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quali dunque non devono essere affidati, per i motivi esposti, i servizi di gestione delle camere

ardenti (v. G. Bassi, Ancora sulla commistione tra gestione di pubblici servizi ed attività in libero

mercato: ovvero del divieto (pubblico o privato) di alterazione della concorrenza, 2007). Sul punto è

intervenuta pure l’Agcm, la quale ha evidenziato come il risparmio conseguito dalla struttura

ospedaliera, che annulla il costo di gestione della camera ardente mediante affidamento a soggetti

terzi, venga in realtà trasferito sui consumatori, dal momento che il prezzo pagato dagli utenti dei

servizi di onoranze funebri, dovendo coprire i costi di gestione di un altro servizio (quello relativo

alla camera mortuaria, appunto), risulterà più elevato (v. segnalazione n. AS392 del 17 maggio

2007). 3. Le forme di gestione

Delineato il quadro normativo di riferimento ed individuati i profili di criticità messi in luce

dalla dottrina e dalla giurisprudenza (oltre che dall’Agcm), occorre ora esaminare le forme di

L’analisi è svolta separatamente per

gestione che caratterizzano i servizi pubblici di cui si discute.

ciascuna tipologia in quanto, come anticipato, si tratta di attività esercitate da soggetti distinti sulla

base di disposizioni tra loro non assimilabili. Si farà riferimento anche al settore delle onoranze

funebri, nonostante queste non siano configurabili in termini di pubblico servizio, in quanto molte

società in house comunali operano nel campo, per le ragioni di cui si è detto.

come già illustrato, laddove l’ente locale sia

Per quanto attiene ai trasporti funebri,

interessato a fornire alla cittadinanza il servizio di trasporto funebre a pagamento, tale offerta può

all’interno

avvenire mediante la costituzione di un apposito soggetto di diritto privato e, comunque,

di un mercato concorrenziale in cui operino aziende dotate delle necessarie autorizzazioni

amministrative (v. T.A.R. Puglia, 29 gennaio 2004, n. 241). Ciò implica che, in caso di offerta

se l’ente locale assume

privata sufficiente a soddisfare la richiesta del mercato, la titolarità del

servizio in virtù del disposto di cui all’art. 112 del TUEL, la gestione non deve avvenire con le

forme previste dal successivo art. 113 per i servizi di rilevanza economica, peraltro oggi abrogato

incompatibili con l’art. 23 bis del d.l. n. 112 del 2008. Ciò in quanto l’affidamento del

nelle parti

ad un’unica società

servizio configura una distorsione della concorrenza, che invece non si produce

laddove si consente a qualunque operatore in possesso delle autorizzazioni richieste di accedere

l’offerta

liberamente al mercato. Per contro, qualora privata risulti inadeguata rispetto alla domanda,

il comune ha l’obbligo di provvedere alla gestione del servizio, nelle forme stabilite dal citato art.

23 bis e dal relativo regolamento attuativo.

In ottemperanza ai rilievi formulati dalla giurisprudenza, negli anni più recenti si è assistito

infatti al passaggio da un regime di tipo monopolistico pubblico ad un sistema ispirato al principio

del libero accesso al mercato.

Con riferimento allo svolgimento delle funzioni cimiteriali e necroscopiche (esaminate qui

congiuntamente per l’identità delle modalità di gestione dei relativi servizi), il comune è tenuto a

garantire la presenza di alcuni impianti e strutture, i cui costi gravavano sul bilancio del medesimo

normativa ha comportato il permanere dei soli obblighi in materia di

ente. Peraltro, l’evoluzione

servizi cimiteriali e necroscopici (essendo venuti meno i vincoli legati ai servizi funebri il cui

l’obbligo per l’ente locale

mercato è stato liberalizzato) anche se non persiste di sopportare i relativi

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oneri. Vi sono, infatti, numerosi casi in cui i comuni provvedono a rendere disponibili strutture ed

il peso economico sull’utenza: all’ipotesi dell’obitorio,

impianti, trasferendone si pensi il cui

utilizzo può legittimamente essere sottoposto a tariffazione seppure il comune sia tenuto ad

assicurarne la presenza sul proprio territorio (S. Scolaro, La separazione tra attività in monopolio ed

in concorrenza in ambito funebre e cimiteriale, 2003; Id., Le concessioni cimiteriali, 2008).

