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Struttura e contenuto

38. Il bilancio pluriennale per la parte entrata comprende il quadro dei mezzi finanziari che, per

ciascuno degli anni considerati, si prevede di destinare:

- alla copertura di spese correnti;

- al finanziamento di spese d’investimento, con indicazione della capacità di ricorso alle fonti

di finanziamento.

Si rilevano per ciascun programma, titolo, servizio e intervento, l’ammontare delle spese

correnti di gestione, suddivise tra spese consolidate (CO) e di sviluppo (SV), anche derivanti

dall’attuazione delle politiche d’investimento, nonché le spese d’investimento previste (IN);

tutto ciò distintamente per ognuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale.

Ogni programma o servizio rileva gli interventi suddivisi per titoli, con il totale per titoli ed il

totale finale per l’intero programma o servizio.

Carattere autorizzatorio

39. «Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli

del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli

impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di

previsione», come espressamente indicato all’art. 171 del Tuel.

La determinazione delle entrate deve misurare quanto si ritiene di poter ragionevolmente

accertare in ogni esercizio contemplato dal bilancio pluriennale, nel rispetto dei postulati della

attendibilità e della congruità. Gli stanziamenti di entrata rappresentano, pertanto, indirizzo e

programma che l’organo consiliare assegna all’organo esecutivo per il reperimento delle risorse

finanziarie necessarie al finanziamento delle spese di funzionamento e di investimento.

Come diretta conseguenza del carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale si pone, fra

l’altro, la necessità di assumere impegni sul bilancio pluriennale qualora dalle scelte

amministrative derivino spese a carico degli anni futuri e non si rientri nella fattispecie degli

impegni automatici, nel qual caso non c’è bisogno di uno specifico atto di impegno di spesa.

Si evidenzia, in questo caso, la responsabilità diretta del responsabile del servizio nell’indicare

nella determinazione di impegno di spesa tutti gli elementi necessari ad una corretta

quantificazione delle spese, non solo nell’esercizio considerato ma anche in quelli successivi e

la responsabilità di verifica e di controllo della copertura finanziaria da parte del responsabile

del servizio finanziario.

Il responsabile del servizio, ai sensi dell’art. 200 del Tuel, deve indicare se il bilancio

pluriennale dà copertura finanziaria ai maggiori oneri determinati dall’intervento o se è

necessario procedere ad una variazione di bilancio pluriennale.

È necessario assicurare la coerenza e la conciliazione finanziaria fra previsioni pluriennali e

programma triennale dei lavori pubblici e programmazione triennale del fabbisogno del

personale.

Durata

40. La durata del periodo contemplato dal bilancio pluriennale è pari a quello della regione di

appartenenza e comunque non inferiore a tre anni. La durata del periodo analizzato dal bilancio

pluriennale coincide, inoltre, con quella della relazione previsionale e programmatica. Il primo

esercizio indicato nel bilancio pluriennale coincide con il periodo preso in considerazione dal

bilancio annuale.

L’ordinamento prevede l’impiego del metodo scorrevole nella redazione del bilancio

pluriennale. Pertanto, ogni anno rileva un periodo di tempo traslato in avanti di un esercizio

finanziario e deve pertanto essere aggiornato in sede di approvazione del bilancio di previsione,

visto che il primo esercizio del bilancio pluriennale coincide con l’esercizio contemplato dal

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bilancio annuale.

Deve essere posta particolare attenzione agli impegni pluriennali già assunti che debbono essere

rideterminati in ragione di ogni anno previsto dal bilancio pluriennale per effetto della

scorrevolezza dello stesso. Si fa riferimento, in particolare, oltre agli impegni sul bilancio

pluriennale veri e propri, anche alle spese derivanti da scelte pregresse, ma che si manifestano in

anni successivi oltre al periodo indicato nel bilancio pluriennale come, ad esempio, gli oneri

indotti degli investimenti. Vi sono, poi, le spese che per loro natura ricadono anche negli anni

successivi come, ad esempio, le rate di ammortamento dei mutui ed i premi assicurativi. Tutte le

fattispecie su indicate devono essere vagliate e rimodulate ogni anno per la corretta

determinazione degli stanziamenti di spesa da inserire nel bilancio pluriennale.

Si evidenzia l’importanza di questa fase di previsione, poiché dalla correttezza di queste

operazioni derivano direttamente la veridicità e l’attendibilità, nonché il rispetto degli equilibri

del bilancio stesso. Emerge, in tale ambito, la competenza del responsabile del servizio

nell’indicare correttamente le previsioni di spesa dei servizi di propria competenza ed anche la

successiva responsabilità di verifica e di controllo da parte del responsabile del servizio

finanziario.

Modulistica

41. Il modello di bilancio pluriennale, distinto per tipologia di ente (province, comuni, unioni di

comuni, città metropolitane e comunità montane), è stato approvato con il D.P.R. n. 194 del

1996, ed è modificabile con il regolamento di contabilità dell’ente locale.

Questo principio ritiene inopportuna l’adozione di un modello autonomo e quindi non generale.

In ogni caso il complesso delle indicazioni del bilancio pluriennale deve coincidere con quanto

presentato nella relazione previsionale e programmatica.

Programmazione triennale dei lavori pubblici

42. La realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere svolta in conformità ad un

programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali, nel rispetto degli strumenti di

programmazione di mandato e della normativa urbanistica.

I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’elenco annuale che

costituisce documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e loro finanziamento.

Lo schema di programma triennale ed elenco annuale devono essere annualmente adottati o

aggiornati entro il 30 settembre di ogni anno, da parte dell’organo esecutivo e resi pubblici

mediante affissione per almeno sessanta giorni consecutivi. È opportuno, considerata la valenza

dell’atto sul territorio e sull’ambiente, che sia integrata la pubblicazione obbligatoria con

ulteriori forme d’informazione ai cittadini.

Ogni ente locale deve analizzare, identificare e quantificare gli interventi e le risorse reperibili

per il loro finanziamento.

Il quadro delle disponibilità finanziarie deve tenere conto degli accantonamenti necessari per

accordi bonari, lavori urgenti e per l’aggiornamento del programma nei successivi esercizi.

Il programma deve in ogni modo indicare:

- le priorità e le azioni da intraprendere come richiesto dall’art. 128 della D. Lgs. 163/06 e dal

decreto ministeriale 22 giugno 2004;

- la stima dei tempi e la durata degli adempimenti amministrativi di realizzazione delle opere e

del collaudo.

La programmazione dei lavori pubblici deve essere integrata da una corrispondente analisi dei

fabbisogni finanziari generati in termini di quantità, qualità e tempistica delle fonti.

Il programma triennale ed elenco annuale devono essere approvati unitamente al bilancio di

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previsione ed integrano sostanzialmente la relazione previsionale e programmatica.

Programmazione triennale del fabbisogno di personale

43. L’atto di programmazione del fabbisogno di personale che gli organi di vertice delle

amministrazioni locali sono tenuti ad approvare, ai sensi dell’art. 91 del Tuel, deve assicurare le

esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi

compatibilmente con le disponibilità finanziarie.

Nella quantificazione della spesa si deve tenere conto degli adeguamenti retributivi previsti e

prevedibili sulla base delle norme di legge, del contratto collettivo nazionale e dei contratti

locali.

La previsione annuale e pluriennale deve essere coerente con le esigenze finanziarie espresse

nell’atto di programmazione del fabbisogno.

L’atto di programmazione del fabbisogno di personale costituisce un allegato alla relazione

previsionale e programmatica. 24

e. Gli strumenti della programmazione

annuale

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44. Gli strumenti della programmazione annuale sono costituiti:

- dal bilancio annuale di previsione;

- dal piano esecutivo di gestione.

Il bilancio annuale di previsione

Finalità e caratteristiche

45. Il bilancio annuale è il documento contabile nel quale sono indicate le previsioni di natura

finanziaria riferite al primo anno dell’arco temporale considerato nella relazione previsionale e

programmatica. Esso rappresenta la proiezione annuale:

- delle spese correnti, di investimento e di indebitamento, finalizzate alla realizzazione dei

programmi e degli eventuali progetti illustrati nella relazione previsionale e programmatica;

- delle risorse in entrata atte a garantire la copertura delle spese previste nell’anno;

- delle entrate e delle spese relative ai servizi per conto di terzi.

46. Il bilancio annuale di previsione:

- è redatto per competenza;

- si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale;

- ha natura previsionale e finanziaria;

- ha carattere autorizzatorio in quanto costituisce limite agli impegni di spesa, fatta eccezione

per i servizi per conto di terzi;

- copre un arco temporale riferito all’esercizio finanziario successivo alla sua approvazione.

47. Il bilancio annuale di previsione è caratterizzato dalle seguenti finalità:

- politico-amministrative in quanto supporta l’esercizio delle prerogative di indirizzo e di

controllo che l’assemblea elettiva esercita sull’organo esecutivo;

- di programmazione finanziaria poiché descrive finanziariamente le informazioni necessarie a

sostenere le amministrazioni locali nel processo di decisione politica, sociale ed economica,

analizza la destinazione delle risorse a preventivo e prosegue nella verifica del loro corretto

impiego, attraverso la funzione autorizzatoria, connessa a quella finanziaria;

- informative in quanto fornisce informazioni agli utilizzatori interni (consiglieri ed

amministratori, dipendenti, organi di revisione, ecc.) ed esterni (organi di controllo, altri enti

pubblici, fornitori e creditori, finanziatori, cittadini, ecc.) in merito ai programmi in corso di

realizzazione e futuri ed in merito all’andamento finanziario dell’ente.

Struttura e contenuto

48. L’ordinamento prevede una classificazione dell’entrata in sei titoli, secondo la fonte di

provenienza, e della spesa in quattro titoli. Sono unità elementari del bilancio, la “risorsa” per le

entrate e l’«intervento» per la spesa.

Con il bilancio di previsione il Consiglio, nell’ambito della sua funzione di indirizzo e di

programmazione, assegna i mezzi finanziari ai servizi, la cui ulteriore specificazione spetterà

poi alla giunta in sede di piano esecutivo di gestione, se previsto.

I servizi per conto di terzi sono servizi che impongono entrate e spese costituenti al tempo stesso

un credito ed un debito dell’ente. Sono puntualmente definiti e sono immodificabili.

I valori compresi nel bilancio devono fare riferimento alla previsione di accertamenti ed

impegni che si concluderanno entro l’anno, considerati attraverso la puntuale applicazione dei

postulati.

49. La parte delle entrate nel bilancio di previsione. La parte delle entrate è ordinata come segue:

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- titoli, secondo la fonte di provenienza delle entrate, ossia la natura dell’entrata;

- categorie, secondo la tipologia delle entrate all’interno della fonte di provenienza;

- risorse, in base all’oggetto dell’entrata, specificatamente individuato all’interno della

categoria di appartenenza. Le risorse non sono definite e sono quindi rimesse alle decisioni

dell’ente locale.

50. L’unità elementare dell’entrata. Per l’entrata l’unità elementare è la “risorsa”, che individua

specificatamente l’oggetto dell’entrata e riguarda la dotazione di mezzi di cui l’ente può

disporre al fine di impiegarli nell’esercizio della propria attività.

Le risorse sono indistintamente destinate ad essere impiegate nelle diverse attività di

competenza dell’ente. Soltanto la legge può disciplinare la destinazione di risorse specifiche a

particolari e precisate attività. Si tratta di risorse che individuano entrate aventi vincolo di

specifica destinazione stabilito per legge. Per tutte le altre, vale il principio dell’unità del

sistema di bilancio come enunciato dalla legge ed interpretato dal documento Finalità e postulati

dei principi contabili degli enti locali.

Anche in riferimento ai servizi le risorse si possono distinguere tra «indistinte e generali», se

non risultano riferibili a determinati e individuati servizi, o «specifiche e tipiche» se risultano

ascrivibili a servizi determinati o determinabili nella struttura organizzativa dell’ente. Si

individuano, altresì, le risorse costituite dai «proventi dei servizi» che sono direttamente

correlate ai servizi organizzati e resi dall’Ente.

La risorsa, quale insieme di mezzi di cui l’ente può disporre costituisce anche scopo e fine

dell’attività dell’ente rivolta all’acquisizione degli stessi. È quindi oggetto e misura della

responsabilità gestionale nei servizi (risorse specifiche e proventi dei servizi) e in funzione di

supporto (risorse generali).

Per questo il responsabile del servizio finanziario è preposto alla verifica di veridicità delle

previsioni di entrata, avanzate dai vari servizi.

51. La parte della spesa nel bilancio di previsione. È ordinata in titoli, funzioni, servizi e interventi.

I titoli aggregano le spese in base alla loro natura e destinazione economica. Le funzioni ed i

servizi sono commentati nei paragrafi successivi.

Le funzioni. Le funzioni individuano in modo più articolato le spese in relazione alla tipologia

delle attività espletate e cioè all’oggettivo esercizio di operazioni da parte delle articolazioni

organizzative dell’ente a cui le stesse sono affidate per l’ottenimento di risultati.

Le funzioni considerate nella struttura di bilancio, distinte per tipologia di ente, sono stabilite

dal D.P.R. n. 194 del 1996. L'articolazione della parte spesa del bilancio nelle funzioni così

individuate non è derogabile o modificabile da parte degli enti locali.

Con il bilancio e i suoi allegati sono individuate tutte le attività che l’ente prevede di svolgere

nel periodo di riferimento: su di esse sono espresse le competenze degli organi di governo in

termini di indirizzo e di controllo e le competenze dei responsabili gestionali in termini di

svolgimento concreto delle attività e di risultato.

52. I servizi sono determinati dal D.P.R. n. 194 del 1996 e non sono modificabili, salvo per la

facoltà concessa (dall'art. 2, comma 7, del medesimo D.P.R. n. 194 del 1996) ai comuni con

popolazione inferiore a 5000 abitanti ed alle comunità montane di utilizzare il “servizio

prevalente”, vale a dire individuare nell'ambito di ciascuna funzione un servizio che abbia

carattere di prevalenza nello svolgimento delle attività riferibili alla funzione stessa ed iscrivere

gli stanziamenti di spesa relativi alla funzione nei soli interventi di quel servizio.

