Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

La gestione dei rifiuti

di E B

NRICA LASI

S : 1. Il quadro normativo - 2. I nodi e le interpretazioni - 3. Le forme di

OMMARIO carte dei servizi e la tutela dell’utenza.

gestione - 4. Le

1. Il quadro normativo in quanto l’obsolescenza e la

I rifiuti costituiscono la seconda vita dei beni, l’inservibilità, il

deperibilità di ogni materiale e sostanza ne determina nel tempo

di

disfacimento e dunque la trasformazione in rifiuto. L’esigenza gestire i rifiuti ha

origini risalenti, basti pensare, storicamente, alla Lex Iulia Municipales, con cui nel

45 a. C. Giulio Cesare incaricò i curatores viarum della manutenzione e della pulizia

delle strade dai rifiuti ivi liberamente dispersi.

Tuttavia è con lo sviluppo industriale e tecnologico che la gestione dei rifiuti ha

assunto i connotati della pubblica doverosità, poiché essenziale ai fini della tutela

sanitaria ed ambientale. La produzione di beni a basso costo e sempre meno durevoli

o “usa e getta”),

(cd. beni monouso ha peraltro alimentato abitudini di consumo

totalmente contrastanti con le esigenze di salvaguardia delle risorse naturali, nonché

di protezione della salute dell’uomo. I dati raccolti dall’ISPRA negli ultimi anni

rivelano che solo in Italia si producono annualmente circa 167 tonnellate di rifiuti, di

cui 134 derivano dai processi produttivi (i cd. rifiuti speciali) e le restanti 33 sono

costituite da rifiuti urbani.

La percezione collettiva delle dimensioni e della rilevanza del problema sono tuttavia

storia recente, in larga parte legata alla notorietà, anche mediatica, di alcuni episodi

emergenziali (si pensi alle vicende della Campania), che hanno imposto una

maggiore attenzione all’efficienza del servizio.

La disciplina dei rifiuti, e con essa quella del servizio dedicato alla loro gestione,

presenta particolari profili di criticità, dovuti alla necessaria (e non sempre facile)

integrazione tra il sapere giuridico e quello tecnico-scientifico, alla compresenza di

diversi livelli normativi e alla complessità organizzativa generata dalla coesistenza

dei tradizionali enti territoriali e di soggetti con competenza territoriale atipica (gli

ambiti territoriali ottimali detti ATO). A ciò si aggiunga il complessivo quadro di

incertezza normativa nel settore dei servizi pubblici locali, coinvolto negli ultimi

anni da frequenti interventi di riforma. 1

Dal punto di vista delle fonti, la disciplina di matrice europea ha ricoperto in questo

’70,

settore un essenziale ruolo trainante, soprattutto a partire dagli anni al punto che

non si esagera nel ritenere che nel nostro ordinamento i tempi delle riforme nella

materia dei rifiuti risultano scanditi dai termini di recepimento delle direttive europee

(in ultimo la direttiva 2008/98/CE, recepita con il d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205).

L’originaria riferimento all’ambiente nei trattati istitutivi della

assenza di un espresso l’attività normativa comunitaria,

Comunità europea non ha ostacolato che ha

inizialmente trovato il proprio fondamento di legittimazione nella clausola dei poteri

come dimostra l’emanazione,

impliciti, nel 1975, della direttiva 75/442/CEE, la

prima a dettare una disciplina organica in materia di rifiuti.

nel TCE di un apposito titolo

In seguito, l’introduzione (il XIX) dedicato alla tutela

dell’ambiente, avvenuta nel 1986 ad opera dell’Atto Unico Europeo, ha offerto un

esplicito fondamento di legittimazione agli interventi europei in questa materia,

fornendo ulteriore slancio alla produzione legislativa. Sono infatti seguite tre ulteriori

generazioni normative, rappresentate dalla direttiva 91/156/CEE (recepita in Italia

con il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), dalla direttiva 2006/12/CE (trasfusa nel d.lgs. 3

aprile 2006, n. 152), ed infine la direttiva 2008/98/CE, che ha recentemente imposto

un intervento di riforma del codice dell’ambiente (ad opera del d.lgs. 3 dicembre

2010, n. 205).