Tornando agli impianti obbligatori, il più rilevante è il cimitero (specificamente, a sistema di

inumazione), luogo che racchiude due altre strutture (che, talvolta, sono localizzate presso i presidi

ossia il deposito di osservazione e l’obitorio

ospedalieri), (le due strutture per i comuni di piccole

dimensioni, ossia fino a cinquemila abitanti, possono coincidere). Il primo serve a ricevere e tenere

in osservazione le salme di persone morte in abitazioni inadatte e nelle quali sia pericoloso

mantenerle per il periodo prescritto, oppure decedute in seguito ad incidente in luoghi pubblici o,

più semplicemente, di persone ignote per cui è necessario esporre i corpi al pubblico per il

riconoscimento. Il secondo assolve alle medesime funzioni del deposito di osservazione, ma per i

senza assistenza medica, di cadaveri a disposizione dell’autorità giudiziaria

casi di persone morte

per autopsia nonché, infine, di cadaveri portatori di radioattività. Il regolamento di P.M. disciplina

nel dettaglio le caratteristiche igienico-sanitarie che tali impianti devono presentare.

La gestione dei depositi di osservazione e degli obitori (la quale comprende, tra gli altri, la

rientra nell’ambito dei

pulizia, la custodia e i trattamenti di disinfezione) servizi necroscopici,

insieme alle attività legate alla raccolta delle salme rinvenute sulle strade pubbliche. Si tratta di

servizi indispensabili (perché soddisfano esigenze di igiene e salute pubblica. V. d.m. Ministro

dell’Interno del 28 maggio 1993), essenziali (in quanto volti a garantire il godimento dei diritti della

dell’ambiente.

persona, costituzionalmente protetti, concernenti la tutela della vita, della salute e V.

commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo

del. n. 04/80 del 2004 emanata dalla l’ente locale

sciopero nei servizi pubblici essenziali) e, infine, istituzionali (poiché non può esimersi

dal gestirli). Inoltre, data la marginalità della domanda, i servizi in discussione non sembrano

quindi, in seguito all’abrogazione dell’art. 113 bis del TUEL, in

presentare rilevanza economica e,

carenza di una disciplina regionale, gli enti locali godono di autonomia decisionale relativamente

alla scelta delle modalità di gestione. Infatti, con la nota sentenza n. 272 del 2004, la Corte

costituzionale ha ritenuto che la disciplina dei servizi privi di rilevanza economica non afferisce alla

tutela della concorrenza e, perciò, non spetta alla competenza legislativa esclusiva statale di cui

all’art. 117, secondo comma, della Costituzione. Da ciò è derivato un vuoto normativo

relativamente, appunto, alla disciplina dei servizi privi di rilevanza economica, vuoto che nemmeno

l’art. 23 bis del d.l. n. 112 del 2008 è riuscito a colmare, riferendosi questo ai soli servizi

economicamente rilevanti. Se apparentemente l’abrogazione dell’art. 113 bis sembra implicare una

remissione della disciplina di detti servizi alla potestà legislativa regionale, in realtà la declaratoria

locale

di incostituzionalità ha una portata maggiore poiché amplia il contenuto dell’autonomia e

consente alle fonti regionali di regolare la materia. Quindi, il comune, nei limiti della sua potestà

regolamentare, può disciplinare la gestione dei servizi necroscopici pur in assenza di una legge

regionale di riferimento (v. G. Piperata, Servizi pubblici locali, 2006).

l’obitorio

Mentre il deposito di osservazione e non sono obbligatori a livello cimiteriale ma

a livello comunale, nel senso che deve esserne presente uno entro il territorio di ciascun comune (e

all’interno del

non necessariamente cimitero ma anche presso la struttura sanitaria), vi sono altri

impianti di cui ciascun cimitero deve essere dotato. Nello specifico, si tratta: 15

camera mortuaria, per l’eventuale sosta dei feretri

- della prima del seppellimento;

dell’ossario

- comune, per la raccolta delle ossa provenienti dalle esumazioni e non richieste

dai familiari per altra destinazione all’interno del cimitero;

