore di social housing inglese. Le HAs sono organizzazioni indipendenti e

senza scopo di lucro regolate dalla Housing Corporation, l’agenzia governativa

che assegna anche i sussidi pubblici. Le HAs registrate nella Housing

Corporation sono dette Registered Social Landlords (RSLs), e su di esse gli enti

locali non esercitano alcun controllo. Nel 2007 il settore era così diviso (dati

CECODHAS, 2007): 1938615 alloggi gestiti da organizzazioni senza scopo di

17

lucro, e 2087456 alloggi dagli enti locali, direttamente o tramite ALMOs

(Arm’s-Length Management Organisations). Nel complesso, HAs e enti locali

nel Regno Unito gestivano nel 2005 circa il 21% dello stock abitativo totale del

Paese.

Le dimensioni del settore delle HAs si sono ampliate molto dall’inizio

degli anni ’80 ad oggi: se nel 1979 esso rappresentava solo l’1% dello stock

abitativo totale, nel 2005 raggiungeva invece l’8% (Whitehead e Scanlon,

2007). Ciò è stato dovuto al fatto che dalla fine degli anni ’80 si è affermata in

larga scala una politica di trasferimenti volontari dagli enti locali alle HAs – quasi

il 10% delle circa 2000 HAs attuali sono nate a seguito di tali trasferimenti –, e

al tempo stesso anche le nuove costruzioni destinate all’affitto sociale si sono

concentrate nel settore delle HAs. La proporzione del settore relativo agli enti

locali è invece destinata a ridursi ancora – in termini assoluti e percentuali – se

le politiche non saranno modificate. Sono circa 200 gli enti locali che non hanno

trasferito tutto il loro stock abitativo alle HAs.

Il settore di social housing comprende alloggi in affitto sociale, schemi di

proprietà condivisa, e schemi per i lavoratori del settore pubblico impiegati nelle

aree dell’educazione, salute o sicurezza – i cosiddetti key-workers –. Ma la

grande peculiarità del sistema di social housing inglese è rappresentata dal

Right to Buy, il diritto all’acquisto: introdotto nel 1980, consiste nel diritto, per i

locatari degli enti locali e di alcune HAs, di acquistare a prezzi scontati l’alloggio

in cui risiedono da un sufficiente periodo di tempo (cinque anni per le locazioni

iniziate dal 18 gennaio 2005 in poi, solo due anni in precedenza).

Il social housing vuole fornire una sistemazione abitativa che sia nelle

possibilità dei nuclei familiari con redditi bassi. I fattori discriminanti per

determinare l’assegnazione o meno di un alloggio sociale sono la disponibilità

di tali alloggi – che varia all’interno del Paese: nella zona di Londra, ad

esempio, la domanda supera di gran lunga l’offerta – e l’eleggibilità del

richiedente – non possono essere utenti di social housing gli immigrati il cui

17 Una ALMO è una società creata per la gestione e il miglioramento dello stock abitativo

pubblico. Essa è posseduta dall’ente locale ma opera separatamente da esso, sulla base di un

accordo di gestione.

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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Questo paper presenta un quadro del social housing in Europa. Poiché i Paesi membri dell’Unione Europea si caratterizzano per l’eterogeneità delle situazioni abitative nazionali e delle politiche implementate, si propone innanzitutto una definizione di social housing che renda possibile un’analisi comparativa. Dopo qualche notazione storica si analizzano: il ruolo del social housing, i criteri di ammissione, i soggetti coinvolti nell’offerta, le modalità di finanziamento. Ci si concentra infine sugli effetti sul social housing delle recenti dinamiche sociali, demografiche e di mercato: se da un lato ciò riporta in primo piano l’importanza
della fornitura di alloggi a prezzi accessibili, dall’altro gli operatori di social housing – appartenenti ad una sfera più ampia del solo settore pubblico – hanno risposto ai cambiamenti anche diversificando la propria offerta e ampliando le proprie aree di intervento. Il paper si conclude con
alcune schede sintetiche relative ai Paesi europei che presentano un settore di social housing particolarmente interessante e significativo: Francia, Inghilterra, Paesi Bassi e Svezia.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze dell'architettura
SSD:

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di PROGETTAZIONE URBANISTICA ESECUTIVA e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Seconda Università di Napoli SUN - Unina2 o del prof de Biase Claudia.

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