Nel nostro ordinamento, la prima disciplina organica in materia di rifiuti è

rappresentata dal d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, meglio noto come decreto Ronchi.

sottratta all’esiguo ambito dell’igiene e

Con esso la gestione dei rifiuti, della

sicurezza urbane, ha assunto una ben più ampia funzione di tutela ambientale e

sanitaria, nell’ottica delle risorse e

della sostenibilità dell’uso della valutazione

unitaria del ciclo di vita dei beni.

Con l’entrata (c.d. codice dell’ambiente),

in vigore del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

che ha abrogato quasi completamente il decreto Ronchi, la disciplina in materia di

rifiuti è infine confluita nella parte IV del nuovo testo normativo (artt. 177 e ss.),

“norme dei siti inquinati”,

rubricata in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica di

recente modificata da d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, che ha dato recepimento alla

direttiva europea 2008/98/CE.

Nell’attuale quadro normativo, come “attività

la gestione dei rifiuti è definita di

pubblico interesse” 177 del codice dell’ambiente)

(art. e deve avvenire in conformità

con i principi di cui all’art. 178, ovvero quelli di “precauzione, prevenzione,

2

sostenibilità, proporzionalità, responsabilizzazione e cooperazione di tutti i soggetti

nella produzione, distribuzione, nell’utilizzo e consumo di beni da cui

coinvolti

originano rifiuti, nonché del principio chi inquina paga”.

183, comma 1, lettera n), nelle

La gestione è articolata, ai sensi dell’art. fasi di

“raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali

operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le

operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario”.

“integrato”, dovendosi intendere l’elemento

Essa si svolge nelle forme di un sistema

dell’integrazione come operante sia in senso orizzontale, in termini di coordinamento

tra le attività e le fasi di gestione necessarie ai fini del corretto trattamento dei rifiuti,

dell’autosufficienza

nell'ottica territoriale, sia in senso verticale, nel senso di

dell’affidamento mediante

unificazione del regime (quello procedura ad evidenza

pubblica) operante per tutte le attività di gestione, considerate come singoli aspetti

dell’unico ciclo di vita del rifiuto.

L’analisi di questo all’esame

secondo profilo induce degli aspetti organizzativi del

fin dal 2006 nell’ottica “superamento

sistema, disciplinati del della frammentazione

delle gestioni” “conseguimento di adeguate dimensioni gestionali”,

e del e che con

riforma del 2010 ha assunto i connotati del “sistema compiuto e sinergico”

la (art.

Per l’approfondimento

177, comma 6). di tali aspetti si rinvia al secondo paragrafo.

Con riferimento invece al profilo dell’integrazione orizzontale, essa è data dalla c.d.

inserita nell’art.

gerarchia dei rifiuti, 179 dalla recente riforma del 2010, che consiste

nell’elencazione, secondo un ordine di priorità logica e cronologica, delle operazioni

che devono essere svolte al fine della corretta gestione dei rifiuti. Si tratta in sintesi

dell’individuazione delle varie fasi di gestione che costituiscono l’oggetto del

Ai sensi dell’art. 179 “la

servizio. gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della

seguente gerarchia: a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio;

d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e) smaltimento”. Si

“migliore opzione ambientale”,

tratta di un ordine finalizzato al perseguimento della

e dunque suscettibile di deroghe per alcuni specifici flussi di rifiuti (art. 179, comma

il “miglior

3), al fine di ottenere, anche con modalità differenti, risultato in termini di

protezione della salute umana e dell’ambiente” (art. 179, comma 4).