- del cinerario comune, per la conservazione in perpetuo e collettiva delle ceneri provenienti

dalla cremazione dei cadaveri, per le quali sia stata espressa la volontà del defunto di

scegliere tale forma di dispersione dopo la cremazione oppure per le quali i familiari non

abbiano provveduto ad altra destinazione.

dell’art. 52 del regolamento

In virtù statale di P.M., infine, nel novero dei servizi diretti alla

cura e al mantenimento dei cimiteri va necessariamente ricompreso il servizio di custodia, che si

esplica nelle attività di apertura e chiusura delle strutture. In proposito, il sistema si è evoluto da una

gestione in cui veniva in rilievo il custode come persona fisica ad una in cui diventa preponderante

il profilo organizzativo: il servizio di custodia, infatti, può ora essere materialmente prodotto da più

soggetti, coordinati da una figura responsabile (peculiare a riguardo il caso del Comune di Trento,

in cui è previsto che il servizio di custodia possa essere affidato, mediante convenzione, a enti,

istituzioni o associazioni che statutariamente abbiano lo scopo, privo di lucro, di onorare i defunti;

oltre alla custodia, con la stessa modalità possono essere attribuite a detti enti anche altre funzioni

cimiteriali).

Per quanto concerne le modalità di gestione dei servizi necroscopici e cimiteriali

la predominanza dell’affidamento a società

concretamente prescelte dagli enti locali, si registra

multiservizi, che non svolgono quella cimiteriale come attività prevalente. Se, però, nei comuni di

entità modesta tali società sono in house (e dunque affidatarie in via diretta) o a capitale privato

(quindi selezionate con gara), nei comuni di grandi dimensioni, che dispongono di più cimiteri, la

gestione delle strutture e dei servizi connessi è normalmente affidata a società in house multiutility.

Generalmente tali società operano nel campo dei servizi legati alla raccolta e allo smaltimento dei

rifiuti (è questo il caso del Comune di Roma che nel 2007 (con del. G.C. n.74) ha formalizzato

l’affidamento ad AMA dei servizi cimiteriali, che la stessa già svolgeva a partire dal 1998. Anche il

Comune di Viterbo opera nel campo dei servizi cimiteriali e di illuminazione votiva mediante una

società in house (C.E.V. s.p.a.), che eroga alla città numerosi servizi di igiene urbana. Ugualmente

avviene nel Comune di Aosta, in cui la società in house (A.P.S. s.p.a.) gestisce anche le farmacie

comunali e i servizi legati alla sosta e alla mobilità. Situazione analoga si verifica nei Comuni di

Torino e di Parma, dove i servizi sono gestiti da società partecipate dal Comune (nel primo caso

AFC Torino s.p.a., nel secondo Ade s.p.a.), che hanno esternalizzato, mediante appalto, alcuni

segmenti operativi, fra i quali rilevano rispettivamente quello inerente i trasporti funebri essenziali e

i comuni dell’Emilia-

quello relativo alla pulizia e cura delle aree verdi. Si segnalano anche

Romagna dove, per molti anni, i servizi cimiteriali e necroscopici sono stati gestiti da Hera s.p.a.,

azienda multiutility la cui attività prevalente consiste nella gestione dei servizi legati al ciclo

dell’acqua, all’utilizzo delle risorse energetiche e alla gestione dei servizi ambientali. Si tratta di una

società di capitali a partecipazione pubblica maggioritaria, in cui gli azionisti pubblici sono

costituiti da comuni della Regione, fra i quali, ad esempio, Bologna, Ferrara, Forlì, Modena,