Per servizio si può intendere sia il reparto organizzativo semplice o complesso composto di

persone e mezzi per l’articolazione di un’area organizzativa dell’ente, sia le attività che vi fanno

capo per l’esercizio di parte di una funzione propria dello stesso ente deputata all’erogazione di

prestazioni ai cittadini (funzioni finali) ovvero a fini interni di supporto e di strumentalità

(funzioni strumentali e di supporto).

A ciascun servizio è affidato, con il bilancio di previsione, un complesso di mezzi finanziari. È

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auspicabile che al servizio sia affidata la gestione dell’entrata e del patrimonio. In questo modo

il servizio si incardina nella mappa delle responsabilità gestionali dell’ente: sia per

l’acquisizione delle risorse, se ad esso riferibili, sia per l’impiego dei mezzi finanziari affidati in

dotazione, sia per la gestione del patrimonio a esso riferibile in termini di attività e passività.

Il servizio 1-8 ha carattere residuale. Pertanto, l’ente deve essere in grado di motivare la sua

utilizzazione che deve in ogni caso non essere prevalente o comunque eccessiva.

Non suddividere le spese tra i servizi interessati ma concentrarle in un unico o pochi servizi

contrasta con i postulati di veridicità ed attendibilità. Comunque, l’imputazione ai diversi servizi

delle previsioni di bilancio deve rispettare precisi canoni di accuratezza ed attendibilità.

53. L’intervento contraddistingue la tipologia e l’uso dei fattori produttivi. Gli interventi sono

specificati nel D.P.R. n. 194 del 1996 e non sono assolutamente modificabili.

I tipi di intervento servono per specificare, qualificare e individuare le dotazioni finanziarie

costituenti parte del complessivo budget del servizio.

La considerazione dei fattori produttivi e l’impiego degli stessi consente di evidenziare centri di

responsabilità verticali all’interno di ogni servizio e centri di responsabilità orizzontali

(personale globalmente considerato, acquisti per la generalità dei servizi, interessi passivi e così

di seguito).

L’intervento è indicativo della natura economica dei fattori produttivi destinati a ciascun

servizio.

Previsioni dei singoli interventi. I primi otto tipi di intervento stabiliti dall’art.2 del D.P.R. n.

194 del 1996 per tutti i servizi (dal personale agli oneri straordinari della gestione corrente) non

presentano, in linea di massima, particolari problemi di quantificazione dei relativi stanziamenti.

Per quanto riguarda il nono intervento, relativo agli ammortamenti di esercizio e collocato

anch’esso in ogni servizio, va sottolineato che rappresenta uno stanziamento non obbligatorio,

ma comunque fondamentale per una corretta politica di autofinanziamento.

Esso non è concettualmente assimilabile con l’ammortamento di tipo economico. Rappresenta

però una modalità di autofinanziamento, perché permette di accantonare quote di risorse

annuali, determinate con precisi parametri (artt. 167 e 229 del Tuel), e di poterne disporre

nell’esercizio successivo per sostituire, rinnovare e manutenere propri beni. Gli stanziamenti

non consentono impegni e perciò le somme confluiscono nel risultato di amministrazione per

trovare dall’anno successivo la propria destinazione.

I due ultimi interventi delle spese correnti, il fondo di svalutazione crediti ed il fondo di riserva,

sono previsti solo per il servizio «altri servizi generali» della funzione generale di

amministrazione, di gestione e di controllo.

Il primo di essi, il fondo di svalutazione crediti, ha la funzione di compensare eventuali minori

entrate derivanti da crediti divenuti parzialmente o totalmente inesigibili - crediti per i quali è

certo il titolo giuridico ma è divenuta dubbia e difficile la riscossione per condizioni oggettive -

al fine di preservare l'ente da possibili squilibri. Per quanto attiene l'utilizzo del fondo lo stesso

non va impegnato, confluendo in tal modo, a fine esercizio, nel risultato di amministrazione

quale fondo vincolato.

L’applicazione di questa componente del risultato di amministrazione verrà effettuata quando si

procederà a stralciare il credito rilevandone l’inesigibilità.

Il secondo, il fondo di riserva è finalizzato a soddisfare esigenze straordinarie di bilancio, e

quindi non ricorrenti e imprevedibili, o comunque ad affrontare situazioni di insufficienza, a

causa della loro imprevedibilità, delle dotazioni di spesa corrente. L’art. 166 del Tuel prevede

che l'ammontare complessivo sia compreso tra lo 0,30 % ed il 2 % del totale delle spese correnti

inizialmente previste in bilancio. L'utilizzazione è disposta, tramite prelievo e con inserimento

di altro intervento di spesa, con provvedimenti dell'organo esecutivo da comunicare all'organo

consiliare nei tempi stabiliti dal regolamento di contabilità. Non può essere rifinanziato tramite

successive variazioni di bilancio, se non nel limite massimo complessivo, al lordo quindi degli

utilizzi, del 2% del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio.

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La corretta distribuzione negli interventi delle previsioni di bilancio è il presupposto per la

definizione, in sede di Peg, di corretti indicatori gestionali.

Collegamento del bilancio con il risultato degli esercizi precedenti.

54. Il bilancio di previsione è un bilancio finanziario di competenza «mista» per effetto della

previsione dell’art. 165, c. 11 del Tuel, per la quale «l'avanzo ed il disavanzo di

amministrazione sono iscritti in bilancio, con le modalità di cui agli articoli 187 e 188 del Tuel,

prima di tutte le entrate e prima di tutte le spese».

Il risultato di amministrazione, da considerare per ogni effetto di legge, salvo deroghe di legge,

è quello accertato con l’approvazione del rendiconto della gestione. Esso può essere utilizzato,

con l’iscrizione in bilancio, per le destinazioni espressamente previste dall’art. 187 del Tuel.

L’avanzo presunto dell’esercizio precedente a quello cui si riferisce il bilancio può essere

iscritto in bilancio ed anche assegnato contabilmente, ma l’obbligazione giuridica è

perfezionabile solo dopo l’approvazione del rendiconto.

Quadri riepilogativi. Il D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194 ha stabilito che tra i modelli di bilancio

di previsione di province, unioni di comuni e comuni ve ne sia uno definito «quadro generale

riassuntivo», che riepiloga le previsioni dei vari titoli di entrata e di spesa ed un altro definito

«risultati differenziali».

Modulistica

55. Il modello di bilancio di previsione annuale, distinto per tipologia di ente (province, comuni ed

unioni di comuni, comunità montane e città metropolitane), è stato approvato con il D.P.R. n.

194 del 1996. è a struttura obbligatoria, non modificabile neppure parzialmente.

Nella redazione del bilancio di previsione è fatto obbligo di rispettare i postulati di bilancio

previsti dall’art. 162, c. 1 del Tuel, come interpretati ed integrati dal documento “ Finalità e

postulati dei principi contabili degli enti locali”.

Il bilancio di previsione è corredato da una relazione della Giunta all’organo deliberante, nella

quale è necessario che sia data una illustrazione esauriente ed il più possibile dettagliata delle

politiche dell’ente come si esprimono nel documento e negli allegati.

Il piano esecutivo di gestione

Finalità e caratteristiche

56. Il piano esecutivo di gestione rappresenta lo strumento attraverso il quale si guida la relazione

tra organo esecutivo e responsabili dei servizi. Tale relazione è finalizzata alla definizione degli

obiettivi di gestione alla valutazione e alla successiva assegnazione delle risorse necessarie al

loro raggiungimento.

57. Il piano esecutivo di gestione:

- è redatto per competenza;

- si fonda su previsioni di natura economico-patrimoniale;

- ha natura previsionale e finanziaria;

- ha contenuto programmatica e contabile;

- può contenere dati di natura extracontabile;

- ha carattere autorizzatorio, poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori

rispetto all’attività di gestione dei responsabili dei servizi e costituisce un limite agli impegni

di spesa assunti dagli stessi; 29

- ha rilevanza organizzativa, in quanto chiarisce le responsabilità di indirizzo, gestione e

controllo ad esso connesse.

58. Il piano esecutivo

- favorisce la delimitazione degli ambiti decisionali e di intervento di amministratori e tecnici,

cercando di armonizzare le indicazioni di indirizzo politico con le modalità di attuazione di

detto indirizzo;

- facilita la valutazione della fattibilità tecnica degli obiettivi definiti a livello politico;

- guida la gestione, grazie alla definizione degli indirizzi da parte dell’organo esecutivo;

- responsabilizza sull’utilizzo delle risorse e sul raggiungimento dei risultati;

- costituisce un presupposto del controllo di gestione ed un elemento portante dei sistemi di

valutazione;

- autorizza alla gestione dal punto di vista contabile (lo stanziamento costituisce limite

invalicabile all’impegno) e programmatico (il contenuto delle determinazioni dei responsabili

dei servizi deve essere coerente con gli indirizzi programmatici del PEG).

- delimita gli ambiti decisionali e di intervento tra responsabili di diversi centri di

responsabilità;

- chiarisce ed integra le responsabilità tra servizi di supporto (personale, servizi finanziari,

manutenzioni ordinarie e straordinarie, provveditorato-economato, sistemi informativi, ecc.) e

servizi la cui azione è rivolta agli utenti finali;

- favorisce l’assegnazione degli obiettivi e delle relative dotazioni all’interno di un dato centro

di responsabilità;

- favorisce, di conseguenza, il controllo e la valutazione dei risultati del personale dipendente.

Struttura e contenuto

59. Il Peg assicura un collegamento con:

- la struttura organizzativa dell’ente, tramite l’individuazione dei responsabili di centro;

- gli obiettivi di gestione, attraverso la definizione degli stessi e degli indicatori per il

monitoraggio del loro raggiungimento;

- gli interventi e le risorse del bilancio, attraverso la definizione delle previsioni finanziarie

articolate in capitoli;

- le dotazioni di risorse umane e strumentali, mediante l’assegnazione del personale e delle

risorse strumentali.

60. Il Peg, nell’ambito di una programmazione definita dagli organi di governo ma rimessa per

l’attuazione ai responsabili dei servizi, manifesta il passaggio di consegne tra gli stessi e

contiene indicazioni circa gli obiettivi gestionali assegnati congiuntamente alle risorse

necessarie alla loro realizzazione.

Gli “obiettivi di gestione” costituiscono il risultato atteso di breve periodo verso il quale

indirizzare le attività e coordinare le risorse nella gestione dei processi di erogazione di un

determinato servizio.

Le attività devono necessariamente essere poste in termini di obiettivo e contenere una precisa

ed esplicita indicazione circa il risultato da raggiungere. Quest’ultimo può fare riferimento ai

profili di risultato delineati nel punto 15 del presente Principio contabile. I risultati possono

essere espressi, tra l’altro, in termini di: tempo, volume d’attività, costo, ecc. e/o in termini

qualitativi. In ogni caso devono risultare comunque verificabili e trovare un riscontro oggettivo.

È bene che gli indicatori siano previsti, anche se in via di massima, nei regolamenti di

contabilità.

Per le attività innovative, ancora da definire in tutti gli aspetti, oggetto di sperimentazioni ed

aggiustamenti, l’obiettivo è desumibile direttamente come ricerca di ottimizzazione gestionale a

cui far seguire il consolidamento dell’attività stessa negli atti successivi.

Gli obiettivi gestionali presenti nel Peg hanno valenza annuale e, qualora si riferiscano ad azioni

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che si protraggano per periodi più lunghi devono essere riproposti nei vari anni e misurati

correttamente nel loro stato di avanzamento.

La giunta con l’approvazione del Peg e con l’assegnazione delle risorse necessarie alla

realizzazione degli obiettivi approva le proposte avanzate dai dirigenti e dai responsabili dei

servizi.

Gli obiettivi gestionali, per essere definiti, necessitano di un idoneo strumento di misurazione

individuabile negli indicatori. Essi consistono in parametri gestionali considerati e definiti a

preventivo, ma che poi dovranno trovare confronto con i dati desunti, a consuntivo, dall’attività

svolta. La loro individuazione è fondamentale per la concretezza del Peg, per la sua capacità di

essere guida nei riguardi della struttura operativa, ma anche termine di raffronto a consuntivo,

per favorire il buon andamento e assicurare nel contempo condizioni di trasparenza. La validità

degli indicatori è da valutarsi rispetto al risultato raggiunto e può pertanto essere opportuna ed

idonea una “griglia di indicatori” tra loro correlati.

61. Il PEG deve ricomprendere tutte le entrate e le spese di bilancio, per attività ricorrenti, progetti

ed investimenti.

In particolare, dal punto di vista contabile, il comma 2 dell’art. 169 del Tuel prevede il dettaglio:

- delle risorse dell’entrata in capitoli, individuati suddividendo ulteriormente le diverse voci

nell’ambito dello stesso oggetto;

- degli interventi in capitoli, da effettuare tramite un’ulteriore suddivisione all’interno delle

rispettive tipologie di fattori produttivi. Pertanto l’intervento relativo all’acquisizione dei

servizi potrebbe operare una distinzione tra servizi a rete, consulenze, ecc.;

- dei servizi in centri di costo. Un centro di costo può essere inteso come una costruzione

contabile tramite la quale si mira a raccogliere, con riferimento ad aggregati di operazioni

elementari o di complessi di operazioni svolte in unità organizzative individuate e/o

individuabili, secondo il livello di aggregazione ritenuto utile per l’osservazione, la spesa dei

fattori produttivi impiegati.

62. L’articolazione della previsione nell’ambito delle risorse, dei servizi e degli interventi va

interpretata nel senso di soddisfare la necessità che consegue dall’esigenza di dare effettivo

contenuto operativo agli obiettivi precisati. Pertanto non potranno esserci delle regole

predefinite; l’articolazione di cui si è detto deve infatti essere strumentale all’esercizio della

delega, permettendo il passaggio delle responsabilità dall’organo di indirizzo a quello di

gestione.

In tale ambito, il PEG può riflettere anche la gestione dei residui attivi e passivi finalizzata,

rispettivamente, alla realizzazione dei crediti ed alla definizione delle obbligazioni

giuridicamente non ancora perfezionate di cui ai commi 3 e 5 dell’art. 183 del Tuel.