Nel nuovo approccio normativo assumono posizione di centralità le fasi della

prevenzione e del riciclaggio, la prima al fine di evitare la stessa nascita del rifiuto e

dunque la sua successiva esigenza di gestione, il secondo al fine di valorizzare il

3

rifiuto che pure sia venuto in essere, considerato ora non più come un residuo di cui

Partendo dalla valutazione dell’intero

disfarsi, ma come una vera e propria risorsa.

ciclo di vita dei prodotti e dei materiali, la gestione non si colloca più dunque nella

fase patologica della vita dei beni, ma ne accompagna la nascita fin dalla fase di

progettazione, al fine di prevenire ab origine la produzione e la pericolosità dei rifiuti

che da essi potranno derivare. Lo spettro della gestione del rifiuto non si estende più

“culla ma, dal “concepimento

dalla alla tomba” per così dire, alla tomba”.

Prendendo in considerazione le singole fasi della gestione, la prevenzione (art. 180)

consta di tre profili: la riduzione quantitativa dei rifiuti, la riduzione degli impatti

negativi dei rifiuti, la riduzione della pericolosità dei rifiuti prodotti. Sebbene un

ruolo attivo nel perseguimento di queste tre opzioni ricada anche sui consumatori e

sui detentori dei rifiuti, il vero responsabile è il produttore dei beni idonei a diventare

rifiuti, il quale dovrà adoprarsi per preferire tecnologie e processi produttivi più

sostenibili, per realizzare beni durevoli, facilmente riutilizzabili, scomponibili o

recuperabili, al fine di ridurre l’impatto dei medesimi sotto il profilo quantitativo e

qualitativo, in perfetta coerenza con il principio di responsabilità estesa del

produttore, di cui all’art. 178 bis.

L’attività di prevenzione, i suoi obiettivi e le misure per conseguirli, risultano inoltre

delineati in un programma nazionale di prevenzione dei rifiuti, integrato nel più

ampio piano di gestione, voluto dal legislatore comunitario (art. 29 direttiva

espressamente dall’art. 180 del riformato codice

2008/98/CE) e previsto

dell’ambiente.

Come si è detto, sebbene il principio di precauzione e la responsabilità estesa del

produttore imporrebbero l’adozione di misure volte al totale abbattimento della

produzione dei rifiuti, tale scenario non è realisticamente ipotizzabile e dunque è lo

Se l’attività di

stesso legislatore che, a fornire i criteri del loro trattamento.

prevenzione è temporalmente antecedente al venire in essere del rifiuto, tutte le altre

fasi della gerarchia si collocano nel momento successivo alla produzione dello

stesso, e sono volte a valorizzarne i marginali profili di utilità pratica ed economica.

A monte di tutte le attività successive alla prevenzione si collocano le operazioni di

“raccolta”, preordinate al deferimento dei rifiuti negli appositi impianti di

trattamento. La raccolta avviene presso luoghi di deposito temporaneo, e consiste nel

prelievo dei rifiuti ivi raggruppati, nella cernita preliminare ed nel successivo

deposito in un centro di raccolta, da cui i rifiuti verranno prelevati al fine del loro

4

trasporto in un impianto di trattamento (art. 183, comma 1, lettera o) del codice

dell’ambiente). “preparazione per il riutilizzo ed il riutilizzo”

Nella scala gerarchica segue dunque la

attività volte a permettere ai rifiuti “di

(art. 180 bis), che consiste nelle essere

reimpiegati senza altro trattamento” utilizzati per la “stessa

e dunque finalità per la

quale erano stati concepiti” attraverso semplici operazioni di pulitura, riparazione,

l’essenza fisica

smontaggio, a mezzo delle quali, senza intaccarne e merceologica, il

rifiuto acquisti una seconda vita. “riciclaggio”, l’attività che

Nella gerarchia dei rifiuti segue poi il riveste maggiore

importanza agli occhi del legislatore europeo, tanto da ravvisare come obiettivo

realizzazione di una “società (v. considerando n. 28 e 19

primario la del riciclaggio”

della direttiva).