Ravenna e Rimini, che hanno fatto confluire le proprie società in house in questa s.p.a. di livello

regionale. Su tale modello la giurisprudenza è stata spesso chiamata a pronunciarsi rispetto alla

possibilità che tale assetto societario fosse o meno perfettamente assimilabile alla fattispecie di

quale delineata dall’art. 113, comma 5, del TUEL

società in house e, fosse, dunque, possibile

16

procedere in suo favore all’affidamento diretto di servizi (v. Cons. St., 19 febbraio 2004, n. 697 e,

contra, T.A.R. Piemonte, 10 marzo 2001, n. 566; T.A.R. Lombardia, 4 aprile 2001, n. 222, e 16

ottobre 2003, n. 4807; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 15 luglio 2005, n. 634). Anche in Toscana, i

comuni ricompresi tra Pistoia ed Empoli hanno affidato la gestione dei servizi cimiteriali ad una

società multicomunale (Publiambiente s.p.a.) il cui capitale è totalmente detenuto dai comuni

dislocati nell’area di riferimento. Un caso isolato fra i comuni di grandi dimensioni, infine, è quello

di Trento e Bolzano, che curano la manutenzione dei cimiteri e gestiscono direttamente, attraverso i

propri uffici, le operazioni di sepoltura e le attività necroscopiche ed obitoriali).

Anche per quanto attiene al servizio di illuminazione votiva la distinzione più rilevante si ha

con riferimento ai comuni di modesta entità demografica e territoriale, da un lato, e ai comuni di

grandi dimensioni, dall’altro, non essendovi nella prassi una modalità di erogazione prevalente.

di cui all’art.

Infatti, nel primo caso la gestione del servizio avviene normalmente secondo le forme

si procede all’affidamento

113, comma 5, lett. a) e b), del TUEL, ossia in favore di società di

capitali, scelte con gara, o di società miste in cui il socio privato è selezionato con procedura ad

evidenza pubblica (oltre ai comuni piccolissimi, è il caso, fra gli altri, dei Comuni di Brindisi, Forlì

e Reggio Calabria). Invece, negli enti di grandi dimensioni, generalmente il servizio è affidato a

condizioni previste dall’art. 113,

società con capitale interamente pubblico, nel rispetto delle

comma 5, lett. c), del TUEL (è il caso, ad esempio, del Comune di Roma, dove però si registra una

peculiarità: il servizio di illuminazione delle tombe è gestito da ACEA, società mista partecipata per

il 51% dal Comune di Roma ed operante nei settori energetico ed idrico, in tutti i cimiteri eccetto

quello Laurentino, di recente costruzione, in cui è invece offerto da AMA, la società in house che si

occupa della gestione dei servizi cimiteriali nella totalità delle strutture comunali). Diversamente i

Comuni di Torino e di Milano hanno affidato il servizio in questione ad imprese private, che

peraltro lo gestiscono in numerose amministrazioni del nord Italia. Da segnalare, infine, il caso del

Comune di Palermo il quale, in difformità rispetto a quanto stabilito dalla giurisprudenza, ha

ritenuto che la manutenzione delle lampade votive costituisca oggetto di appalto di servizi anziché

di concessione.

Il mercato delle onoranze funebri, al quale si fa riferimento vista la parziale sovrapposizione

con il settore dei servizi cimiteriali e necroscopici, è caratterizzato da una estrema frammentazione:

infatti, in ciascun comune operano più imprese, di cui molte di piccole dimensioni, spesso anche

competitivo del mercato,

individuali. Peraltro, a causa dell’assetto molte regioni hanno introdotto

disposizioni volte a perseguire chi propone direttamente o indirettamente offerte, promesse, doni o

vantaggi di qualsiasi genere per ottenere informazioni tese a consentire il procacciamento di uno o

più funerali o indicazioni per l’attribuzione degli stessi.

Talvolta, nel mercato in questione, accanto agli operatori privati ed in regime di libera

concorrenza, operano società in house (è questo il caso, fra gli altri, del Comune di Roma, che

presenta un settore funebre effettivamente liberalizzato: infatti, seppure AMA offra il servizio a

prezzi normalmente inferiori alla media, soddisfa solo una minima percentuale della domanda, che

invece riesce ad essere evasa quasi completamente dal mercato privato. Avviene il contrario nel

Comune di Ferrara che, attraverso la propria società in house, ha acquisito la maggioranza della

quota di mercato, del tutto liberalizzato. Parzialmente diverso è anche il caso del Comune di Trento,

che è presente nel campo delle onoranze funebri come pure in quello dei trasporti a pagamento,