La redazione del Peg costituisce un momento fondamentale al fine di una razionale gestione

dell’ente pubblico. Il Peg una più puntuale definizione, nell’ambito degli obiettivi del bilancio,

anche degli obiettivi della gestione. Copre, in altre parole, lo spazio operativo che si frappone

fra la visione di sintesi, seppure riferita all’esercizio prossimo ed eventualmente a quelli

successivi, e le operazioni della gestione che dovranno realizzarla, con quel dettaglio che sarà

suggerito dai problemi, dalle sensibilità degli operatori, dalle dimensioni, dalle culture, dagli

stili di controllo che caratterizzeranno i diversi enti.

Il PEG contribuisce alla veridicità ed attendibilità della parte previsionale del sistema di

bilancio, poiché ne chiarisce i contenuti programmatici e contabili.

63. La codifica dei capitoli deve aiutare la lettura: così ogni capitolo deve immediatamente essere

collegabile all’intervento od alla risorsa che vuole dettagliare ed ogni centro di costo deve a sua

volta leggersi come parte di un servizio. Circa il rispetto della struttura organizzativa, ivi

comprese le responsabilità trasversali, va osservato che il Peg va costruito in maniera adeguata

ad essa. In modo particolare la norma consente di suddividere la responsabilità di un servizio di

tipo trasversale o di una sua parte fra gestore e responsabile del procedimento. Per i centri

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interessati (centro gestore e centro responsabile del procedimento), devono chiaramente essere

definiti i ruoli dei responsabili, attraverso il PEG od attraverso un atto regolamentare.

In particolare:

- al responsabile che impegna la spesa è associata la responsabilità della gestione del

procedimento amministrativo propedeutico all’assunzione dell’atto di impegno e degli atti

successivi allo stesso;

- al responsabile destinatario delle risorse contenute nel capitolo di spesa è associata la

responsabilità della gestione del servizio secondo criteri di efficacia, efficienza ed

economicità, indipendentemente dalla diretta assunzione dell’impegno di spesa.

Approvazione del piano esecutivo di gestione

64. Il direttore generale ed il segretario comunale nelle ipotesi di cui all’articolo 108, comma 4, del

testo unico degli enti locali, avvalendosi della collaborazione dei dirigenti e dei responsabili dei

servizi, propongono all’organo esecutivo il PEG per la sua definizione ed approvazione.

Obbligatorietà del piano esecutivo

65. Il PEG è uno strumento riservato ed obbligatorio per le Province e per i Comuni con

popolazione superiore ai 15.000 abitanti.

Laddove sia utilizzato da comuni di minore dimensione esso non si deve limitare, come accade,

alla sola ripartizione degli interventi in capitoli, ma deve recare l’indicazione degli obiettivi

gestionali e dei relativi parametri di misurazione, che sono caratteristiche fondamentali di

questo strumento. Non è assolutamente corretto utilizzare il Peg, solo per conservare l’impianto

contabile basato sui capitoli.

66. Si raccomanda l’utilizzo del piano esecutivo di gestione da parte dei comuni con popolazione

dai 5.000 ai 15.000 abitanti, in quanto principale strumento di regolazione della relazione

politico-tecnica conseguente al principio di distinzione delle funzioni.

67. Per gli enti che non provvedono alla predisposizione del Peg il piano degli obiettivi deve

comunque essere coerente con la spesa iscritta in bilancio e con i programmi ed i progetti della

relazione previsionale e programmatica. 32

Ministero dell’interno

OSSERVATORIO PER LA FINANZA E LA CONTABILITÀ DEGLI ENTI LOCALI

PRINCIPIO CONTABILE N. 2 PER GLI ENTI LOCALI

GESTIONE NEL SISTEMA DEL BILANCIO

Testo approvato dall’Osservatorio - 2009

33

Quadro giuridico di riferimento

1 Il legislatore ha richiamato in più occasioni il principio della differenziazione tra i compiti di

direzione politica e quelli di direzione amministrativa, con l’affidamento ai dirigenti di

autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in particolare la gestione di risorse

finanziarie attraverso l’adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione di risorse umane e

strumentali (art. 2 legge 23-10-1992, n. 421 “delega al governo per la razionalizzazione e la

revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale”).

Nell’ambio della delega d cui alla legge 15/3/1997, n. 59, per il conferimento alle regioni e agli

enti locali di funzioni e compiti amministrativi ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della

costituzione si richiama il principio di autonomia organizzativa e regolamentare e di

responsabilità degli enti locali nell’esercizio delle funzioni e dei compiti ad essi conferiti.

Il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 riguardante – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle

dipendenze delle amministrazioni pubbliche – all’art. 4 recante “Indirizzo politico

amministrativo - Funzioni e responsabilità” prevede che gli organi di governo esercitino le

funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare

nell’ambito delle funzioni di programmazione e previsione (Principio contabile n. 1) e

verificano la rispondenza dei risultati della gestione agli indirizzi impartiti. Inoltre, il capo III

del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”,

all’art. 107 - disciplina funzioni e responsabilità della dirigenza prevedendo che spetta ai

dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme degli statuti e dei

regolamenti, informati al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-

amministrativo spettano agli organi di governo mentre la gestione è affidata ai dirigenti. Essi

sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’ente, della

correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

In questo quadro giuridico di riferimento è stato definito, in armonia con il documento sulle

34

finalità ed i postulati dei principi contabili per gli enti locali, il presente principio contabile,

finalizzato a interpretare le norme sulla gestione del bilancio.

L’ente, nell’esercizio della propria autonomia regolamentare, ed in particolare con riferimento

al regolamento di contabilità, di cui all’art.153 del TUEL si ispira ed uniforma ai contenuti del

principio.

Fondamenti generali

2 La caratteristica peculiare del bilancio finanziario è costituita dal contenuto autorizzatorio dei

singoli stanziamenti di spesa per i quali, con l’eccezione degli stanziamenti delle “spese per

conto terzi”, non è possibile assumere “impegni” che eccedano gli importi autorizzati.

L’autorizzatorietà degli stanziamenti rappresenta, sia una garanzia del rispetto dell’equilibrio

finanziario del bilancio, sia uno strumento a supporto degli organi competenti per esplicare

correttamente il governo della gestione.

3 Il principio contabile sulla gestione si fonda sul principio della competenza finanziaria ma deve

orientare la rilevazione dei fatti di gestione alla valutazione dei costi ed oneri e dei correlati

proventi e ricavi per ottenere informazioni secondo il principio della competenza economica.

L’aspetto economico della gestione, in tutta la normativa, è componente fondamentale degli

obiettivi che l’ordinamento assegna al sistema informativo obbligatorio.

Inoltre ai fini dell'assunzione delle decisioni è essenziale fornire informazioni anche in merito

alla situazione patrimoniale-finanziaria e alla sua evoluzione nel tempo, nonchè sugli

andamenti economici programmati dell'ente.

Non può ritenersi sufficiente il raggiungimento del pareggio finanziario per la formulazione di

un giudizio completo sul futuro andamento e sui futuri equilibri economico-finanziari dell'ente.

L'equilibrio economico a valere nel tempo è un obiettivo essenziale dell'ente da verificare

costantemente.

Ciò comporta che anche nella gestione l'aspetto finanziario deve esprimere al meglio la

dimensione di fatti economici complessivamente e singolarmente valutati, anche per garantire

l'effettivo equilibrio economico durevole nel tempo.

4 Le entrate o le spese connesse all’acquisizione di beni e servizi che, in forza di contratti già

perfezionati nell’esercizio, comportano la riscossione o il pagamento posticipato nell’esercizio

successivo, sono rilevate negli accertamenti o negli impegni dell’esercizio corrente in ragione

dei periodi riferibili alla competenza del medesimo.

Nel caso di riscossioni o pagamenti anticipati la rilevazione avviene negli accertamenti e negli

impegni dell’esercizio in cui si verificano i movimenti di cassa nelle pertinenti risorse o

interventi. In termini economici sarà rilevato il risconto passivo o attivo.

5 Il principio contabile sulla gestione, collegandosi al principio della coerenza interna deve

garantire che le decisioni e gli atti gestionali non siano in contrasto con gli indirizzi e gli

obiettivi indicati nella relazione previsionale e programmatica e non pregiudichino gli equilibri

finanziari ed economico-patrimoniali.

Il rispetto delle classificazioni previste dal D.P.R. 194/96 sia nella impostazione dei bilanci che

nel loro utilizzo nella rilevazione dei fatti di gestione è funzionale:

la possibilità di raccordo, consolidamento e verifica della gestione dell’ente in termini di

finanza pubblica e di contabilità nazionale;

alla costruzione di indicatori per l’analisi della gestione , per il controllo dei bilanci e per la

verifica del rispetto di norme riguardanti il settore di appartenenza;

garantire il rispetto delle attribuzioni degli organi cui è demandata la responsabilità della

gestione che ritrovano nelle classificazioni per natura dell’entrata e per natura e destinazione

35

della spesa uno strumento indispensabile a sostegno della funzione autorizzatoria del bilancio;

alla significatività della rendicontazione ed alla più agevole conciliazione dei rendiconti

finanziari con i risultati della contabilità economica e patrimoniale.

A Ai fini della conciliazione dei valori finanziari con quelli economico-patrimoniali deve essere

assicurato il rispetto del comma 9, dell’art. 229 del Tuel.

Per quanto attiene la classificazione funzionale (per funzioni e servizi) cui è soggetta la spesa è

indispensabile attuare puntualmente il contenuto della modulistica evitando l’accorpamento

nella funzione adibita ai “servizi generali” di tutte le attività gestionali che, pur riguardando

direttamente le altre funzioni, risulterebbero più comodamente gestibili in un unico contenitore

finanziario.

6 La gestione dell’ente locale e le operazioni che la caratterizzano si devono realizzare in una

visione unitaria e integrata per garantire il raggiungimento di risultati globali efficienti ed

efficaci. Gli strumenti contabili nelle proprie finalità devono garantire la visione unitaria e

integrata della gestione.

Fondamenti relativi ai responsabili degli uffici e servizi

7 I dirigenti e i responsabili degli uffici e dei servizi, negli enti privi di personale di qualifica

dirigenziale, sono direttamente responsabili, in via esclusiva, della correttezza amministrativa,

dell’efficienza, dei risultati della gestione e del raggiungimento degli obiettivi formulati negli

strumenti di programmazione di cui al sistema di bilancio.

8 Il presente principio contabile è destinato ad orientare e guidare l’esercizio dell’attività

gestionale di cui sono direttamente responsabili.

Supporta l’attività dei responsabili degli uffici e dei servizi in ordine all’adozione dei modelli

organizzativi ritenuti più funzionali per l’esercizio delle attività istituzionali e per il migliore

raggiungimento dei risultati e perseguimento degli obiettivi. Deve consentire la migliore

acquisizione di conoscenze, anche di natura contabile, nella fase dell’informazione, nonché

l’esecuzione di confronti e analisi delle alternative e la valutazione economica dell’azione

pubblica.

Fondamenti relativi alla rilevazione delle operazioni gestionali

9 Il presente principio contabile è finalizzato in particolare ad assicurare la puntuale attuazione

dei contenuti autorizzatori del bilancio e a tenere costantemente sotto controllo i suoi equilibri.

La sua applicazione garantisce la corretta assunzione e rilevazione dei processi di acquisizione

delle entrate e di erogazione delle spese, tanto in relazione alle nuove obbligazioni attive e

passive sorte nell’esercizio, quanto all’evolversi delle obbligazioni preesistenti, dal loro nascere

fino alla loro estinzione. La diligente registrazione delle diverse fasi evolutive delle

obbligazioni pecuniarie, opportunamente integrata dall’accurata rilevazione dei fatti gestionali

di origine non finanziaria, consente altresì la rappresentazione di una situazione economico-

patrimoniale attendibile e di apprendere i motivi della sua trasformazione, per la formulazione

di un giudizio completo sui futuri equilibri finanziari, patrimoniali ed economici dell’ente,

affinché gli utilizzatori delle informazioni possano farvi affidamento come espressione veridica

di ciò che si intende rappresentare. 36

Acquisizione delle entrate - Accertamento

10 L’accertamento consiste nella rilevazione contabile di un diritto di credito sorto nell’esercizio

finanziario e presuppone idonea documentazione attraverso la quale sono verificati ed

evidenziati dal competente responsabile del servizio, che lo attesta:

(a) la ragione del credito;

(b) il titolo giuridico che supporta il credito;

(c) l’individuazione del soggetto debitore;

(d) l’ammontare del credito;

(e) la relativa scadenza.

In mancanza anche di uno soltanto dei requisiti di cui alle precedenti lettere da a) ad e), non può

farsi luogo ad alcun accertamento. In particolare, non è corretto e non rispetta il principio della

veridicità, l’accertamento di somme ove non si siano perfezionate le condizioni per portare i

crediti a conoscenza dei terzi nei modi che si rendono necessari per avere titolo alla loro

riscossione.

Il regolamento di contabilità degli enti prevede tempi e modi a cui si attengono i responsabili

dei servizi per trasmettere al responsabile del servizio finanziario l’idonea documentazione ai

fini dell’annotazione nelle scritture contabili.

11 L’accertamento delle entrate di competenza è affidato ai responsabili dei servizi cui è attribuito

il procedimento di gestione delle singole risorse e/o categorie di entrata. Agli stessi responsabili

compete individuare, formare e conservare la pertinente documentazione, anche in formato

elettronico, presupposto dell’accertamento e la verifica delle ragioni del credito.

12 La procedura di accertamento si basa sulla verifica puntuale degli atti e dei provvedimenti dai

quali si desume l’ammontare del credito, l’esercizio di competenza ed il diritto dell’ente a

percepire somme di denaro da terzi.

13 In base al principio di universalità, l’accertamento è obbligatorio ogni qual volta sia sorto, per

l’ente, un diritto a riscuotere una determinata somma di danaro in virtù di leggi, decreti,

regolamenti, o altri titoli. In base al principio dell’integrità, l’accertamento va operato in

corrispondenza e per l’ammontare del singolo credito maturato nell’esercizio, ancorché incerto

perché giudiziariamente controverso,, ovvero di dubbia o difficile esazione. La rilevazione

contabile del credito va operata al lordo delle spese sostenute per la riscossione, senza

compensazione di partite.