Per riciclaggio deve intendersi, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lettera u) del codice

dell’ambiente “qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i rifiuti sono trattati

per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione

originaria o per altri fini. Include il trattamento di materiale organico ma non il

recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali

combustibili p in operazioni di riempimento”.

La direttiva 2008/98/CE ha previsto rigorosi obiettivi percentuali, fedelmente

riprodotti nell’art. 181 del codice dell’ambiente, sia con riferimento ai rifiuti urbani

raccolti separatamente (almeno il 50% del peso entro il 2020), che ai rifiuti da

costruzione e demolizione (almeno il 70% del peso entro il 2020). Tali obiettivi si

coordinano con quelli stabiliti dall’art. 205 del d.lgs. 152/2006 in materia di raccolta

ambiti territoriali ottimali. L’attività

differenziata da conseguire a livello dei singoli

di riciclaggio infatti, presuppone a monte una corretta attività di raccolta

differenziata, nonché le successive attività di selezione e lavorazione, al fine di poter

reintrodurre nel ciclo produttivo i rifiuti divenuti materie prime secondarie.

Occorre precisare che mentre la disciplina contenuta nel testo unico del 2006 poneva

soltanto obiettivi di raccolta differenziata, non pronunciandosi invece sul risultato

finale in termini di recupero del rifiuto, la direttiva 2008/98/CE adotta la prospettiva

inversa, ponendo peculiari obiettivi di recupero da raggiungere in due diverse fasi

temporali, ma omettendo ogni vincolo in tema di raccolta differenziata, in

considerazione del fatto che essa, rappresentando il presupposto logico e di fatto per

ogni attività di recupero, sia comunque implicitamente imposta. 5

Il particolare sostegno offerto al riciclaggio, e per il suo tramite alla raccolta

differenziata, va rinvenuto nella finalità di reintrodurrei i rifiuti nel ciclo economico

sotto forma di prodotti di qualità, operando la valorizzazione del loro carattere di

risorsa e riducendo al tempo stesso gli impatti ambientali, la quantità dei rifiuti

avviati allo smaltimento e conferiti in discarica.

Con la recente introduzione nel codice dell’ambiente dell’art. 182 ter, si è prevista la

raccolta differenziata non solo dei materiali già indicati espressamente nell’art. 11

della direttiva (carta, metalli, plastica e vetro), ma anche dei rifiuti organici, idonei ad

essere trattati nella forma del compostaggio al fine di ottenere preziose sostanze

La frazione organica è data dai “rifiuti

nutritive per i terreni agricoli (il cd compost).

biodegradabili di giardini e parchi, rifiuti alimentari e di cucina prodotti da nuclei

domestici, ristoranti, servizi di ristorazione e punti vendita al dettaglio e rifiuti simili

prodotti dagli impianti dell’industria alimentare raccolti in modo differenziato” (art.

183, comma 1, lettera d) d.lgs. 152/2006).

Infine la gerarchia dei rifiuti comprende le attività di “recupero”, con cui i rifiuti

sono chiamati a “svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero

stati altrimenti utilizzati”, (come avviene nel caso di utilizzo dei rifiuti come

combustibili per produrre energia, o nel caso della rigenerazione degli oli usati per la

produzione di basi lubrificanti).

costituisce l’ultima e residuale

La fase di smaltimento fase della gestione,

solo previa verifica dell’impossibilità tecnica ed economica di esperire le

percorribile A tal fin peraltro, l’art. 182 prevede che “i

prioritarie operazioni di recupero. rifiuti

da avviare allo smaltimento finale devono essere il più possibile ridotti sia in massa

che in volume, potenziando la prevenzione e le attività di riutilizzo, di riciclaggio e

di recupero”. Lo smaltimento è attuato attraverso una rete integrata di impianti, in

osservanza del principio di autosufficienza territoriale, che impone lo smaltimento

dei rifiuti prodotti all’interno dell’ambito ottimale presso gli impianti esistenti sul

medesimo territorio (con eccezione solo per i rifiuti pericolosi), al fine di limitare il

più possibile la movimentazione dei rifiuti.