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settori comunque liberalizzati, ed opera avvalendosi dei propri uffici e del proprio personale, senza

far ricorso a società in house. Peculiare pure il caso del Comune di Milano che non ha approntato

una propria offerta di onoranze, ma si è limitato a stipulare delle convenzioni con le imprese di

l’organizzazione dei funerali,

pompe funebri per lo svolgimento dei trasporti di feretri, per per la

fornitura delle lapidi, per la pulitura dei monumenti funebri e per la manutenzione del verde. Tale

scelta persegue un duplice obiettivo: da un lato, mediante le convenzioni il comune svolge una

funzione di calmieramento dei prezzi, in quanto i servizi sono offerti alla cittadinanza ad un prezzo

concordato con l’amministrazione; dall’altro, il comune consegue un risparmio di costi rispetto a

quelli che dovrebbe sostenere se volesse approntare un proprio servizio di onoranze funebri

avvalendosi di una società in house).

Dall’analisi delle forme di gestione emerge come il processo di liberalizzazione che ha

interessato i servizi pubblici locali abbia inciso in maniera significativa sul settore dei servizi

funerari ed, in particolare, nel campo dei trasporti funebri che, anche se qualificati come servizio

pubblico, sono soggetti alla disciplina del libero mercato. Tuttavia, con riferimento ai servizi

cimiteriali, e fra questi specialmente all’illuminazione votiva, si applicano le modalità di gestione di

cui all’art. 113 del TUEL e, tra queste, la modalità di affidamento in house risulta ancora

nuova disciplina recata dall’art. 23 bis del

prevalente. In proposito, occorre ora fare riferimento alla

l’affidamento della gestione dei servizi pubblici di rilevanza

d.l. n. 112 del 2008, in base alla quale

economica deve avvenire in via ordinaria in favore di imprenditori o di società in qualunque forma

individuate mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica o a favore di società miste in cui

il socio privato sia ugualmente selezionato con procedura competitiva; tale modalità di affidamento

ordinario è derogabile solo nel caso di particolari caratteristiche del contesto territoriale di

riferimento che rendono difficile il ricorso al mercato. In questi casi, comunque, l’ente locale è

adeguatamente la propria scelta e a trasmettere una relazione all’Agcm per

chiamato a motivare

l’espressione di un proprio parere. In proposito, l’Autorità l’analisi effettuata

ha precisato come

dall’ente locale non possa limitarsi a prevedere che l’affidamento diretto è potenzialmente in grado

di generare vantaggi in termini di efficienza ed efficacia, ma debba riportare le risultanze di una

attività di comparazione tra diverse soluzioni, ad esempio ad esito di una consultazione del mercato

a verificare l’eventuale presenza di operatori privati in

(funerario, nel caso in esame) finalizzata

grado di offrire i servizi oggetto di affidamento e di soddisfare altrimenti le esigenze

dell’amministrazione (vedi il parere n. AS504 del 5 febbraio 2009).

Sul punto, la recente giurisprudenza ha precisato che, per non vanificare la portata

innovativa dell’art. 23 bis, da cogliersi nell’intenzione di dare un impulso forte alla liberalizzazione

del mercato limitando a casi specifici gli affidamenti diretti, si deve interpretare la norma come

ad esternalizzare in via ordinaria la gestione dei servizi, mantenendo l’in

volta house providing

come eventualità del tutto eccezionale cui far ricorso in presenza di determinate condizioni (da

motivare adeguatamente) che comunque non consentano lo svolgimento efficiente del servizio

(T.A.R. Toscana, 8 settembre 2009, n. 1430). Quindi, ai criteri elaborati dalla Corte di Giustizia e

che qualificano il rapporto tra l’ente locale e la società affidataria (in sostanza, i tre requisiti del

controllo analogo e dell’attività prevalente), se

capitale pubblico, del ne aggiungono altri relativi al

contesto territoriale di riferimento, che dunque circoscrivono ulteriormente le possibilità di ricorso

all’affidamento diretto tramite modalità in house. In una propria comunicazione avente ad oggetto

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l’applicazione dell’art. 23 bis, l’Agcm, nel ribadire che gli affidamenti in deroga devono avvenire

ha affermato che l’ente locale intenzionato ad affidare il

nel rispetto dei principi comunitari, presentare all’Autorità medesima la richiesta di parere

servizio in gestione a società in house deve

prima di adottare la deliberazione di affidamento del servizio (vedi la comunicazione del 20 ottobre