14 I crediti di dubbia o difficile esazione sono calcolati nel rendiconto solo per la parte su cui, a

giudizio dei responsabili dei servizi cui è attribuito il procedimento di gestione delle singole

risorse e/o categorie di entrata, si può fare assegnamento secondo la probabilità della loro

riscossione.

I crediti riconosciuti dai medesimi responsabili dei servizi assolutamente inesigibili non sono

compresi nel rendiconto, sempre che della circostanza sia stata fornita adeguata

documentazione.

Il principio della veridicità impone di rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione

patrimoniale e finanziaria dell’ente e implica che tutti i crediti anzidetti vengano egualmente

riportati nelle evidenze contabili dell’ente.

Il principio della prudenza, invece, richiede che si provveda contemporaneamente ad istituire,

37

dal lato della spesa, uno specifico intervento a titolo di “Fondo svalutazione crediti”, per

provvedere quindi allo stralcio, dal conto del bilancio, di tali tipologie di crediti e la loro

iscrizione nel conto del patrimonio, al netto del relativo fondo. Tale modalità risponde al

principio dell’effettività dell’equilibrio finanziario.

La formazione di elenchi analitici dei crediti stralciati dal conto del bilancio, perché di dubbia

o difficile esazione, permette, altresì, di seguire l’evoluzione delle attività di esazione affidate a

terzi e di procedere alla loro definitiva cancellazione una volta che sia stata dimostrata

l’oggettiva impossibilità della loro realizzazione parziale o totale.

I crediti inesigibili e i crediti di dubbia o difficile esazione,

mantenuti distinti, sono stralciati dal conto del bilancio, si

conservano nel conto del patrimonio, in apposita voce, sino al

compimento dei termini di prescrizione.

In riferimento ai crediti scaduti l’ente deve, in ogni caso, attivare le azioni di recupero mediante

procedure coattive.

15 Il principio della prudenza applicato alla procedura di accertamento delle entrate deve

garantire, se l’ente rileva un risultato positivo di amministrazione, di poter disporre di risorse

certe, definite ed esigibili. Se l’ente rileva un disavanzo di gestione e/o di amministrazione, di

valutare la reale entità degli squilibri finanziari da ripianare, senza operare sottostime di

medesimi.

16 L’accertamento avviene sulla base del principio della competenza finanziaria secondo il quale

un’entrata è accertabile nell’esercizio finanziario in cui è sorto il diritto di credito e

quest’ultimo sia connotato dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità. Un credito è certo in

presenza di un idoneo titolo giuridico in cui esso trova fondamento; è liquido se ne è

determinato l’ammontare; è esigibile se maturato nell’esercizio.

L’accertamento di entrate aventi vincolo di destinazione comporta la costituzione di impegno di

corrispondente ammontare.

In tali casi il successivo rispetto del vincolo di destinazione viene opportunamente verificato

anche se la concreta realizzazione degli interventi finanziati venisse attuata da altri soggetti

(enti o società proprie o partecipate).

17 Un’entrata tributaria è accertabile soltanto dopo che sia stato formato il ruolo, o acquisita la

denuncia, o ricevuto il versamento effettuato in autoliquidazione, o comunicato il gettito dal

soggetto legalmente competente, o divenuto definitivo l’atto di accertamento o di liquidazione

dell’ufficio fiscale competente.

18 Un’entrata da trasferimenti è accertabile sulla base di norma di legge o di atto amministrativo

emanato dagli enti del settore pubblico, sulla base di idonea documentazione probatoria da

parte degli enti medesimi.

19 Un’entrata extratributaria è accertabile sulla base delle riscossioni avvenute e degli ordinativi di

incasso emessi, delle fatture o dei relativi titoli fiscali sostitutivi emessi, dei contratti in essere e

38

delle liste di carico formate, nonché sulla base di atti autorizzativi, concessivi o accertativi

emessi dall’ente locale.

20 I proventi di carattere straordinario o eccezionale, anche derivanti da locazioni, concessioni e

autorizzazioni ultrannuali, devono essere finalizzati a spese di investimento ovvero a spese

correnti di carattere straordinario.

21 Tutti i proventi derivanti da permutazioni patrimoniali, aventi un diretto riscontro nel conto del

patrimonio, vengono rilevati nel Titolo IV dell’entrata.

Si rilevano nel Titolo IV dell’entrata anche i proventi derivanti dall’accensione di prestiti nella

misura in cui gli stessi sono direttamente ammortizzati da un altro soggetto.

22 Un’entrata da assunzione di prestiti è accertabile sulla base del contratto di mutuo o, se

disciplinata da altra norma di legge, sulla base del provvedimento di concessione del prestito.

Nel caso di finanziamenti attivati con “aperture di credito” che si consolidano in mutui passivi

a seguito dell’effettiva necessità di liquidità, costituite in relazione ad esigenze di

programmazione e di successiva realizzazione di investimenti, l’accertamento viene disposto,

dal responsabile del contratto di prestito, sulla base delle necessità finanziarie dei correlate ad

impegni di spesa riguardanti l’esercizio.

Gli accertamenti di entrata del Titolo V corrispondono all’aumento del valor nominale

dell’indebitamento dell’ente.

Le spese riferite alle rate di ammortamento dei prestiti sono ricomprese nell’equilibrio della

situazione corrente, per la quota interessi nel titolo primo e per la quota di rimborso del capitale

nel titolo terzo.

La spesa riferita all’estinzione anticipata dei prestiti va allocata al titolo terzo, mentre la spesa

relativa all’indennizzo o penalità va inserita nel titolo primo.

In caso di rinegoziazione dei prestiti, l’indennizzo o la penalità non possono essere considerate

spese finanziate con il nuovo indebitamento, perché oneri da considerare nella spesa corrente

connessi all’atto e al momento temporale in cui si realizza l’operazione di rinegoziazione.

23 Nel corso della gestione particolare attenzione va posta alle nuove forme di indebitamento che

vanno attentamente valutate nella loro portata e nei riflessi che provocano nella gestione

dell'anno in corso e in quelle degli anni successivi, in riferimento al costante mantenimento

degli equilibri economico-finanziari nel tempo.

Nella gestione delle spese d'investimento il ricorso all'indebitamento per il finanziamento degli

interventi programmati si realizza se non sono presenti risorse finanziarie alternative che non

determinino oneri indotti per il bilancio dell'ente. A questo fine occorre operare un'attenta e

costante valutazione preventiva prima di ricorrere all'indebitamento.

Per mantenere il controllo dell'indebitamento netto dell'ente e per raggiungere al meglio gli

obiettivi di finanza pubblica, è opportuno il ricorso a forme flessibili di indebitamento quali le

aperture di credito e altre disponibili per l'ente, per garantire l'inerenza e la corrispondenza tra

flussi di risorse acquisite con il ricorso all'indebitamento e fabbisogni di spesa d'investimento.

Ciò favorisce una migliore programmazione pluriennale delle opere pubbliche e della spesa

d'investimento finanziata con l'indebitamento e un andamento sostenibile del medesimo, sia in

termini di indebitamento netto annuale, sia di ammontare complessivo del debito in

ammortamento (stock di debito), sempre nella garanzia della integrale copertura finanziaria

degli interventi programmati e realizzati.

Ai fini del mantenimento dell’equilibrio patrimoniale è opportuno commisurare il periodo di

ammortamento dell’indebitamento con il presumibile periodo nel quale gli investimenti

correlati potranno produrre la loro utilità. 39

24 La rilevazione dei flussi finanziari conseguenti l’esistenza di contratti “derivati” in relazione al

sottostante indebitamento avviene nel rispetto del principio dell’integrità del bilancio.

Pertanto dovranno trovare separata contabilizzazione i flussi finanziari riguardanti il debito

originario rispetto ai saldi differenziali attivi o passivi rilevati nel bilancio a seguito del

contratto “derivato”.

I flussi in entrata “una tantum” conseguenti la rimodulazione temporale o la ridefinizione delle

condizioni di ammortamento - i cosiddetti “up front” - vengono contabilizzati nel Titolo IV cat.

4^ dell’entrata.

Nello stesso modo vengono contabilizzate le regolazioni dei flussi annuali che non hanno

natura di scambio di soli interessi.

La regolazione annuale di differenze di flussi di interessi trova rilevazione rispettivamente, per

l’entrata nel Titolo III e per la spesa Nel Titolo I del bilancio.L’eventuale differenza positiva

viene accantonata in un apposito fondo, contenuto a fine esercizio nell’avanzo di

amministrazione, destinato a garantire i rischi futuri del contatto o direttamente destinabile al

finanziamento di investimenti.

25 Per le entrate da servizi conto terzi, la misura dell’accertamento deve garantire l’equivalenza

con l’impegno sul correlato capitolo delle spese per servizi conto terzi. Le entrate da servizi

conto terzi devono essere limitate a quelle strettamente previste dall’ordinamento finanziario e

contabile, con responsabilità del servizio finanziario sulla corretta imputazione.

Le entrate e le spese da servizi conto terzi riguardano tassativamente:

a) le ritenute erariali, ad esempio le ritenute d’acconto IRPEF, ed il loro riversamento nella

tesoreria dello Stato;

b) le ritenute effettuate al personale ed ai collaboratori di tipo previdenziale, assistenziale o per

conto di terzi, come ad esempio le ritenute sindacali o le cessioni dello stipendio, ed il loro

riversamento agli enti previdenziali, assistenziali ecc.;

c) i depositi cauzionali, ad esempio su locazioni di immobili, sia quelli a favore dell’ente sia

quelli che l’ente deve versare ad altri soggetti;

d) il rimborso dei fondi economali anticipati all’economo;

e) i depositi e la loro restituzione per spese contrattuali;

f) le entrate e le spese per servizi rigorosamente effettuati per conto di terzi.

Ad ogni accertamento di entrata consegue, automaticamente, impegno di spesa di pari

ammontare.

L’eventuale diminuzione o cancellazione di residui attivi riguardanti le entrate per conto terzi

deve corrispondere con uguale correlata diminuzione o cancellazione di residui passivi delle

uscite per conto terzi. Nel caso eccezionale di diminuzione o cancellazione di residuo attivo

non correlata ad analoga riduzione di residuo passivo, il saldo negativo dovrà trovare copertura

nella situazione corrente di bilancio. Dovrà inoltre esserne data evidenza nella documentazione

allegata al rendiconto con specifica informazione all’Organo di Revisione ed al Consiglio.

26 Le riscossioni eseguite dai riscuotitori speciali o i versamenti effettuati sui conti correnti

postali, sui conti di contabilità speciale tenuti presso la Tesoreria provinciale dello Stato o sul

conto del Tesoriere, comportano il corrispondente accertamento dell’entrata sulla competente

risorsa. 40

27 I residui attivi provenienti dalla gestione di competenza sono formati dalla differenza tra le

somme accertate nei modi esposti ai punti da 17 a 25 e le somme a tale titolo riscosse e versate

al tesoriere. Le eventuali somme riscosse ma non versate al 31 dicembre di ciascun esercizio

sono riportate tra i residui attivi dell’anno successivo.

28 Le somme iscritte nel bilancio tra le entrate di competenza e non accertate entro il termine

dell’esercizio o, in ogni caso, prima della deliberazione del rendiconto della gestione con

riferimento ad atti o provvedimenti aventi effetti sull’esercizio di competenza, costituiscono

minori accertamenti rispetto alle previsioni ed a tale titolo concorrono a determinare il risultato

della gestione.

29 La fondatezza giuridica dell’accertamento deve essere costantemente verificata e formalizzata

annualmente dai responsabili dei servizi competenti, prima della deliberazione del rendiconto,

con individuazione dei singoli crediti accertati, dell’esercizio finanziario di provenienza, dei

tempi e delle eventuali problematiche in ordine allo smaltimento dei residui attivi.

30 La competenza ad eseguire le operazioni di riaccertamento dei residui attivi è attribuita ai

soggetti preposti ai vari servizi, su impulso e coordinamento del responsabile del servizio

economico-finanziario.

31 Le operazioni di revisione conducono al riaccertamento delle posizioni creditorie ed

all’eventuale eliminazione, totale o parziale, dei residui attivi riconosciuti insussistenti, per

l’avvenuta legale estinzione o per indebito o erroneo accertamento del credito.

In tal caso i responsabili dei servizi devono dare adeguata motivazione descrivendo

analiticamente le procedure seguite per la realizzazione dei crediti prima della loro

eliminazione totale o parziale.

32 I residui attivi eliminati in conseguenza del riaccertamento operato sulla base delle

informazioni conosciute alla data di deliberazione del rendiconto, sono inseriti nel conto del

patrimonio tra le attività per immobilizzazioni finanziarie fino al compimento dei termini di

prescrizione, oppure all’accertamento della definitiva inesigibilità.

33 I residui attivi eliminati per insussistenza o per l’eventuale intervenuta prescrizione sono

elencati in allegato al conto del bilancio. Il dirigente competente predispone apposita relazione

per motivare adeguatamente le ragioni che hanno condotto alla maturazione della prescrizione.

Rimane fermo l’obbligo di attivare ogni possibile azione finalizzata ad adottare le soluzioni

organizzative necessarie per evitare il ripetersi delle suddette fattispecie.

Riscossione e versamento

34 L’entrata è riscossa a seguito del materiale introito delle somme corrisposte dai debitori agli

incaricati ad esigere, interni o esterni.

35 I versamenti eseguiti dal concessionario, in forza di uno specifico patto contrattuale, prima

della scadenza di legge, in acconto sulle entrate tributarie e patrimoniali assegnate in

riscossione, sono registrati definitivamente sulla pertinente risorsa di bilancio, a condizione che

non costituiscano operazioni di finanziamento

41

36 Per tutte le entrate, comunque riscosse, il servizio economico finanziario emette i relativi

ordinativi d’incasso da registrarsi in contabilità in modo concomitante con il verificarsi delle

operazioni di esercizio.

37 In nessun caso il tesoriere può rifiutare la riscossione di somme di spettanza dell’ente locale.

Per i versamenti senza ordinativi d’incasso il tesoriere deve darne immediata comunicazione al

servizio finanziario e richiedere l’emissione dell’ordinativo d’incasso

38 Le entrate sono riscosse con versamenti diretti in tesoreria o con ogni altra modalità prevista

dal regolamento di contabilità dell’ente.