Con lo stesso scopo è previsto un sistema di tracciabilità dei rifiuti, in passato

realizzato mediante la compilazione di moduli cartacei (i registri di carico e scarico,

il formulario di identificazione, il MUD) da parte dei soggetti coinvolti nelle

operazioni di trasporto, ed oggi informatizzato secondo le regole del SISTRI, al fine

l’individuabilità in tempo reale dei rifiuti movimentati, attraverso un

di permettere 6

sistema di rilevazione satellitare dei dati registrati in formato elettronico su

apparecchiature installate sui mezzi di raccolta e trasporto dei rifiuti. Tale sistema,

previsto in forma embrionale sin dalla legge Finanziaria per il 2007 (legge n.

296/2006, art. 1, comma 1116), ha trovato compiuta disciplina solo con la recente

189, comma 3

riforma del 2010, in continuità con quanto previsto dall’art. bis

“sistema

(introdotto nel codice dal d.lgs. 4/2008) che già contemplava un informativo

di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai fini della trasmissione e raccolta di

informazioni su produzione, detenzione, trasporto e smaltimento dei rifiuti e la

realizzazione in formato elettronico del formulario di identificazione dei rifiuti, dei

registri di carico e scarico e del MUD”.

L’iter normativo di riferimento è stato piuttosto travagliato, ed annovera, per la

cinque decreti ministeriali di attuazione emanati nell’arco di un anno (da

precisione,

quello del 17 dicembre 2009 all’ultimo, del 22 dicembre 2010).

Se da un lato la gerarchia dei rifiuti mira alla riduzione degli stessi ab origine o

mediante le successive fasi di trattamento prioritarie rispetto allo smaltimento, una

riduzione si realizza anche sul piano definitorio, poiché con il d.lgs. 205/2010 la

nozione di rifiuto sembra restringere il proprio ambito operativo, compressa da un

lato dalla definizione di sottoprodotto (i residui di produzione che non diventano

e dall’altro da quella di materia prima secondaria

rifiuti), (i rifiuti che a certe

condizioni cessano di essere tali).

Ai sensi dell’art. 183, comma 1, lettera a), per rifiuto deve intendersi “qualsiasi

sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l'obbligo

di disfarsi”. La nozione contempla un elemento oggettivo ed un elemento soggettivo.

oggettivo, che prima era rafforzato dal rinvio all’allegato A

Il profilo (eliminato dal

è dato ora dal semplice riferimento a “qualsiasi

d.lgs. 205/2010), sostanza od

Nonostante l’apparente

oggetto”. onnicomprensività della definizione, essa

circoscrive l’ambito di applicazione della disciplina in esame ai soli beni mobili, con

esclusione delle sostanze liquide (ad eccezione delle acque reflue) e degli effluenti

gassosi, come confermato dalle lettere a) e b) dell’art. 185 del d.lgs. 152/2006.

riferimento all’intenzione

Sotto il profilo soggettivo invece, esso consta del del

“disfarsi”

detentore di di un determinato bene, trasformanolo dunque in rifiuto, a

prescindere dalle sue caratteristiche merceologiche o dal suo stato di conservazione e

mancanza di un’essenza

utilizzabilità. Tale requisito dimostra la oggettiva di rifiuto,

7


PAGINE

17

PESO

197.39 KB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Materiale didattico per il corso di Diritto degli Enti Locali e dei servizi pubblici della Prof.ssa Francesca Di Lascio. Trattasi del saggio di Enrica Blasi sulla normativa riguardante la gestione dei rifiuti. In particolare, vengono affrontati i seguenti argomenti: quadro normativo; nodi ed interpretazioni; forme di gestione; carte dei servizi e tutela dell’utenza.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Di Lascio Francesca.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici

Decentramento amministrativo
Dispensa
Sentenza Teckal
Dispensa
Servizi pubblici locali - Servizi sociali
Dispensa
Servizi pubblici locali - Servizi funebri e cimiteriali
Dispensa