2008). Peraltro, il regolamento attuativo dell’art. 23 bis, all’art. 2, ha ulteriormente limitato l’ipotesi

di affidamento del servizio (che sostanzia un’attribuzione di diritti di esclusiva anche laddove il

gestore sia scelto con procedure competitive ad evidenza pubblica) ai soli casi in cui, a seguito di

apposita analisi di mercato, la libera iniziativa economica privata non risulti idonea a garantire un

servizio rispondente alle esigenze della comunità. In tutti gli altri casi, invece, le attività

economiche devono essere liberalizzate e i servizi pubblici locali devono, quindi, essere sottoposti

ad una gestione concorrenziale, ancorché compatibilmente con le caratteristiche di universalità ed

accessibilità degli stessi. Pertanto, l’affidamento dei servizi in base alle modalità stabilite dall’art.

23 bis è possibile laddove l’ente locale riscontri, da un lato, i fallimenti del sistema concorrenziale

e, dall’altro, i benefici che la comunità locale trae dal mantenimento di un regime di gestione del

esclusiva. L’ente locale è chiamato ad effettuare questa verifica periodicamente

servizio in e

comunque prima di procedere al conferimento e al rinnovo della gestione dei servizi.

di cui all’art. 2, comma 4, del regolamento attuativo

Pertanto, in virtù delle previsioni

dell’art. 23 bis, gli enti locali sono tenuti a rivedere le modalità di gestione dei servizi pubblici

locali di rilevanza economica; dunque, i comuni dovranno normalmente liberalizzare i mercati

relativi ai trasporti funebri e ai servizi cimiteriali (nello specifico, illuminazione elettrica votiva e

attività legate alla sepoltura e alla cremazione), salvi i casi in cui ciò non fosse conveniente date le

particolari situazioni specificate nella norma. E comunque, anche in caso di affidamento, il comune

in base alle risultanze dell’analisi

deve giustificare, di mercato, la scelta in favore del modello

(derogatorio) in house.

Le carte dei servizi e la tutela dell’utenza

4.

La tutela dell’utenza è un elemento fortemente avvertito nella disciplina dei servizi funebri e

cimiteriali, probabilmente in considerazione delle circostanze particolari in cui essi vengono ad

essere necessari, che inducono gli utenti ad essere scarsamente sensibili rispetto ad alcune

componenti dell’offerta, tra le quali il prezzo, e ad essere più interessati, invece, ad altre, come la

possibilità di incaricare una unica impresa della gestione di tutte le attività conseguenti al decesso.

richiamo all’utenza è frequente

Il sia nella maggior parte delle leggi regionali sia,

soprattutto, nei contratti di servizio e nelle carte dei servizi. Nessun riferimento si rinviene, invece,

nella normativa statale di settore, ossia nel d.P.R. n. 285 del 1990.

Con riguardo alla disciplina regionale, occorre innanzitutto notare che tutte le leggi regionali

in materia di attività funebri e cimiteriali si prefiggono come obiettivo proprio la tutela

dell’interesse degli utenti, da perseguirsi tramite una corretta informazione e mediante una gestione

dei servizi improntata ai principi di efficacia ed efficienza. Più approfonditamente, tali disposizioni

stabiliscono che il comune debba informare adeguatamente la cittadinanza circa i servizi offerti

del proprio territorio, con particolare riferimento ai profili

dalle imprese operanti nell’ambito

economici e alle diverse pratiche funerarie previste dall’ordinamento. Inoltre, molte leggi regionali

19

recano un articolo specificamente dedicato alla tutela dei dolenti volto a disporre che il comune

liberamente nell’ambito dei soggetti autorizzati all’esercizio

assicuri loro il diritto di scegliere

dell’attività funebre, favorendo peraltro tale selezione con una corretta informazione sui compiti

alla tutela dell’utente,

delle imprese esercenti. L’attenzione infine, è dimostrata dalle previsioni

relative alla promozione, d’intesa con le associazioni

contenute in alcune leggi regionali

comuni e di categoria, dell’adozione di un codice deontologico delle ditte che

rappresentative dei

svolgono attività funebre, con il duplice fine di tutelare il dolente e la concorrenza.