Le modalità di attuazione della “riscossione” rispettano i seguenti principi:

- certezza della somma riscossa e del soggetto versante;

- certezza della data del versamento e della causale;

- registrazione cronologica dei versamenti e immodificabilità delle registrazioni stesse;

- costante verificabilità delle somme incassate e corrispondenza delle giacenze con le

scritture contabili;

- obbligo del versamento degli incassi in tesoreria entro termini definiti dal regolamento di

contabilità, non superiori ai 15 giorni lavorativi;

- divieto di diverso utilizzo delle somme giacenti;

- tracciabilità delle operazioni nel caso di utilizzo di strumenti informatici anche in

riferimento all’identificazione degli operatori.

39 Per ciascuno dei servizi interessati, con apposito provvedimento del responsabile del servizio,

viene individuato l’incaricato speciale della riscossione che attende a tale compito sotto la

vigilanza del responsabile del servizio ed assume la figura di agente contabile. Egli è soggetto

alla giurisdizione della Corte dei conti, alla quale deve rendere il conto giudiziale, previa

formale parificazione, per il tramite dell’Amministrazione di appartenenza, che vi provvede

entro 60 giorni dall’approvazione del rendiconto della gestione insieme con la trasmissione del

conto del tesoriere. Agli stessi obblighi sono sottoposti tutti coloro che, anche senza legale

autorizzazione, si ingeriscono di fatto negli incarichi attribuiti agli agenti anzidetti.

40 L’operazione di “parificazione” consiste nella verifica dell’avvenuto rispetto delle norme

previste dall’ordinamento e dal regolamento di contabilità dell’ente e nella corrispondenza delle

risultanze del rendiconto con quelle della contabilità dell’ente.

41 Gli incaricati speciali devono tenere un registro giornaliero delle riscossioni e versare all’Ente

gli introiti riscossi secondo la cadenza fissata dal regolamento di contabilità.. Il regolamento di

contabilità disciplina le modalità di esercizio del riscontro contabile e le modalità di riscossione

e successivo versamento in tesoreria delle entrate a mezzo incaricati speciali.

42 Non è possibile l’utilizzo, in termini di cassa, anche se temporaneo, di entrate per ordinare e

pagare spese di qualsiasi genere o natura.

43 La gestione delle entrate è ispirata ai principi di correttezza e osservanza delle regole contabili e

comporta l’adozione delle soluzioni più idonee per garantire la riscossione delle entrate

programmate.

Effettuazione della spesa - criteri generali dell’impegno

42

44 L’attivazione del procedimento di spesa avviene nel rispetto degli stanziamenti contenuti nel

sistema di bilancio che assumono, riguardo alla spesa da sostenere, valenza autorizzatoria con

riferimento alla collocazione funzionale, alla natura economica dei fattori produttivi ed al

collegamento con i progetti e programmi dell’ente.

La determinazione a contrattare o altro atto di autorizzazione all’assunzione della spesa è, salvo

le eccezioni previste dall’ordinamento, il primo momento di attivazione del procedimento.

Esso deve contenere tutti gli elementi necessari per evidenziarne la legittimità, il collegamento

con gli aspetti programmatici dell’attività posta in essere, la correttezza ed economicità

dell’azione da svolgere.

Durante la gestione possono essere prenotati impegni relativi a procedure in via di

espletamento.

45 Alla preventiva copertura finanziaria soggiacciono anche le spese economali mentre per i lavori

o le forniture valutati per somma urgenza, anche se disposti senza la preventiva determina di

impegno, l’atto a sanatoria va adottato entro il termine decadenziale di trenta giorni, a meno di

un termine più breve qualora l’ordinazione sia stata fatta durante il mese di dicembre, nel qual

caso l’atto di impegno va adottato entro il 31 dicembre.

46 Gli elementi costitutivi dell’impegno, salve le deroghe stabilite dalla legge, sono:

(a) l’evidenza della somma da pagare;

(b) il soggetto creditore;

(c) la ragione del debito;

(d) la specificazione del vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio.

Il responsabile che adotta l’atto di impegno deve assicurare la verifica della coerenza

dell’operazione con il sistema delle poste di bilancio che l’autorizzano nonchè della legittimità

nei riguardi della corretta applicazione delle norme dell’ordinamento finanziario e contabile.

Successivamente e contestualmente all’ordinazione della prestazione, il responsabile del

servizio comunica al terzo interessato l’impegno e la copertura finanziaria richiedendo che la

relativa fattura contenga tali indicazioni.

47 L’atto di impegno di spesa si perfeziona con la registrazione di tutti gli elementi costitutivi

dell’impegno nel corrispondente stanziamento e con la conseguente apposizione, da parte del

responsabile del servizio finanziario, del visto di regolarità contabile attestante la copertura

finanziaria.

48 La competenza ad adottare i provvedimenti che comportano impegno di spesa è, di norma, dei

responsabili dei servizi cui è attribuito il procedimento di gestione dei singoli interventi e/o

servizi o funzioni del bilancio, che vi provvedono con propria determinazione.

49 In tutti i casi di espressa e tassativa previsione legislativa e statutaria di poteri di spesa conferiti

ad uno degli organi di governo monocratici o collegiali dell’ente, questi adotta l’atto di propria

competenza disponendo, altresì, sul corrispondente stanziamento l’impegno, che deve avere le

caratteristiche indicate nel precedente punto 46.

50 Nei casi di rapporto obbligatorio insorto per atto unilaterale di promessa di erogazione di

43

somme (liberalità, sostegni, contributi), l’impegno può considerarsi perfezionato con

l’esecutività del provvedimento di spesa, salvo l’accertamento delle condizioni per la

successiva erogazione.

51 Le somme iscritte tra le spese di competenza che non hanno formato oggetto di provvedimento

di spesa, appositivo di vincolo sulle previsioni di bilancio, entro il termine dell’esercizio e

quelle di cui al punto precedente, salvo i casi di cui ai punti da 55 a 62 che seguono,

costituiscono economie della previsione di bilancio alla quale erano riferiti ed a tale titolo

concorrono a determinare il risultato della gestione.

52 Gli atti di impegno relativi a trasferimenti a specifica destinazione ad organismi partecipati

devono prevedere l’obbligo di rendicontare il loro corretto utilizzo.

Prenotazione d’impegno

53 La determinazione a contrattare contiene, oltre alla modalità di scelta del contraente, la

prenotazione della spesa necessaria che consiste nell’apposizione di un vincolo provvisorio di

indisponibilità delle relative somme sul corrispondente stanziamento

Agli effetti contabili, la prenotazione di spesa si trasforma in impegno sullo stanziamento a

seguito di adozione della determina di aggiudicazione.

54 Nel caso di contratti di fornitura di beni e servizi o di contratti di appalto di lavori pubblici

l’impegno di spesa si intende assunto per l’intero ammontare dell’obbligazione pecuniaria

perfezionata contrattualmente e le somme non ancora pagate al termine dell’esercizio

confluiscono tra i residui passivi della gestione di competenza anche qualora la prestazione

contrattuale non sia ancora stata eseguita in tutto od in parte e tale circostanza non costituisce

causa di risoluzione contrattuale.

55 Nel caso in cui la prenotazione di impegno non sia seguita nell’esercizio dal bando di gara, essa

decade e la somma relativa costituisce economia. Nel caso in cui al termine dell’esercizio la

gara non si sia conclusa, la prenotazione d’impegno si tramuta in impegno.

È tuttavia possibile che la prenotazione di impegno sia assunta a valere sull’esercizio nel quale

sarà prevedibilmente conclusa la gara, annotando l’onere nel bilancio pluriennale.

Impegni automatici

56 Non sono soggette a previa adozione di provvedimento di spesa, considerandosi impegnate

automaticamente con la deliberazione di approvazione del bilancio o successive variazioni, le

spese per:

(a) obbligazioni giuridicamente perfezionate negli esercizi precedenti, per le quote gravanti

sull’esercizio;

(b) trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e relativi oneri

riflessi, di competenza dell’anno;

(c) rate di competenza dell’anno per l’ammortamento dei mutui e dei prestiti concessi o

contratti;

(d) interessi di preammortamento e ulteriori oneri accessori collegati ai mutui contratti o

44

concessi;

(e) oneri derivanti da contratti o da disposizioni di legge.

57 Per consentire il rispetto degli equilibri economico-finanziari del bilancio sono accantonate ,

con apposita determinazione, le risorse finanziarie occorrenti per la copertura degli oneri

afferenti l’esercizio, riguardanti il contratto di lavoro del personale scaduto e non rinnovato,

nella misura prudenzialmente prevedibile e con preciso riferimento al personale avente diritto.

Sono altresì accantonate le risorse finanziarie occorrenti per la copertura, nell’esercizio in fase

di chiusura, degli oneri riguardanti le competenze accessorie del personale maturate in

relazione all’anno stesso e la cui liquidazione è rinviata all’anno successivo.

58 L’onere relativo al personale dipendente a tempo indeterminato, facente parte dei ruoli

organici dell’ente, dovrà essere interamente iscritto a bilancio e rilevato nel relativo

intervento di spesa anche se comandato, avvalso o comunque utilizzato da altra

struttura, ancorchè direttamente pagato da quest’ultima.In questi casi sarà rilevato in

entrata il relativo rimborso nel Titolo III del bilancio.

Impegni impropri (per spese in c/capitale o correlate ad entrate vincolate)

59 Non sono soggette ad adozione di provvedimento autorizzativo della spesa entro il termine

dell’esercizio, potendosi riportare tra i residui passivi dell’ente le spese atte a garantire il

regime del vincolo di destinazione o di scopo delle entrate accertate in base alle norme

dell’ordinamento contabile e finanziario.

60 Per le anticipazioni di tesoreria, l’impegno è assunto in misura corrispondente all’ammontare

massimo dell’anticipazione utilizzata nell’esercizio finanziario di riferimento.

45

61 Per le spese relative ai servizi conto terzi, l’impegno è correlato agli equivalenti accertamenti di

entrata. Le spese da servizi conto terzi devono essere limitate a quelle strettamente previste

dall’ordinamento finanziario e contabile, con responsabilità del servizio finanziario sulla

corretta imputazione. Ad ogni impegno di spesa consegue, automaticamente, accertamento di

entrata di pari ammontare.

L’eventuale eccezionale diminuzione o cancellazione di residui passivi riguardanti le spese per

conto terzi deve corrispondere con uguale diminuzione o cancellazione di correlati residui attivi

delle entrate per conto terzi. In caso di mancata corrispondenza di tali importi dovranno esserne

adeguatamente motivate le differenze e, nel caso di saldo negativo, si dovrà attuare quanto

previsto dal precedente punto 25 del presente principio contabile.

Impegni pluriennali

62 Le spese pluriennali, ovvero le quote di dette spese da imputare su più anni, sono assumibili nei

limiti dello stanziamento di ogni singolo intervento iscritto nel bilancio pluriennale. Gli

impegni assunti in forza di norme di legge o di contratti o di atti amministrativi esecutivi che

estendono i loro effetti in più esercizi, permangono per ciascuno degli esercizi futuri del

bilancio pluriennale.

63 Della presenza di impegni pluriennali che per la loro particolare natura hanno durata superiore

a quella del bilancio pluriennale, oppure che iniziano dopo il periodo considerato dal bilancio

pluriennale, dovrà obbligatoriamente tenersi conto nella formazione dei bilanci degli anni

successivi, rispettivamente per il periodo residuale e per il periodo successivo. Essi sono

connessi alla sussistenza dei presupposti dei quali dare atto nei provvedimenti di prenotazione

di impegno e di costituzione del vincolo di destinazione relativi.

Per tali ultime spese, l’impegno annuale deve intendersi già assunto e valevole fino alla

scadenza o revoca della convenzione o del contratto. Il responsabile del servizio economico

finanziario è tenuto a rilasciare la prescritta attestazione di copertura finanziaria e ad annotare

in particolari evidenze contabili gli impegni pluriennali assunti, avendo cura di riportarli

annualmente nei competenti interventi di spesa.

64 In nessun caso è possibile garantire la copertura finanziaria di spese relative all’anno di

competenza, ancorché da pagare negli anni successivi, con impegni pluriennali a valere sugli

esercizi futuri.

Attestazione di copertura finanziaria, visto e parere di regolarità contabile

65 Qualsiasi provvedimento che comporta, nell’anno in corso ed in quelli successivi, impegno di

spesa o altri aspetti finanziari, è sottoposto al parere di regolarità contabile del responsabile del

servizio finanziario.

I provvedimenti che comportano aspetti economico-patrimoniali devono evidenziare le

conseguenze sulle rispettive voci del conto economico o del conto del patrimonio,

dell’esercizio in corso e di quelli successivi.

Il parere di regolarità contabile dovrà tener conto, in particolare, delle conseguenze rilevanti in

termini di mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali.

66 Le verifiche da effettuare ai fini del rilascio del parere di regolarità contabile devono riguardare

in particolare:

a) il rispetto delle competenze proprie degli organi che adottano i provvedimenti;

46

b) la verifica della sussistenza del parere di regolarità tecnica rilasciato dal soggetto

competente;

c) il corretto riferimento della spesa alla previsione di bilancio annuale, ai programmi e

progetti del bilancio pluriennale e, ove adottato, al piano esecutivo di gestione;

Il regolamento di contabilità può prevedere ulteriori verifiche da effettuare per il rilascio del

parere, come l’osservanza della normativa in materia fiscale.

67 Il responsabile del servizio finanziario ha l’obbligo di monitorare, con. assiduità, gli equilibri

finanziari di bilancio.

68 La copertura finanziaria è attestata dal responsabile del servizio finanziario con riferimento ai

corrispondenti stanziamenti di bilancio, per la competenza dell’anno, e del bilancio pluriennale

per le spese in tutto o in parte a carico di esercizi successivi e garantisce l’effettiva disponibilità

sul competente stanziamento

69 Gli impegni di spesa sono limitati ai servizi espressamente previsti dalla legge, qualora l’ultimo

rendiconto deliberato rechi l’indicazione di debiti fuori bilancio o presenti un disavanzo di

amministrazione, fino all’avvenuta adozione dei provvedimenti consiliari, rispettivamente, di

riconoscimento e finanziamento dei debiti fuori bilancio o di ripiano del disavanzo.