A causa del delicato momento nel quale i servizi funebri vengono ad essere richiesti, il

legislatore si è sforzato soprattutto di regolare il rapporto comunicativo che intercorre tra il soggetto

esercente le onoranze funebri e il consumatore della prestazione. Infatti, non si manca di specificare

che le informazioni diffuse dalle imprese devono essere chiare, semplici e veritiere. Con le

l’attenzione

medesime ragioni si spiega per la condotta professionale, laddove si impone che la

scelta dell’impresa funebre avvenga nella più completa libertà e disponibilità della famiglia

interessata; tale obiettivo è perseguito mediante la puntualizzazione di misure comportamentali che

gli operatori funebri devono seguire e attraverso il divieto per gli stessi di presentare i propri servizi

all’interno di ospedali, cliniche e strutture di ricovero.

Il richiamo più evidente alla tutela degli utenti si rinviene, comunque, nei contratti di

servizio e, soprattutto, nelle carte dei servizi. Il contratto di servizio, che intercorre fra il comune e

l’ente gestore, viene qui in rilievo perché contiene un’apposita sezione dedicata ai rapporti tra

soggetto gestore e cittadino-utente; la carta dei servizi è invece importante in quanto definisce

concretamente gli standard di qualità della prestazione e di tutela degli utenti. La carta dei servizi è

ed è indirizzata all’utenza ma il suo contenuto può essere

adottata dal soggetto erogatore

parzialmente stabilito nel contratto di servizio ed essere, quindi, elaborato in accordo con

l’amministrazione titolare. Le carte dei servizi adottate nel settore necroscopico e cimiteriale

presentano, con variazioni minime, la medesima struttura. Innanzitutto, sono elencati i principi che

l’ente erogatore si impegna a rispettare, i quali sono identificabili nei valori di uguaglianza ed

imparzialità (derogabili solo al fine di offrire servizi differenziati in base alle specifiche esigenze

dei richiedenti), continuità, efficienza ed efficacia, partecipazione ed informazione (per ridurre

l’asimmetria informativa che penalizza fortemente i dolenti), riservatezza e tutela della privacy ed,

infine, cortesia (tanto più indispensabile se si considera la particolare situazione emotiva in cui

l’utente si trova). In secondo luogo, per ciascun servizio offerto sono specificati gli indicatori di

qualità e le sanzioni applicate in caso di mancato rispetto degli stessi: ad esempio, con riguardo ai

servizi inerenti la sepoltura vengono dettagliatamente esplicitate le diverse modalità possibili, viene

posto come obiettivo il rispetto di tempistiche stabilite e viene fissato un indennizzo che il soggetto

erogatore corrisponde al consumatore qualora non soddisfi gli standard predeterminati; nel caso dei

servizi di custodia, pulizia degli immobili e manutenzione del verde l’indicatore prescelto è relativo

al mantenimento dei luoghi in buono stato conservativo e di decoro; con riferimento

all’illuminazione l’indicatore di qualità

votiva solitamente adottato è inerente al tempo necessario

per l’attivazione del servizio a partire dal momento in cui viene effettuata la richiesta. Generalmente

poi viene configurato quale servizio sottoposto al rispetto di indicatori di qualità (identificabili nei

tempi di evasione delle richieste e di risposta ai reclami) anche il rapporto con i cittadini,

dell’utente.

considerato di fondamentale importanza viste le particolari condizioni psicologiche

Infine, sono elencati gli obiettivi di miglioramento del servizio che il soggetto erogatore si prefigge

20

di raggiungere nel periodo di riferimento, normalmente corrispondente ad un triennio. Nel caso di

mancato rispetto degli standard indicati nella carta, è generalmente previsto che gli utenti possano

presentare reclamo, al quale l’ente gestore è tenuto a rispondere comunicando anche gli esiti degli

accertamenti eseguiti e informazioni circa l’eventuale corresponsione dell’indennizzo o la

dell’importo versato come corrispettivo

restituzione per la prestazione già eseguita. Normalmente,

il rimborso del 50% dell’importo

le carte relative a servizi effettuati in piccoli comuni dispongono

versato come sanzione per lo svolgimento delle prestazioni in modi e tempi più lunghi rispetto agli

la restituzione dell’intera tariffa nel caso

standard prefissati mentre prevedono di prestazione non

eseguita. Nei centri di maggiori dimensioni, invece, sono stabiliti indennizzi ad importo fisso

indipendenti dal contributo versato.

Peraltro, si segnala come, anche nel settore considerato, i contratti e le carte dei servizi

all’art. 11 del regolamento attuativo dell’art. 23 bis del d.l.

dovranno adeguarsi alle previsioni di cui possibilità, per l’utente o per la categoria di utenti che

n. 112 del 2008, laddove contempla la

lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante, di promuovere la risoluzione

non giurisdizionale delle controversie mediante procedura conciliativa.

strumento indiretto di tutela dell’utenza, passibile cioè di

Occorre menzionare, infine, uno

promuovere l’informazione circa i servizi offerti e, quindi, di favorire la conoscenza degli utenti

relativamente ai propri diritti. Si tratta dei siti web approntati negli ultimi anni dai soggetti erogatori

o dalle amministrazioni per illustrare i contenuti dei diversi servizi funerari. Nel caso di servizi

forniti da società in house, la pagina web del gestore viene normalmente collegata al portale

comunale mediante apposito link, mentre per i servizi offerti da società di capitali, sul sito del

comune sono indicati i relativi recapiti telefonici. In tali siti internet sono generalmente collocati la

normativa in materia, il regolamento comunale di P.M., la carta dei servizi (che, ovviamente,

raggiunge le proprie finalità se pubblicizzata) e, laddove effettuata, l’indagine di soddisfazione degli

utenti (una misurazione di questo tipo è stata realizzata nel 2006 e nel 2008 dal Comune di Trento

che ha anche avviato, come già fatto dal Comune di Milano, la procedura per la certificazione della

qualità UNI EN ISO 9001. Un’indagine di customer satisfaction è stata svolta nel 2008 pure dal

Comune di Roma che ha preso a campione i tre cimiteri urbani del Verano, Flaminio e Laurentino. I

risultati emersi sono interessanti in entrambi i casi: nel Comune di Trento è stato rilevato come la

quasi totalità degli intervistati sia convinta della bontà della gestione integrata da parte dell’ente

pubblico, ritenuta funzionale perché consente di assolvere da una unica sede a tutte le incombenze;

nel Comune di Roma si è registrato un giudizio complessivo di soddisfazione (6,7 su una scala 1-

10) circa la gestione delle strutture).

In conclusione, si ritiene di sottolineare che, nonostante i moderni sistemi di comunicazione

abbiano consentito la diffusione dei contenuti della carta dei servizi (la quale invero costituisce uno

strumento largamente in uso nel settore funerario), alcune interviste condotte fra gli utenti hanno

percentuale sia conscia dell’esistenza della carta

messo in luce come solo una modesta (ad esempio,

nel Comune di Trento solo il 18,7% degli intervistati). Probabilmente la ragione di una così scarsa

conoscenza è da ricercarsi nel particolare approccio del cittadino a questi servizi i quali, a differenza

di altri relativi ad esempio ai trasporti o alle forniture elettriche ed idriche che fanno parte della

quotidianità, sono considerati “servizi e,

una tantum” quindi, presi in considerazione solo al

verificarsi dell’effettiva –

necessità (così C. Passalacqua, Comune di Trento Il percorso dei Servizi

21

Funerari verso l’eccellenza: Carta servizi, customer satisfaction, sito web e certificazione di qualità,

2009).

Bibliografia

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DESCRIZIONE DISPENSA

Materiale didattico per il corso di Diritto degli Enti Locali e dei servizi pubblici della Prof.ssa Francesca Di Lascio. Trattasi del saggio di Barbara Neri sulla normativa riguardante i servizi funebri e cimiteriali. In particolare, vengono affrontati i seguenti argomenti: quadro normativo; nodi ed interpretazioni; forme di gestione; carte dei servizi e tutela dell’utenza.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Di Lascio Francesca.

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