70 Per le spese finanziate con entrate aventi vincolo di destinazione l’attestazione di copertura

finanziaria è resa nei limiti del correlato accertamento di entrata.

71 Nelle proposte di deliberazioni che comportano impegno di spesa, la copertura finanziaria è

attestata dal responsabile del servizio economico finanziario in sede di parere di regolarità

contabile. Nei casi previsti al precedente punto 49, l’impegno sul corrispondente stanziamento

viene assunto con il medesimo provvedimento dell’organo che si perfeziona con l’acquisita

esecutività dell’atto.

72 Il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria apposto dal responsabile del

servizio finanziario si limita alla verifica della effettiva disponibilità delle risorse impegnate e

agli altri controlli indicati nel precedente punto 66. Ogni altra forma di verifica della legittimità

degli atti compete ai soggetti che li hanno emanati.

73 Il parere di regolarità contabile è obbligatorio e può essere favorevole o non favorevole; in

quest’ultimo caso deve essere indicata anche una idonea motivazione. Se la Giunta o il

Consiglio deliberano pur in presenza di un parere di regolarità contabile con esito negativo,

devono indicare nella deliberazione i motivi della scelta della quale assumono tutta la

responsabilità

Inammissibilità e improcedibilità delle deliberazioni

74 La materia dell’inammissibilità e della improcedibilità di proposte modificative della relazione

previsionale e programmatica deve essere necessariamente prevista nel regolamento di

contabilità dell’ente, in osservanza di esplicita prescrizione normativa.

Comunque, detti vizi di legittimità delle proposte si configurano, in relazione alla necessaria

disciplina regolamentare, nel caso in cui contengano una o più delle seguenti incoerenze con

47

la relazione previsionale e programmatica:

(a) contrasto con le finalità dei programmi e dei progetti contenuti nella relazione previsionale

e programmatica;

(b) mancanza di compatibilità con le previsioni delle risorse finanziarie destinate alla spesa

corrente o di investimento nella relazione previsionale e programmatica;

(c) mancanza di compatibilità con le previsioni dei mezzi finanziari e delle fonti di

finanziamento dei programmi e dei progetti della relazione previsionale programmatica;

(d) mancanza di compatibilità con le risorse umane e strumentali destinate a ciascun

programma e progetto.

Riaccertamento degli impegni riportati a residui

75 Ove non diversamente disposto da regolamento dell’ente, la competenza ad eseguire le

operazioni di riaccertamento dei residui passivi è attribuita ai responsabili dei servizi, ognuno

per gli stanziamenti di spesa attribuiti alla propria competenza gestionale.

76 Le condizioni necessarie al riaccertamento degli impegni riportati a residui devono essere

costantemente verificate dai responsabili dei servizi competenti i quali comunicano al

responsabile del servizio finanziario non solo i risultati delle verifiche effettuate, ma anche i

tempi e le eventuali problematiche in ordine allo smaltimento dei residui stessi.

77 La verifica del permanere o meno delle posizioni debitorie effettive o di impegni riportati a

residui passivi pur in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate, in forza delle

disposizioni ordinamentali, deve essere eseguita annualmente, prima della deliberazione del

rendiconto, ai fini della revisione del mantenimento, in tutto o in parte, delle poste impegnate

giuridicamente o contabilmente negli anni precedenti e riportate a residuo.

78 Le operazioni di revisione conducono al riaccertamento delle posizioni debitorie effettive o

mantenute contabilmente a termini dell’ordinamento finanziario e contabile ed all’eventuale

eliminazione, totale o parziale, dei residui passivi riconosciuti insussistenti o prescritti

79 Nel caso in cui l’eliminazione o la riduzione del residuo passivo riguardasse una spesa avente

vincolo di destinazione, l’economia conseguente manterrà, per il medesimo ammontare, lo

stesso vincolo applicato all’avanzo di amministrazione.

Tale quota di avanzo è immediatamente applicabile al bilancio dell’esercizio successivo.

Liquidazione

80 La liquidazione consiste nella puntuale determinazione della somma dovuta al creditore , per

una determinata ragione, corrispondente ad una spesa che è stata legittimamente posta a carico

del bilancio e regolarmente impegnata.

81 La competenza ad eseguire la liquidazione della spesa e ad adottare i relativi atti è attribuita

esclusivamente al responsabile del servizio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa.

48

Il responsabile del servizio competente nella fase di liquidazione

verifica la completezza della documentazione prodotta e della idoneità della stessa a

comprovare il diritto del creditore. In particolare, deve essere verificato che:

(a) i documenti di spesa prodotti sono conformi alla legge, comprese quelle di natura fiscale,

formalmente e sostanzialmente corretti;

(b) le prestazioni eseguite o le forniture di cui si è preso carico rispondono ai requisiti

quantitativi e qualitativi, ai termini e alle altre condizioni pattuite;

(c) l’obbligazione è esigibile, in quanto non sospesa da termine o condizione.

82 La competenza ad eseguire i controlli ed i riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti

di liquidazione è attribuita al responsabile del servizio finanziario o agli altri responsabili

individuati nell’ambito dell’articolazione organizzativa del servizio finanziario.

Ordinazione

83 L’ordinazione consiste nella disposizione impartita al Tesoriere di provvedere al pagamento ad

un soggetto specificato.

L’atto che contiene l’ordinazione è detto mandato di pagamento e deve contenere tutti gli

elementi informativi previsti dall’ordinamento e da eventuali altre disposizioni normative e

regolamentari. È possibile emettere mandati di pagamento plurimi su diversi stanziamenti, se

lo prevede il regolamento di contabilità, a norma di legge.

La competenza a sottoscrivere i mandati di pagamento va individuata dal regolamento di

contabilità in relazione all’esigenza di garantire correttezza, funzionalità ed efficienza

gestionale.

Il controllo, la contabilizzazione e la trasmissione al tesoriere dei mandati di pagamento sono

sempre di competenza del servizio finanziario.

Pagamento

84 Con il pagamento, che è la fase finale del procedimento di erogazione della spesa, il tesoriere

dà esecuzione all’ordine contenuto nel mandato di pagamento effettuando i controlli di

capienza dei rispettivi interventi stanziati nel bilancio) con le modalità indicate nei mandati

stessi e nel rispetto delle norme regolamentari e della convenzione di tesoreria.

85 Al termine dell’esercizio, i mandati non estinti vanno commutati dal tesoriere in assegni postali

localizzati o altri mezzi equipollenti offerti dal sistema bancario o postale, al fine di rendere

possibile al 31 dicembre di ciascun anno la parificazione dei mandati emessi dall’ente con

quelli pagati dal tesoriere.

86 Nei casi espressamente previsti dalla legge è possibile che il tesoriere provveda direttamente al

pagamento di somme prima dell’emissione del mandato da parte dell’ente; ciò può avvenire

solamente nelle fattispecie previste dalla legge e, in ogni caso, l’ente emette il mandato ai fini

della regolarizzazione entro quindici giorni e comunque entro la fine del mese in corso.

87 Le attività gestionali e contabili sono improntate al principio dell’efficienza e della celerità del

procedimento di spesa tenuto conto anche della normativa in tema di interessi moratori per

ritardati pagamenti.

88 Il servizio di economato è istituito dal regolamento di contabilità che ne prevede

l’articolazione e le modalità di gestione in relazione alla struttura organizzativa dell’ente, alle

tipologie e all’entità delle spese effettuabili, nonché all’esigenza imprescindibile di

49

funzionalità ed efficienza.

I fondi anticipati all’economo per l’espletamento delle proprie attività devono essere restituiti,

per la parte non spesa, entro la fine dell’esercizio al fine di consentire la corretta

contabilizzazione delle spese effettuate.

L’economo, così come gli altri agenti contabili, sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei

conti secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti.

Rilevazioni contabili

89 Le rilevazioni contabili, attuate in relazione a quanto disposto dal regolamento di contabilità

dell’ente, devono essere tenute nel rispetto dei seguenti principi:

cronologia delle registrazioni;

inalterabilità delle scritture ed evidenza delle successive eventuali rettifiche;

sicurezza della conservazione dei dati;

tempestività delle rilevazioni in relazione ai fatti gestionali cui si riferiscono;

collegabilità delle registrazioni contabili con gli atti amministrativi e gestionali che li

hanno generati;

tracciabilità delle operazioni se rilevate con supporto informatico.

Le rilevazioni delle transazioni di carattere finanziario assicurano la corretta tenuta delle

scritture in relazione a tutti i momenti di attuazione delle entrate e delle spese previsti

dall’ordinamento e devono consentire l’applicazione sia nelle scritture dell’ente che sui

documenti contabili prodotti:

delle codifiche previste dalla modulistica definita dall’ordinamento;

di tutti i codici necessari per assicurare la rilevazione centralizzata dei flussi di finanza

pubblica in vigore.

La rilevazione dei fatti di gestione sotto il profilo economico-patrimoniale viene attuata, in

relazione a quanto stabilito dal regolamento di contabilità dell’ente, in modo da assicurare:

la corretta definizione della competenza economica dei proventi, ricavi e costi di esercizio;

il collegamento delle rilevazioni, definite nei loro aspetti economici e patrimoniali, con le

corrispondenti rilevazioni finanziarie al fine di rendere possibile, in sede di rendiconto, la

conciliazione dei risultati ottenuti;

la classificazione dei fatti gestionali mediante l’utilizzo di un piano dei conti articolato, in

via minimale, in modo da supportare, direttamente, le classificazioni di rendicontazione

previste dall’ordinamento;

il collegamento delle scritture contabili per consentire il costante aggiornamento e la regolare

tenuta dei registri relativi alla gestione del patrimonio;

la rilevazione del valore contabile dei singoli cespiti ammortizzabili con l’evidenza delle

successive componenti relative a mutamenti di valore (ampliamenti, manutenzioni

straordinarie, ecc.). 50

Debiti fuori bilancio - Quadro di riferimento

90 Il tema dei debiti fuori bilancio è sempre stato affrontato dal legislatore (da ultimo dall’art.194

del Testo Unico delle leggi sugli enti locali, approvato con D. Lgs. 18 agosto 2000, n.267 e

successive modifiche ed integrazioni, d’ora in poi TUEL) in relazione alle modalità di

riconoscimento da parte dell’ente locale del debito senza che si possa rinvenire nella

legislazione una precisa nozione della fattispecie.

L’elaborazione dottrinale e le pronunce giurisprudenziali conducono a considerare il debito

fuori bilancio quale obbligazione pecuniaria riferibile all’ente, assunta in violazione delle

norme di contabilità pubblica che riguardano la fase della spesa ed in particolare di quelle che

disciplinano l’assunzione di impegni di spesa.

La contabilità pubblica disciplina in modo analitico il procedimento di spesa affinché l’azione

della P.A. sia funzionalizzata al fine di garantire alla collettività che essa sarà svolta nel rispetto

del principio di legalità.

Appare a questo riguardo fondamentale il riferimento agli articoli 151 e 191 del TUEL recanti

rispettivamente “Principi in materia di contabilità” e “Regole per l’assunzione di impegni e per

l’effettuazione delle spese”.

Il bilancio nel quadro normativo è strumento attribuito alla competenza deliberativa del

Consiglio per definire l’indirizzo, governare e autorizzare l’attività di gestione. Strumento

primario a disposizione del Consiglio per esprimere le competenze proprie di indirizzo e

controllo politico-amministrativo.

La locuzione “fuori bilancio” è in questo senso da intendere riferita ad una fattispecie non

considerata negli indirizzi programmatici e nelle autorizzazioni di bilancio approvate dal

Consiglio, sia a livello annuale, sia pluriennale, perfezionate dalla Giunta con la definizione ed

approvazione del Piano esecutivo di gestione.

I principi di gestione di cui al capo IV del TUEL trovano nel citato art. 191 la definizione

puntuale delle regole per l’assunzione di impegni con la previsione normativa che gli enti

possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente

intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione di copertura finanziaria del

responsabile del servizio economico finanziario.

Anche il D.Lgs 12.4.2006, n. 170 recante “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di

armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell’art. 1 della legge 5.06.2003, n. 131” all’art.

13 ribadisce il sistema della programmazione finanziaria e della rendicontazione definendo che

il sistema di bilancio degli enti locali costituisce lo strumento essenziale per il processo di

programmazione, gestione e rendicontazione. L’art. 22 del medesimo D.Lgs. 170 disciplina

l’assunzione degli impegni e l’effettuazione delle spese e al terzo comma prevede che, nel caso

in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione di questa disciplina, il rapporto

obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato fornitore e

l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura, fatto salvo il

possibile riconoscimento del debito, da parte dell'ente, quale debito fuori bilancio; fattispecie

eccezionale, normativamente disciplinata, che si colloca al di fuori del sistema di bilancio,

autorizzatorio e finanziario. 51

Principi

91 Il debito fuori bilancio rappresenta un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una

determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i

procedimenti di spesa degli enti locali.

92 L’art. 194 del TUEL disciplina l’ambito e le procedure per riconoscere la legittimità dei debiti

fuori bilancio individuando le tipologie per le quali è resa possibile l’imputazione dell’insorto

obbligo in capo all’ente con l’adozione di apposita deliberazione del Consiglio.

Le situazioni di debito per acquisizione di beni e servizi sorte in violazione dei commi 1, 2, e 3

dell’art. 191 del TUEL non possono essere riconosciute in quanto non riconducibili al sistema

di bilancio dell’ente, con la conseguenza che per esse si dovrà configurare un rapporto

obbligatorio diretto tra il privato creditore e il pubblico funzionario e/o amministratore che

risulta responsabile del debito insorto a carico dell’ente.

Il rapporto obbligatorio si estende, per le esecuzioni reiterate e continuative, a coloro che

hanno consentito le singole prestazioni.

Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o

imprevedibile, l’ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata, a pena di decadenza, entro

trenta giorni o comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non è scaduto il

predetto termine (art. 191, comma 3, TUEL).

93 La norma di cui all’art. 194 del Testo unico degli enti locali introduce una elencazione

tassativa dei casi in cui sia possibile riconoscere la legittimità di debiti non previsti in sede di

programmazione annuale e di bilancio.

La disciplina legislativa di cui al capo IV del TUEL, in quanto finalizzata alla migliore

applicazione, in materia di gestione degli enti locali, dei principi di veridicità, trasparenza ed

equilibrio di bilancio, obbliga i singoli enti, in presenza di tutti i presupposti disciplinati dalla

norma, ad adottare con tempestività i provvedimenti di riconoscimento dei debiti fuori

bilancio, onde evitare, la formazione di ulteriori oneri aggiuntivi a carico dell’ente come

eventuali interessi o spese di giustizia.

La mancata tempestiva adozione degli atti amministrativi necessari è astrattamente idonea a

generare responsabilità per funzionari e/o amministratori.

94 I principi generali dell’ordinamento richiedono agli amministratori e ai funzionari degli enti

locali sia di evidenziare con tempestività le passività insorte che determinano debiti fuori

bilancio, sia di adottare tempestivamente e contestualmente gli atti necessari a riportare in

equilibrio la gestione modificando, se necessario, le priorità in ordine alle spese già deliberate

per assicurare la copertura di debiti fuori bilancio insorti.

95 Al fine di garantire la necessaria tempestività nell’adozione dei provvedimenti necessari di

riequilibrio e copertura dei debiti fuori bilancio l’ufficio competente deve operare un

controllo concomitante e costante della situazione gestionale, non limitandosi a operare alle

scadenze previste dall’ art. 193 del TUEL, che costituisce momento di controllo obbligatorio

da garantire in ogni caso indipendentemente dal verificarsi di situazioni di disequilibrio o di

formazione di debiti fuori bilancio.

Il principio dell’economicità della gestione richiede che le verifiche previste dall’art. 193

dell’ordinamento siano immediatamente effettuate, evitando la maturazione di interessi e

penalità a carico dell’ente.

Il funzionario e/o l’amministratore che sia a conoscenza dell’esistenza di una possibile

52

situazione di debito fuori bilancio è tenuto a informare con immediatezza il responsabile del

servizio economico finanziario che deve attivare il procedimento previsto dalla legge senza

ritardo.

Nel caso di pagamenti effettuati direttamente dal Tesoriere a seguito di procedure esecutive,

l’ente deve immediatamente provvedere al riconoscimento e finanziamento del debito e alla

regolarizzazione del pagamento avvenuto.

Tale procedura non costituisce peraltro impedimento all’attivazione delle azioni a tutela

dell’ente.

In sede di ricognizione dello stato di attuazione dei programmi di cui alla relazione

previsionale e programmatica e in sede di accertamento degli equilibri generali di bilancio

occorre comunque verificare l’eventuale esistenza di debiti fuori bilancio.

La quantificazione dell’utilità apportata è corredata, ove ne ricorrano i presupposti,

dall’individuazione delle carenze organizzative o delle altre cause che hanno condotto al

verificarsi del debito.

96 L’art. 194 del TUEL è norma di carattere eccezionale e non consente di effettuare spese in

difformità dai procedimenti disciplinati dalla legge, ma è finalizzata a ricondurre nei casi

previsti e tipici, particolari tipologie di spesa nel sistema di bilancio.

Il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio sulla base dell’art. 194 del TUEL è

atto dovuto e vincolato per l’ente e deve assicurare in tutti i casi in cui sia possibile

l’imputazione della spesa all’esercizio in cui il debito è sorto.

Tale adempimento deve essere realizzato previa idonea istruttoria che, in relazione a ciascun

debito, evidenzi le modalità di insorgenza, di quantificazione e le questioni giuridiche che vi

sono sottese.

97 La funzione della delibera del Consiglio di riconoscimento del debito fuori bilancio è diretta ad

accertare se il debito rientri in una delle tipologie individuate dall’art. 194 del TUEL e quindi a

ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, individuando contestualmente

le risorse effettivamente disponibili per farvi fronte.

98 Il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ascrivibili alla lettera (e) dell’art.

194 del TUEL comporta l’accertamento della sussistenza non solo dell’elemento dell’utilità

pubblica, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, ma

anche quello dell’arricchimento senza giusta causa.

Ai fini del riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ascrivibili alla lettera e)

dell’art. 194 del TUEL la sussistenza dell’utilità conseguita va valutata in relazione alla

realizzazione dei vantaggi economici corrispondenti agli interessi istituzionali dell’ente. Sono

comunque da qualificarsi utili e vantaggiose le spese specificatamente previste per legge.

L’arricchimento corrisponde alla diminuzione patrimoniale sofferta senza giusta causa dal

soggetto privato e terzo che va indennizzato nei limiti dell’arricchimento ottenuto dall’ente

99 Per il finanziamento dei debiti fuori bilancio dei quali sia riconosciuta la legittimità con

deliberazione consiliare adottata ai sensi dell’art. 194, primo comma e 193, terzo comma, del

TUEL possono essere utilizzate le seguenti risorse nell’ordine di priorità indicato : a)

riduzione di spese correnti o utilizzo di nuove entrate; b) applicazione dell’eventuale avanzo di

amministrazione disponibile; c) utilizzo di disponibilità derivanti dall’adozione di un piano

triennale di riequilibrio di cui all’art. 193 comma 3; d) vendita di beni del patrimonio

disponibile; e) contrazione di mutuo passivo esclusivamente per spese di investimento.

I debiti fuori bilancio sono finanziabili con il ricorso ad indebitamento nei limiti delle

tipologie di spesa d’investimento indicate nell’art. 3, commi 18 e 19 della legge 24/12/2003,

53

n.350 (Legge finanziaria 2004) che ha rimodulato le categorie di spesa da considerarsi quali

investimenti ai fini della finanziabilità con il ricorso all’indebitamento.

100 In sede di riaccertamento dei residui ai sensi dell’art. 228, comma 3, del TUEL non può essere

effettuata una rettifica in aumento dei residui passivi in base all’erroneo presupposto che

l’entità della spesa non era prevedibile con certezza al momento dell’ assunzione dell’impegno

iniziale.

Ogni comportamento difforme comporterebbe il riconoscimento di debito fuori bilancio al di

fuori della procedura prevista dall’art. 194 del TUEL e costituirebbe grave irregolarità

contabile.

101 Nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva il significato del provvedimento del Consiglio

non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già esiste, ma di ricondurre al sistema

di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.

102 Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva

non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità

dell’impugnazione.

Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori

impugnazioni ove possibili e opportune.

103 Nel caso di sentenza esecutiva al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per

l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti decorrenti dalla notifica del titolo

esecutivo, la convocazione del Consiglio per l’adozione delle misure di riequilibrio deve

essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei

termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente.

104 Gli accordi transattivi non sono previsti tra le ipotesi tassative elencate all’articolo 194 del

TUEL e non sono equiparabili alle sentenze esecutive di cui alla lettera a) del comma 1 del

citato articolo.

La fattispecie degli accordi transattivi non può essere ricondotta al concetto di debito fuori

bilancio sotteso alla disciplina in argomento. Gli accordi transattivi presuppongono la

decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte per cui è possibile per l’Ente

definire tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi dell’adempimento.

Tale decisione è assunta sulla base di una motivata analisi di convenienza per l’ente di

addivenire alla conclusione dell’accordo.

105 E’ opportuno che l’ente, in sede di programmazione, per garantire il mantenimento

dell’equilibrio del bilancio nel tempo, istituisca appositi stanziamenti per affrontare l’onere

connesso a possibili situazioni debitorie fuori bilancio.

Peraltro anche nel caso in cui l’ente abbia previsto nel bilancio un apposito stanziamento per

accantonare risorse in vista di dover fare fronte a possibili debiti fuori bilancio sussiste sempre

l’obbligo di attivare la procedura consiliare di riconoscimento della legittimità del debito

insorto ai sensi dell’art. 194 del TUEL.

106 Il debito riconoscibile di cui alla lettera c) dell’art. 194 comma 1, del TUEL è quello derivante

da ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali,

delle sole società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali.

Il termine ricapitalizzazione identifica un’azione specifica, di ricostituzione del capitale

54

deliberato dai soci per la costituzione della società, normativamente disciplinata e non è

suscettibile di interpretazione estensiva ad altre fattispecie di ripianamento di perdite

d’esercizio.

La posizione debitoria non è riconoscibile nel caso di società di capitali non costituite per

l’esercizio di servizi pubblici.

107 La formulazione della lettera c) dell’art. 194 del TUEL comporta che può essere riconosciuta la

tipologia di debito fuori bilancio ivi prevista soltanto laddove la reintegrazione del capitale

sociale della società di cui l’Ente possiede una quota avvenga nelle forme e nei limiti della

disciplina di cui al codice civile o di altre norme speciali cui il legislatore fa espresso rinvio.

Il riconoscimento del debito deve prevedere anche una valutazione sulla progettazione e

organizzazione dei controlli interni che devono ricomprendere il controllo sugli organismi

partecipati e l’organizzazione del monitoraggio sull’andamento gestionale dei medesimi

108 In occasione di contratti di prestazione d’opera intellettuale l’ente deve determinare

compiutamente, anche in fasi successive temporalmente, l’ammontare del compenso (esempio

gli incarichi per assistenza legale) al fine di evitare la maturazione di oneri a carico del bilancio

non coperti dall’impegno di spesa inizialmente assunto. Il regolamento di contabilità dell’ente

potrà disciplinare l’assunzione di ulteriore impegno, per spese eccedenti l’impegno originario,

dovute a cause sopravvenute ed imprevedibili.

. 55

56

Ministero dell’interno

OSSERVATORIO PER LA FINANZA E LA CONTABILITÀ DEGLI ENTI LOCALI

PRINCIPIO CONTABILE N. 3 PER GLI ENTI LOCALI

IL RENDICONTO DEGLI ENTI LOCALI

Testo approvato dall’Osservatorio - 2009

57

QUADRO GIURIDICO DI RIFERIMENTO

1. Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali all’art. 42 attribuisce al Consiglio la

competenza per l’approvazione dell’atto fondamentale relativo al rendiconto. All’art. 93 disciplina

la responsabilità patrimoniale per gli Amministratori e per il personale degli enti locali richiamando

in particolare gli adempimenti del Tesoriere e di ogni altro agente contabile che abbia maneggio di

pubblico denaro o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali nell’osservanza dell’obbligo

di resa del conto della loro gestione. All’art. 151, nell’ambito dei principi in materia di contabilità,

fa riferimento ai risultati di gestione rilevati anche mediante contabilità economica e dimostrati nel

rendiconto, a quest’ultimo è allegata la relazione illustrativa della Giunta. All’art. 152 richiede di

assicurare la conoscenza consolidata dei risultati globali delle gestioni relative ad enti ed organismi

costituiti per l’esercizio di funzioni e servizi. Infine il testo unico, nella parte II, dedica il titolo VI

alla dimostrazione e rilevazione dei risultati di gestione

2. In tema di rendiconto, ferme restando le attribuzioni giurisdizionali della Corte dei Conti

previste dagli artt. 226 e 233 del Tuel, la Corte stessa, ai fini del coordinamento della finanza

pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città

metropolitane, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza

dell’Italia all’Unione europea.

Ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza

pubblica, gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti

sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti una relazione sul rendiconto dell’esercizio

medesimo.

La Corte dei Conti definisce unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi

degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione di detta relazione di cui

all’articolo 1 comma 166, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, che, in ogni caso, deve dare conto

del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo

previsto in materia di indebitamento dall’art. 119, ultimo comma, della Costituzione, e di ogni grave

irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le

misure correttive segnalate dall’organo di revisione.

Le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, qualora accertino comportamenti difformi

dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano

specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure

correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del

patto di stabilità interno.

Il riesame delle situazioni pregiudicate e le conseguenti misure correttive vengono adottate

attraverso l’esercizio della discrezionalità consentita agli enti interessati, nell’ambito dei limiti

corrispondenti ai profili di irregolarità ed illegittimità accertati dalla Corte.

3. In questo quadro giuridico di riferimento è stato definito, in armonia con il documento sulle

finalità e i postulati dei principi contabili per gli enti locali e in coerenza con i principi contabili n. 1

sulla “Programmazione e previsione nel sistema di bilancio” e n. 2 sulla “Gestione nel sistema di

bilancio”, il presente principio destinato a favorire la migliore interpretazione delle norme

riguardanti il rendiconto della gestione nell’ottica di valutare i risultati raggiunti mediante l’impiego

di risorse pubbliche a beneficio di tutti gli attori coinvolti , sia i decisori a livello politico e i

responsabili dei servizi e della gestione, sia i cittadini quali destinatari delle politiche pubbliche

locali e dei servizi resi dall’ente in via diretta o indiretta

58

Finalità e fondamenti del rendiconto

4. Il rendiconto costituisce una rappresentazione articolata delle operazioni intraprese da un ente

locale. Le finalità di un rendiconto redatto con scopi generali sono quelle di “rendere conto della

gestione” e quindi di fornire informazioni sulla situazione patrimoniale e finanziaria,

sull’andamento economico e sui flussi finanziari di un ente locale. Specificamente, gli obiettivi

generali della comunicazione dell’ente locale devono essere quelli di dare informazioni utili per

evidenziare la responsabilità dell’ente per le risorse ad esso affidate e per prendere decisioni,

fornendo informazioni:

(a) sulle fonti, sulla allocazione e sull'utilizzo dei mezzi finanziari; e su come l’ente locale ha

finanziato le relative attività, ha adempiuto agli impegni ed ha fatto fronte al relativo

fabbisogno finanziario e di cassa;

(b) per la comprensione dell’andamento gestionale dell'entità in termini di costi dei servizi,

efficienza ed efficacia.

5. La comunicazione dell’ente locale deve anche fornire agli utilizzatori informazioni:

(a) indicando se le risorse sono state ottenute ed utilizzate in conformità al bilancio di previsione

redatto in conformità alle disposizioni in materia;

(b) segnalando se le risorse sono state ottenute ed usate in conformità alle disposizioni di legge ed

ai vincoli contrattuali, compresi i limiti finanziari stabiliti dalle autorità legislative competenti.

6. Il rendiconto, che si inserisce nel sistema di bilancio, deve fornire informazioni sui programmi e i

progetti realizzati e in corso di realizzazione e sull’andamento finanziario, economico e

patrimoniale dell’ente. Sotto il profilo politico-amministrativo, il rendiconto consente l’esercizio

del controllo che il Consiglio dell’ente esercita sulla Giunta quale organo esecutivo, nell’esercizio

delle prerogative di indirizzo e di controllo politico-amministrativo attribuite dall’ordinamento al

Consiglio.

7. Il rendiconto deve permettere di verificare sia la fase autorizzatoria-finanziaria attribuita al

sistema di bilancio, sia la situazione economica, finanziaria e patrimoniale dell’ente e i mutamenti

di tale situazione per effetto della gestione.

Non è sufficiente il raggiungimento dell’equilibrio finanziario complessivo per formulare un

giudizio completo sull’andamento attuale e prospettico dell’ente. L’equilibrio economico a valere

nel tempo è un obiettivo essenziale dell’ente, da verificare costantemente e da analizzare in sede di

esame ed approvazione del rendiconto della gestione.

Il rendiconto deve consentire la concreta verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi e della

realizzazione dei programmi nel rispetto degli equilibri economici e finanziari.

8. Il rendiconto deve soddisfare le esigenze degli utilizzatori del sistema di bilancio: cittadini,

consiglieri ed amministratori, organi di controllo e altri enti pubblici, dipendenti, finanziatori,

fornitori e altri creditori.

Il rendiconto, oltre a fornire informazioni di carattere economico, finanziario e patrimoniale, deve

evidenziare anche i risultati socialmente rilevanti prodotti dall’ente. A questo riguardo assume un

ruolo fondamentale la relazione al rendiconto della gestione che, oltre a fornire le informazioni

sull’andamento economico-finanziario dell’ente, deve consentire di valutare l’impatto delle

politiche locali e dei servizi dell’ente sul benessere sociale e sull’economia insediata.

Il rendiconto deve fornire agli utilizzatori le informazioni sulle risorse e sugli obblighi dell'ente

locale alla data del 31 dicembre dell’esercizio di riferimento. Queste informazioni sono finalizzate

59

a una migliore valutazione della capacità dell’ente locale di continuare ad erogare beni e servizi a

un dato livello nonché di disporre delle risorse che in futuro si renderanno necessarie per lo

svolgimento dell’attività.

9. L’ente locale deve dimostrare, con la presentazione del rendiconto della gestione, il profilo di

“accountability” raggiunto, cioè di responsabilizzazione e di capacità di rendere conto della propria

attività:

a. nel profilo interno all’ente, come capacità di introdurre e mantenere all’interno dell’ente

locale un clima organizzativo favorevole alla responsabilizzazione sull’uso delle risorse e un

alto grado di orientamento a risultati efficaci e altamente positivi dal punto di vista qualitativo;

b. nel profilo esterno, nella considerazione e valutazione delle modificazioni che l’attività di

governo e di gestione dell’ente locale produce in termini di risultati economico-patrimoniali e di

effetti sul sistema economico locale, sia sulla soddisfazione dei cittadini e sul benessere sociale

complessivo della comunità;

c. nel profilo contabile, come dimostrazione dei risultati ottenuti sulla base del sistema di

rilevazione delle azioni amministrative fondato sulla conoscenza e sul monitoraggio

dell’andamento dei costi e dei proventi dei singoli servizi e dell’attività in generale, con

corrispondente responsabilizzazione dei dirigenti e degli amministratori.

10. Il rendiconto della gestione e in particolare la relazione della Giunta, si inseriscono nel processo

di comunicazione di cui l’ente locale è soggetto attivo, come già evidenziato ai punti 26 e 27 del

documento denominato “Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali”.

11. La comunicazione istituzionale assume le caratteristiche della comunicazione di bilancio e di

rendiconto, sui servizi e sulle attività svolte e gli aspetti tipici della comunicazione economica.

Quest’ultima è indirizzata ad analizzare e informare sui livelli di efficacia ed efficienza dell’azione

amministrativa con un linguaggio adeguato chiaro e trasparente. La comunicazione economica

riguarda anche la qualità dei servizi pubblici locali al fine di promuovere e controllare il

miglioramento continuo nel tempo e la tutela dei cittadini e degli utenti.

12. Il rendiconto della gestione nel sistema del bilancio deve essere corredato da un’informativa

supplementare che faciliti la comprensione della struttura contabile. Tale informativa deve essere

contenuta nella relazione al rendiconto di gestione.

In tale relazione si darà atto dell’osservanza dei postulati del sistema di bilancio secondo i principi

contabili e, in particolare, dell’attendibilità dell’informazione fornita quale rappresentazione fedele

delle operazioni e degli eventi che si intendono rappresentare e dimostrare nel rendiconto della

gestione.

Nel contempo sarà attestata l’attendibilità e “congruità” delle entrate e delle spese, anche in

riferimento all’esigibilità dei residui attivi e all’attendibilità dei residui passivi.

Sarà data anche adeguata informazione sul numero, sull’entità e sulle ragioni che hanno determinato

l’esigenza di approvare in corso di esercizio le variazioni di bilancio, ivi compresa la variazione

generale di assestamento di cui all’art. 175, comma 8, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

L’applicazione del principio di prudenza al rendiconto della gestione deve tradursi nella regola

secondo la quale i proventi non certi nella realizzazione non devono essere conteggiati, mentre gli

oneri devono essere dimostrati e analizzati nella loro totalità, anche se non definiti in tutti gli

elementi.

13. Il rendiconto della gestione e in particolare la relazione di cui all’art. 231 del testo unico delle

leggi sull’ordinamento degli enti locali devono essere redatti con la partecipazione attiva di tutti i

responsabili dei servizi, non soltanto nell’operazione di riaccertamento dei residui attivi e passivi

ma anche nell’analisi dei risultati raggiunti, dei programmi realizzati e in corso di realizzazione,

60

nella dimostrazione dei risultati in riferimento agli indirizzi dell’ente di cui agli strumenti generali

di programmazione (piano generale di sviluppo, relazione previsionale e programmatica, piano

esecutivo di gestione ove esistente).

14. La partecipazione dei responsabili dei servizi alla redazione del rendiconto della gestione e

relativi allegati misura il grado di responsabilizzazione (accountability) della struttura dell’ente.

Nella relazione e negli allegati al rendiconto vengono presentati indicatori, parametri e misuratori

del grado di efficienza, efficacia ed economicità anche in relazione alle modalità organizzative

adottate. Informazioni dettagliate sono fornite in ordine al rispetto del patto di stabilità interno e

degli altri obiettivi di finanza pubblica.

Informazioni comparative

15. Il rendiconto deve osservare il principio della comparabilità, per determinare e analizzare gli

andamenti e gli equilibri accertati e tendenziali, sia per gli altri utilizzatori che devono essere in

grado di comparare i risultati e gli indicatori nel sistema di bilancio di diversi enti locali.

16. Devono essere fornite, per il periodo precedente, le informazioni comparative per tutti i dati

numerici inclusi nel rendiconto. Le informazioni comparative devono essere incluse nelle

informazioni di commento e descrittive contenute della relazione al rendiconto, quando ciò sia

significativo per la comprensione del rendiconto dell’esercizio di riferimento. Analoghe

informazioni comparative devono essere contenute rispetto al bilancio preventivo corrispondente. Il

confronto con i valori di previsione definitiva di competenza (art. 228 del testo unico delle leggi

sull’ordinamento degli enti locali), è necessario ai sensi di legge ma non certo sufficiente a fornire

una corretta informazione. Questo principio richiede il confronto nella relazione al rendiconto

della gestione, anche con i valori del bilancio di previsione di prima approvazione ed una esaustiva

spiegazione dei motivi che hanno determinato le eventuali variazioni.

Termine della deliberazione del rendiconto

17. La deliberazione del rendiconto è adottata nei termini fissati per legge. La competenza è

dell’organo consiliare. La legge stabilisce un termine minimo di venti giorni, da fissare nel

regolamento di ciascun ente, per porre in grado i componenti dell’organo consiliare di esaminare la

proposta della giunta. Il rispetto di tale termine appare particolarmente importante per consentire al

consiglio di disporre di un tempo adeguato per deliberare.

18. La mancata approvazione del rendiconto da parte dell’organo consiliare nei termini determina,

sino all’adempimento, la condizione di ente locale strutturalmente deficitario, assoggettato ai

controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi. L’inadempienza nella

presentazione del certificato del rendiconto, comporta la sospensione della seconda rata del

contributo ordinario dell’anno nel quale avviene l’inadempienza.

Considerazioni generali

Presentazione attendibile e conformità ai Principi contabili

19. I rendiconti devono rappresentare in modo chiaro, veritiero e corretto la situazione finanziaria,

economica e patrimoniale ed i flussi finanziari dell’ente locale. La corretta applicazione dei principi

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contabili per gli enti locali, quando necessario integrati con i principi contabili nazionali

contribuisce a fornire una presentazione attendibile.

20. Un ente locale i cui bilanci vengono redatti in conformità ai Principi contabili per gli enti locali

deve evidenziare questo fatto. I rendiconti non devono essere presentati come conformi ai Principi

contabili per gli enti locali a meno che essi non siano redatti in conformità a tutte le disposizioni dei

Principi contabili per gli enti locali.

21. Ove l’ente ritenga che la conformità ad una particolare disposizione di un principio sia

fuorviante e che perciò si renda necessario derogare ad essa, dovrà dichiarare che il rendiconto

rappresenta correttamente la situazione patrimoniale, finanziaria ed economica ed i flussi finanziari

dell’ente e che è stato redatto in modo conforme a tutti gli altri aspetti rilevanti dei principi

contabili per gli enti locali; dovrà altresì indicare:

a. il principio specifico da cui l’ente locale si è discostato, la natura della deviazione, incluso il

trattamento contabile che il principio richiederebbe, il motivo per il quale il trattamento sarebbe

nelle circostanze fuorviante e il trattamento adottato;

b. l’effetto finanziario della deviazione sul risultato netto dell’esercizio dell’ente, sull’attivo,

sul passivo, sul patrimonio netto e sui flussi finanziari di ciascun esercizio oggetto di

presentazione.

22. In ogni caso l’ente deve assicurare che il rendiconto fornisca una informativa:

(a) significativa per il processo decisionale degli utilizzatori; e

(b) attendibile in modo tale che:

- rappresenti fedelmente i risultati e la situazione patrimoniale e finanziaria dell’ente ;

- rifletta la sostanza economica degli eventi e delle operazioni e non meramente la

forma legale;

- sia neutrale, cioè libera da pregiudizi;

- sia prudente;

- sia completa in tutti gli aspetti rilevanti.

23. La qualità dell’informazione fornita nel rendiconto determina l’utilità dello stesso per

l’utilizzatore.

Struttura e contenuto

Introduzione

24. Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali disciplina al Titolo VI, parte II, la

rilevazione e dimostrazione dei risultati di gestione tramite rendiconto. Il D.P.R. 31 gennaio 1996,

n. 194 definisce gli schemi formali ed il contenuto obbligatorio dei documenti che compongono il

rendiconto, distinti per tipologia di enti.

25. Il rendiconto dell’ente locale, deve indicare se le risorse ottenute sono state utilizzate in

conformità al bilancio di previsione approvato. Il confronto tra bilancio di previsione prima che

siano state effettuate eventuali variazioni di bilancio permette di verificare il livello di attendibilità

62

del processo di programmazione e di previsione e quindi la corretta applicazione del principio

contabile n. 1 “Programmazione e previsione nel sistema di bilancio”.

26. Gli enti locali presentano all’occorrenza informazioni aggiuntive di supporto agli utenti nella

valutazione dell’andamento dell'ente con particolare riguardo alla destinazione delle risorse ed ai

risultati prodotti.

27. Il rendiconto costituisce un insieme unitario ed organico di documenti formali per la

rappresentazione dei risultati dell’attività amministrativa svolta nell’esercizio di riferimento,

considerati nei diversi aspetti finanziario, patrimoniale ed economico e fa parte, insieme ai

documenti di previsione, del Sistema di Bilancio, come definito nel documento Finalità e postulati

dei principi contabili degli enti locali. I valori di rendiconto, pertanto, devono essere confrontabili e

devono essere confrontati con quelli di previsione e costituiscono conferma e dimostrazione del

grado di attendibilità di questi ultimi, che devono essere formulati nel rispetto del principio

contabile n. 1, Programmazione e previsione nel sistema di bilancio.

28. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello rendiconto:

a)il conto del bilancio;

b)il conto economico;

c)il conto del patrimonio;

d) il prospetto di conciliazione.

29. Sono allegati al rendiconto:

a) la relazione al rendiconto della gestione dell’organo esecutivo;

b)la relazione dell’organo di revisione;

c) l’elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza;

d) la deliberazione relativa alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.

30. La dimostrazione delle risultanze d’esercizio comporta fasi operative preliminari di riscontro e

verifica , relative a:

a) riaccertamento dei residui;

b) operazioni di chiusura dell’esercizio;

c) verifica del conto degli agenti contabili ;

d) verifica e parificazione del conto del Tesoriere;

e) aggiornamento dell’inventario.

31. Il seguente principio contabile incoraggia gli enti a dotarsi di un sistema di contabilità

generale. La contabilità generale favorisce la redazione di un rendiconto redatto con scopi generali

veritiero e corretto, per quanto riguarda i prospetti di conto economico e di conto del patrimonio. La

contabilità generale, o economico-patrimoniale, è una contabilità finalizzata esclusivamente alla

informativa esterna, e come tale, non sostituisce la contabilità finanziaria né la contabilità analitica.

I diversi sistemi contabili, però, possono trovare una integrazione tecnica che riduca l’onere

complessivo delle rilevazioni.

32. Il principio contabile sostiene la necessità di dotarsi di una contabilità generale, ai fini della

informativa esterna e di una contabilità analitica a fondamento economico, ai fini della gestione

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AUTORE

Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa fa riferimento alle lezioni di Ordinamento contabile degli Enti Locali e bilancio sociale del Prof. Maurizio Delfino, tenute nell'anno accademico 2011 per il corso di laurea specialistica in scienze dell'amministrazione.
Nel documento si affronta il tema della programmazione del bilancio, in particolare: quadro normativo di riferimento, strumenti di programmazione di mandato, triennale e annuale.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in scienze delle pubbliche amministrazioni
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Ordinamento contabile degli Enti Locali e bilancio sociale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Maria SS. Assunta - Lumsa o del prof Delfino Maurizio.

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